| Belgique, Cour de cassation, 06 septembre 2002, C.02.0177.N

L. J.,
Me Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour de cassation,
contre
KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN, institution ayant la personnalité juridique,
Me Ludovic De Gryse, avocat à la Cour de cassation.
I. La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 26 février 2002 par le Conseil d'Etat, section d'administration.
II. La procédure devant la Cour
Le président Ivan Verougstraete a fait rapport.
L'avocat général Guido Bresseleers a conclu.
III. Les faits
Dans le pourvoi, les faits sont résumés comme suit:
Au début de l'année 1998, l'éméritat d'un professeur se profilant, une charge complète en tant que membre du personnel académique autonome a été déclarée vacante au sein du Département d'anthropologie sociale et culturelle de la faculté des sciences psychologiques et pédagogiques de la Katholieke Universiteit Leuven, la défenderesse. Huit personnes, dont le demandeur et Monsieur P.D., ont posé leur candidature.
La défenderesse est une université libre subventionnée fondée par initiative privée.
Le 13 juillet 1999, le conseil académique spécial de la défenderesse a attribué la fonction à P.D.. Le même jour, le conseil d'administration de la défenderesse a désigné P.D. à la fonction de chargé de cours principal pour une période de trois ans avec perspective de nomination à titre définitif en cas d'évaluation favorable des prestations. Le 17 août 1999, P.D. a accepté sa mission.
Ne pouvant s'incliner, le demandeur s'est adressé au commissaire du gouvernement à la Katholieke Universiteit Leuven et à la Katholieke Universiteit Brussel. Il ressort de la lettre du commissaire du gouvernement du 20 juillet 1999 que celui-ci est arrivé à la conclusion qu'aucun fondement décrétal ne pouvait justifier un rejet de la désignation de P.D. comme une décision manifestement déraisonnable ou non fondée.
Le 10 septembre 1999, le demandeur a introduit une demande d'annulation de la décision prise le 13 juillet 1999 par le conseil d'administration de la défenderesse devant le Conseil d'Etat.
IV. Les moyens de cassation
Le demandeur présente un seul moyen de cassation, libellé dans les termes suivants:
1. Moyen unique
Dispositions légales violées
-les articles 10, 11, 24, §4, 144 et 145 de la Constitution coordonnée du 17 février 1994;
-l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973, dans la version applicable tant antérieurement que postérieurement à la modification de son texte par l'article 2 de la loi du 25 mai 1999 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat, ainsi que le Code judiciaire;
-les articles 83 à 94, soit la section 3 - Nomination et désignation du personnel académique - du chapitre IV - Le personnel académique - plus spécialement l'article 90, alinéa 1er, du décret du 12 juin 1991 relatif aux universités dans la Communauté flamande;
-pour autant que de besoin, l'article 578 du Code judiciaire.
Décision attaquée
Le Conseil d'Etat, section d'administration, a rejeté le recours en annulation dirigé par le demandeur contre la décision prise le 13 juillet 1999 par le conseil d'administration de la défenderesse désignant Monsieur P.D. à la fonction de chargé de cours principal à la faculté des Sciences psychologiques et pédagogiques, Département Anthropologie sociale et culturelle, au sein du centre de recherches d'inter-culturalisme et de migration, pour une période de trois ans avec perspective de nomination à titre définitif en cas d'évaluation favorable des prestations, et mettant les dépens du recours à charge du requérant, par les motifs suivants:
"Attendu que (la défenderesse) excipe de l'irrégularité de la contestation de la décision attaquée devant le Conseil d'Etat par le motif que (la défenderesse) n'a pas pris la décision attaquée en tant qu'autorité administrative au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;
Attendu que (le demandeur) fait valoir dans son dernier mémoire que la décision attaquée ne s'inscrit pas dans l'exécution de la relation de droit du travail existant entre (la défenderesse) et (lui-même), que cette décision n'a pas, en soi, donné lieu à une relation de cette nature entre P.D. et (la défenderesse) et que, en prenant la décision attaquée, (la défenderesse) a exécuté l'obligation lui incombant en vertu de l'article 90 du décret du 12 juin 1991 relatif aux universités dans la Communauté flamande et, par conséquent, a agi en tant qu'autorité 'investie du pouvoir corollaire de l'obligation de gérer efficacement les moyens de l'administration' et, partant, en tant qu'autorité administrative;
Attendu que l'objet du présent recours en annulation est la contestation d'une désignation à la fonction de chargé de cours principal à la faculté des Sciences psychologiques et pédagogiques de la Katholieke Universiteit Leuven; que (la défenderesse) est une université libre subventionnée fondée par initiative privée; que, ainsi qu'il a été motivé de manière surabondante dans l'arrêt n°93.104 rendu le 6février 2001 par l'assemblée générale de la section d'administration du Conseil d'Etat, les décisions prises en matière de personnel par les universités libres subventionnées de la Communauté flamande conformément au décret du 12 juin 1991 précité ne peuvent être considérées comme des actes accomplis par ces universités en tant qu'autorités administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat; qu'en ce qui concerne la nature des relations de travail existant entre ces institutions et les membres de leur personnel, il y a lieu de relever que, les emplois étant en principe établis par contrats, ces relations juridiques sont de nature contractuelle, même si la liberté de contracter est limitée par des dispositions d'ordre général et impersonnelles émanant des autorités compétentes auxquelles les parties ne peuvent déroger; qu'à cet égard, il ne peut être fait de distinction entre les décisions s'inscrivant dans une relation contractuelle existante et les décisions qui, ainsi que c'est le cas en l'espèce, ont donné lieu à une telle relation;
Attendu que l'exception est fondée; qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat de connaître de la demande d'annulation".
Griefs
En vertu de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux et en vertu de l'article 145 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi.
L'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12janvier 1973 dispose notamment que le Conseil d'Etat, section d'administration, statue par voie d'arrêts sur les recours en annulation formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives.
Les actes accomplis par des institutions particulières agréées par les autorités en vue d'une mission d'intérêt public relèvent de la compétence d'annulation du Conseil d'Etat dans la mesure où ils ont été effectués dans ce but.
Il est vrai que, globalement, une université libre fondée par initiative privée n'a pas la qualité d'une autorité administrative.
Toutefois, il se peut qu'en exerçant une part de l'autorité publique, elle accomplisse des actes susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation.
Le conseil d'administration d'une université libre qui établit ou applique un statut du personnel en exécution des articles 83 à 94 du décret du 12 juin 1991 relatif aux universités dans la Communauté flamande agit en qualité d'autorité administrative.
En vertu de l'article 90, alinéa 1er, du décret du 12 juin 1991 précité, la nomination ou la désignation d'un membre du personnel académique autonome doit être motivée. La nomination ou la désignation doit notamment être basée sur la comparaison des qualités scientifiques et pédagogiques des candidats dans la branche concernée. Les autorités universitaires feront preuve d'objectivité lors de la sélection.
Les universités libres subventionnées perçoivent des allocations de fonctionnement considérables pour l'accomplissement de la mission d'intérêt public que le législateur décrétal leur a conférée.
En contrepartie, elles ont l'obligation d'utiliser ces allocations de manière judicieuse et efficace.
L'obligation incombant à la défenderesse de compléter le cadre académique prévu en exécution de l'article 90 du décret du 12 juin 1991 par des candidats de valeur sur le plan scientifique et didactique coïncide avec son obligation d'utiliser les allocations de fonctionnement à bon escient.
Ainsi, la désignation ou la nomination des membres du personnel académique constitue un exercice du pouvoir, lié au principe de l'emploi judicieux des fonds publics, de classer les candidats à une fonction suivant leurs mérites scientifiques et didactiques d'une manière unilatérale et dans le respect de règles objectives.
Dès lors que les décisions de désignation ou de nomination prises par le conseil d'administration d'une université libre constituent des actes juridiques unilatéraux légalement autorisés et produisent des effets juridiques à l'égard des justiciables, la défenderesse intervient en tant qu'autorité administrative en matière de gestion du personnel et, notamment, de la politique de recrutement.
Par conséquent, le Conseil d'Etat est compétent pour statuer sur les recours en annulation dirigés contre ces désignations et nominations.
Par ailleurs, en prenant la décision du 13 juillet 1999, la défenderesse n'a pas fait usage de la liberté constitutionnelle d'engager uniquement du personnel jugé apte à contribuer à la réalisation de son projet pédagogique.
La soumission des décisions prises en matière de personnel par une université libre au contrôle d'annulation prévu à l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12 janvier 1973 ne porte pas atteinte à la liberté de l'enseignement garantie par la Constitution.
En outre, la décision par laquelle une université libre désigne un membre du personnel ne donne pas lieu à un contrat de travail mais constitue seulement une offre de contrat de travail à des conditions déterminées.
La désignation du candidat avec lequel le conseil d'administration d'une université libre conclura un contrat de travail lie unilatéralement les tiers, notamment les candidats dont la candidature n'a pas été retenue, dans la mesure où ils n'auront pas d'offre de contrat de travail.
Si le contrat de travail conclu entre une université libre et un membre du personnel n'est pas, en soi, susceptible d'être annulé par le Conseil d'Etat, les actes juridiques "distincts" ou "dissociables" le sont. Il s'agit des décisions administratives précédant le contrat, telle que la décision attaquée du 13 juillet 1999.
La compétence du Conseil d'Etat pour statuer sur les recours en annulation dirigés contre les décisions de désignation ou de nomination prises par le conseil d'administration d'une université libre découle également des articles 10, 11 et 24, §4, de la Constitution coordonnée.
Il est incontestable que, lorsqu'ils se voient illégalement écartés d'une désignation ou d'une nomination au sein d'une université de la communauté, les candidats peuvent introduire un recours en annulation devant le Conseil d'Etat.
La privation des candidats illégalement écartés d'une désignation ou d'une nomination par une université libre d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat constituerait une violation du principe de l'égalité, dès lors qu'ainsi, les candidats des universités libres d'une part et les candidats des universités de la communauté d'autre part se trouvent dans une situation de protection juridique fondamentalement différente qui ne peut être objectivée ou justifiée par le décret du 12 juin 1991 relatif aux universités dans la Communauté flamande.
Il s'ensuit que, par les motifs qu'il serait incompétent en l'espèce, le Conseil d'Etat, section d'administration, ne rejette pas légalement le recours en annulation dirigé par le demandeur contre la décision prise le 13 juillet 1999 par le conseil d'administration de la défenderesse (violation des dispositions citées au début du moyen).
V. Décision de la Cour
1. Mémoire en réponse
Attendu qu'un mémoire en réponse a été déposé au greffe au nom de la défenderesse le 11 juillet 2002, soit en dehors du délai de 30 jours prévu à l'article 1er, d, de l'arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant les formes et délais des pourvois en cassation contre les arrêts du Conseil d'Etat, prenant cours le 11 avril 2002;
Qu'en vertu de l'article 1093 du Code judiciaire, le délai accordé pour la remise au greffe du mémoire en réponse est prescrit à peine de forclusion;
Que, dès lors, la Cour n'a pas égard au mémoire en réponse;
2. Moyen unique
Attendu qu'en vertu de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux;
Attendu qu'en vertu de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat du 12janvier 1973, le Conseil d'Etat statue notamment par voie d'arrêts sur les recours en annulation pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives;
Que les institutions fondées par des personnes privées mais agréées par les autorités fédérales, les autorités communautaires et régionales, les provinces ou les communes peuvent constituer des autorités administratives au sens de l'article 14 précité, pour autant que leur fonctionnement soit déterminé et contrôlé par les autorités et que leurs décisions soient susceptibles de lier des tiers, plus spécialement par la détermination unilatérale de leurs propres obligations à l'égard de ces tiers ou par la détermination unilatérale des obligations incombant à ces tiers;
Que les actes accomplis par ces institutions dans l'exercice d'une part de l'autorité publique peuvent faire l'objet d'une annulation;
Attendu que l'article 24 de la Constitution garantit la liberté de l'enseignement;
Que cette disposition implique, d'une part, que l'enseignement n'est pas une matière réservée aux autorités et, d'autre part que, pour autant qu'il respecte les règles applicables en matière de subventions, de contrôle de la qualité et d'équivalence des diplômes et attestations - conditions qui ne sont pas pertinentes en l'espèce - le pouvoir organisateur de l'enseignement libre subventionné peut, contrairement à l'enseignement officiel, offrir un enseignement fondé sur des convictions philosophiques, idéologiques ou religieuses propres;
Que la liberté de l'enseignement implique que le pouvoir organisateur
est libre de choisir le personnel qu'il désire employer en vue de la réalisation de ses projets pédagogiques; que, dès lors, cette liberté de choisir influe sur les relations de travail entre le pouvoir organisateur et les membres de son personnel et justifie la désignation et la nomination des membres du personnel de l'enseignement libre subventionné par voie contractuelle;
Attendu que, dans la mesure où ils désignent ou nomment les membres de leur personnel conformément aux dispositions du décret du 12 juillet 1991, les pouvoirs organisateurs de l'enseignement libre subventionné n'exercent aucune part de l'autorité publique ni ne prennent des décisions unilatérales obligatoires mais désignent ou nomment les membres de leur personnel par la voie de contrats du travail relevant du contrôle des juridictions ordinaires;
Que l'obligation incombant à toute université libre d'appliquer le statut du personnel élaboré par elle dans le respect des règles générales imposées par les autorités octroyant les subventions, ne porte pas atteinteà ces constatations ;
Attendu qu'en se déclarant incompétent pour connaître du recours formé contre une décision prise par le conseil d'administration de la défenderesse, le Conseil d'Etat justifie légalement sa décision;
Que le moyen ne peut être accueilli;
Attendu que, pour le surplus, s'il allègue que les candidats à l'enseignement communautaire bénéficieraient de droits autres que les droits accordés à l'enseignement libre, le demandeur omet d'indiquer la disposition légale qui violerait la Constitution à cet égard;
Que, dans la mesure où il invoque la violation des articles 10, 11 et 24, §4, de la Constitution, le moyen est imprécis et, partant, irrecevable;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR, en chambres réunies,
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux dépens.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, chambres réunies, à Bruxelles, où siégeaient le premier président Pierre Marchal, le président Ivan Verougstraete, le président de section Marc Lahousse, les conseillers Francis Fischer et Claude Parmentier, le président de section Robert Boes, les conseillers Ernest Waûters, Ghislain Dhaeyer, Philippe Echement, Christian Storck et Paul Maffei, et prononcé en audience publique du six septembre deux mille deux par le premier président Pierre Marchal, en présence de l'avocat général Guido Bresseleers, avec l'assistance du greffier en chef Etienne Sluys.
Traduction établie sous le contrôle du président Ivan Verougstraete et transcrite avec l'assistance du greffier en chef Etienne Sluys.
Le greffier en chef, Le président,