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§ Belgique, Cour de cassation, 21 décembre 2006, C.05.0464.F-C.05.0465.F-C.05.0466.F

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1re chambre (civile et commerciale)

Numérotation :

Numéro d'arrêt : C.05.0464.F-C.05.0465.F-C.05.0466.F
Numéro NOR : 145738 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;be;cour.cassation;arret;2006-12-21;c.05.0464.f.c.05.0465.f.c.05.0466.f ?

Analyses :

COMMUNAUTE ET REGION - Région de Bruxelles-Capitale - Compétence- Protection de l'environnement - Lutte contre le bruit - Bruit généré par le trafic aérien - Espace aérien - Compétence de l'Etat fédéral /

La souveraineté que l'Etat fédéral exerce sur l'espace aérien n'a pas pour effet que la Région de Bruxelles-Capitale ne puisse, dans le respect du principe de la proportionnalité, fixer, en ce qui concerne le bruit perçu au sol, des seuils à ne pas dépasser par les avions circulant dans l'espace aérien surplombant cette région.


Texte :

N° C.05.0464.F
BELGOCONTROL, entreprise publique autonome dont le siège est établi à Schaerbeek, rue du Progrès, 80,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître Philippe Gérard, avocat à la Cour de cassation,
contre
REGION DE BRUXELLES-CAPITALE, et cons.,
défendeurs en cassation,
représentés par Maître Antoine De Bruyn, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Vallée, 67, où il est fait élection de domicile,
en présence de
ETAT BELGE, et cons.,
parties appelées en déclaration d'arrêt commun.
N° C.05.0465.F
ETAT BELGE, représenté par le ministre de la Mobilité et des Transports, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue Bréderode, 9,
demandeur en cassation,
représenté par Maître Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation,
contre
REGION DE BRUXELLES-CAPITALE, et cons.,
défendeurs en cassation,
représentés par Maître Antoine De Bruyn, avocat à la Cour de cassation,
en présence de
BRUSSELS INTERNATIONAL AIRPORT COMPANY (B.I.A.C.), et cons.,
parties appelées en déclaration d'arrêt commun.
N° C.05.0466.F
BRUSSELS INTERNATIONAL AIRPORT COMPANY (B.I.A.C.), société anonyme dont le siège social est établi à Schaerbeek, boulevard Auguste Reyers, 80,
demanderesse en cassation,
représentée par Maître John Kirkpatrick, avocat à la Cour de cassation,
contre
REGION DE BRUXELLES-CAPITALE, et cons.,
défendeurs en cassation,
représentés par Maître Antoine De Bruyn, avocat à la Cour de cassation,
en présence de
ETAT BELGE, et cons.,
parties appelées en déclaration d'arrêt commun.
I. La procédure devant la Cour
Les pourvois en cassation sont dirigés contre l'arrêt rendu le 9 juin 2005 par la cour d'appel de Bruxelles.
Le président Ivan Verougstraete a fait rapport.
L'avocat général Thierry Werquin a conclu.
II. Les moyens de cassation
A l'appui du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.05.0464.F, la demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants:
Dispositions légales violées
-Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, approuvée par la loi du 30 avril 1947, en particulier ses articles 1er et 2, et, pour autant que de besoin, loi précitée du 30 avril 1947;
-articles 1er, 3, 4, 5, 23, 35, 39, 134 et 159 de la Constitution ;
-principe général du droit de la proportionnalité dans l'exercice des compétences ;
-articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ;
-articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ;
-loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement et plus particulièrement son article 1er ;
-ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain et plus particulièrement ses articles 9 et 20 ;
-arrêté du 27 mai 1999 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien en toutes ses dispositions.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué 1°) déclare l'appel principal fondé et constate que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, conformément aux décisions des 28 février, 13 avril et 17 mai 2004 de l'Etat belge et aux directives de B.I.A.C. et de Belgocontrol, provoquent en Région de Bruxelles-Capitale des nuisances sonores constitutives d'infractions ou de menaces graves d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit en milieu urbain, et constitutives de violations manifestes ou de menaces graves de violations manifestes de l'article 23 de la Constitution, ordonne à l'Etat belge de faire cesser les infractions constatées dans les trois mois de la signification de l'arrêt, sous peine d'une astreinte de 25.000 euros par infraction constatée et 2°) déclare les appels incidents non fondés.
L'arrêt justifie ces décisions par tous ses motifs, ici tenus pour reproduits, et plus particulièrement par les motifs suivants :
« L'Etat belge, B.I.A.C. et Belgocontrol concluent à l'incompétence du premier juge.
L'Etat belge soutient qu'en introduisant une action en cessation, en vertu de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement, la Région de Bruxelles-Capitale cherche en réalité à faire ordonner, de manière générale, la cessation de tout survol du territoire de la Région par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, et empiète ainsi sur les compétences de l'Etat fédéral en matière de transport aérien.
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que le président du tribunal de première instance, saisi à la requête - notamment - d'une autorité administrative, peut constater l'existence d'un acte constituant une violation de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement. Il peut alors ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution des actes ou à empêcher des dommages à l'environnement.
Les articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises confèrent aux régions la compétence en matière de protection de l'environnement contre la pollution ainsi que de lutte contre le bruit. Les autorités régionales sont, en outre, associées à l'élaboration de la réglementation de la navigation aérienne (article 6, § 4, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980).
Par contre, la compétence en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National est restée fédérale, tout comme celle relative à la réglementation de la navigation aérienne (article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, et § 4, 3° et 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980).
En demandant au premier juge d'ordonner [à la demanderesse et aux deux premières parties appelées en déclaration d'arrêt commun] de faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit en milieu urbain, la Région de Bruxelles-Capitale agit dans les limites des compétences qui lui ont été dévolues par la loi spéciale du 12 janvier 1989, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Le choix de la méthode pour faire cesser les infractions appartient à l'Etat fédéral.
C'est à tort que l'Etat belge fait valoir que l'attitude de la Région de Bruxelles-Capitale est inconciliable avec les termes de l'article 6, § 4, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980 ; en effet, il allègue que la Région aurait refusé tout dialogue sur la mise en oeuvre d'une politique coordonnée de réduction des nuisances sonores, alors qu'un accord de principe a été conclu le 26 février 2002 entre le gouvernement fédéral, le gouvernement flamand et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, et confirmé le 16 juillet 2002, visant à limiter au maximum les zones exposées aux nuisances sonores ; à la suite de cet accord l'exécution de l'arrêté du 27 mai 1999 a été suspendue le 20 septembre 2002 en ce qui concerne les vols de nuit, pour être à nouveau appliqué le 24 mars 2004, après la mise en vigueur du 'plan Anciaux bis'.
L'Etat belge et Belgocontrol affirment que le juge statuant comme en référé n'est pas compétent, sur la base de la loi du 12 janvier 1993, pour agir contre les actes ou les omissions des autorités publiques, en l'espèce contre les instructions des 28 février, 13 avril et 17 mai 2004.
Ils se méprennent cependant sur l'objet de la demande. Celle-ci tend à la constatation et à la cessation des nuisances sonores, constitutives d'infractions environnementales commises par les compagnies aériennes lors du survol du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale sur les instructions contraignantes de l'Etat belge. Les actes contraires au droit de l'environnement visés par la loi du 12 janvier 1993 ne sont pas des actes administratifs créateurs de droits mais des activités matérielles, le cas échéant autorisées par un acte administratif (F. Tulkens, 'La loi du 12 janvier 1993 créant un droit d'action en matière de protection de l'environnement - un premier commentaire', Journ. Proc., 16 avril 1993, n° 237, p. 10). La demande ne concerne donc pas la légalité desdites instructions, pour laquelle des procédures en suspension ou en annulation des actes administratifs peuvent être et ont d'ailleurs été engagées devant le Conseil d'Etat. Contrairement à ce qu'affirme Belgocontrol, le demandeur en cessation ne doit pas, lorsqu'un acte administratif créateur de droits constitue le fondement d'un comportement matériel, exciper avec succès de l'illégalité de l'acte administratif pour démontrer que le comportement adopté en exécution de cet acte est contraire au droit de l'environnement.
L'Etat belge, Belgocontrol et B.I.A.C. tentent encore de déduire l'incompétence du premier juge et de la cour [d'appel] pour connaître de la demande de l'illégalité de l'arrêté du gouvernement bruxellois du 27 mai 1999 et, partant, de l'absence de violation de normes environnementales belges. Cet argument constitue un moyen de défense au fond et sera examiné plus loin.
C) Quant à la légalité de l'arrêté du 27 mai 1999
Les (demandeurs) soutiennent que l'arrêté du 27 mai 1999 serait illégal au motif qu'il entraverait l'exercice normal des compétences de l'Etat belge à plusieurs titres.
La circonstance qu'un recours en annulation dudit arrêté est pendant devant le Conseil d'Etat ne fait pas obstacle au contrôle, par le juge judiciaire, de la légalité de l'arrêté sur la base duquel une demande est portée devant lui : en vertu de l'article 159 de la Constitution, les cours et tribunaux sont compétents pour vérifier la légalité des actes administratifs, de portée individuelle ou réglementaire, invoqués devant eux.
1. Violation du principe général selon lequel aucune autorité, dans l'exercice de sa compétence, ne peut prendre des mesures qui rendent impossible ou excessivement difficile pour une autre autorité la poursuite efficace de la politique qui lui est confiée
La Cour d'arbitrage a rappelé, notamment dans son arrêt n° 23/92, que le principe de proportionnalité devait présider à l'exercice des compétences des autorités législatives, qu'elles soient fédérales ou régionales. Une autorité, dans l'exercice de sa compétence, ne peut, sans qu'il existe des motifs raisonnables, prendre des mesures qui rendent excessivement difficile pour une autre autorité la poursuite de manière efficace de la politique qui lui est confiée.
Il y a donc lieu, en l'espèce, de vérifier si la fixation des normes de bruit à respecter au sol (niveau d'immission du bruit) en vue de lutter contre les nuisances sonores ne limite pas de façon disproportionnée la mise en oeuvre de la compétence fédérale en matière de gestion aéroportuaire.
Les (défendeurs) affirment qu'en adoptant l'arrêté du 27 mai 1999, le gouvernement régional a pris en considération le principe de proportionnalité de la manière suivante :
-il tient compte, par la définition de zones centrées sur l'aéroport, de l'activité de celui-ci en fixant des critères acoustiques de moins en moins sévères au fur et à mesure que l'on se rapproche de l'aéroport ;
-la norme est plus sévère en période de repos, la nuit ;
-le niveau acoustique exigé est basé sur les recommandations de l'O.M.S. en recourant à un indice acoustique s'appliquant particulièrement bien au bruit des avions (mesure de bruit au sol ou S.E.L., sound exposure level) et tenant compte de la situation réelle au sol ;
-une évaluation de l'application de la norme est réalisée pendant la période d'adaptation.
L'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, pris en exécution de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, fixe les normes de bruit tant nocturnes que diurnes sur la base de critères géographiques, quelles que soient les conditions atmosphériques.
Pour la détermination des seuils acoustiques, la Région de Bruxelles-Capitale est divisée en trois zones. La zone 2 est située au nord-est, entre la limite du territoire régional et l'arc de cercle centré sur le milieu de l'aéroport, dans l'axe de la piste 25L/07R ; la zone I est également située au nord-est, entre la limite régionale, l'arc de cercle centré sur le milieu de l'aéroport et la limite de la zone 2 ; la zone 0 couvre le territoire régional non couvert par les deux autres zones.
L'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 fixe comme suit le seuil maximal exprimé en décibels:
a) Niveau d'exposition sonore calculé pour un passage d'avion considéré (valeur limite Levt)
- zone 0 : 80 dB le jour et 70 dB la nuit ;
- zone 1 : 90 dB le jour et 80 dB la nuit ;
- zone 2 : 100 dB le jour et 90 dB la nuit;
b) Niveau de pression acoustique spécifique au bruit émergeant du bruit ambiant, généré par les avions pour une période donnée (valeur Lsp avion)
- zone 0 : 55 dB le jour et 45 dB la nuit ;
- zone 1 : 60 dB le jour et 50 dB la nuit ;
- zone 2 : 65 dB le jour et 55 dB la nuit,
et un seuil de tolérance de respectivement 9 dB (le jour) et 6 dB (la nuit), avant de dresser procès-verbal.
L'O.M.S. recommande un niveau de 50 dB comme seuil de gêne en journée à l'extérieur. Les études définissent 55 dB comme seuil de gêne excessive, à partir duquel le bruit est susceptible de nuire à la santé. Un niveau de 45 dB est le maximum recommandé pour le bruit à l'extérieur des habitations pendant la nuit.
Il ne peut donc être contesté qu'en zone 0, où les avions volent à altitude élevée, l'arrêté du 27 mai 1999 respecte strictement les seuils maxima recommandés par l'O.M.S. Dans les deux autres zones, les valeurs limites imposées par l'arrêté bruxellois sont moins sévères que celles recommandées par l'O.M.S. Cette situation rencontre parfaitement la volonté d'assurer à la population un seuil de qualité acoustique tout en préservant l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National : en effet en zone 2, survolée à une altitude relativement faible en raison de la proximité de l'aéroport, les seuils de bruit, plus souples, tiennent compte des couloirs aériens et des exigences liées à l'exploitation des installations aéroportuaires. Dans la mesure où il a tenu compte des intérêts opposés, à savoir le droit à une qualité
de vie, d'une part, et les exigences de l'exploitation d'un aéroport international, d'autre part, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a appliqué le principe de proportionnalité.
(.)
2. Violation des compétences fédérales en matière de navigation aérienne et de gestion de l'aéroport de Bruxelles-National (article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, et § 4, 3° et 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980)
En fixant les normes contenues dans l'arrêté du 27 mai 1999, le gouvernement bruxellois n'a ni empiété sur les compétences de l'Etat fédéral en matière de régulation du trafic aérien ni entravé l'exploitation normale de l'aéroport.
Les normes de bruit ne visent en effet pas les décollages et les atterrissages sur l'aéroport mais, de manière générale, la protection de la population contre les nuisances dues aux vols aériens sur le territoire régional bruxellois. La circonstance que l'application de l'arrêté critiqué puisse induire un comportement plus respectueux des intérêts des tiers dans le chef des opérateurs (par exemple ne pas surcharger les avions, diminuer le bruit des aéronefs) n'implique pas que l'arrêté fixe des règles en matière de transport aérien ou d'exploitation de l'aéroport.
3. Violation des compétences fédérales en matière de normes de produits (article 6, § 1er, II, alinéa 2, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980)
La compétence relative à la lutte contre les nuisances sonores peut s'étendre à la détermination des normes relatives aux nuisances acoustiques résultant du trafic aérien, sans imposer pour autant des prescriptions techniques relatives aux moyens de transport (normes de produits).
Selon l'enseignement de la Cour d'arbitrage (arrêts 4/95 et 6 à 10/95), les normes de produits fixent notamment des limites en ce qui concerne les niveaux de polluant ou de nuisance à ne pas dépasser dans la composition ou dans les émissions d'un produit et peuvent contenir des spécifications quant aux propriétés, aux méthodes d'essais, à l'emballage, au marquage et à l'étiquetage des produits.
En l'espèce, l'arrêté du 27 mai 1999 n'établit aucune norme de produit, comme la détermination des 'normes d'émission' à définir en vertu de l'article 9 de l'ordonnance du 17 juillet 1997. Il ne fixe aucune norme acoustique à laquelle les avions devraient satisfaire lors de leur mise sur le marché ; il ne prévoit pas qu'un appareil ne peut émettre techniquement plus qu'une valeur maximale en décibels.
Le fait que l'application de l'arrêté puisse induire le remplacement de certains types d'avions par d'autres catégories d'appareils n'implique pas que l'arrêté fixe des règles en matière de normes de produits.
(.)
5. Violation du principe général de loyauté fédérale et des principes de bonne foi et de bonne administration
L'article 143, § 1er, de la Constitution dispose que, 'dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'Etat fédéral, les communautés, les régions et la Commission communautaire commune agissent dans le respect de la loyauté fédérale, en vue d'éviter des conflits d'intérêts'.
L'Etat belge estime que l'arrêté du 27 mai 1999 a été adopté, d'une part, sans attendre que soit arrivée à son terme la procédure de concertation initiée en juillet 1998 et, d'autre part, sans disposer de tous les éléments utiles pour prendre sa décision.
Les conflits d'intérêts cités à l'article 143 de la Constitution doivent être distingués des conflits de compétence : éviter les conflits d'intérêts implique qu'on accepte de se concerter et qu'on s'efforce de les aplanir ; ces conflits échappent à tout contrôle juridictionnel (M. Pâques, Eléments de droit public, Université de Liège, 1995-1996, p. 199).
En outre, dans l'exercice des compétences régionales en matière de lutte contre le bruit, il n'y a, en l'espèce, pas de mécanisme d'accord de coopération prescrit par la loi spéciale de réformes institutionnelles ou par la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises.
Enfin, si une procédure de concertation a été entamée en vue d'aboutir à la conclusion d'un accord de coopération, c'était en vue d'adopter un cadre normatif sur l'ensemble des aspects de l'aéroport de Bruxelles-National, en ce qui concerne tant les compétences fédérales en la matière que celles de la Région de Bruxelles-Capitale. En l'absence de poursuite de la concertation, la Région de Bruxelles-Capitale était fondée à adopter, dans sa propre sphère de compétences, les dispositions de protection environnementale qu'elle estimait devoir établir.
6. Excès de compétence ratione loci
Belgocontrol reproche à la Région de Bruxelles-Capitale d'avoir pris des mesures régissant le bruit des avions produit au sol sur le site de l'aéroport de Zaventem, en dehors du territoire régional bruxellois.
L'arrêté du 27 mai 1999 n'a pas vocation à régler le bruit généré par la circulation des avions dans l'espace aérien ni celui développé sur le site de l'aéroport, mais les nuisances sonores perçues au sol en Région de Bruxelles-Capitale.
D) Quant au fondement de la demande originaire
Dès lors que l'arrêté du gouvernement bruxellois du 27 mai 1999 n'est pas illégal, il y a lieu d'examiner les dispositions qu'il contient afin de vérifier si les valeurs limites de bruit ont été dépassées.
Il ne peut être contesté que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions de l'Etat belge et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent dans la Région de Bruxelles-Capitale des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté précité, pris en exécution de l'article 9 de l'ordonnance du conseil régional du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain. En avril 2004, 747 infractions ont été constatées à des endroits déterminés de la région bruxelloise, générées par 607 vols d'avions sur un total de 10.315 vols au départ de Bruxelles-National. Les pièces produites par les (défendeurs) démontrent l'aggravation importante des nuisances sonores subies en région bruxelloise depuis l'année 2004, surtout la nuit (pièces IV. 1, 3, 4, 8, 9 et V.2). Ainsi, un rapport du laboratoire de bruit de l'I.B.G.E. (mai 2004) faisant une comparaison entre les mesures de bruit des avions effectuées à un point de mesure déterminé à Woluwe-Saint-Pierre entre 2001 et 2004 conclut à une augmentation sensible des nuisances sonores en dépit d'une diminution du volume total du trafic aérien [pièce IV. 9 du dossier des (défendeurs)].
Les dépassements répétés des seuils maxima de bruit sont, en outre, constitutifs de violations manifestes du droit à un environnement sain garanti par l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, combiné avec la réglementation environnementale bruxelloise visée ci-dessus. L'examen des mesures de bruit effectuées démontre à suffisance que la 'gêne sonore' (au sens de l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997) est avérée, que la répétition des nuisances porte atteinte à l'environnement, qu'elles sont imposées pendant les périodes de sommeil et ne se produisaient pas avec une telle intensité avant l'application du 'plan Anciaux bis' [cfr. rapport du bureau A-Tech, pièce L8 du dossier des (défendeurs)].
La présente action en cessation n'a pas pour but de faire constater des infractions de nature pénale à charge des compagnies aériennes, contrairement à ce que prétend B.A.T.A., mais d'imposer des mesures visant à prévenir la répétition des nuisances sonores et à empêcher des dommages à l'environnement, incluant les conséquences gravement dommageables à la santé des riverains.
Les conditions de l'action en cessation sont donc réunies, et la demande originaire fondée à l'égard de l'Etat belge».
Griefs
Première branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que, sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte, même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut cependant constater une violation ou une menace grave de violation d'une disposition d'un arrêté ou règlement illégal. En effet, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit refuser l'application de tout arrêté ou règlement illégal.
Est entaché d'illégalité, l'arrêté ou le règlement dont l'auteur a excédé sa compétence, y compris sa compétence territoriale, en adoptant cette norme.
La Région de Bruxelles-Capitale constitue l'une des trois régions du royaume de Belgique en vertu de l'article 3 de la Constitution.
Selon l'article 39 de la Constitution, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles qui sont visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à une majorité spéciale.
Selon l'article 134 de la Constitution, les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Ce principe résulte également a contrario de l'article 35 de la Constitution, qui n'est pas encore en vigueur. Cette disposition prévoit en effet le principe inverse, à savoir que l'Etat fédéral ne dispose que de compétences d'attribution, les entités fédérées disposant de la compétence résiduaire.
L'article 2 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises énonce que le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale comprend le territoire de l'arrondissement administratif de « Bruxelles-Capitale », tel qu'il existe au moment de l'entrée en vigueur de cette loi. L'étendue du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale est confirmée, pour autant que de besoin, par le rapprochement des articles 1er, 3, 4 et 5 de la Constitution.
L'article 7, alinéa 2, de la loi précitée prévoit que les ordonnances de la Région de Bruxelles-Capitale sont d'application dans le territoire visé à l'article 2, § 1er, de cette loi.
Il résulte de l'article 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 20 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des ordonnances, sans pouvoir jamais ni suspendre les ordonnances elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
Il résulte de l'article 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 78 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et ordonnances portées en vertu de celle-ci.
Par ailleurs, les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lesquels rendent applicables à la Région de Bruxelles-Capitale les articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, et 19 de la loi précitée du 8 août 1980, attribuent à cette région certaines compétences matérielles en matière (i) de protection de l'environnement et en particulier de lutte contre le bruit, (ii) d'équipement et d'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, (iii) de concertation pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents et (iv) d'association à l'élaboration des règles de police générale et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu'aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport, et à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics. Cependant, ces dispositions ne confèrent de compétence à la Région de Bruxelles-Capitale pour régler ces matières que dans la mesure où l'objet des normes adoptées par la région sur cette base se localise sur le territoire de la région. Par conséquent, aucune de ces dispositions ne peut s'interpréter comme conférant à la Région de Bruxelles-Capitale une compétence pour régler ces matières lorsqu'elles se localisent en dehors de son territoire.
Il ressort de la combinaison des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son gouvernement - est sans compétence pour régler une matière localisée en dehors du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
En vertu du droit international conventionnel, et en particulier des articles 1er et 2 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (approuvée par la loi du 30 avril 1947) selon lesquels chaque Etat a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire, l'espace aérien est considéré comme une composante du territoire de l'Etat fédéral. L'article 2 de la loi précitée du 12 janvier 1989 ne déroge nullement à ce principe, de sorte que l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale demeure une composante du territoire de l'Etat fédéral. La Région de Bruxelles-Capitale est donc sans compétence pour régler une matière localisée dans l'espace aérien surplombant le territoire de cette Région.
En vertu des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980, la compétence pour fixer des normes limitant le bruit généré par une activité doit être localisée au lieu où se situe cette activité et non au lieu où les conséquences de cette activité sont ressenties.
Ainsi, la compétence pour fixer des normes limitant le bruit généré par un avion doit être localisée dans l'espace aérien dans lequel cet avion circule
et non sur le territoire sur lequel le bruit généré par cet avion est, en définitive, perçu.
Par conséquent, la compétence pour fixer les normes limitant le bruit généré par les avions circulant dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale n'appartient pas à cette région, puisque la compétence de celle-ci ne s'étend pas à l'espace aérien surplombant son territoire.
L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toutes mesures destinées notamment à 1°) limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2°) établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3°) réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
A.L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution de cette disposition que pour autant que les sources de bruit et les appareils, dispositifs et objets concernés par ces mesures d'exécution entrent bien dans la compétence territoriale de la Région de Bruxelles-Capitale.
Cette disposition doit, partant, être interprétée comme n'habilitant pas le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant la Région de Bruxelles-Capitale, puisque cet espace aérien n'appartient pas au territoire de cette région.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dont le but est de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
Cet arrêté est, par voie de conséquence, illégal, et les juridictions ne peuvent, dès lors, en faire application (article 159 de la Constitution).
Le juge saisi en vertu de la loi du 12 janvier 1993 précitée ne peut, partant, constater une infraction à cet arrêté illégal.
L'arrêt attaqué décide qu'en saisissant le juge sur la base de la loi du 12 janvier 1993 précitée d'une demande tendant à faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 précitée, la première défenderesse agit dans les limites de ses compétences, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Il décide également que l'arrêté du 27 mai 1999 précité n'est pas illégal au motif notamment qu'il n'a vocation à régler ni le bruit généré par la circulation des avions dans l'espace aérien ni celui développé sur le site de l'aéroport mais les nuisances sonores perçues au sol en région de Bruxelles-Capitale. Il décide enfin que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions de l'Etat belge et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et, par voie de conséquence, à l'article 20 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 et à l'article 23 de la Constitution.
Ce faisant, l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions), méconnaît la règle suivant laquelle la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution) et son gouvernement n'est pas compétent pour fixer par arrêté les normes de bruit généré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale (violation de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, approuvée par la loi du 30 avril 1947, en particulier ses articles 1er et 2, et, pour autant que de besoin, de la loi précitée du 30 avril 1947, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980 et, pour autant que de besoin, des articles 1er, 3, 4 et 5 de la Constitution), viole l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 dans la mesure où il interprète celle-ci comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant la Région de Bruxelles-Capitale (violation de l'ordonnance précitée, et plus particulièrement de son article 9), décide à tort qu'une infraction à cet arrêté entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée, et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
B. A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, cette ordonnance est alors inconstitutionnelle.
L'arrêté précité du 27 mai 1999 étant pris sur la base de cette ordonnance, il est lui-même illégal.
Il en résulte que l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions) et d'une ordonnance inconstitutionnelle (violation de l'ordonnance précitée et plus particulièrement de son article 9), ces deux normes étant contraires aux règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (violation de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, approuvée par la loi du 30 avril 1947, en particulier ses articles 1er et 2, et, pour autant que de besoin, de la loi précitée du 30 avril 1947, des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, §1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), décide à tort qu'une infraction à cet arrêté entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
Avant de statuer sur ce grief, il convient de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 1er, 3, 4, 5, 35, 39 et 134 de la Constitution, 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions qui survolent le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, d'autre part, réglant ainsi une matière localisée dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale ?
A tout le moins, si les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain doivent être interprétés en ce sens qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit tel qu'il est perçu au sol, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions qui survolent le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, d'autre part, réglant ainsi une matière localisée au sol sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, ces articles violent-ils les dispositions précitées, eu égard au caractère fédéral de l'espace aérien, d'une part, et aux compétences territoriales des autres régions, d'autre part, en tant qu'ils utilisent comme critère de rattachement de la compétence de la lutte contre le bruit le lieu où le bruit est perçu plutôt que le lieu où le bruit est émis ?
Deuxième branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que, sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte, même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut cependant constater une violation ou une menace grave de violation d'une disposition d'un arrêté ou d'un règlement illégal. En effet, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit refuser l'application de tout arrêté ou règlement illégal.
Est entaché d'illégalité, l'arrêté ou le règlement dont l'auteur a excédé sa compétence, y compris sa compétence matérielle, en adoptant cette norme.
La Région de Bruxelles-Capitale constitue l'une des trois régions du royaume de Belgique en vertu de l'article 3 de la Constitution.
Selon l'article 39 de la Constitution, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à une majorité spéciale.
Selon l'article 134 de la Constitution, les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Ce principe résulte également a contrario de l'article 35 de la Constitution, qui n'est pas encore en vigueur. Cette disposition prévoit en effet le principe inverse, à savoir que l'Etat fédéral ne dispose que de compétences d'attribution, les entités fédérales disposant de la compétence résiduaire.
Les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, lesquels rendent applicables à la Région de Bruxelles-Capitale les articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, et 19 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, attribuent à cette région certaines compétences matérielles en matière (i) de protection de l'environnement et en particulier de lutte contre le bruit, (ii) d'équipement et d'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, (iii) de concertation pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents et (iv) d'association à l'élaboration des règles de police générale et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu'aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport, et à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics.
Cependant, ces compétences ne sont attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale que sous réserve de ne pas empiéter sur la compétence, réservée à l'Etat fédéral par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, de la loi précitée du 8 août 1980, en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
La compétence de l'Etat fédéral doit recevoir un contenu effectif lorsque celle-ci procède d'une réserve apportée à la compétence des communautés et des régions.
Par conséquent, la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par le trafic aérien lorsque ce bruit résulte de l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National. La Région de Bruxelles-Capitale est, dès lors, sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
Par ailleurs, il résulte de l'article 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale
l'article 20 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des ordonnances, sans pouvoir jamais ni suspendre les ordonnances elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
Il résulte de l'article 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 78 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et ordonnances portées en vertu de celle-ci.
Il ressort de la combinaison des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son gouvernement - est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toutes mesures destinées notamment à 1°) limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2°) établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3°) réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
A.L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution de cette disposition que pour autant que le bruit visé par ces mesures ne soit pas généré par l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dans la mesure où il fixe des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
Dans cette mesure, cet arrêté est, par voie de conséquence, illégal, et les juridictions ne peuvent, dès lors, en faire application (article 159 de la Constitution).
Le juge saisi en vertu de la loi du 12 janvier 1993 précitée ne peut, partant, constater une infraction à cet arrêté illégal dans la mesure où cette infraction est relative au bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'arrêt attaqué décide qu'en saisissant le juge sur la base de la loi du 12 janvier 1993 précitée d'une demande tendant à faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet précitée, la première défenderesse agit dans les limites de ses compétences, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Il décide également que l'arrêté du 27 mai 1999 précité n'est pas illégal au motif notamment qu'il n'a vocation à régler ni le bruit généré par la circulation des avions dans l'espace aérien ni celui développé sur le site de l'aéroport mais les nuisances sonores perçues au sol en région de Bruxelles-Capitale. Il décide enfin que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions de l'Etat belge et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et, par voie de conséquence, à l'article 20 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 et à l'article 23 de la Constitution.
Ce faisant, l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions), méconnaît la règle suivant laquelle la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution) et son gouvernement n'est pas compétent pour fixer par arrêté les normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), viole l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 dans la mesure où il interprète celle-ci comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation de l'ordonnance précitée, et plus particulièrement de son article 9), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
B. A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, cette ordonnance est alors inconstitutionnelle.
L'arrêté précité du 27 mai 1999 étant pris sur la base de cette ordonnance, il est lui-même illégal.
Il en résulte que l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions) et d'une ordonnance inconstitutionnelle (violation de l'ordonnance précitée, et plus particulièrement de son article 9), ces deux normes étant contraires aux règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
Avant de statuer sur ce grief, il convient de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 4, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, d'autre part, réglant ainsi une matière relevant de la compétence matérielle exclusive de l'Etat fédéral ?
Troisième branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que, sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte, même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut cependant constater une violation ou une menace grave de violation d'une disposition d'un arrêté ou d'un règlement illégal. En effet, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit refuser l'application de tout arrêté ou règlement illégal.
Est entaché d'illégalité, l'arrêté ou le règlement dont l'auteur a excédé sa compétence en adoptant cette norme.
La Région de Bruxelles-Capitale constitue l'une des trois régions du royaume de Belgique en vertu de l'article 3 de la Constitution.
Selon l'article 39 de la Constitution, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à une majorité spéciale.
Selon l'article 134 de la Constitution, les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Ce principe résulte également a contrario de l'article 35 de la Constitution, qui n'est pas encore en vigueur. Cette disposition prévoit en effet le principe inverse, à savoir que l'Etat fédéral ne dispose que de compétences d'attribution, les entités fédérées disposant de la compétence résiduaire.
Les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, lesquels rendent applicables à la Région de Bruxelles-Capitale les articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, et 19 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles à la Région de Bruxelles-Capitale, attribuent à cette région certaines compétences matérielles en matière (i) de protection de l'environnement et en particulier de lutte contre le bruit, (ii) d'équipement et d'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, (iii) de concertation pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents et (iv) d'association à l'élaboration des règles de police générale et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu'aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport, et à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics.
Cependant, ces compétences ne sont attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale que sous réserve de ne pas empiéter sur la compétence, réservée à l'Etat fédéral par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, de la loi précitée du 8 août 1980, en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
Si, en règle, l'absence de coopération entre le législateur fédéral et un législateur régional dans une matière pour laquelle le législateur spécial ne prévoit pas d'obligation à cette fin n'est pas constitutive d'une violation des règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la région concernée, il résulte cependant du principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences que, lorsque les compétences des deux législateurs sont étroitement liées, celles-ci ne peuvent être exercées qu'en coopération.
En l'occurrence, à supposer même que la Région de Bruxelles-Capitale soit compétente pour régler la matière de la lutte contre le bruit des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National - quod non -, cette compétence est cependant étroitement liée à la compétence de l'Etat fédéral relative à l'exploitation de cet aéroport.
Par conséquent, la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour fixer, unilatéralement et sans coopération préalable avec l'Etat fédéral, des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National. En l'absence d'une telle coopération, la Région de Bruxelles-Capitale est donc sans compétence pour régler cette matière.
Par ailleurs, il résulte de l'article 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 20 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des ordonnances, sans pouvoir jamais ni suspendre les ordonnances elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
Il résulte de l'article
38 de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 78 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et ordonnances portées en vertu de celle-ci.
Il ressort de la combinaison des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son gouvernement - est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles- National.
L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toutes mesures destinées notamment à 1° limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
A.L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution visant à lutter contre le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National que moyennant une collaboration préalable avec l'Etat fédéral seul compétent en matière d'exploitation de cet aéroport.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dans la mesure où il fixe, unilatéralement et sans coopération préalable avec l'Etat fédéral, des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National
Dans cette mesure, cet arrêté est, par voie de conséquence, illégal, et les juridictions ne peuvent, dès lors, en faire application (article 159 de la Constitution).
Le juge saisi en vertu de la loi du 12 janvier 1993 précitée ne peut, partant, constater une infraction à cet arrêté illégal dans la mesure où cette infraction est relative au bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'arrêt attaqué décide qu'en saisissant le juge sur la base de la loi du 12 janvier 1993 précitée d'une demande tendant à faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet précitée, la première défenderesse agit dans les limites de ses compétences, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Il décide également que l'arrêté du 27 mai 1999 précité n'est pas illégal au motif notamment qu'il ne limite pas de façon disproportionnée la mise en oeuvre de la compétence fédérale en matière de gestion aéroportuaire. Il décide enfin que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions de l'Etat belge et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et, par voie de conséquence, à l'article 20 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 et à l'article 23 de la Constitution.
Ce faisant, l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions), méconnaît la règle que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution) et que son gouvernement n'est pas compétent pour fixer par arrêté, unilatéralement et sans coopération préalable avec l'Etat fédéral, les normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation du principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, §3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 2 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), viole l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 dans la mesure où il interprète celle-ci comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation de l'ordonnance précitée, et plus particulièrement de son article 9), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
B. A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, cette ordonnance est alors inconstitutionnelle.
L'arrêt précité du 27 mai 1999 étant pris sur la base de cette ordonnance, il est lui-même illégal.
Il en résulte que l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions) et d'une ordonnance inconstitutionnelle (violation de l'ordonnance précitée, et plus particulièrement de son article 9), ces deux normes étant contraires aux règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (violation du principe général du droit du principe de proportionnalité dans l'exercice des compétences, des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, des articles 2, 4, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, 6, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux ordonnances, arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
Avant de statuer sur ce grief, il convient de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 4, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et le principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences, en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, d'autre part, réglant ainsi, de manière unilatérale et sans coopération préalable, une matière étroitement liée à la compétence de l'Etat fédéral en matière d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National ?
Quatrième branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que, sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut en revanche constater une violation d'une disposition constitutionnelle.
L'arrêt attaqué décide que les dépassements répétés des seuils maxima de bruit sont constitutifs de violations manifestes du droit à un environnement sain garanti par l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, combiné avec la réglementation bruxelloise visée par la première branche du moyen.
Si, ce faisant, l'arrêt attaqué doit s'interpréter comme considérant que le droit des défendeurs à obtenir les condamnations prononcées par l'arrêt trouve un fondement suffisant dans cette seule disposition constitutionnelle, alors l'arrêt attaqué excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er, et de l'article 23 de la Constitution).
D'autre part, l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution se borne à affirmer que chaque Belge a droit à un environnement sain sans fixer en aucune façon des normes de lutte contre le bruit en vue de la protection de l'environnement, de sorte que l'arrêt attaqué n'a pu légalement constater que les dépassements répétés des seuils maxima de bruit fixés par la Région de Bruxelles-Capitale sont constitutifs de violations manifestes dudit article 23, alinéa 3, 4° (violation de cette disposition).
A l'appui du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.05.0465.F, la demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants:
Dispositions légales violées
-Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, approuvée par la loi du 30 avril 1947, en particulier ses articles 1er et 2, et, en tant que de besoin, la loi précitée du 30 avril 1947 ;
- articles 1er, 3, 4, 5, 23, 35, 39, 134 et 159 de la Constitution ;
-principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences ;
-articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles;
-articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ;
-loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement, et plus particulièrement son article 1er;
- ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, et plus particulièrement ses articles 9 et 20 ;
- arrêté du 27 mai 1999 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien en toutes ses dispositions.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué déclare l'appel principal fondé dans la mesure ci-après:
«Constate que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, conformément aux décisions des 28 février, 13 avril et 17 mai 2004 de l'Etat belge et aux directives de B.I.A.C. et de Belgocontrol, provoquent en région de Bruxelles-Capitale des nuisances sonores constitutives d'infractions ou de menaces graves d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, et constitutives de violations manifestes ou de menaces graves de violation manifeste de l'article 23 de la Constitution ;
Ordonne à l'Etat belge de fairecesser les infractions constatées dans les trois mois de la signification du présent arrêt, sous peine d'une astreinte de 25.000 euros par infraction constatée »,
et déclare les appels incidents non fondés, par tous ses motifs tenus pour être ici intégralement reproduits, et plus particulièrement aux motifs que :
« L'Etat belge, B.I.A.C. et Belgocontrol concluent à l'incompétence du premier juge.
L'Etat belge soutient qu'en introduisant une action en cessation, en vertu de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement, la Région de Bruxelles-Capitale cherche en réalité à faire ordonner, de manière générale, la cessation de tout survol du territoire de la Région par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, et empiète ainsi sur les compétences de l'Etat fédéral en matière de transport aérien.
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que le président du tribunal de première instance, saisi à la requête - notamment - d'une autorité administrative, peut constater l'existence d'un acte constituant une violation de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement. Il peut alors ordonner la cessation d'actes qui ont formé un commencement d'exécution
ou imposer des mesures visant à prévenir l'exécution des actes ou à empêcher des dommages à l'environnement.
Les articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et 4 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises confèrent aux régions la compétence en matière de protection de l'environnement contre la pollution ainsi que de lutte contre le bruit. Les autorités régionales sont, en outre, associées à l'élaboration de la réglementation de la navigation aérienne (article 6, § 4, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980).
Par contre, la compétence en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National est restée fédérale, tout comme celle relative à la réglementation de la navigation aérienne (article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, et §4, 3° et 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980).
En demandant au premier juge d'ordonner [au demandeur et aux deux premières parties appelées en déclaration d'arrêt commun] de faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit en milieu urbain, la Région de Bruxelles-Capitale agit dans les limites des compétences qui lui ont été dévolues par la loi spéciale du 12 janvier 1989, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Le choix de la méthode pour faire cesser les infractions appartient à l'Etat fédéral.
C'est à tort que l'Etat belge fait valoir que l'attitude de la Région de Bruxelles-Capitale est inconciliable avec les termes de l'article 6, § 4, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980 ; en effet, il allègue que la Région aurait refusé tout dialogue sur la mise en oeuvre d'une politique coordonnée de réduction des nuisances sonores, alors qu'un accord de principe a été conclu le 26 février 2002 entre le gouvernement fédéral, le gouvernement flamand et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, et confirmé le 16 juillet 2002, visant à limiter au maximum les zones exposées aux nuisances sonores ; à la suite de cet accord, l'exécution de l'arrêté du 27 mai 1999 a été suspendue le 20 septembre 2002 en ce qui concerne les vols de nuit, pour être à nouveau appliqué le 24 mars 2004, après la mise en vigueur du 'plan Anciaux bis'.
L'Etat belge et Belgocontrol affirment que le juge statuant comme en référé n'est pas compétent, sur la base de la loi du 12 janvier 1993, pour agir contre les actes ou les omissions des autorités publiques, en l'espèce contre les instructions des 28 février, 13 avril et 17 mai 2004.
Ils se méprennent cependant sur l'objet de la demande. Celle-ci tend à la constatation et à la cessation des nuisances sonores, constitutives d'infractions environnementales commises par les compagnies aériennes lors du survol du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale sur les instructions contraignantes de l'Etat belge. Les actes contraires au droit de l'environnement visés par la loi du 12 janvier 1993 ne sont pas des actes administratifs créateurs de droits, mais sont des activités matérielles, le cas échéant autorisées par un acte administratif (F. Tulkens, 'La loi du 12 janvier 1993 créant un droit d'action en matière de protection de l'environnement - Un premier commentaire', Journ. Proc., 16 avril 1993, n° 237, p. 10). La demande ne concerne donc pas la légalité desdites instructions, pour laquelle des procédures en suspension ou en annulation des actes administratifs peuvent être, et ont d'ailleurs été engagées devant le Conseil d'Etat. Contrairement à ce qu'affirme Belgocontrol, le demandeur en cessation ne doit pas, lorsqu'un acte administratif créateur de droit constitue le fondement d'un comportement matériel, exciper avec succès de l'illégalité de l'acte administratif pour démontrer que le comportement adopté en exécution de cet acte est contraire au droit de l'environnement.
L'Etat belge, Belgocontrol et B.I.A.C. tentent encore de déduire l'incompétence du premier juge et de la cour [d'appel] pour connaître de la demande, de l'illégalité de l'arrêté du gouvernement bruxellois du 27 mai 1999 et, partant, de l'absence de violation de normes environnementales belges. Cet argument constitue un moyen de défense au fond et sera examiné plus loin.
(...)
C) Quant à la légalité de l'arrêté du 27 mai 1999
[L'Etat Belge, Belgocontrol et B.I.A.C.]soutiennent que l'arrêté du 27 mai 1999 serait illégal au motif qu'il entraverait l'exercice normal des compétences de l'Etat belge à plusieurs titres.
La circonstance qu'un recours en annulation dudit arrêté est pendant devant le Conseil d'Etat ne fait pas obstacle au contrôle, par le juge judiciaire, de la légalité de l'arrêté sur la base duquel une demande est portée devant lui : en vertu de l'article 159 de la Constitution, les cours et tribunaux sont compétents pour vérifier la légalité des actes administratifs, de portée individuelle ou réglementaire, invoqués devant eux.
1. Violation du principe général selon lequel aucune autorité, dans l'exercice de sa compétence, ne peut prendre des mesures qui rendent impossible ou excessivement difficile pour une autre autorité la poursuite efficace de la politique qui lui est confiée
La Cour d'arbitrage a rappelé, notamment dans son arrêt n°23/92, que le principe de proportionnalité devait présider à l'exercice des compétences des autorités législatives, qu'elles soient fédérales ou régionales. Une autorité, dans l'exercice de sa compétence, ne peut, sans qu'il existe des motifs raisonnables, prendre des mesures qui rendent excessivement difficile pour une autre autorité la poursuite de manière efficace de la politique qui lui est confiée.
Il y a donc lieu, en l'espèce, de vérifier si la fixation des normes de bruit à respecter au sol (niveau d'immission du bruit) en vue de lutter contre les nuisances sonores ne limite pas de façon disproportionnée la mise en oeuvre de la compétence fédérale en matière de gestion aéroportuaire.
Les [défendeurs] affirment qu'en adoptant l'arrêté du 27 mai 1999, le gouvernement régional a pris en considération le principe de proportionnalité de la manière suivante :
- il tient compte, par la définition de zones centrées sur l'aéroport, de l'activité de celui-ci en fixant des critères acoustiques de moins en moins sévères au fur et à mesure que l'on se rapproche de l'aéroport ;
- la norme est plus sévère en période de repos, la nuit ;
- le niveau acoustique exigé est basé sur les recommandations de l'O.M.S. en recourant à un indice acoustique s'appliquant particulièrement bien au bruit des avions (mesure de bruit au sol ou S.E.L., sound exposure level) ;
- une évaluation de l'application de la norme est réalisée pendant la période d'adaptation.
L'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, pris en exécution de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, fixe les normes de bruit tant nocturnes que diurnes sur la base de critères géographiques, quelles que soient les conditions atmosphériques.
Pour la détermination des seuils acoustiques, la Région de Bruxelles-Capitale est divisée en trois zones. La zone 2 est située au nord-est, entre la limite du territoire régional et l'arc de cercle centré sur le milieu de l'aéroport, dans l'axe de la piste 25L/07R ; la zone 1 est également située au nord-est, entre la limite régionale, l'arc de cercle centré sur le milieu de l'aéroport et la limite de la zone 2 ; la zone 0 couvre le territoire régional non couvert par les deux autres zones.
L'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 fixe comme suit le seuil maximal exprimé en décibels :
a)Niveau d'exposition sonore calculé pour un passage d'avion considéré (valeur limite Levt) :
- zone 0 : 80 dB le jour et 70 dB la nuit ;
- zone 1 : 90 dB le jour et 80 dB la nuit ;
- zone 2 : 100 dB le jour et 90 dB la nuit
b) Niveau de pression acoustique spécifique au bruit émergeant du bruit ambiant, généré par les avions pour une période donnée (valeur Lsp avion) :
- zone 0 : 55 dB le jour et 45 dB la nuit ;
- zone I : 60 dB le jour et 50 dB la nuit ;
- zone 2 : 65 dB le jour et 55 dB la nuit.
et un seuil de tolérance de respectivement 9 dB (le jour) et 6 dB (la nuit), avant de dresser procès-verbal.
L'O.M.S. recommande un niveau de 50 dB comme seuil de gêne en journée à l'extérieur. Les études définissent 55 dB comme seuil de gêne excessive, à partir duquel le bruit est susceptible de nuire à la santé. Un niveau de 45 dB est le maximum recommandé pour le bruit à l'extérieur des habitations pendant la nuit.
Il ne peut donc être contesté qu'en zone 0, où les avions volent à altitude élevée, l'arrêté du 27 mai 1999 respecte strictement les seuils maxima recommandés par l'O.M.S. Dans les deux autres zones, les valeurs limites imposées par l'arrêté bruxellois sont moins sévères que celles recommandées par l'O.M.S. Cette situation rencontre parfaitement la volonté d'assurer à la population un seuil de qualité acoustique tout en préservant l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National : en effet en zone 2, survolée à une altitude relativement faible en raison de la proximité de l'aéroport, les seuils de bruit, plus souples, tiennent compte des couloirs aériens et des exigences liées à l'exploitation des installations aéroportuaires. Dans la mesure où il a tenu compte des intérêts opposés, à savoir le droit à une qualité de vie, d'une part, et les exigences de l'exploitation d'un aéroport international, d'autre part, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a appliqué le principe de proportionnalité.
2. Violation des compétences fédérales en matière de navigation aérienne et de gestion de l'aéroport de Bruxelles-National (article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, et § 4, 3° et 4°, de la loi spéciale du 8 août 1980)
En fixant les normes contenues dans l'arrêté du 27 mai 1999, le gouvernement bruxellois n'a pas empiété sur les compétences de l'Etat fédéral en matière de régulation du trafic aérien, ni entravé l'exploitation normale de l'aéroport.
Les normes de bruit ne visent en effet pas les décollages et les atterrissages sur l'aéroport, mais, de manière générale, la protection de la population contre les nuisances dues aux vols aériens sur le territoire régional bruxellois. La circonstance que l'application de l'arrêté critiqué puisse induire un comportement plus respectueux des intérêts des tiers dans le chef des opérateurs (par exemple ne pas surcharger les avions, diminuer le bruit des aéronefs) n'implique pas que l'arrêté fixe des règles en matière de transport aérien ou d'exploitation de l'aéroport.
3. Violation des compétences fédérales en matière de normes de produits (article 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980)
La compétence relative à la lutte contre les nuisances sonores peut s'étendre à la détermination des normes relatives aux nuisances acoustiques résultant du trafic aérien, sans imposer pour autant des prescriptions techniques relatives aux moyens de transport (normes de produits).
Selon l'enseignement de la Cour d'arbitrage (arrêts 4/95 et 6 à 10/95), les normes de produits 'fixent notamment des limites en ce qui concerne les niveaux de polluant ou de nuisance à ne pas dépasser dans la composition ou dans les émissions d'un produit et peuvent contenir des spécifications quant aux propriétés, aux méthodes d'essais, à l'emballage, au marquage et à l'étiquetage des produits'.
En l'espèce, l'arrêté du 27 mai 1999 n'établit aucune norme de produit, comme la détermination des 'normes d'émission' à définir en vertu de l'article 9 de l'ordonnance du 17 juillet 1997. Il ne fixe aucune norme acoustique à laquelle les avions devraient satisfaire lors de leur mise sur le marché ; il ne prévoit pas qu'un appareil ne peut émettre techniquement plus qu'une valeur maximale en décibels.
Le fait que l'application de l'arrêté puisse induire le remplacement de certains types d'avions par d'autres catégories d'appareil n'implique pas que l'arrêté fixe des règles en matière de normes de produits.
5. Violation du principe général de loyauté fédérale et des principes de bonne foi et de bonne administration
L'article 143, § 1er, de la Constitution dispose que 'dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'Etat fédéral, les communautés, les régions et la Commission communautaire commune agissent dans le respect de la loyauté fédérale, en vue d'éviter des conflits d'intérêts'.
L'Etat belge estime que l'arrêté du 27 mai 1999 a été adopté, d'une part, sans attendre que soit arrivée à son terme la procédure de concertation initiée en juillet 1998 et, d'autre part, sans disposer de tous les éléments utiles pour prendre sa décision.
Les conflits d'intérêts cités à l'article 143 de la Constitution doivent être distingués des conflits de compétence : éviter les conflits d'intérêts implique qu'on accepte de se concerter et qu'on s'efforce de les aplanir ; ces conflits échappent à tout contrôle juridictionnel (M. Pâques, Eléments de droit public, Université de Liège, 1995-1996, p. 199).
En outre, dans l'exercice des compétences régionales en matière de lutte contre le bruit, il n'y a, en l'espèce, pas de mécanisme d'accord de coopération prescrit par la loi spéciale de réformes institutionnelles ni par la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises.
Enfin, si une procédure de concertation a été entamée en vue d'aboutir à la conclusion d'un accord de coopération, c'était en vue d'adopter un cadre normatif sur l'ensemble des aspects de l'aéroport de Bruxelles-National, en ce qui concerne tant les compétences fédérales en la matière que celles de la Région de Bruxelles-Capitale. En l'absence de poursuite de la concertation, la Région de Bruxelles-Capitale était fondée à adopter, dans sa propre sphère de compétences, les dispositions de protection environnementale qu'elle estimait devoir établir.
6. Excès de compétence ratione loci
Belgocontrol reproche à la Région de Bruxelles-Capitale d'avoir pris des mesures régissant le bruit des avions produit au sol sur le site de l'aéroport de Zaventem, en dehors du territoire régional bruxellois.
L'arrêté du 27 mai 1999 n'a pas vocation à régler le bruit généré par la circulation des avions dans l'espace aérien ni celui développé sur le site de l'aéroport, mais les nuisances sonores perçues au sol en Région de Bruxelles-Capitale.
D) Quant au fondement de la demande originaire
Dès lors que l'arrêté du gouvernement bruxellois du 27 mai 1999 n'est pas illégal, il y a lieu d'examiner les dispositions qu'il contient afin de vérifier si les valeurs limites de bruit ont été dépassées.
Il ne peut être contesté que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport
de Bruxelles-National conformément aux décisions de l'Etat belge et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol, provoquent dans la Région de Bruxelles-Capitale des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté précité, pris en exécution de l'article 9 de l'ordonnance du conseil régional du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain. En avril 2004, 747 infractions ont été constatées à des endroits déterminés de la Région bruxelloise, générées par 607 vols d'avions sur un total de 10.315 vols au départ de Bruxelles-National. Les pièces produites par les [défendeurs] démontrent l'aggravation importante des nuisances sonores subies en région bruxelloise depuis l'année 2004, surtout la nuit (pièces IV.I, 3, 4, 8 et 9, V.2). Ainsi, un rapport du laboratoire de bruit de l'I.B.G.E. (mai 2004) faisant une comparaison entre les mesures de bruit des avions effectuées à un point de mesure déterminé à Woluwe-Saint-Pierre entre 2001 et 2004 conclut à une augmentation sensible des nuisances sonores en dépit d'une diminution du volume total du trafic aérien (pièce IV.9 du dossier des [défendeurs]).
Les dépassements répétés des seuils maxima de bruit sont, en outre, constitutifs de violations manifestes du droit à un environnement sain garanti par l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, combiné avec la réglementation environnementale bruxelloise visée ci-dessus. L'examen des mesures de bruit effectuées démontre à suffisance que la 'gêne sonore' (au sens de l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997) est avérée, que la répétition des nuisances porte atteinte à l'environnement, qu'elles sont imposées pendant les périodes de sommeil et ne se produisaient pas avec une telle intensité avant l'application du 'plan Anciaux bis' (cfr. rapport du bureau A-Tech, pièce L8 du dossier des [défendeurs]).
La présente action en cessation n'a pas pour but de faire constater des infractions de nature pénale à charge des compagnies aériennes, contrairement à ce que prétend B.A.T.A., mais d'imposer des mesures visant à prévenir la répétition des nuisances sonores et à empêcher des dommages à l'environnement, incluant les conséquences gravement dommageables à la santé des riverains.
Les conditions de l'action en cessation sont donc réunies, et la demande originaire fondée à l'égard de l'Etat belge ».
Griefs
Première branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte, même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut cependant constater une violation ou une menace grave de violation d'une disposition d'un arrêté ou d'un règlement illégal. En effet, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit refuser l'application de tout arrêté ou règlement illégal.
Est entaché d'illégalité, l'arrêté ou le règlement dont l'auteur a excédé sa compétence, y compris sa compétence territoriale, en adoptant cette norme.
La Région de Bruxelles-Capitale constitue l'une des trois régions du royaume de Belgique en vertu de l'article 3 de la Constitution.
Selon l'article 39 de la Constitution, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à une majorité spéciale.
Selon l'article 134 de la Constitution, les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Ce principe résulte également a contrario de l'article 35 de la Constitution qui n'est pas encore en vigueur. Cette disposition prévoit en effet le principe inverse, à savoir que l'Etat fédéral ne dispose que de compétences d'attributions, les entités fédérées disposant de la compétence résiduaire.
L'article 2 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises énonce que le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale comprend le territoire de l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, tel qu'il existe au moment de l'entrée en vigueur de cette loi. L'étendue du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale est confirmé, en tant que de besoin, par le rapprochement des articles 1er,3, 4 et 5 de la Constitution.
L'article 7, alinéa 2, de la loi précitée prévoit que les ordonnances de la Région de Bruxelles-Capitale sont d'application dans le territoire visé à l'article 2, § 1er, de cette loi.
Il résulte de l'article 8, alinéa 1er,de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 20 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des ordonnances, sans pouvoir jamais ni suspendre les ordonnances elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
Il résulte de l'article 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 78 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et ordonnances portées en vertu de celle-ci.
Par ailleurs, les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lesquels rendent applicables à la Région de Bruxelles-Capitale les articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, et 19 de la loi précitée du 8 août 1980 à la Région de Bruxelles-Capitale, attribuent à cette région certaines compétences matérielles en matière (i) de protection de l'environnement et en particulier de lutte contre le bruit, (ii) d'équipement et d'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, (iii) de concertation pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents et (iv) d'association à l'élaboration des règles de police générale et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu'aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport, et à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics. Cependant, ces dispositions ne confèrent de compétence à la Région de Bruxelles-Capitale pour régler ces matières que dans la mesure où l'objet des normes adoptées par la région sur cette base se localisent sur le territoire de la région. Par conséquent, aucune de ces dispositions ne peut s'interpréter comme conférant à la Région de Bruxelles-Capitale une compétence pour régler ces matières lorsqu'elles se localisent en-dehors de son territoire.
Il ressort de la combinaison des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son gouvernement - est sans compétence pour régler une matière localisée en dehors du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
En vertu du droit international conventionnel, et en particulier, des articles 1er et 2 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (approuvée par la loi du 30 avril 1947) selon lesquels chaque Etat a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire, l'espace aérien est considéré comme une composante du territoire de l'Etat fédéral. L'article 2 de la loi précitée du 12 janvier 1989 ne déroge nullement à ce principe, de sorte que l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale demeure une composante du territoire de l'Etat fédéral. La Région de Bruxelles-Capitale est donc sans compétence pour régler une matière localisée dans l'espace aérien surplombant le territoire de cette région.
En vertu des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980, la compétence pour fixer des normes limitant le bruit généré par une activité doit être localisée au lieu où se situe cette activité et non au lieu où les conséquences de cette activité sont ressenties.
Ainsi, la compétence pour fixer des normes limitant le bruit généré par un avion doit être localisée dans l'espace aérien dans lequel cet avion circule et non sur le territoire sur lequel le bruit généré par cet avion est, en définitive, perçu.
Par conséquent, la compétence pour fixer les normes limitant le bruit généré par les avions circulant dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale n'appartient pas à cette Région, puisque la compétence de celle-ci ne s'étend pas à l'espace aérien surplombant son territoire.
L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toute mesures destinées notamment à 1° limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
A. L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution de cette disposition que pour autant que les sources de bruit et les appareils, dispositifs et objets concernés par ces mesures d'exécution entrent bien dans la compétence territoriale de la Région de Bruxelles-Capitale.
Cette disposition doit, partant, être interprétée comme n'habilitant pas le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant la Région de Bruxelles-Capitale, puisque cet espace aérien n'appartient pas au territoire de cette région.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dont le but est de fixer des normes maximales en vue limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
Cet arrêté est, par voie de conséquence, illégal, et les juridictions ne peuvent, dès lors, en faire application (article 159 de la Constitution).
Le juge saisi en vertu de la loi du 12 janvier 1993 précitée ne peut, partant, constater une infraction à cet arrêté illégal.
L'arrêt attaqué décide qu'en saisissant le juge sur la base de la loi du 12 janvier 1993 précitée d'une demande tendant à faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 précitée, la première défenderesse agit dans les limites de ses compétences, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Il décide également que l'arrêté du 27 mai 1999 précité n'est pas illégal au motif notamment qu'il n'a pas vocation à régler le bruit généré par la circulation des avions dans l'espace aérien ni celui développé sur le site de l'aéroport, mais les nuisances sonores perçues au sol en Région de Bruxelles-Capitale. Il décide enfin que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions du demandeur et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et, par voie de conséquence, à l'article 20 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 et à l'article 23 de la Constitution.
Ce faisant, l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions), méconnaît la règle que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution) et que son gouvernement n'est pas compétent pour fixer par arrêté les normes de bruit généré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale (violation de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, approuvée par la loi du 30 avril 1947, en particulier ses articles 1eret 2 et, en tant que de besoin, de la loi précitée du 30 avril 1947, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er,et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980 et,
en tant que de besoin, des articles 1er,3, 4 et 5 de la Constitution), viole l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 dans la mesure où il interprète celle-ci comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant la Région de Bruxelles-Capitale (violation de l'ordonnance précitée et plus particulièrement de son article 9), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
B. A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, cette ordonnance est alors inconstitutionnelle.
L'arrêté précité du 27 mai 1999 étant pris sur la base de cette ordonnance, il est lui-même illégal.
Il en résulte que l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions) et d'une ordonnance inconstitutionnelle (violation de l'ordonnance précitée et plus particulièrement de son article 9), ces deux normes étant contraires aux règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (violation de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, approuvée par la loi du 30 avril 1947, en particulier ses articles 1er et 2 et, en tant que de besoin, de la loi précitée du 30 avril 1947, des articles 1er, 3, 4, 5, 35, 39 et 134 de la Constitution, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er,II, alinéa1er,1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°,§ 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux ordonnances, arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
Avant de statuer sur ce grief, il convient de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 1er,3, 4, 5, 35, 39 et 134 de la Constitution, 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er,et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er,II, alinéa1er,1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3,6°, § 4, 3° et 4°, 19 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions qui survolent le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, d'autre part, réglant ainsi une matière localisée dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale ?
A tout le moins, si les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain doivent être interprétés en ce sens qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit tel qu'il est perçu au sol, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions qui survolent le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, d'autre part, réglant ainsi une matière localisée au sol sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, ces articles violent-ils les dispositions précitées, eu égard au caractère fédéral de l'espace aérien, d'une part, et aux compétences territoriales des autres régions, d'autre part, en tant qu'ils utilisent comme critère de rattachement de la compétence de la lutte contre le bruit le lieu où le bruit est perçu plutôt que le lieu où le bruit est émis ?
Deuxième branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut cependant constater une violation ou une menace grave de violation d'une disposition d'un arrêté ou d'un règlement illégal. En effet, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit refuser l'application de tout arrêté ou règlement illégal.
Est entaché d'illégalité, l'arrêté ou le règlement dont l'auteur a excédé sa compétence, y compris sa compétence matérielle, en adoptant cette norme.
La Région de Bruxelles-Capitale constitue l'une des trois régions du Royaume de Belgique en vertu de l'article 3 de la Constitution.
Selon l'article 39 de la Constitution, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à une majorité spéciale.
Selon l'article 134 de la Constitution, les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Ce principe résulte également a contrario de l'article 35 de la Constitution, qui n'est pas encore en vigueur. Cette disposition prévoit en effet le principe inverse, à savoir que l'Etat fédéral ne dispose que de compétences d'attributions, les entités fédérées disposant de la compétence résiduaire.
Les articles 4 et 8, alinéa 1er,de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, lesquels rendent applicables à la Région de Bruxelles-Capitale les articles 6, § 1er,II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et4°, et19 de la loi spéciale du8 août 1980 de réformes institutionnelles à la Région de Bruxelles-Capitale, attribuent à cette région certaines compétences matérielles en matière (i) de protection de l'environnement et en particulier de lutte contre le bruit, (ii) d'équipement et d'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, (iii) de concertation pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents et (iv) d'association à l'élaboration des règles de police générale et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu'aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport, et à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics.
Cependant, ces compétences ne sont attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale que sous réserve de ne pas empiéter sur la compétence, réservée à l'Etat fédéral par l'article 6, § 1er,X, alinéa 1er, 7°, de la loi précitée du 8 août 1980, en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
La compétence de l'Etat fédéral doit recevoir un contenu effectif lorsque celle-ci procède d'une réserve apportée à la compétence des communautés et des régions.
Par conséquent, la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par le trafic aérien lorsque ce bruit résulte de l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National. La Région de Bruxelles-Capitale est, dès lors, sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
Par ailleurs, il résulte de l'article 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 20 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des ordonnances, sans pouvoir jamais ni suspendre les ordonnances elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
Il résulte de l'article 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 78 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et ordonnances portées en vertu de celle-ci.
Il ressort de la combinaison des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son Gouvernement - est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toute mesures destinées notamment à 1° limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
A. L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution de cette disposition que pour autant que le bruit visé par ces mesures ne soit pas généré par l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dans la mesure où il fixe des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
Dans cette mesure, cet arrêté est, par voie de conséquence, illégal, et les juridictions ne peuvent, dès lors, en faire application (article 159 de la Constitution).
Le juge saisi en vertu de la loi du 12 janvier 1993 précitée ne peut, partant, constater une infraction à cet arrêté illégal dans la mesure où cette infraction est relative au bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'arrêt attaqué décide qu'en saisissant le juge sur la base de la loi du 12 janvier 1993 précitée d'une demande tendant à faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 précitée, la première défenderesse agit dans les limites de ses compétences, s'agissant du respectdes normes environnementales existantes. Il décide également que l'arrêté du 27 mai 1999 précité n'est pas illégal au motif notamment qu'il n'a pas empiété sur les compétences de l'Etat fédéral en matière de régulation du trafic aérien, ni entravé l'exploitation normale de l'aéroport. Il décide enfin que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions du demandeur et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et, par voie de conséquence, à l'article 20 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 et à l'article 23 de la Constitution.
Ce faisant, l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions), méconnaît la règle que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution) et que son gouvernement n'est pas compétent pour fixer par arrêté les normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation des articles 2, 4, 7, alinéa
2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er,II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), viole l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 dans la mesure où il interprète celle-ci comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation de l'ordonnance précitée et plus particulièrement de son article 9), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée et plus particulièrement de son article 1er).
B. A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, cette ordonnance est alors inconstitutionnelle.
L'arrêté précité du 27 mai 1999 étant pris sur la base de cette ordonnance, il est lui-même illégal.
Il en résulte que l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions) et d'une ordonnance inconstitutionnelle (violation de l'ordonnance précitée et plus particulièrement de son article 9), ces deux normes étant contraires aux règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er,II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux ordonnances, arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
Avant de statuer sur ce grief, il convient de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 4, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er,II, alinéa 1er,1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en tant qu'ils habilitent le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avionsdécollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, d'autre part, réglant ainsi une matière relevant de la compétence matérielle exclusive de l'Etat fédéral?
Troisième branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que, sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte, même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut cependant constater une violation ou une menace grave de violation d'une disposition d'un arrêté ou d'un règlement illégal. En effet, en vertu de l'article 159 de la Constitution, le juge doit refuser l'application de tout arrêté ou règlement illégal.
Est entaché d'illégalité, l'arrêté ou le règlement dont l'auteur a excédé sa compétence en adoptant cette norme.
La Région de Bruxelles-Capitale constitue l'une des trois régions du royaume de Belgique en vertu de l'article 3 de la Constitution.
Selon l'article 39 de la Constitution, la loi attribue aux organes régionaux qu'elle crée et qui sont composés de mandataires élus, la compétence de régler les matières qu'elle détermine, à l'exception de celles visées aux articles 30 et 127 à 129, dans le ressort et selon le mode qu'elle établit. Cette loi doit être adoptée à une majorité spéciale.
Selon l'article 134 de la Constitution, les lois prises en exécution de l'article 39 déterminent la force juridique des règles que les organes qu'elles créent prennent dans les matières qu'elles déterminent. Elles peuvent conférer à ces organes le pouvoir de prendre des décrets ayant force de loi dans le ressort et selon le mode qu'elles établissent.
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Ce principe résulte également a contrario de l'article 35 de la Constitution, qui n'est pas encore en vigueur. Cette disposition prévoit en effet le principe inverse, à savoir que l'Etat fédéral ne dispose que de compétences d'attribution, les entités fédérées disposant de la compétence résiduaire.
Les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, lesquels rendent applicables à la Région de Bruxelles-Capitale les articles 6, § 1er,II, alinéa 1er,1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, §4, 3° et4°,et19 de la loi spéciale du8 août 1980 de réformes institutionnelles à la Région de Bruxelles-Capitale, attribuent à cette région certaines compétences matérielles en matière (i) de protection de l'environnement et en particulier de lutte contre le bruit, (ii) d'équipement et d'exploitation des aéroports et des aérodromes publics, à l'exception de l'aéroport de Bruxelles-National, (iii) de concertation pour le trafic aérien sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics ainsi que pour les droits y afférents et (iv) d'association à l'élaboration des règles de police générale et de la réglementation relatives aux communications et aux transports, ainsi qu'aux prescriptions techniques relatives aux moyens de communication et de transport, et à l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à la mise en oeuvre de la sécurité de la circulation aérienne sur les aéroports régionaux et les aérodromes publics.
Cependant, ces compétences ne sont attribuées à la Région de Bruxelles-Capitale que sous réserve de ne pas empiéter sur la compétence, réservée à l'Etat fédéral par l'article 6, § 1er,X, alinéa 1er, 7°, de la loi précitée du 8 août 1980,en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
Si, en règle, l'absence de coopération entre le législateur fédéral et un législateur régional dans une matière pour laquelle le législateur spécial ne prévoit pas d'obligation à cette fin n'est pas constitutive d'une violation des règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la région concernée, il résulte cependant du principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences que, lorsque les compétences des deux législateurs sont étroitement liées, celles-ci ne peuvent être exercées qu'en coopération.
En l'occurrence, à supposer même que la Région de Bruxelles-Capitale soit compétente pour régler la matière de la lutte contre le bruit des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National - quod non -, cette compétence est cependant étroitement liée à la compétence de l'Etat fédéral relative à l'exploitation de cet aéroport.
Par conséquent, la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour fixer, unilatéralement et sans coopération préalable avec l'Etat fédéral, des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National. En l'absence d'une telle coopération, la Région de Bruxelles-Capitale est donc sans compétence pour régler cette matière.
Par ailleurs, il résulte de l'article 8, alinéa 1er, de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 20 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des ordonnances, sans pouvoir jamais ni suspendre les ordonnances elles-mêmes ni dispenser de leur exécution.
Il résulte de l'article 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989, lequel rend applicable à la Région de Bruxelles-Capitale l'article 78 de la loi précitée du 8 août 1980 moyennant les adaptations nécessaires, que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois et ordonnances portées en vertu de celle-ci.
Il ressort de la combinaison des dispositions visées ci-avant des lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son gouvernement - est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit généré par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite legouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toute mesures destinées notamment à 1° limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
A. L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution visant à lutter contre le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National que moyennant une collaboration préalable avec l'Etat fédéral seul compétent en matière d'exploitation de cet aéroport.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dans la mesure où il fixe, unilatéralement et sans coopération préalable avec l'Etat fédéral, des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
Dans cette mesure, cet arrêté est, par voie de conséquence, illégal, et les juridictions ne peuvent, dès lors, en faire application (article 159 de la Constitution).
Le juge saisi en vertu de la loi du 12 janvier 1993 précitée ne peut, partant, constater une infraction à cet arrêté illégal dans la mesure où cette infraction est relative au bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National.
L'arrêt attaqué décide qu'en saisissant le juge sur la base de la loi du 12 janvier 1993 précitée d'une demande tendant à faire cesser les infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et à l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 précitée, la première défenderesse agit dans les limites de ses compétences, s'agissant du respect des normes environnementales existantes. Il décide également que l'arrêté du 27 mai 1999 précité n'est pas illégal au motif notamment qu'il ne limite pas de façon disproportionnée la mise en oeuvre de la compétence fédérale en matière de gestion aéroportuaire. Il décide enfin que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National conformément aux décisions du demandeur et aux instructions de B.I.A.C. et de Belgocontrol provoquent des nuisances sonores constitutives d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du 27 mai 1999 précité et, par voie de conséquence, à l'article 20 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 et à l'article 23 de la Constitution.
Ce faisant, l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions), méconnaît la règle que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution (violation des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution) et que son gouvernement n'est pas compétent pour fixer par arrêté, unilatéralement et sans coopération préalable avec l'Etat fédéral, les normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation du principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er,II, alinéa 1er,1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3,
6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitée du 8 août 1980), viole l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 dans la mesure où il interprète celle-ci comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit généré par des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National (violation de l'ordonnance précitée, et plus particulièrement de son article 9), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
B. A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, cette ordonnance est alors inconstitutionnelle.
L'arrêté précité du 27 mai 1999 étant pris sur la base de cette ordonnance, il est lui-même illégal.
Il en résulte que l'arrêt attaqué fait application d'un arrêté illégal, à savoir l'arrêté précité du 27 mai 1999 (violation de l'article 159 de la Constitution et de l'arrêté précité dans toutes ses dispositions) et d'une ordonnance inconstitutionnelle (violation de l'ordonnance précitée et plus particulièrement de son article 9), ces deux normes étant contraires aux règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (violation du principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences, des articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi précitée du 12 janvier 1989 et des articles 6, § 1er,II, alinéa Ier, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi précitéedu 8 août 1980), décide à tort qu'une infraction à l'arrêté précité du 27 mai 1999 entraîne, par voie de conséquence, une infraction à l'article 20 de l'ordonnance précitée et à l'article 23 de la Constitution (violation de ces deux dispositions) et excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge pour constater une infraction aux ordonnances, arrêtés et règlements pris en matière de protection de l'environnement (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
Avant de statuer sur ce grief, il convient de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 4, 8, alinéa 1er,et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, 6, § 1er,II, alinéa 1er,1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et le principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences, en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avionsdécollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, d'autre part, réglant ainsi, de manière unilatérale et sans coopération préalable, une matière étroitement liée à la compétence de l'Etat fédéral en matière d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National ?
Quatrième branche
L'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement dispose que, sans préjudice des compétences d'autres juridictions en vertu d'autres dispositions légales, le président du tribunal de première instance, à la requête notamment d'une autorité administrative, constate l'existence d'un acte, même pénalement réprimé, constituant une violation manifeste ou une menace grave de violation d'une ou de plusieurs dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement.
Le juge, saisi en vertu de cette disposition, ne peut en revanche constater une violation d'une disposition constitutionnelle.
L'arrêt attaqué décide que les dépassements répétés des seuils maxima de bruit sont constitutifs de violations manifestes du droit à un environnement sain garanti par l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, combiné avec la réglementation bruxelloise visée par la première branche du moyen.
Si, ce faisant, l'arrêt attaqué doit s'interpréter comme considérant que le droit des défendeurs à obtenir les condamnations prononcées par l'arrêt trouve un fondement suffisant dans cette seule disposition constitutionnelle, alors l'arrêt attaqué excède les pouvoirs que la loi du 12 janvier 1993 précitée attribue au juge en matière de protection de l'environnement puisque celui-ci est sans pouvoir pour constater la violation d'une disposition constitutionnelle (violation de la loi du 12 janvier 1993 précitée, et plus particulièrement de son article 1er).
En outre, l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution se borne à affirmer que chaque Belge a droit à un environnement sain sans fixer en aucune façon des normes de lutte contre le bruit en vue de la protection de l'environnement, de sorte que l'arrêt attaqué n'a pu légalement constater que les dépassements répétés des seuils maxima de bruit fixés par la Région de Bruxelles-Capitale sont constitutifs de violations manifestes dudit article 23, alinéa 3, 4° (violation de cette disposition).
A l'appui du pourvoi inscrit au rôle général sous le numéro C.05.0466.F, la demanderesse présente un moyen libellé dans les termes suivants:
Dispositions légales violées
-articles 1er, 3, 4, 5, 23, spécialement, alinéa 3, 4°, 35, 39, 134 et 159 de la Constitution ;
- articles 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1° , X, alinéa 1er,7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles ;
- articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises ;
- article 1er de la loi du 12 janvier 1993 relative à un droit d'action en matière de protection de l'environnement ;
- articles 9 et 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain ;
- arrêté du 27 mai 1999 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien en toutes ses dispositions.
Décisions et motifs critiqués
Réformant le jugement du président du tribunal de première instance de Bruxelles du 2 novembre 2004 qui avait déclaré non fondée l'action introduite par les deux défendeurs contre la demanderesse, l'Etat belge et Belgocontrol sur pied de la loi du 12 janvier 1993 créant un droit d'action en matière de protection de l'environnement, l'arrêt attaqué « constate que les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, conformément aux décisions des 28 février, 13 avril et 17 mai 2004 de l'Etat belge et aux directives de B.I.A.C. et de Belgocontrol, provoquent en Région de Bruxelles-Capitale des nuisances sonores constitutives d'infractions ou de menaces graves d'infractions à l'article 2 de l'arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit en milieu urbain, et constitutives de violations manifestes ou de menaces graves de violation manifeste de l'article 23 de la Constitution ; ordonne à l'Etat belge de faire cesser les infractions constatées dans les trois mois de la signification du présent arrêt, sous peine d'une astreinte de 25.000 euros par infraction constatée ; déclare le présent arrêt commun et opposable à B.I.A.C. et à Belgoncontrol» .
Les motifs critiqués de cette décision sont les suivants :
(1) C'est à tort que Belgocontrol invoque l'illégalité de l'arrêté de la Région du 27 mai 1999 en raison d'un excès de compétence ratione loci car «l'arrêté du 27 mai 1999 n'a pas vocation à régler le bruit généré par la circulation des avions dans l'espace aérien ni celui développé sur le site de l'aéroport, mais les nuisances sonores perçues au sol en région de Bruxelles-Capitale »;
(2) « En fixant les normes contenues dans l'arrêté du 27 mai 1999, le gouvernement bruxellois n'a pas empiété sur les compétences de l'Etat fédéral en matière de régulation du trafic aérien ni entravé l'exploitation normale de l'aéroport. Les normes de bruit ne visent en effet pas les décollages et les atterrissages sur l'aéroport mais, de manière générale, la protection de la population contre les nuisances dues aux vols aériens sur le territoire régional bruxellois. La circonstance que l'application de l'arrêté critiqué puisse induire un comportement plus respectueux des intérêts des tiers dans le chef des opérateurs (par exemple ne pas surcharger les avions, diminuer le bruit des aéronefs) n'implique pas que l'arrêté fixe des règles en matière de transport aérien ou d'exploitation de l'aéroport » ;
(3) « Dans l'exercice des compétences régionales en matière de lutte contre le bruit, il n'y a, en l'espèce, pas de mécanisme d'accord de coopération prescrit par la loi spéciale de réformes institutionnelles ni par la loi spéciale relative aux institutions bruxelloises. Enfin, si une procédure de concertation a été entamée en vue d'aboutir à la conclusion d'un accord de coopération, c'était en vue d'adopter un cadre normatif sur l'ensemble des aspects de l'aéroport de Bruxelles-National, en ce qui concerne tant les compétences fédérales en la matière que celles de la Région de Bruxelles-Capitale. En l'absence de poursuite de la concertation, la Région de Bruxelles-Capitale était fondée à adopter, dans sa propre sphère de compétences, les dispositions de protection environnementale qu'elle estimait devoir établir» ;
(4) « Les dépassements répétés des seuils maxima de bruit sont (...) constitutifs de violations manifestes du droit à un environnement sain garanti par l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, combiné avec la réglementation environnementale bruxelloise visée ci-dessus. L'examen des mesures de bruit effectuées démontre à suffisance que la 'gêne sonore' (au sens de l'article 20 de l'ordonnance du 17 juillet 1997) est avérée, que la répétition des nuisances porte atteinte à l'environnement, qu'elles sont imposées pendant les périodes de sommeil et ne se produisaient pas avec une telle intensité avant l'application du 'plan Anciaux bis' (cf. rapport du bureau A-Tech, pièce L.8 du dossier des [défendeurs]) ».
Griefs
Première branche
(1) Il résulte des articles 3, 39 et 134 de la Constitution que la Région de Bruxelles-Capitale n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
Il ressort de la combinaison des articles 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles que la Région de Bruxelles-Capitale - qu'elle agisse par voie d'ordonnances ou par voie d'arrêtés de son gouvernement - est sans compétence pour régler une matière localisée en dehors du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
(2) Le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, au sens de l'article 2 de la loi spéciale du 12 janvier 1989, ne comprend pas l'espace aérien surplombant ce territoire.
Contrairement au droit international conventionnel et, en particulier, à l'article 1er de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (approuvée par la loi du 30 avril 1947) selon lequel chaque Etat a la souveraineté complète et exclusive sur l'espace aérien au-dessus de son territoire, aucune disposition de la loi spéciale précitée du 12 janvier 1989 n'assimile au territoire de la Région de Bruxelles-Capitale l'espace aérien situé au-dessus de ce territoire.
Il en résulte que la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour régler une matière localisée dans l'espace aérien surplombant son territoire tel qu'il est défini par les dispositions précitées de ladite loi spéciale du 12 janvier 1989.
(3) Au regard des dispositions précitées des lois spéciales des 12 janvier 1989 et 8 août 1980, la compétence pour fixer des normes limitant le bruit produit par une activité doit être déterminée au regard du lieu où se situe cette activité et non du lieu où les conséquences de cette activité sont ressenties.
Ainsi, la compétence pour fixer des normes limitant le bruit engendré par un avion doit être localisée dans l'espace aérien dans lequel cet avion circule et non sur le territoire sur lequel le bruit engendré par cet avion est, en définitive, perçu.
Par conséquent, la compétence pour fixer les normes limitant le bruit engendré par les avions circulant dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale n'appartient pas à cette région.
A tout le moins, la Région de Bruxelles-Capitale ne peut, sans excéder sa compétence territoriale, retenir comme critère de rattachement de la réglementation critiquée le bruit émis par les avions tel qu'il est ressenti au sol.
(4) L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de d'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toutes mesures destinées notamment 1° à limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° à établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° à réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier
de son article 2, de fixer des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
(5) L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant pas le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des normes de bruit engendré par des avions circulant dans l'espace aérien surplombant la Région de Bruxelles-Capitale, puisque cet espace aérien n'appartient pas au territoire de cette région.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dont le but est de fixer des normes maximales en vue limiter le bruit engendré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale. Cet arrêté ne peut dès lors recevoir application (Constitution, article 159).
En faisant application de cet arrêté pour déclarer l'appel des défendeurs fondé et réformer le jugement entrepris, l'arrêt attaqué viole dès lors l'ensemble des dispositions visées par en tête du moyen, à l'exception de l'article 23 de la Constitution.
(6) A supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, c'est alors cette ordonnance elle-même qui est contraire aux dispositions de la Constitution et des lois spéciales des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 visées en tête du moyen, en sorte que l'arrêt attaqué, qui en fait application pour déclarer l'appel des défendeurs fondé et réformer le jugement entrepris, viole ces dispositions.
Avant de statuer sur ce grief, il y a lieu de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
L'article 9 de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain, interprété en ce sens qu'il habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, viole-t-il les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 2, 4, 7, alinéa 2, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et, en tant que de besoin, les articles 1er, 3, 4 et 5 de la Constitution, en tant qu'il habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions qui survolent le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale, réglant ainsi une matière localisée dans l'espace aérien surplombant le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale ?
A tout le moins, la même disposition viole-t-elle les règles répartitrices de compétence précitées en habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à retenir comme critère de rattachement de la réglementation qu'il prévoit le bruit émis par les avions tel qu'il est mesuré au sol alors que la source de ce bruit est localisée dans l'espace aérien qui surplombe le territoire de la Région?
Deuxième branche
(1) Il résulte des articles 3, 39 et 134 de la Constitution que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
(2) La compétence en matière de protection de l'environnement et, en particulier de lutte contre le bruit, a été attribuée à la Région de Bruxelles-Capitale, par les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, sous la réserve de ne pas empiéter sur la compétence, réservée à l'Etat fédéral par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, de la loi précitée du 8 août 1980, en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
(3) La compétence de l'Etat fédéral doit recevoir un contenu effectif lorsque celle-ci procède d'une réserve apportée par les lois spéciales à la compétence des communautés et des régions.
Par conséquent, la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour fixer des normes en vue de lutter contre le bruit produit par le trafic aérien lorsque ce bruit résulte de l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
(4) L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toutes mesures destinées notamment 1° à limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° à établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° à réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
(5) L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme n'habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution de cette disposition que pour autant que le bruit visé par ces mesures ne soit pas généré par l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 dans la mesure où il fixe des normes maximales en vue limiter le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National. Cet arrêté ne peut dès lors recevoir application (Constitution, article 159).
En faisant application de cet arrêté pour déclarer l'appel des défendeurs fondé et réformer le jugement entrepris, l'arrêt attaqué viole dès lors l'ensemble des dispositions visées en tête du moyen, à l'exception de l'article 23 de la Constitution.
(6) A titre subsidiaire, à supposer que l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doive être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999, c'est alors cette ordonnance elle-même qui est contraire aux dispositions de la Constitution et des lois spéciales des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 visées en tête du moyen, en sorte que l'arrêt attaqué, qui en fait application pour déclarer l'appel des défendeurs fondé et réformer le jugement entrepris, viole ces dispositions.
Avant de statuer sur ce grief, il y a lieu de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à l'article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 4, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, d'autre part, réglant ainsi une matière relevant de la compétence matérielle exclusive de l'Etat fédéral ?
Troisième branche
(1) Il résulte des articles 3, 39 et 134 de la Constitution que la Région de Bruxelles-Capitale ne dispose que de compétences d'attribution, ce qui signifie qu'elle n'est compétente que dans les matières et dans les limites du ressort qui sont fixées par les lois spéciales prises en exécution de la Constitution.
La compétence en matière de protection de l'environnement et, en particulier de lutte contre le bruit, a été attribuée à la Région de Bruxelles-Capitale, par les articles 4 et 8, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, sous la réserve de ne pas empiéter sur la compétence, réservée à l'Etat fédéral par l'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, de la loi précitée du 8 août 1980, en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
(2) Si, en règle, l'absence de coopération entre le législateur fédéral et un législateur régional dans une matière pour laquelle le législateur spécial ne prévoit pas d'obligation à cette fin n'est pas constitutive d'une violation des règles répartitrices de compétences entre l'Etat fédéral et la région concernée, il résulte cependant du principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences que, lorsque les compétences des deux législateurs sont étroitement liées, celles-ci ne peuvent être exercées qu'en coopération.
Dès lors, à supposer que la Région de Bruxelles-Capitale soit compétente pour régler la matière de la lutte contre le bruit des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National - quod non -, cette compétence serait étroitement liée à la compétence de l'Etat fédéral relative à l'exploitation de cet aéroport.
Par conséquent, la Région de Bruxelles-Capitale est sans compétence pour fixer, unilatéralement et sans concertation préalable avec l'Etat fédéral, des normes en vue de lutter contre le bruit produit par le trafic aérien lorsque ce bruit résulte de l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
(3) L'article 20, 4°, de l'ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain punit d'une amende celui qui crée directement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gêne sonore dépassant les normes fixées par le gouvernement.
Ces normes sont fixées en vertu de l'article 9 de l'ordonnance précitée, lequel habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre toutes mesures destinées notamment 1° à limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales, 2° à établir, pour les sources de bruit, des seuils acceptables en fonction de différents critères et 3° à réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
En exécution de cette disposition, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a adopté l'arrêté du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien lequel a pour but, comme l'indique son intitulé et comme cela ressort en particulier de son article 2, de fixer des normes maximales en vue limiter le bruit généré par le trafic aérien au-dessus du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
(4) L'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 doit recevoir une interprétation conforme à la Constitution et aux lois précitées des 12 janvier 1989 et 8 août 1980.
Par conséquent, l'article 9 de cette ordonnance doit être interprété comme habilitant le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à prendre des mesures d'exécution visant à lutter contre le bruit engendré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National que moyennant une concertation préalable avec l'Etat fédéral seul compétent en matière d'exploitation de cet aéroport.
Le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a donc excédé sa compétence en adoptant l'arrêté précité du 27 mai 1999 qui fixe, unilatéralement et sans coopération avec l'Etat fédéral, des normes maximales en vue de limiter le bruit généré par le trafic des avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National. Cet arrêté ne peut dès lors recevoir application (article 159 de la Constitution).
En faisant application de cet arrêté pour déclarer l'appel des défendeurs fondé et réformer le jugement entrepris, l'arrêt attaqué viole dès lors l'ensemble des dispositions visées en tête du moyen, à l'exception de l'article 23 de la Constitution.
(5) A titre subsidiaire, si l'article 9 de l'ordonnance précitée du 17 juillet 1997 habilite le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à adopter l'arrêté précité du 27 mai 1999 sans une concertation préalable avec l'Etat fédéral, c'est alors cette ordonnance elle-même qui est contraire aux dispositions de la Constitution et des lois spéciales des 12 janvier 1989 et 8 août 1980 visées en tête du moyen, en sorte que l'arrêt attaqué, qui en fait application pour déclarer l'appel des défendeurs fondé et réformer le jugement entrepris, viole ces dispositions.
Avant de statuer sur ce grief, il y a lieu de poser à la Cour d'arbitrage, conformément à 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, la question préjudicielle suivante :
Les articles 9 et 20, 4°, de l'ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain violent-ils les règles de répartition des compétences entre l'Etat, les communautés et les régions, et plus particulièrement les articles 3, 35, 39 et 134 de la Constitution, 4, 8, alinéa 1er, et 38 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises et 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, X, alinéa 1er, 7°, § 3, 6°, § 4, 3° et 4°, 19, 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et le principe général du droit de proportionnalité dans l'exercice des compétences,
en tant qu'ils habilitent le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale à fixer des valeurs de bruit, d'une part, et à ériger en infraction les dépassements de ces valeurs par les avions décollant et atterrissant à l'aéroport de Bruxelles-National, d'autre part, réglant ainsi, de manière unilatérale et sans concertation préalable, une matière étroitement liée à la compétence de l'Etat fédéral en matière d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National ?
Quatrième branche
Si, en se référant à l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution, combiné avec la réglementation environnementale bruxelloise, l'arrêt attaqué signifie que le droit des défendeurs à obtenir les condamnations prononcées par l'arrêt trouve un fondement suffisant dans cette seule disposition constitutionnelle, alors l'arrêt entrepris viole cette disposition ainsi que l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 créant un droit d'action en matière de protection de l'environnement.
D'une part, l'article 1er de la loi du 12 janvier 1993 ne vise que la violation ou la menace de violation des dispositions des lois, décrets, ordonnances, règlements ou arrêtés relatifs à la protection de l'environnement et non la violation de dispositions de la Constitution, de sorte que la cour d'appel, saisie en vertu de cet article, n'a pu légalement constater la violation de l'article 23 de la Constitution (violation dudit article 1er).
D'autre part, l'article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution se borne à affirmer que chaque Belge a droit à un environnement sain sans fixer en aucune façon des normes de lutte contre le bruit en vue de la protection de l'environnement, de sorte que l'arrêt attaqué n'a pu légalement constater que les dépassements répétés des seuils maxima de bruit fixés par la Région de Bruxelles-Capitale sont constitutifs de violations manifestes dudit article 23, alinéa 3, 4° (violation de cette disposition).
III. La décision de la Cour
Les pourvois sont dirigés contre le même arrêt.
Il y a lieu de les joindre.
Sur les pourvois réunis:
Sur le moyen :
Quant à la première branche:
1. L'article 6, § 1er, II, alinéa 1er, 1°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles attribue aux régions la compétence de régler la matière de la protection de l'environnement et notamment la lutte contre le bruit. Cette disposition n'établit de distinction ni entre les sources possibles du bruit ni selon la localisation de ces sources.
Pour la Région de Bruxelles-Capitale, cette compétence est exercée, en vertu des articles 1er, 4 et 8, alinéa 1er, de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises, par voie d'ordonnances et d'arrêtés, pris par le Conseil et le gouvernement de cette région.
2. En exécution de cette compétence, une ordonnance du 17 juillet 1997 relative à la lutte contre le bruit en milieu urbain a été prise, qui dispose en son article 9 que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale prend toutes les mesures destinées notamment à:
- limiter les nuisances occasionnées par certaines sources par la définition de normes d'émission ou d'immission maximales;
- établir pour les sources de bruit des seuils acceptables en fonction de leur provenance, de leur localisation urbanistique, de leurs caractéristiques acoustiques et de la nécessité de protéger plus particulièrement les occupants d'immeubles situés dans des zones déterminées;
- réglementer l'utilisation d'appareils, dispositifs ou objets en fonction des circonstances où des bruits ou vibrations produits ou susceptibles d'être produits seraient particulièrement gênants.
De telles mesures ont été prises par l'arrêté du 27 mai 1999 du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien.
3. Il résulte des arrêts de la Cour d'arbitrage n° 51/2003 du 30 avril 2003 et n° 3/2006 du 11 janvier 2006 que la souveraineté que l'Etat fédéral exerce sur l'espace aérien en vertu des dispositions visées au moyen n'a pas pour effet que la Région de Bruxelles-Capitale ne puisse, dans le respect du principe de la proportionnalité, fixer en ce qui concerne le bruit perçu au sol des seuils à ne pas dépasser par les avions circulant dans l'espace aérien surplombant cette région.
Le moyen, en cette branche, manque en droit.
4. La Cour d'arbitrage ayant déjà statué sur les compétences respectives de l'Etat fédéral et des régions en cette matière et la Cour se ralliant à cette jurisprudence, elle n'est pas tenue de poser la question préjudicielle suggérée.
Quant à la deuxième branche:
5. L'article 6, § 1er, X, alinéa 1er, 7°, de la loi spéciale du 8 août 1980, qui attribue aux régions la compétence de régler la matière de l'équipement et de l'exploitation des aéroports et aérodromes publics, en soustrait l'aéroport de Bruxelles-National, dont l'équipement et l'exploitation sont réservés à la compétence de l'Etat fédéral.
6. Il résulte de l'arrêt précité de la Cour d'arbitrage du 11 janvier 2006 que cette compétence de l'Etat fédéral n'exclut pas celle de la Région de Bruxelles-Capitale d'édicter, dans le respect du principe de la proportionnalité, des normes environnementales relatives aux nuisances sonores, celles-ci fussent-elles provoquées par le trafic aérien résultant de l'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
Le moyen, en cette branche, manque en droit.
7. La Cour d'arbitrage ayant déjà statué sur les compétences respectives de l'Etat fédéral et des régions en cette matière et la Cour se ralliant à cette jurisprudence, elle n'est pas tenue de poser la question préjudicielle suggérée.
Quant à la troisième branche:
8. Par des énonciations que le moyen, en cette branche, ne critique pas, l'arrêt attaqué analyse les mesures prises par la Région de Bruxelles-Capitale en vue de lutter contre les nuisances sonores et considère que le gouvernement régional a pris en considération le principe de la proportionnalité. Il décide que l'application de l'arrêté du 27 mai 1999 ne rend pas impossible ou exagérément difficile l'exercice de la compétence fédérale en matière d'équipement et d'exploitation de l'aéroport de Bruxelles-National.
9. Le moyen, en cette branche, est entièrement fondé sur l'affirmation que la compétence du législateur fédéral en cette matière et celle du législateur régional en matière de lutte contre le bruit sont étroitement liées.
Le moyen ne précise toutefois pas en quoi les compétences de l'Etat et de la Région seraient à ce point imbriquées qu'elles ne pourraient plus être exercées qu'en coopération.
Le moyen, en cette branche, est imprécis et, partant, irrecevable.
10. Le moyen étant irrecevable pour des motifs propres à la procédure en cassation, la question préjudicielle proposée à l'appui du grief qui y est développé ne doit, dès lors, pas être posée à la Cour d'arbitrage.
Quant à la quatrième branche:
11. Contrairement à ce qu'affirme le moyen, en cette branche, l'arrêt ne décide pas que la condamnation trouve un fondement suffisant dans le seul article 23, alinéa 3, 4°, de la Constitution.
Le moyen, en cette branche, manque en fait.
Sur les demandes en déclaration d'arrêt commun:
12. Le rejet des pourvois prive d'intérêt les demandes en déclaration d'arrêt commun.
Par ces motifs,
La Cour
Joint les pourvois inscrits au rôle général sous les numéros C.05.0464.F, C.05.0465.F et C.05.0466.F;
Rejette les pourvois et les demandes en déclaration d'intérêt commun;
Condamne les demandeurs aux dépens.
Les dépens taxés, dans la cause numéro C.05.0464.F, à la somme de sept cent septante-trois euros vingt-cinq centimes envers la partie demanderesse, à la somme de cent septante et un euros dix-huit centimes envers les parties défenderesses, dans la cause numéro C.05.0465.F, à la somme de six cent soixante euros soixante et un centimes envers la partie demanderesse, à la somme de cent septante et un euros dix-huit centimes envers les parties défenderesses et, dans la cause numéro C.05.0466.F, à la somme de sept cent quatre-vingt-huit euros cinquante-neuf centimes envers la partie demanderesse et à la somme de cent septante et un euros dix-huit centimes envers les parties défenderesses.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, les présidents de section Claude Parmentier, Robert Boes, les conseillers Christian Storck, Ghislain Londers, Eric Dirix, Didier Batselé, Albert Fettweis et Daniel Plas, et prononcé en audience publique et plénière du vingt et un décembre deux mille six par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.


Référence :

Voir les concl. du M.P.

Origine de la décision

Date de la décision : 21/12/2006
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