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§ Belgique, Cour de cassation, 15 mai 2009, C.08.0489.N

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : C.08.0489.N
Identifiant URN:LEX : urn:lex;be;cour.cassation;arret;2009-05-15;c.08.0489.n ?

Texte :

Cour de cassation de Belgique

Arret

NDEG C.08.0489.N

GOLD MEAT BELGIUM, societe anonyme,

Me Caroline De Baets, avocat à la Cour de cassation,

contre

1. ETAT BELGE, (PME, Independants, Agriculture et Politique scientifique),

2. ETAT BELGE, (Affaires sociales et Sante publique),

3. INSTITUT D'EXPERTISE VETERINAIRE,

4. AGENCE FEDERALE POUR LA SECURITE DE LA CHAINE ALIMENTAIRE,

Me Jean-Marie Nelissen Grade, avocat à la Cour de cassation.

I. La procedure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 19 fevrier 2008par la cour d'appel de Bruxelles.

Le president de section Ernest Wauters a fait rapport.

L'avocat general Christian Vandewal a conclu.

II. les moyens de cassation

La demanderesse presente trois moyens libelles dans les termes suivants :

Premier moyen

Dispositions legales violees

- articles 10, 11, 105, 108 et 159 de la Constitution coordonnee ;

- articles 2, 2DEG, 3, 4, 5, 7, 8 et 16 de la loi du 3 decembre 1999relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprises agricoles toucheespar la crise de la dioxine (ci-apres : loi du 3 decembre 1999) ;

- article 5, alinea 4, de l'arrete royal du 25 juin (lire : janvier) 2000organisant l'octroi d'une indemnite pour certaines denrees alimentairesd'origine animale se trouvant sur le territoire belge ;

- article 7, alinea 1er, de l'arrete royal du 25 janvier 2000 relatif àl'institution d'un regime d'indemnisation suite à la crise de la dioxinepour certaines denrees alimentaires d'origine animale ;

- articles 1382 et 1383 du Code civil.

Decisions et motifs critiques

L'arret attaque declare non fonde l'appel de la demanderesse et rejette lademande d'indemnisation, formee par la demanderesse contre les defendeurs,eu egard aux declarations de renonciation à tout recours signees par elleles 19 septembre 2001 et 12 avril 2002, et ce apres avoir rejetel'exception d'illegalite, opposee par la demanderesse aux arretes royauxdu 25 janvier 2000 sur lesquels la renonciation à tout recours sefondait, sur la base des motifs qui suivent :

« 2DEG Quant à la legalite des arretes royaux du 25 janvier 2000

18. L'arrete royal du 25 janvier 2000 organisant l'octroi d'une indemnitepour certaines denrees alimentaires d'origine animale se trouvant sur leterritoire belge prevoit à l'article 5, alinea 4, que :

(...)

L'arrete royal du 25 janvier 2000 relatif à l'institution d'un regimed'indemnisation suite à la crise de la dioxine pour certaines denreesalimentaires d'origine animale dispose à l'article 7 que :

(...)

19. (La demanderesse) a introduit deux demandes sur la base des arretesroyaux precites du 25 janvier 2000 et ce, respectivement, par descourriers du 20 septembre 2001 et du 12 avril 2002.

Dans la premiere demande, (la demanderesse) a signe cette declaration :

« Sur la base de, et conformement à, l'article 5, S: 4, de l'arreteroyal precite du 25 janvier 2000, je declare renoncer à tout recourscontre (les premier, deuxieme et troisieme defendeurs) en ce qui concerneles produits alimentaires pour lesquels je rec,ois l'indemnite prevue enapplication dudit arrete ».

La deuxieme demande contient la declaration par laquelle la demanderesseentend :

« renoncer definitivement et inconditionnellement à tout recours contre(les premier et deuxieme defendeurs) en ce qui concerne les denreesalimentaires pour lesquelles je rec,ois une indemnite ».

(La demanderesse) a rec,u les 27 novembre 2001 et 28 mai 2002 les aidesde, respectivement, 118.624,29 euros et 185.074,65 euros.

20. La these de (la demanderesse) : (La demanderesse) soutient que lesarretes royaux du 25 janvier 2000 sont illegaux et qu'il y a lieu de lesdeclarer inapplicables en vertu de l'article 159 de la Constitution. Eneffet, les arretes royaux ne trouveraient pas de fondement legal dansl'article 16 de la loi du 3 decembre 1999, qui ne confere pas au Roi lepouvoir special de lier l'octroi de l'aide à la condition d'unerenonciation à tout recours contre (les premier, deuxieme et troisiemedefendeurs), et d'ecarter ainsi le regime de droit commun de laresponsabilite prevu par les articles 1382 et suivants du Code civil.Selon (la demanderesse), l'Etat belge ne peut davantage se prevaloir del'article 108 de la Constitution.

Selon la demanderesse, le regime de renonciation vise aux arretes royauxdu 25 janvier 2000 restreint de maniere disproportionnee son droit aulibre acces à la justice et, par consequent, est contraire aux articles6, alinea 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et deslibertes fondamentales et 4 du Pacte international relatif aux droitscivils et politiques.

(La demanderesse) conclut que les declarations de renonciation litigieusessignees en execution des arretes royaux doivent etre declareesinapplicables et demeurer sans effet.

21. L'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 relative à des mesuresd'aide en faveur d'entreprises agricoles touchees par la crise de ladioxine (M.B., 11 decembre 1999) dispose que :

(...)

Cet article est entre en vigueur le 1er juillet 1999.

Par ailleurs, les articles 7 et 8 de la loi prevoient que :

(...)

22. (La demanderesse) fait en premier lieu une distinction entre lesmesures d'aide selon qu'elles sont prevues par l'article 4 ou parl'article 16 de la loi du 3 decembre 1999. Les mesures d'aide prevues àl'article 4, auxquelles s'applique l'article 7, seraient uniquementinstaurees en faveur d'entreprises agricoles. Cette these est peupertinente en l'espece, l'article 3, 1DEG, de la loi prevoyant que « pourl'application de la (...) loi, le Roi peut, aux conditions qu'il fixe(...), assimiler à des entreprises agricoles des entreprises dontl'activite principale consiste en la production d'autres produitsd'origine animale repris (sur la liste) ».

23. L'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 confere clairement au Roi lepouvoir de definir par un arrete royal delibere en Conseil des ministresles conditions d'octroi d'avances ou d'indemnites à des entreprisestelles que (la demanderesse).

Le pouvoir executif a uniquement les pouvoirs qui lui sont conferes par laloi ou par la Constitution. En l'espece, la loi du 3 decembre 1999 qui aconfere les pouvoirs pour definir les conditions d'octroi d'avances oud'indemnites.

Il y a toujours lieu, en effet, d'interpreter de maniere restrictivel'attribution de pouvoirs au pouvoir executif. La signature prealable àune declaration de renonciation par le beneficiaire constitue toutefoisclairement une condition qu'en application de l'article 6 de la loi du 3decembre 1999, le Roi pouvait prevoir dans les arretes royaux litigieux du25 janvier 2000 et, des lors, vu notamment les articles 7 et 8 de la loi,il n'etait pas requis que l'article 16 de la loi du 3 decembre 1999souligne à nouveau que le Roi pouvait subordonner l'octroi des mesuresd'aide à une declaration de renonciation.

Une difference de traitement des beneficiaires dans le cadre,respectivement, de l'article 4 et de l'article 16 de la loi du 3 decembre1999, consistant à subordonner l'aide à la condition d'une renonciationà l'egard des seules entreprises agricoles, meconnaitrait en outre leprincipe d'egalite.

24. (...)

(...) »

Griefs

Premiere branche

La loi du 3 decembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveurd'entreprises agricoles touchees par la crise de la dioxine comprend unchapitre II, intitule « Indemnisation d'entreprises agricoles toucheespar la crise de la dioxine », d'une part, et un chapitre IV, intitule« Autres mesures d'aide », d'autre part.

Le regime consacre au chapitre II (articles 4 à 8) est un regimed'indemnisation en faveur des entreprises agricoles, au sens de l'article2, 2DEG de la loi, qui ont subi un dommage en raison de la crise de ladioxine.

L'article 4, alinea 1er, prevoit que « dans les limites autorisees par laCommission en vertu de l'article 87 du Traite et aux conditions definiespar un arrete royal delibere en Conseil des ministres, l'Etat peutaccorder des aides à des entreprises agricoles en vue de couvrir tout oupartie du dommage subi par ces entreprises à cause de la crise de ladioxine, dans la mesure ou ce dommage n'est pas couvert par d'autres aidespubliques federales ou regionales ».

Il ressort de l'article 4 precite, lu en combinaison avec l'article 5, quele dommage qui entre en ligne de compte pour une reparation peut revetirtoutes formes de dommage, pour autant qu'il y ait un lien de causaliteentre ce dommage et la crise de la dioxine (article 5, 1DEG) et pourautant que le dommage ne soit pas couvert par des aides publiquesfederales et regionales dejà obtenues et par des indemnites rec,ues envertu de polices d'assurances ou du chef de la responsabilite de tiers(article 5, 2DEG).

L'article 7 subordonne expressement l'octroi de l'aide etendue visee àl'article 4 à la condition de renonciation à tout recours contre l'Etat.L'article 7, alinea 1er, dispose expressement qu' « il ne peut etreprocede au versement d'une aide en application de l'article 4 avant que lebeneficiaire n'ait renonce par ecrit, sans reserve et de maniereirrevocable, à tout droit et toute action contre l'Etat en raison dedommages subis à cause de la crise de la dioxine ni, si le beneficiaireavait dejà introduit une action en dommages-interets de ce chef contrel'Etat devant les tribunaux, avant que le beneficiaire n'ait signifie ledesistement d'action à l'Etat ».

L'article 8 autorise par ailleurs qu'il soit transige dans le cadre del'indemnisation des dommages sur lesquels les aides portent.

Il s'ensuit que, dans le chapitre II, le legislateur a vise l'instaurationd'un regime à part entiere pour les societes agricoles qui ont subi desdommages en raison de la crise de la dioxine, accompagne des garantiesnecessaires pour eviter une surcompensation. Le legislateur federal etaitcompetent sur ce point eu egard à sa competence residuaire en matiered'aide aux societes agricoles (voir l'article 6, S: 1er, V de la loispeciale de reformes institutionnelles du 8 aout 1980).

Le regime consacre au chapitre IV (articles 15 et 16) est un regime d'aidepour d'autres entreprises, plus particulierement celles qui exercent desactivites industrielles ou commerciales en rapport avec des produitsd'origine animale, qui ont ete detruits, saisis ou retires du commercepour des motifs de sante publique à la suite de la crise de la dioxine.

L'article 16 dispose que « dans les limites autorisees par la Commissionen vertu de l'article 87 du Traite et aux conditions definies par unarrete royal delibere en Conseil des ministres, l'Etat peut accorder desavances ou indemnites à des entreprises dont des produits d'origineanimale ont ete detruits, saisis ou retires du commerce à la suite demesures prises par les autorites publiques belges dans le cadre de lacrise de la dioxine ».

Il ressort de la disposition legale precitee que cette mesure d'aide tenduniquement à couvrir le dommage directement lie à la perte de leursproduits detruits, saisis ou retires du commerce en raison des mesuressanitaires prises à la suite de la crise de la dioxine. Les autres formesde dommage resultant de la crise de la dioxine ne sont pas couvertes parle regime d'aide prevu à l'article 16.

Contrairement à ce qui est prevu pour le regime d'aide vise à l'article4, le regime d'aide vise à l'article 16 ne prevoit pas de dispositionslegales complementaires subordonnant l'aide à la realisation deconditions particulieres. Plus precisement, la condition de renonciationà tout recours contre l'Etat n'est pas requise pour le regime d'aideprevu à l'article 16.

Il s'ensuit qu'au chapitre IV, le legislateur a entendu prevoir, pour lesautres entreprises ayant subi un dommage en raison de la crise de ladioxine, un regime d'aide restreint, cadrant avec les mesures de santepublique prises par l'Etat federal en raison de la crise de la dioxine. Eneffet, sauf en matiere de sante publique, le legislateur federal n'est pascompetent pour accorder une aide à des entreprises en difficulte autresque les societes agricoles (voir article 6, S: 1er, VI, de la loi specialede reformes institutionnelles du 8 aout 1980).

Il ressort de ce qui precede que ni le texte ni la ratio legis de la loidu 3 decembre 1999 ne permettent de subordonner l'aide prevue à l'article16 à la condition que l'entreprise beneficiaire renonce à tout recourscontre l'Etat fonde sur sa responsabilite dans la crise de la dioxine.

Il s'ensuit que le Roi ne pouvait subordonner l'indemnisation prevue àl'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 à la condition que l'entreprisebeneficiaire renonce inconditionnellement et irrevocablement à toutrecours contre l'Etat belge.

La seule circonstance que l'article 16 de la loi du 3 decembre 1999dispose que les avances ou indemnites prevues par cette dispositionpeuvent etre accordees « aux conditions definies par un arrete royaldelibere en Conseil des ministres » ne constitue pas un fondementjuridique suffisant à cet effet.

Les termes precites de l'article 16 (enonces d'ailleurs aussi à l'article4) sont en effet l'expression du pouvoir reglementaire dont le Roi disposeen vertu de l'article 108 de la Constitution. L'article 108 de laConstitution dispose que « le Roi fait les reglements et arretesnecessaires pour l'execution des lois sans pouvoir jamais ni suspendre leslois elles-memes ni dispenser de leur execution ».

Si la disposition constitutionnelle precitee permet au Roi d'edicter aussides conditions ou des mesures qui ne sont pas expressement inscrites dansla loi, elle n'autorise que les mesures ou les conditions qui decoulentnaturellement de l'esprit de la loi. Le Roi excede ses competenceslorsqu'il instaure des dispositions reglementaires contraires à l'espritet à la lettre de la loi.

Des lors que ni le texte ni la ratio legis de la loi du 3 decembre 1999 nepermettent de subordonner la mesure d'aide prevue à l'article 16 à lacondition que l'entreprise beneficiaire renonce à tout recours contrel'Etat, le Roi ne pouvait davantage le faire dans l'exercice de sonpouvoir reglementaire. Et ce, d'autant plus qu'une renonciation au droitde recours implique une derogation au droit d'acces à la justice (article6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales) et au droit à une indemnisation integrale (articles1382-1383 du Code civil).

C'est pourtant ce qu'a fait le Roi dans les deux arretes royaux du 25janvier 2000 pris en execution de l'article 16 de la loi du 3 decembre1999 (voir l'article 5, alinea 4, de l'arrete royal du 25 janvier 2000organisant l'octroi d'une indemnite pour certaines denrees alimentairesd'origine animale se trouvant sur le territoire belge et l'article 7,alinea 1er, de l'arrete royal du 25 janvier 2000 relatif à l'institutiond'un regime d'indemnisation suite à la crise de la dioxine pour certainesdenrees alimentaires d'origine animale).

L'arret attaque considere toutefois que les dispositions precitees desarretes royaux en question du 25 janvier 2000 sont legales, et donc aussiles renonciations, fondees sur celles-ci, à tout recours contre l'Etat,signees par la demanderesse les 19 septembre 2001 et 12 avril 2002lorsqu'elle accepte les indemnites fondees sur l'article 16 de la loi du 3decembre 1999.

Il ressort de l'arret que les juges d'appel ont deduit la legalite desarretes royaux du fait que la loi du 3 decembre 1999 a prevu en sonarticle 7 la renonciation au droit de recours ainsi que, en son article 8,la possibilite de conclure des transactions, combine au fait que l'article16 permettait au Roi de determiner les conditions de l'octroi del'indemnisation (arret p. 16, alinea 1er).

Des lors que ni le texte ni la ratio legis de la loi du 3 decembre 1999 nepermettaient de subordonner la mesure restreinte d'aide prevue àl'article 16 à la condition de la renonciation à tout recours contrel'Etat, expressement prevue pour le regime etendu d'indemnisation vise àl'article 4, l'arret attaque n'a pu considerer, sans violer la loi du 3decembre 1999 ni sans violer le pouvoir reglementaire du Roi queles arretes royaux du 25 janvier 2000 sont legaux (violation des articles4, 5, 7, 8 et 16 de la loi du 3 decembre 1999 relative à des mesuresd'aide en faveur d'entreprises agricoles touchees par la crise de ladioxine, d'une part, 105 et 108 de la Constitution coordonnee, d'autrepart).

Par consequent, l'arret attaque n'a pu davantage faire legalementapplication de ces arretes royaux et rejeter, des lors, l'action enresponsabilite formee par la demanderesse contre les autorites eu egardaux renonciations à tout recours contre l'Etat qu'elle a signees(violation des articles 159 de la Constitution coordonnee, 5, alinea 4, del'arrete royal du 25 janvier 2000 organisant l'octroi d'une indemnite pourcertaines denrees alimentaires d'origine animale se trouvant sur leterritoire belge, 7, alinea 1er, de l'arrete royal du 25 janvier 2000relatif à l'institution d'un regime d'indemnisation suite à la crise dela dioxine pour certaines denrees alimentaires d'origine animale, ainsique 1382 et 1383 du Code civil).

Deuxieme branche

L'article 4 de la loi du 3 decembre 1999 prevoit une indemnite pour les« entreprises agricoles » visant à « couvrir tout ou partie du dommagesubi par ces entreprises à cause de la crise de la dioxine ». L'article7 de la loi du 3 decembre 1999 subordonne expressement cette indemnisationà la condition de la renonciation à tout recours.

L'article 16 de la meme loi prevoit un regime d'aide accordant des avancesou des indemnites à « des entreprises dont des produits d'origineanimale ont ete detruits, saisis ou retires du commerce à la suite demesures prises par les autorites publiques belges dans le cadre de lacrise de la dioxine ». Cette aide n'est pas subordonnee à la conditionde la renonciation à tout recours.

Conformement à l'article 2, 2DEG, de la loi du 3 decembre 1999, par« entreprise agricole », on entend « toute entreprise dont l'activiteprincipale consiste en l'elevage de volaille, porcs ou bovins ou en laproduction d'oeufs ou de lait ».

Les autres entreprises, dont les entreprises de transformation de laviande, telles que la demanderesse, ne peuvent etre considerees comme desentreprises agricoles, à moins de satisfaire aux conditions prevues àl'article 3 de la loi du 3 decembre 1999 et d'avoir ete assimilees à des« entreprises agricoles » par le Roi, en vertu de l'article 3 precite.

A defaut de cette assimilation expresse, les entreprises de transformationde la viande ne peuvent en aucun cas etre considerees comme desentreprises agricoles et, des lors, ne peuvent pretendre à l'indemniteprevue à l'article 4 de la loi du 3 decembre 1999, mais tout au plus auregime d'aide prevu à l'article 16 de la meme loi.

Les parties ne contestent pas le fait que, pour l'application de la loi du3 decembre 1999, aucun arrete royal n'à assimile les entreprises detransformation de la viande, telles que la demanderesse, à desentreprises agricoles. L'arret attaque ne le constate pas davantage.

Les parties ne contestent pas davantage que les indemnites rec,ues par lademanderesse ont ete octroyees sur la base de l'article 16 de la loi du 3decembre 1999 et n'etaient ainsi qu'une compensation de la perte de sesproduits, sans couvrir d'autre dommage.

En tant qu'il aurait notamment fonde sa decision sur la legalite desarretes royaux du 20 janvier 2000 et sur la validite des declarations derenonciation à tout recours signees par la demanderesse, auxquelles ilsservent de fondement, sur la constatation que l'article 3 de la loi du 3decembre 1999 permettait au Roi d'assimiler des entreprises telles que lademanderesse à des « entreprises agricoles », sans constater que le Roia fait effectivement usage de cette possibilite, l'arret attaque n'est pasdavantage legalement justifie (violation des articles 2, 2DEG, 3, 4, 7 et16 de la loi du 3 decembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveurd'entreprises agricoles touchees par la crise de la dioxine).

Troisieme branche

L'article 4 de la loi du 3 decembre 1999 prevoit une indemnite pour les« entreprises agricoles » visant à « couvrir tout ou partie du dommagesubi par ces entreprises à cause de la crise de la dioxine ». L'article7 de la loi du 3 decembre 1999 subordonne expressement cette indemnite àla condition de la renonciation à tout recours.

L'article 16 de la meme loi prevoit un regime d'aide accordant des avancesou des indemnites à « des entreprises dont des produits d'origineanimale ont ete detruits, saisis ou retires du commerce à la suite demesures prises par les autorites publiques belges dans le cadre de lacrise de la dioxine ». Cette aide n'est pas subordonnee à la conditionde la renonciation à tout recours.

Les principes d'egalite devant la loi (article 10 de la Constitution) etde non-discrimination quant à la jouissance des droits et libertes(article 11 de la Constitution) imposent de traiter de la meme manieretous ceux qui se trouvent dans une meme situation, mais n'excluent pas unedifference de traitement entre certaines categories de personnes, pourautant qu'une justification objective et raisonnable existe, qui doits'apprecier en fonction du but poursuivi et de ses effets.

La difference de traitement entre les entreprises agricoles visees àl'article 4 de la loi du 3 decembre 1999, d'une part, et les autresentreprises visees à l'article 16 de la meme loi, d'autre part, sejustifie par le fait que la premiere categorie d'entreprises peutpretendre à l'indemnisation de toutes les formes de dommage resultant dela crise de la dioxine, pour autant qu'un lien de causalite existe entrece dommage et la crise de la dioxine (article 5, 1DEG) et pour autant quece dommage ne soit pas couvert par d'autres aides federales ou regionalesdejà obtenues et par des indemnites perc,ues en vertu de policesd'assurances ou du chef de la responsabilite de tiers (article 5, 2DEG),alors que la seconde categorie d'entreprises ne peut pretendre qu'à unecompensation pour la perte de leurs produits detruits, saisis ou retiresdu commerce en raison des mesures sanitaires prises à la suite de lacrise de la dioxine.

Eu egard à la difference precitee quant à l'ampleur et à l'objectif desdeux regimes d'aide, le principe d'egalite constitutionnel ne s'oppose pasà ce que les entreprises agricoles doivent renoncer à tout recourscontre les autorites avant d'obtenir une indemnisation integrale, alorsque les autres entreprises ne doivent pas le faire avant d'obtenir unecompensation pour la perte de leurs produits.

En tant qu'il aurait notamment fonde sa decision sur la legalite desarretes royaux du 20 janvier 2000 et sur la validite des declarations derenonciation à tout recours signees par la demanderesse, auxquelles ilsservent de fondement, sur l'idee qu'une difference de traitement entre lesentreprises agricoles qui peuvent pretendre à l'indemnite prevue àl'article 4 de la loi du 3 decembre 1999, d'une part, et les entreprisesqui peuvent pretendre au regime d'aide prevu à l'article 16, d'autrepart, meconnaitrait le principe d'egalite (arret, p. 16, alinea 2) (quodnon), l'arret attaque n'est pas davantage legalement justifie (violationdes articles 10, 11 de la Constitution coordonnee, 4, 5, 7 et 16 de la loidu 3 decembre 1999 relative à des mesures d'aide en faveur d'entreprisesagricoles touchees par la crise de la dioxine).

Deuxieme moyen

Dispositions legales violees

- article 149 de la Constitution coordonnee ;

- articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil ;

- articles 1044, 1045 et 1138, 3DEG, du Code judiciaire ;

- article 16 de la loi du 3 decembre 1999 relative à des mesures d'aideen faveur d'entreprises agricoles touchees par la crise de la dioxine(ci-apres : loi du 3 decembre 1999) ;

- articles 2, 3, 4 et 5, specialement alinea 4, de l'arrete royal du 25janvier 2000 organisant l'octroi d'une indemnite pour certaines denreesalimentaires d'origine animale se trouvant sur le territoire belge ;

- articles 3, 4 et 7, specialement alinea 1er, de l'arrete royal du 25janvier 2000 relatif à l'institution d'un regime d'indemnisation suite àla crise de la dioxine pour certaines denrees alimentaires d'origineanimale ;

- principe general du droit selon lequel la renonciation à un droit doitetre interpretee strictement et ne peut se deduire que de faits qui nesont susceptibles d'aucune autre interpretation.

Decisions et motifs critiques

Apres avoir declare valables les declarations de renonciation à toutrecours signees par la demanderesse les 19 septembre 2001 et 12 avril2002, l'arret attaque declare non fonde l'appel de la demanderesse etrejette toute sa demande d'indemnisation, egalement en tant qu'elle tendà obtenir l'indemnisation d'un dommage autre que la perte de biens et lesfrais en resultant. Bien que l'indemnisation de cet autre dommage(indirect) etait reclamee en ordre totalement subsidiaire, et donc pour lecas ou la renonciation à un droit serait declaree valable, l'arretattaque n'accueille pas cette demande subsidiaire, du moins n'enonce aucunmotif pour lequel il y avait egalement lieu de rejeter cette demandesubsidiaire.

Griefs

Premiere branche

Dans ses « conclusions de synthese complementaires en appel », lademanderesse a demande en ordre principal l'indemnisation de tout dommageencouru en raison de l'intervention fautive des autorites au cours de lacrise de la dioxine. Dans ce cadre, la demanderesse a conteste la validitedes declarations de renonciation signees en vue d'obtenir uneindemnisation en vertu de l'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 eninvoquant l'illegalite des arretes royaux du 25 janvier 2000 sur lesquelscette renonciation se fondait, ou, à tout le moins le dol, l'erreur ou lalesion qualifiee.

Dans ces memes conclusions (p. 156 à 160), la demanderesse a demande, enordre subsidiaire, et donc pour le cas ou les arretes royaux du 25 janvier2000 seraient juges legaux et les declarations de renonciation declareesvalables, qu'il lui soit accorde une indemnisation pour le dommageindirect resultant de l'intervention fautive des autorites au cours de lacrise de la dioxine.

Dans ce cadre, la demanderesse a soutenu que la renonciation à toutrecours signee en vue d'obtenir une indemnisation fondee sur l'article 16de la loi du 3 decembre 1999 ne pouvait concerner que le dommagedirectement lie aux denrees alimentaires perdues, à savoir la valeur desproduits et des frais de stockage, de transport et de destruction, et nonles autres dommages tels que la baisse du chiffre d'affaires, le tortcause à la reputation, etc.

La demanderesse se fondait à cet effet sur l'esprit et la lettre del'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 et ses arretes d'execution du 25janvier 2000, desquels ressortait le lien direct entre les denreesalimentaires et l'indemnisation (conclusions de synthese complementairesen appel de la demanderesse, pp. 156 à 160).

L'arret attaque examine uniquement s'il peut accueillir la demandeprincipale de la demanderesse tendant à obtenir l'indemnisation integraleen examinant la validite de la renonciation à tout recours litigieuse àla lumiere de l'illegalite des arretes royaux soulevee par lademanderesse, d'une part, et des vices du consentement invoques par lademanderesse, d'autre part.

L'arrete attaque n'examine toutefois pas dans quelle mesure larenonciation à tout recours pourrait etre liee à une indemnisationpartielle et dans quelle mesure la demanderesse pourrait par consequentpretendre en outre à l'indemnisation d'un dommage autre que celui quipeut etre directement lie à la perte des produits alimentaires.

L'arret attaque neglige ainsi de statuer sur la demande totalementsubsidiaire formulee par la demanderesse tendant à l'indemnisation dudommage indirect, violant ainsi l'article 1138, 3DEG, du Code judiciaire.

A tout le moins, l'arret attaque n'indique pas les motifs pour lesquels ilrejette cette demande de la demanderesse ni ne repond à la distinctionetablie par la demanderesse entre le dommage direct et le dommage indirectsur la base de laquelle elle a fonde sa demande totalement subsidiaire.Ainsi, l'arret attaque n'est pas regulierement motive (violation del'article 149 de la Constitution coordonnee).

Seconde branche

En vertu du principe general du droit applicable en l'espece, larenonciation à un droit doit etre interpretee strictement et ne peut sededuire que de faits qui ne sont susceptibles d'aucune autreinterpretation (voir egalement les articles 1044 et 1045 du Codejudiciaire).

Ce principe est egalement applicable à la renonciation à tout recoursreservee au beneficiaire de l'aide visee à l'article 16 de la loi du 3decembre 1999 par l'article 5, specialement alinea 4, de l'arrete royal du25 janvier 2000 organisant l'octroi d'une indemnite pour certaines denreesalimentaires d'origine animale se trouvant sur le territoire belge et parl'article 7, specialement alinea 1er, de l'arrete royal du 25 janvier 2000relatif à l'institution d'un regime d'indemnisation suite à la crise dela dioxine pour certaines denrees alimentaires d'origine animale.

La portee de la renonciation au droit de recours contre l'Etat doit parconsequent etre definie en fonction de l'objectif et de l'ampleur del'indemnisation à laquelle est liee cette renonciation.

L'aide aux entreprises prevue par l'article 16 de la loi du 3 decembre1999 vise uniquement à compenser la perte des produits d'origine animaledetruits, saisis ou retires du commerce en raison des mesures prises.

Les arretes d'execution du 25 janvier 2000 precisent encore qu'en vertu del'article 16 de la loi du 3 decembre 1999, les entreprises peuventuniquement pretendre à une indemnisation (partielle) de la valeur desdenrees alimentaires perdues et à une indemnisation (integrale) des fraisd'entreposage, des frais de destruction, des frais de laboratoire et desfrais de transport (articles 2, 3, 4 de l'arrete royal du 25 janvier 2000organisant l'octroi d'une indemnite pour certaines denrees alimentairesd'origine animale se trouvant sur le territoire belge, 3 et 4 de l'arreteroyal du 25 janvier 2000 relatif à l'institution d'un regimed'indemnisation suite à la crise de la dioxine pour certaines denreesalimentaires d'origine animale).

Les dispositions qui prescrivent la renonciation à tout droit de recourscontre les autorites prevoient expressement la renonciation, par leproprietaire des denrees alimentaires, à tout recours « relatif auxdenrees alimentaires pour lesquelles il beneficie de l'indemnite »(articles 5, alinea 4, de l'arrete royal du 25 janvier 2000 organisantl'octroi d'une indemnite pour certaines denrees alimentaires d'origineanimale se trouvant sur le territoire belge, et 7, alinea 1er, de l'arreteroyal du 25 janvier 2000 relatif à l'institution d'un regimed'indemnisation suite à la crise de la dioxine pour certaines denreesalimentaires d'origine animale).

Il en decoule que la renonciation à tout recours à laquelle leproprietaire des denrees alimentaires perdues doit proceder pour recevoirl'indemnite precitee concerne uniquement les droits à l'indemnisationd'un dommage directement lie à la perte des denrees alimentaires, et nond'un autre dommage (indirect) resultant d'une intervention fautive desautorites au cours de la crise de la dioxine.

Il n'est pas conteste que l'indemnite rec,ue par la demanderesse a eteoctroyee sur la base de l'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 etconcernait uniquement le dommage lie à la destruction de ses produits deboucherie.

Les declarations de renonciation à tout recours, signees les 19 septembre2001 et 12 avril 2002, ont ete redigees expressement en ce sens que lademanderesse declarait renoncer à tout recours en justice contre l'Etatbelge et l'Institut d'expertise veterinaire « relatif aux denreesalimentaires pour lesquelles (elle) beneficie de l'indemnite enapplication du present arrete » (voir pieces annexes).

Les declarations de renonciation à un droit signees par la demanderessene peuvent des lors concerner que les droits portant sur le dommage lie àla destruction de ses produits et non sur un autre dommage indirect.

En tant qu'il se fonde sur les declarations de renonciation à toutrecours signees par la demanderesse pour rejeter toute demande de lademanderesse, meme la demande tendant à obtenir l'indemnisation d'unautre dommage que celui directement lie à la destruction de ses produits,l'arret attaque confere à la renonciation à un droit à laquelle aprocede la demanderesse en vertu des arretes royaux du 25 janvier 2000 uneportee meconnaissant les termes de la legislation relative à la crise dela dioxine (violation de toutes les dispositions de la loi du 3 decembre1999 visees au moyen ainsi que de ses arretes d'execution),l'interpretation stricte de la renonciation (violation du principe generaldu droit applicable en l'espece, consacre par les articles 1044 en 1045 duCode judiciaire), et les termes des declarations de renonciationlitigieuses (violation des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil).

Sur le troisieme moyen

(...)

III. La decision de la Cour

Appreciation

Sur le premier moyen :

Quant à la premiere branche :

1. Le chapitre II de la loi du 3 decembre 1999 relative à des mesuresd'aide en faveur d'entreprises agricoles touchees par la crise de ladioxine, ci-apres loi du 3 decembre 1999, regle l'"indemnisationd'entreprises agricoles touchees par la crise de la dioxine".

L'article 4, alinea 1er, dudit chapitre dispose que, dans les limitesautorisees par la Commission en vertu de l'article 87 du Traite et auxconditions definies par un arrete royal delibere en Conseil des ministres,l'Etat peut accorder des aides à des entreprises agricoles en vue decouvrir tout ou partie du dommage subi par ces entreprises à cause de lacrise de la dioxine, dans la mesure ou ce dommage n'est pas couvert pard'autres aides publiques federales ou regionales.

L'article 7, alinea 1er, inscrit dans ce chapitre prevoit qu' il ne peutetre procede au versement d'une aide en application de l'article 4 avantque le beneficiaire n'ait renonce par ecrit, sans reserve et de maniereirrevocable, à tout droit et toute action contre l'Etat en raison dedommages subis à cause de la crise de la dioxine ni, si le beneficiaireavait dejà introduit une action en dommages-interets de ce chef contrel'Etat devant les tribunaux, avant que le beneficiaire n'ait signifie ledesistement d'action à l'Etat.

L'alinea 2 dudit article dispose que la renonciation eventuelle s'opere aumoment ou le beneficiaire a pleinement connaissance du montant de l'aideque l'Etat lui propose.

2. Le chapitre IV de la loi du 3 decembre 1999 regle les « autres mesuresd'aide ».

Audit chapitre IV, l'article 16 dispose que dans les limites autoriseespar la Commission en vertu de l'article 87 du Traite et aux conditionsdefinies par un arrete royal delibere en Conseil des ministres, l'Etatpeut accorder des avances ou indemnites à des entreprises dont desproduits d'origine animale ont ete detruits, saisis ou retires du commerceà la suite de mesures prises par les autorites publiques belges dans lecadre de la crise de la dioxine.

3. Les articles 4, alinea 1er, et 16 de la loi du 3 decembre 1999conferent au Roi non l'obligation, mais la possibilite d'indemniser ledommage.

L'article 4 permet au Roi d'indemniser tout ou partie du dommage subi pardes entreprises agricoles, par la voie d'un arrete royal delibere enConseil des ministres, et l'article 16 ne permet d'indemniser que ledommage subi par des entreprises pour la perte de leurs produits.

Ces articles permettent au Roi de definir lui-meme toutes les conditionsdes indemnisations par un arrete delibere en Conseil des ministres, dansle respect de l'article 87 du Traite instituant la Communaute europeenne,et pourvu que les entreprises agricoles soient indemnisees de tout oupartie du dommage subi et que les autres entreprises rec,oivent uneindemnisation seulement pour les produits detruits, saisis ou retires ducommerce.

Ces articles n'excluent pas qu'en consideration des moyens budgetaires etafin d'eviter une surcompensation interdite par l'article 87, le Roisubordonne l'indemnisation à une renonciation irrevocable et sans reserveà tout droit et à toute action contre l'Etat en raison de dommages subisà cause de la crise de la dioxine.

Le fait qu'en son article 7, la loi du 3 decembre 1999 subordonneexpressement le regime d'indemnisation elabore prevu au chapitre II, et enparticulier à l'article 5 de ladite loi, à la renonciation precitee etque cette condition de renonciation ne figure pas expressement àl'article 16 n'exclut pas que le Roi soit competent pour fixer egalementlui-meme les modalites de l'indemnisation eventuelle des entreprisesautres que les entreprises agricoles, en tenant compte des incidencesbudgetaires et de la necessite d'eviter la surcompensation interdite parla Commission europeenne, et subordonner l'octroi d'une indemnite à lacondition d'une renonciation irrevocable et sans reserve à tout droit età toute action contre l'Etat en raison de dommages subis à cause de lacrise de la dioxine.

En tant qu'il repose sur un autre soutenement juridique, le moyen, encette branche, manque en droit.

4. La reglementation precitee des arretes royaux du 25 janvier 2000deliberes en Conseil des ministres, critiques par le moyen, en cettebranche, n'implique pas que les entreprises, qui sont libres d'adherer ounon au regime d'indemnisation propose, se voient interdire l'acces au jugeou se voient privees du droit à une indemnisation integrale.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.

Quant à la deuxieme branche :

5. Dans son interpretation de l'article 16 de la loi du 3 decembre 1999 etdes arretes royaux du 25 janvier 2000 fondes sur celle-ci, l'arret sefonde non sur l'article 3 de la loi du 3 decembre 1999, mais sur lafaculte dont dispose le Roi, ainsi qu'indique au considerant 3, de fixerlui-meme les modalites de l'indemnisation.

6. En tant qu'il suppose que l'arret se fonde sur cet article 3, le moyen,en cette branche, manque en fait.

Quant à la troisieme branche :

7. Le moyen, en cette branche, suppose que l'arret se fonde sur leprincipe d'egalite.

8. L'arret considere à la page 16, au considerant 23, qu' « unedifference de traitement entre les beneficiaires dans le cadre,respectivement de l'article 4 et de l'article 16 de la loi du 3 decembre1999, procedant de ce que l'aide ne serait subordonnee à la conditiond'une renonciation qu'à l'egard des entreprises agricolesexclusivement, meconnaitrait `en outre' le principe d'egalite ».

Le moyen, en cette branche, est dirige contre une considerationsurabondante et, partant, irrecevable.

Sur le deuxieme moyen :

Quant à la premiere branche :

9. Aux pages 7 et 8 de l'arret, au considerant 5, l'arret constate que lademanderesse a forme la demande plus subsidiaire visee par le moyen, encette branche. A la page 11, au considerant 13, l'arret constate que lademanderesse a renonce definitivement et inconditionnellement à toutrecours contre l'Etat belge et contre le troisieme defendeur.

10. L'arret considere à la page 17, au considerant 28, que :

- la demanderesse avait pris connaissance du rapport etabli le 8 mai 2000par l'expert judiciaire Abrams qui avait decrit et estime de manieredetaillee l'integralite du dommage, tant direct qu'indirect ;

- la demanderesse avait, des lors, des informations completes sur ledommage qu'elle avait subi ;

- la demanderesse etait par consequent en mesure de comparer le dommageavec le montant de l'aide qu'elle recevrait dans le cadre du regime d'aide;

- la demanderesse a donc pu decider en connaissance de cause si ellesignait ou non la declaration de renonciation.

11. L'arret statue ainsi sur la demande plus subsidiaire visee par lemoyen, en cette branche, et la rejette de maniere motivee.

Le moyen, en cette branche, manque en fait.

Quant à la seconde branche :

12. La loi du 3 decembre 1999 et ses arretes d'execution doivent etre lusdans le cadre de l'interdiction de surcompensation imposee par laCommission europeenne et des moyens budgetaires de l'Etat belge.

Ainsi, le fait que seuls certains dommages subis par les entreprisesdonnent lieu à indemnisation n'exclut pas que l'indemnisation soitsubordonnee à la renonciation à la reparation de tous les dommages quipourraient etre reclamee à l'Etat belge.

En tant qu'il suppose que la limitation du dommage indemnisable impliqueque les renonciations litigieuses de la demanderesse devraient etrelimitees à la reclamation concernant un tel dommage, le moyen, en cettebranche, ne peut etre accueilli.

13. En interpretant les renonciations litigieuses de la demanderesse en cesens qu'elles concernent tout dommage dont la reparation peut etrereclamee à l'Etat belge, l'arret donne de ces renonciations uneinterpretation qui n'est pas inconciliable avec leurs termes.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, manque en fait.

14. Il resulte des reponses mentionnees aux considerants 12 et 13 que, parl'interpretation des renonciations critiquee par le moyen, l'arret neviole pas le principe general du droit selon lequel la renonciation à undroit doit etre interpretee de maniere restrictive.

Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.

Sur le troisieme moyen :

(...)

Par ces motifs,

La cour

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demandersse aux depens.

Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, le president de section ErnestWauters, les conseillers Eric Dirix, Eric Stassijns et Beatrijs Deconinck,et prononce en audience publique du quinze mai deux mille neuf par lepresident Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat general ChristianVandewal, avec l'assistance du greffier Johan Pafenols.

Traduction etablie sous le controle du conseiller Sylviane Velu ettranscrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.

Le greffier, Le conseiller,

15 MAI 2009 C.08.0489.N/1

Origine de la décision

Date de la décision : 15/05/2009
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