Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.08.0129.N
D. B. G.,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,
contre
1. OPTIMAL PARKING CONTROL, societe privee à responsabilite limitee, 2.GENKPARK, societe anonyme,
Me Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi est dirige contre le jugement rendu le 18 avril 2007 par lajustice de paix d'Alost, deuxieme canton.
Le president Ivan Verougstraete a fait rapport.
L'avocat general Dirk Thijs a conclu.
II. Les moyens de cassation
Le demandeur presente deux moyens dans sa requete.
Premier moyen
Dispositions legales violees
- articles 33, 159 et 173 de la Constitution coordonnee du 17 fevrier1994 ;
- article unique de la loi du 22 fevrier 1965 permettant aux communesd'etablir des redevances de stationnement applicables aux vehicules àmoteur, tel qu'il etait applicable avant sa modification par la loi du 20juillet 2005 ;
- articles 52, 55, 68, S: 1, 117, 123, 136, 232 à 236 de la nouvelle loicommunale, codifiee par l'arrete royal du 4 juin 1988 et ratifiee par laloi du 26 mai 1989, tels qu'ils etaient applicables avant leur abrogationpar le decret communal du Parlement flamand du 15 juillet 2005 ;
- article 27.3 de l'arrete royal du 1er decembre 1975 portant reglementgeneral sur la police de la circulation routiere et de l'usage de la voiepublique.
Decisions et motifs critiques
Par le jugement attaque du 18 avril 2007, le juge de paix du deuxiemecanton d'Alost joint les trois causes introduites par les defenderesses,declare la demande principale recevable et fondee, declare la demandereconventionnelle du demandeur recevable, mais non fondee, et condamnecelui-ci à payer le montant de 179,54 euros, majore des interetsjudiciaires, et les depens. Cette decision se fonde sur les considerationssuivantes :
« (Les defenderesses) enoncent dans leurs citations ce qui suit :
`Considerant qu'en application des articles 2.33, 27.3.1.1DEG et 27.3.3 ducode de la route (arrete royal du 1er decembre 1975), qui autorise lescommunes à elaborer d'initiative un stationnement alterne, et en vertu dela loi du 22 fevrier 1965, à present modifiee et etendue par la loi du 7fevrier 2003 portant diverses dispositions en matiere de securite routiere(article 37, Moniteur belge du 25 fevrier 2003), les communes sontautorisees à etablir des redevances de stationnement applicables auxvehicules à moteur ;
Que par decision du conseil communal du 25 novembre 2003, adaptee le 30mars 2004, la ville d'Alost a approuve un reglement de redevance sur lestationnement payant de certaines rues de la ville d'Alost, qui preleve auprofit de la ville d'Alost une redevance sur le stationnement aux endroitsou, en vertu des reglements de police communale complementaires portantsur la circulation, la limitation du temps de stationnement estreglementee et ou est en vigueur l'usage obligatoire de distributeursautomatiques de tickets de stationnement, d'horodateurs ou de disques destationnement `tarif 2' ou d'un ticket de stationnement delivre par leconcessionnaire qui gere et controle le stationnement `tarif 1'.
Considerant que le reglement de redevance prevoit la modalited'utilisation et de paiement `tarif 1' pour une longue duree destationnement, en plus du tarif fixe par distributeur automatique pour lestationnement de courte duree, le `tarif 2' ;
(...)
Considerant que par sa decision du 6 octobre 2003, le college desbourgmestre et echevins de la ville d'Alost a decide d'octroyer à larequerante la concession de service public concernant la gestion dustationnement payant sur le domaine public d'Alost ;
Considerant que la concession du service public fonctionnel concernantl'exploitation et la gestion du stationnement public payant sur le domainepublic d'Alost a ete conclue entre la ville d'Alost et la requerante le 22decembre 2003 ; la concession du service public a pris cours le 1erdecembre 2003 ;
Considerant que, selon le contrat de concession, en tant queconcessionnaire et gestionnaire du stationnement payant, la requeranteeffectue, à ses propres risques et sous la surveillance de la ville, lecontrole de l'utilisation des distributeurs automatiques de tickets destationnement, la perception reguliere des montants dus pour lestationnement, en ce compris le suivi du paiement des bons de redevanceetablis par les preposes de la requerante (tarif d'une demi-journee), et,en vertu des missions de concession qui lui sont defereescontractuellement par la Ville, est habilitee à recouvrer les redevancesde stationnement impayees par la voie civile ;
(...)
Considerant que la personne citee n'a pas paye suivant les instructions dureglement de redevance et s'est egalement vu rappeler par la requerante lepaiement du sur la base des elements fournis par l'Administrationcommunale conformement aux dispositions contractuelles ; que la personnecitee n'a pas obtempere ;
Considerant qu'il est ainsi procede selon la concession conclue le 22decembre 2003 entre la ville d'Alost et la requerante et le reglement deredevance concernant le stationnement de la ville d'Alost : considerantqu'en tant que concessionnaire du stationnement payant, la requerante a undroit d'action autonome et est habilitee à et chargee de la`perception/du recouvrement des redevances de stationnement' ;
(...)
Recevabilite et fondement de l'action.
Le demandeur a enonce un certain nombre de `preambules' certessusceptibles de constituer un sujet de conversation interessant sur leplan academique, mais inappropries devant un tribunal.
(...)
Pour le surplus, nous constatons qu'en fait, ses conclusions se resumentà une remise en question de la legalite des constatations effectuees parles preposes (des defenderesses). Plus precisement, elles posent laquestion de savoir si (les defenderesses) sont habilitees à obtenir,fut-ce indirectement, les elements d'identite des mauvais payeurs ; ellesposent egalement la question de savoir si (les defenderesses) peuvent etreinvesties de la competence materielle de la perception des redevances ;
- Selon les articles 232 et suivants de la nouvelle loi communale, laconcession d'un service public fonctionnel dont resultent des revenus estautorisee (Cass. 31 mai 1978, Arr. Cass. 1978, 1159 ; R.W. 1978-79,1229-1233) (Loi du 7 mai 2004, M.B. 3 juin 2004) ;
- Le fait que les communes sont habilitees à etablir des redevances destationnement n'est guere conteste (loi du 7 fevrier 2003) ; à justetitre, (les defenderesses) soulignent qu'il appartient à la communed'arreter et de prelever la redevance ; le service purement materiel de laperception et son traitement administratif est confie (auxdefenderesses) ; c'est parfaitement legal ; la perception se fait sous lasurveillance et pour le compte de la commune ;
- (Le demandeur) estime que (les defenderesses) ont acces (par la villed'Alost) au repertoire de la DIV pour l'identification des mauvais payeursen violation de l'arrete royal du 20 juillet 2001 relatif àl'immatriculation de vehicules (DIV) et de la loi du 8 decembre 1992relative à la protection de la vie privee à l'egard des traitements dedonnees à caractere personnel et des articles 22 de la Constitution et 8de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales ;
- L'article 6, S:2, 2DEG, de l'arrete royal du 20 juillet 2001 relatif àl'immatriculation de vehicules dispose toutefois clairement que lesfinalites pour lesquelles les donnees à caractere personnel du repertoirepeuvent faire l'objet d'un traitement sont : `l'identification de lapersonne physique ou morale par laquelle sont dues les taxes ou lesredevances liees à l'acquisition, l'immatriculation, la mise encirculation, l'utilisation ou la mise hors circulation d'un vehicule'. Lademande est effectuee par la ville d'Alost (autorite habilitee à preleverdes redevances), et ce pour les redevances de stationnement (lestationnement sur la voie publique etant une mise en circulation au sensde l'article 1.11 de l'arrete royal du 20 juillet 2001) ;
Les redevances de stationnement sont clairement regies par l'arrete royalprecite, de sorte qu'en cette matiere, la commune peut proceder à lademande des donnees, afin d'introduire une procedure civile derecouvrement, pour le compte des autorites communales ; car, en soi, c'estde cela qu'il s'agit ; il s'agit de la perception des redevances pour lecompte de la ville d'Alost ; rien n'empeche cette derniere de deleguerl'execution de cette tache à une societe privee (qui sera bien entenduremuneree pour cette tache) ;
(...)
- A juste titre, (les defenderesses) se referent au jugement rendu le 22fevrier 2005 par le juge de paix du canton de Genk, etablissant clairementune distinction entre le prelevement (la fixation) d'une redevance et saperception materielle ; la ville d'Alost etablit le prelevement ; saperception purement materielle est legalement donnee en concession(toutefois sous la surveillance de la ville d'Alost) ;
- Il est ainsi procede en toute legalite ... .
(...)
- En ce qui concerne la charge de la preuve materielle, il y a lieu derelever que le contrat de concession oblige à controler les appareils dessurveillants de parking et egalement de prendre des photos numeriques(voir le contrat du 22 decembre 2003, article 2, S: 2, 5DEG) ;
- En l'espece, les constatations des surveillants de parking (confirmeespar des photos) peuvent etre considerees comme une preuve par temoins etpar presomptions (article 1353 du Code civil) ; (le demandeur) n'a jamaisconteste les constatations en question! Cet argument n'est souleve pour lapremiere fois qu'au cours de la procedure ; les photos precitees, lesconstatations, l'absence de toute reaction (sur le bon de redevance ou surles mises en demeure) equivalent à des presomptions suffisamment graves,precises et concordantes (article 1353 du Code civil) ; ces presomptionsne sont pas renversees de maniere adequate par (le demandeur) ;
(...)
- L'action (des defendeurs) est des lors fondee.
(...)
Eu egard au bien-fonde de la demande principale, la demandereconventionnelle n'est pas fondee ».
Griefs
Aux termes de l'article 33 de la Constitution, tous les pouvoirs emanentde la Nation. En vertu de l'alinea 2, ils sont exerces de la maniereetablie par la Constitution.
Il resulte de cette disposition que les pouvoirs qui emanent de la Nationne peuvent etre exerces que par delegation, etant entendu que les pouvoirsdelegues ne peuvent faire l'objet d'une subdelegation.
Aux termes de l'article 173 de la Constitution, hors les provinces, lespolders et wateringues et les cas formellement exceptes par la loi, ledecret et les regles visees à l'article 134, aucune retribution ne peutetre exigee des citoyens qu'à titre d'impot au profit de l'Etat, de laCommunaute, de la Region, de l'agglomeration, de la federation de communesou de la commune.
En vertu de l'article 117 de la nouvelle loi communale, tel qu'il etaitapplicable avant son abrogation par le decret communal du Parlementflamand du 15 juillet 2005, le conseil regle tout ce qui est d'interetcommunal ; il delibere sur tout autre objet qui lui est soumis parl'autorite superieure.
L'article 123 de la loi precitee dispose par ailleurs que le college desbourgmestre et echevins est charge de la publication et de l'execution desresolutions du conseil communal et de la gestion des revenus.
Enfin, il resulte de l'article 136 de la nouvelle loi communale que lereceveur communal est charge, seul et sous sa responsabilite, d'effectuerles recettes communales.
Le pouvoir de prelever et recouvrer une retribution revient ainsiexclusivement à la commune et, en l'absence de disposition legalederogatoire, ne peut etre delegue à une societe privee.
Cette interdiction s'applique non seulement à l'instauration d'uneredevance, mais egalement à la constatation de la reunion des conditionsd'exigibilite de la redevance.
En effet, la perception d'une redevance suppose non seulement l'existenced'un reglement prevoyant les conditions auxquelles la redevance est due etprecisant la personne qui pourra etre actionnee en paiement de laditeredevance, mais egalement la constatation que les conditions de cereglement sont effectivement reunies dans une situation specifique etqu'elles ont donc fait naitre une obligation de redevance dans le chefd'une personne bien definie.
Il resulte de l'ensemble de ces elements que le reglement communal quidelegue le pouvoir de prelever et percevoir une redevance à une societede droit prive, fut-ce par voie de concession, est entache d'illegalite.
En vertu de l'article 2 du reglement communal de la ville d'Alost du 25novembre 2003, une redevance a ete instauree du 1er decembre 2003 au 31decembre 2006 pour le stationnement des vehicules à moteur auxemplacements munis de parcometres ou d'horodateurs vises à l'article27.3.1 de l'arrete royal du 1er decembre 1975 portant reglement generalsur la police de la circulation routiere et de l'usage de la voiepublique. En vertu de l'article 4 du reglement precite, cette redevancedoit etre payee dans les cinq jours, soit en especes aupres duconcessionnaire, soit par versement ou virement au numero de compteindique, conformement aux instructions mentionnees sur le ticket destationnement appose sur le vehicule par le surveillant de parking.
L'article 7 du meme reglement precise que la redevance est due par leconducteur qui gare le vehicule. Le titulaire de l'immatriculation duvehicule aupres de la Direction de l'Immatriculation des Vehicules (DIV),le titulaire d'une plaque « essai » ou « marchand » apposee sur levehicule, ainsi que le conducteur du vehicule du vehicule, sontsolidairement tenus au paiement de cette redevance.
Le reglement communal du 30 mars 2004 a modifie le tarif fixe parl'article 2 à dater du 1er avril 2004.
En vertu des reglements communaux precites, la commune delegue ainsi àune personne de droit prive non seulement la perception de la redevance destationnement, mais egalement le pouvoir de constater la reunion desconditions de prelevement de la redevance et, par consequent, sa naissanceet son exigibilite.
Les constatations du jugement attaque confirment ce fait.
Il ressort en effet des considerations du jugement attaque que, si lacommune arrete et preleve la redevance par voie de reglement, laperception est realisee par la societe privee qui agit à cet egard en sonnom propre. Si elle n'est pas expressement enoncee dans le jugementattaque, cette constatation est incluse dans la decision de recevabiliteconcernant la demande des defenderesses tendant à entendre condamner ledemandeur au paiement de la redevance, formee par les defenderessesagissant en leur nom propre.
En vertu de l'article 17 du Code judiciaire, l'action ne peut en effetetre admise que si le demandeur a qualite et interet pour la former.
En outre, l'article 123, 8DEG de la nouvelle loi communale prevoit que lecollege des bourgmestre et echevins est charge des actions judiciaires dela commune, soit en demandant, soit en defendant. Il s'ensuit a contrarioqu'une personne morale de droit prive ne peut ester en justice pourassurer la defense d'interets communaux.
Enfin, les defenderesses ont declare dans la citation evoquee dans lejugement attaque qu'elles etaient habilitees à recouvrer les redevancesde stationnement impayees par voie civile.
Il ressort par ailleurs des constatations du juge, plus precisement cellesconcernant la preuve du defaut de paiement du stationnement, qu'ilappartient à la societe de stationnement de constater, parl'intermediaire de ses propres preposes, s'il est satisfait aux conditionsde prelevement de la redevance, telles que les prevoit le reglement desredevances de stationnement. Cette societe devra egalement retrouverl'identite du creancier de la redevance de stationnement et, parconsequent, designer le debiteur du prelevement.
Il resulte de ces elements que, contrairement à ce qu'enonce le jugementattaque, la mission de la societe de stationnement ne consiste passeulement en un travail purement materiel et qu'elle a egalement pourtache de constater la presence des conditions d'existence et d'exigibilitedu paiement de la redevance.
Ces elements impliquent des lors que la ville d'Alost a cede au moins unepartie de son pouvoir de recouvrement des redevances à une societeprivee, sans justifier d'un fondement legal à cette fin.
En effet, si l'article unique de la loi du 22 fevrier 1965 permettant auxcommunes d'etablir des redevances de stationnement applicables auxvehicules à moteur, tel qu'il etait applicable avant sa modification parla loi du 20 juillet 2005, prevoit que lorsque les conseils communauxarretent, conformement à la legislation et aux reglements sur la policedu roulage, des reglements en matiere de stationnement, relatifs auxstationnements à duree limitee, aux stationnements payants et auxstationnements reserves aux riverains, ils peuvent etablir des redevancesde stationnement applicables aux vehicules à moteur, cette disposition nepermet pas aux communes de deleguer cette competence ni celle durecouvrement des prelevements de stationnement litigieux à un tiers,specialement à une societe privee poursuivant un but de lucre.
Un tel pouvoir de delegation ne resulte pas davantage de l'article 27 del'arrete royal du 1er decembre 1975 portant reglement general sur lapolice de la circulation routiere et de l'usage de la voie publique, qui,au point 3, regle le stationnement payant et prevoit uniquement qu'auxemplacements munis de parcometres ou d'horodateurs, le stationnement estregi suivant les modalites et conditions mentionnees sur ces appareils.
S'il resulte finalement des articles 232 et suivants de la nouvelle loicommunale, tels qu'ils etaient applicables avant leur abrogation par ledecret communal du Parlement flamand du 15 juillet 2005, que la concessiond'un service public fonctionnel est parfaitement possible, il ne sauraitetre deduit de ces dispositions que le conseil communal a la competence deconfier à une societe privee la perception, en son nom propre et contreremuneration, des redevances qui reviennent à la commune, ainsi que latache concomitante de constater au prealable l'existence et l'exigibilitedu paiement de la redevance.
Cette mission appartient au contraire à la personne qui, conformement àl'article 52 de la nouvelle loi communale, exerce la fonction de receveurcommunal, qui, en application de l'article 55 de ladite loi, est tenue defournir, pour garantie de sa gestion, un cautionnement, à qui, en vertude l'article 68, S: 1er, il est interdit d'exercer un commerce, meme parpersonne interposee, et qui, en vertu de l'article 136 de la nouvelle loicommunale, est chargee, seule et sous sa responsabilite, d'effectuer lesrecettes communales.
Conclusion
En ce que, dans le jugement attaque, il considere que c'est la commune quiarrete et preleve la redevance, et que le service purement materiel de laperception et du traitement administratif est confie aux defenderesses, enprecisant que la perception se fait sous la surveillance et pour le comptede la commune, alors que ces constatations n'excluent pas que laperception de la redevance par les defenderesses se fasse en leur nompropre - le contraire ressort de la declaration de recevabilite del'action formee par les defenderesses en leur nom propre et de leurspropres declarations dans la citation evoquee dans le jugement attaque -et que selon les constatations du jugement attaque, il appartient en outreà la societe de stationnement de constater la reunion des conditionsmaterielles de prelevement et de perception de la redevance dans le chefd'une personne bien definie, ce qui suppose, par consequent, pour le moinsune delegation partielle à la societe de stationnement des competences dela commune en matiere de prelevement et de recouvrement de la redevance destationnement, sans le moindre appui legal justifiant une telle delegationde competence, le juge de paix ne justifie pas legalement sa decisionsuivant laquelle il est ainsi procede en toute legalite (violation desarticles 33, 173 de la Constitution coordonnee du 17 fevrier 1994, 117,123, 232 à 236 de la nouvelle loi communale, codifiee par l'arrete royaldu 4 juin 1988 et ratifiee par la loi du 26 mai 1989, tels qu'ils etaientapplicables avant leur abrogation par le decret communal du Parlementflamand du 15 juillet 2005, de l'article unique de la loi du 22 fevrier1965 permettant aux communes d'etablir des redevances de stationnementapplicables aux vehicules à moteur, tel qu'il etait applicable avant samodification par la loi du 20 juillet 2005, et 27.3 de l'arrete royal du1er decembre 1975 portant reglement general sur la police de lacirculation routiere et de l'usage de la voie publique). En outre, le jugede paix meconnait la mission du receveur communal en ce qu'il considereque le reglement communal peut confier à des particuliers la perceptionde la redevance de stationnement, fut-ce par voie de concession (violationdes articles 52, 55, 68, S: 1er, 135 et 232 à 236 de la nouvelle loicommunale, codifiee par l'arrete royal du 4 juin 1988 et ratifiee par laloi du 26 mai 1989, tels qu'ils etaient applicables avant leur abrogationpar le decret communal du Parlement flamand du 15 juillet 2005). Enfin, lejuge applique ainsi un reglement communal illegal (violation des articles33, 159, 173 de la Constitution coordonnee du 17 fevrier 1994, 52, 55, 68,S: 1er, 117, 123, 232 à 236 de la nouvelle loi communale, codifiee parl'arrete royal du 4 juin 1988 et ratifiee par la loi du 26 mai 1989, telsqu'ils etaient applicables avant leur abrogation par le decret communal duParlement flamand du 15 juillet 2005).
(...)
III. La decision de la Cour
(...)
Sur le premier moyen :
7. Le moyen critique la consideration du juge de paix suivant laquelle, enl'espece, la commune arrete et preleve la redevance due pour lestationnement sur la voie publique, c'est-à-dire qu'elle arrete lesconditions du stationnement payant.
Les dispositions legales dont la violation est invoquee par le demandeursont etrangeres à cette critique et, dans cette mesure, le moyen estirrecevable.
8. Le moyen critique ensuite la consideration du juge de paix suivantlaquelle la societe de stationnement pouvait legalement constater que lesconditions materielles du prelevement et de la perception d'une redevanceetaient reunies.
9. En vertu de l'article unique de la loi du 22 fevrier 1965 permettantaux communes d'etablir des redevances de stationnement applicables auxvehicules à moteur, tel qu'il etait applicable avant sa modification parla loi du 20 juillet 2005, lorsque les conseils communaux arretent,conformement à la legislation et aux reglements sur la police du roulage,des reglements en matiere de stationnement, relatifs aux stationnements àduree limitee, aux stationnements payants et aux stationnements reservesaux riverains, ils peuvent etablir des redevances de stationnementapplicables aux vehicules à moteur.
10. En vertu des articles 232 et suivants de la nouvelle loi communale,tels qu'ils etaient applicables avant leur abrogation par le decretcommunal du Parlement flamand du 15 juillet 2005, la commune estautorisee, dans les limites prevues par ladite loi, à charger unepersonne physique ou une personne morale d'assurer un service public.
En accordant à un particulier une concession pour l'organisationmaterielle du stationnement payant et en lui confiant le controle durespect du reglement de stationnement, la commune ne delegue pas sacompetence à un tiers, mais gere un service public de la maniere qui luisemble la plus appropriee.
Dans cette mesure, le moyen ne peut etre accueilli.
11. Le fait qu'en vertu de la loi du 22 fevrier 1965 precitee, lesconseils communaux sont autorises à executer les prelevements destationnement et que des concessions sont requises pour l'executionconcrete de ces prelevements lorsque la commune ne dispose pas desressources administratives necessaires à cet effet, a pour consequenceque le concessionnaire doit pouvoir etre susceptible de percevoir desredevances de stationnement et d'en encaisser les revenus pour le comptede la commune.
12. Le moyen manque en droit en tant qu'il critique la consideration selonlaquelle les defenderesses pouvaient reclamer la somme en justice.
13. Pour le surplus, le moyen se deduit de la these rejetee, selonlaquelle la perception des redevances ne pouvait etre confiee auxconcessionnaires, et, dans cette mesure, est irrecevable.
(...)
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux depens.
(...)
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, le president de section ErnestWauters, les conseillers Eric Dirix, Beatrijs Deconinck et Alain smetryns,et prononce en audience publique du vingt-neuf mai deux mille neuf par lepresident Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat general Dirk Thijs,avec l'assistance du greffier Johan Pafenols.
Traduction etablie sous le controle du premier president et transcriteavec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le premier president,
29 MAI 2009 C.08.0129.N/1
