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§ Belgique, Cour de cassation, 15 octobre 2009, C.09.0019.N

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : C.09.0019.N
Identifiant URN:LEX : urn:lex;be;cour.cassation;arret;2009-10-15;c.09.0019.n ?

Texte :

Cour de cassation de Belgique

Arret

NDEG C.09.0019.N

INSTITUT BRUXELLOIS POUR LA GESTION DE L'ENVIRONNEMENT,

Me Michel Mahieu, avocat à la Cour de cassation,

contre

EMERY WORLDWIDE AIRLINES Inc., societe de droit des Etats-Unis d'Amerique,

Me Franc,ois T'Kint, avocat à la Cour de cassation.

I. La procedure devant la Cour

Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 4 decembre 2008par le Conseil d'Etat, section du contentieux administratif.

Le president Ivan Verougstraete a fait rapport.

L'avocat general Dirk Thijs a conclu.

II. Le moyen de cassation

Le demandeur presente un moyen libelle dans les termes suivants :

Dispositions legales violees

- article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et deslibertes fondamentales, signee à Rome le 4 novembre 1950, approuvee parla loi du 13 mai 1955 portant approbation de la Convention de sauvegardedes droits de l'Homme et des libertes fondamentales, signee à Rome, le4 novembre 1950 et du Protocole additionnel à cette Convention, signe àParis, le 20 mars 1952 ;

- articles 12 à 14, 110, 144 et 160 de la Constitution coordonnee du17 fevrier 1994 ;

- article 609, 2DEG, du Code judiciaire ;

- articles 7, 14 et 33 des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnees parl'arrete royal du 12 janvier 1973 ;

- pour autant que de besoin, articles 2, 33, 35 à 39 de l'ordonnance duConseil de la Region de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 relative à larecherche, la constatation, la poursuite et la repression des infractionsen matiere d'environnement, dans la version anterieure à sa modificationpar l'ordonnance du Conseil de la Region de Bruxelles-Capitale du 28 juin2001 modifiant diverses dispositions relatives à la recherche, laconstatation, la poursuite et la repression des infractions en matiered'environnement ;

- pour autant que de besoin, article 20 de l'ordonnance du Conseil de laRegion de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative à la luttecontre le bruit en milieu urbain, dans la version anterieure à samodification par l'ordonnance du Conseil de la Region deBruxelles-Capitale du 28 juin 2001 modifiant diverses dispositionsrelatives à la recherche, la constatation, la poursuite et la repressiondes infractions en matiere d'environnement ;

- pour autant que de besoin, articles 1er et 2 de l'arrete du Gouvernementde la Region de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la luttecontre le bruit genere par le trafic aerien.

Decision et motifs critiques

L'arret attaque rejette le recours par les motifs suivants :

« Il ressort du texte de l'ordonnance du Conseil de la Region deBruxelles-Capitale du 25 mars 1999 relative à la recherche, laconstatation, la poursuite et la repression des infractions en matiered'environnement que les amendes administratives visees à l'article 33s'entendent comme des peines. Ainsi, l'article 33 dispose que toutepersonne qui commet une des infractions enumerees dans cet article estpassible d'une amende administrative et l'article 35 dispose que lesinfractions enumerees à l'article 33 peuvent faire l'objet d'une amendeadministrative. Les travaux parlementaires confirment que les amendesadministratives sont considerees comme des peines. (Doc. Parl., Conseil dela Region de Bruxelles-Capitale, 1998-99, nDEG A-312/1, p. 7 et 13). Onpeut, par exemple, lire dans l'expose des motifs :

`Ce projet d'ordonnance (...) veut renforcer (...) la volonte de mener unepolitique penale plus efficace dans le domaine de l'environnementpar (...) l'introduction d'amendes administratives.

(...)

L'avantage des amendes administratives n'est plus à demontrer. Ensanctionnant ainsi les infractions les plus legeres, sans formalitesadministratives, elle permet de reserver les sanctions penales auxinfractions les plus graves'.

En outre, il est interdit à tous les justiciables de commettrel'infraction visee à l'article 33, 7DEG, b, de l'ordonnance du 25 mars1999 et pas seulement à un groupe determine de personnes au statutjuridique particulier. Le but de ces peines est, d'une part, sur le planrepressif, de sanctionner les auteurs de l'infraction en question et,d'autre part, sur le plan preventif, de dissuader quiconque de commettrecette infraction. L'amende administrative visee peut, par ailleurs,atteindre le montant de 62.500 euros ou de 125.000 euros en cas derecidive.

Il y a lieu de deduire de l'article 6.1 de la Convention europeenne desauvegarde des droits de l'homme et des libertes fondamentales du 4novembre 1950, approuvee par la loi du 13 mai 1955, et des articles 12 à14, 110 et 144 de la Constitution, qu'une peine ne peut etre infligee ouappreciee que par les cours et tribunaux du pouvoir judiciaire.

Le Conseil d'Etat est, des lors, sans competence pour connaitre du presentrecours en annulation forme contre un acte individuel de l'autoritesanctionnant un comportement determine ».

* Griefs

* Aux termes de l'article 7 des lois sur le Conseil d'Etatcoordonnees le 12 janvier 1973, insere en vertu de l'article 160 de laConstitution coordonnee, la section du contentieux administratif statuepar voie d'arrets, dans les cas prevus par la presente loi et les loisparticulieres.

L'article 14, S: 1er, des memes lois coordonnees dispose que la sectionprecitee statue par voie d'arrets sur les recours en annulation pourviolation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine denullite, exces ou detournement de pouvoir, formes contre les actes etreglements des diverses autorites administratives.

Aux termes de l'article 33 de ces memes lois coordonnees, tel qu'il estconfirme par l'article 609, alinea unique, 2DEG, du Code judiciaire, lesarrets par lesquels la section du contentieux administratif decide de nepouvoir connaitre de la demande par le motif que la connaissance decelle-ci rentre dans les attributions des autorites judiciaires, ainsi queles arrets par lesquels la section rejette un declinatoire fonde sur lemotif que la demande releve des attributions de ces autorites, peuventetre deferes à la Cour de cassation.

En vertu des articles 2, 33, 35 à 39 de l'ordonnance du Conseil de laRegion de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 relative à la recherche, laconstatation, la poursuite et la repression des infractions en matiered'environnement, lus conjointement avec l'article 2 de l'ordonnance duConseil de la Region de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 1997 relative àla lutte contre le bruit en milieu urbain, et les articles 1er et 2 del'arrete du Gouvernement de la Region de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999relatif à la lutte contre le bruit genere par le trafic aerien, telsqu'ils etaient applicables au moment des faits, toute personne,proprietaire, detentrice ou utilisatrice d'une source de bruit qui creedirectement ou indirectement, ou laisse perdurer, une gene sonoredepassant les normes fixees par l'arrete du 27 mai 1999 precite est punied'une amende administrative de 25.000 à 2.500.000 francs belges (625 à62.500 euros).

Il suit de la reglementation precitee qu'en principe, le Conseil d'Etatconnait du recours en annulation forme contre une decision par laquellel'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement inflige auxjusticiables des amendes administratives pour violation des formes soitsubstantielles, soit prescrites à peine de nullite, exces ou detournementde pouvoir.

Premiere branche

La competence du Conseil d'Etat pour connaitre des recours en annulationformes contre un acte individuel d'une autorite est subsidiaire. Cettecompetence est exclue lorsque la connaissance d'une telle contestationreleve de la competence du pouvoir judiciaire.

En vertu de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits del'homme et des libertes fondamentales, toute personne a droit à ce que sacause soit entendue equitablement et publiquement, par un tribunalindependant et impartial, etabli par la loi, qui decidera, soit descontestations sur ses droits et obligations de caractere civil, soit dubien-fonde de toute accusation en matiere penale dirigee contre elle.

Aux termes de l'article 12, alinea 2, de la Constitution coordonnee, nulne peut etre poursuivi que dans les cas prevus par la loi, et dans laforme qu'elle prescrit.

Conformement à l'article 13 de la Constitution coordonnee, nul ne peutetre distrait, contre son gre, du juge que la loi lui assigne.

En vertu de l'article 14 de la Constitution coordonnee, nulle peine nepeut etre etablie ni appliquee qu'en vertu de la loi.

En vertu de l'article 110 de la Constitution coordonnee, le Roi a le droitde remettre ou de reduire les peines prononcees par les juges, sauf ce quiest statue relativement aux ministres et aux membres des Gouvernements decommunaute et de region.

Conformement à l'article 144 de la Constitution coordonnee, lescontestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement duressort des tribunaux.

A l'exception de la privation de liberte visee à l'article 12, alinea 3,de la Constitution coordonnee, il ne peut etre deduit des dispositionsprecitees que seuls les cours et tribunaux du pouvoir judiciaire sontcompetents pour apprecier et infliger les sanctions administrativesconsiderees comme des peines au sens de ces dispositions.

Lorsqu'une sanction administrative infligee par une autoriteadministrative, est qualifiee de peine au sens des dispositions precitees,il ne peut pas davantage se deduire de ces dispositions que l'acteindividuel de l'autorite doit exclusivement etre apprecie par les cours ettribunaux de l'ordre judiciaire.

En decidant que le Conseil d'Etat n'est pas competent pour connaitre durecours en annulation forme par la partie defenderesse contre la decisiondu 22 novembre 2001 par laquelle l'Institut bruxellois pour la gestion del'environnement inflige une amende administrative d'un montant de9.717,43 euros du chef d'infractions à l'arrete du Gouvernement de laRegion de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre lebruit genere par le trafic aerien, par le motif « qu'il y a lieu dededuire de l'article 6.1 de la Convention europeenne de sauvegarde desdroits de l'homme et des libertes fondamentales du 4 novembre 1950,approuvee par la loi du 13 mai 1955, et des articles 12 à 14, 110 et 144de la Constitution, qu'une peine ne peut etre infligee ou appreciee quepar les cours et tribunaux du pouvoir judiciaire », alors que lesdispositions citees par cette consideration de la decision attaqueen'empechent nullement qu'une sanction administrative qualifiee de peine ausens de ces dispositions soit appreciee et infligee par une autoriteadministrative, ni que l'acte individuel de l'autorite infligeant unesanction administrative soit controlee par le Conseil d'Etat, la decisionattaquee viole toutes les dispositions citees au moyen.

Seconde branche

Conformement à l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits del'homme et des libertes fondamentales, une sanction doit etre considereecomme une peine lorsqu'elle est qualifiee comme telle dans le droitinterne ou, subsidiairement, lorsque la nature de l'infraction ainsi quela nature et la severite de la sanction relevent du droit penal.L'infraction doit etre consideree comme penale lorsque le caracterepunissable vise un objectif tant repressif que preventif et ne vise passpecifiquement un certain groupe de personnes ayant un statut juridiqueparticulier.

En l'espece, l'amende administrative prevue à l'article 35, 7DEG, b,n'est pas qualifiee de penale dans le droit interne de sorte que, d'unepart, le texte de loi qui la prevoit ne releve pas du droit penal et que,d'autre part, elle est prononcee non par le juge penal mais parl'administration.

Afin de decliner la competence du Conseil d'Etat pour connaitre du recoursen annulation forme contre la decision du 22 novembre 2001 par laquellel'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement inflige uneamende administrative d'un montant de 9.717,43 euros, l'arret attaque sefonde sur la qualification penale de l'amende administrative dans le droitinterne au motif qu'« il ressort du texte de l'ordonnance du Conseil dela Region de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 relative à la recherche,la constatation, la poursuite et la repression des infractions en matiered'environnement que les amendes administratives visees à l'article 33s'entendent comme des peines. Ainsi, l'article 33 dispose que toutepersonne qui commet une des infractions enumerees dans cet article estpassible d'une amende administrative et l'article 35 dispose que lesinfractions enumerees à l'article 33 peuvent faire l'objet d'une amendeadministrative. Les travaux parlementaires confirment que les amendesadministratives sont considerees comme des peines. (Doc. Parl., Conseil dela Region de Bruxelles-Capitale, 1998-99, nDEG A-312/1, p. 7 et 13). Onpeut, par exemple, lire dans l'expose des motifs : `Le projetd'ordonnance (...) consacre (...) la volonte de mener une politique penaleplus efficace dans le domaine de l'environnement par (...) l'introductiondes amendes administratives ; (...) ; les avantages des amendesadministratives ne sont plus à demontrer. En sanctionnant les infractionsles plus legeres, telles l'absence de formalites administratives, ellepermet de reserver les sanctions penales aux infractions les plusgraves' ».

En outre, l'amende administrative ne vise pas l'ensemble des citoyens etses consequences ne sont pas suffisamment graves. En effet, seules descompagnies aeriennes sont passibles de l'amende administrative litigieuse.Le montant de cette amende est calcule en fonction du nombre et de lagravite des depassements des nuisances sonores. Eu egard aux moyensfinanciers des contrevenants, elle ne peut etre consideree comme severe ausens de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'hommeet des libertes fondamentales.

L'arret attaque considere que l'amende litigieuse vise l'ensemble descitoyens et est suffisamment severe au motif qu'« il est interdit à tousles justiciables de commettre l'infraction visee à l'article 33, 7DEG, b,de l'ordonnance du 25 mars 1999 et pas seulement à un certain groupe depersonnes ayant un statut juridique particulier. Le but de ces sanctionsest, d'une part, sur le plan repressif, de sanctionner les auteurs del'infraction en question et, d'autre part, sur le plan preventif, dedissuader quiconque de commettre cette infraction. L'amende administrativevisee peut par ailleurs atteindre le montant de 62.500 euros ou125.000 euros en cas de recidive ».

Par ces considerations, l'arret attaque ne justifie pas legalement ladecision de considerer l'amende administrative litigieuse comme etant unepeine au sens de l'art 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits del'homme et des libertes fondamentales et, en consequence, ne rejette paslegalement la competence du Conseil d'Etat pour connaitre de cettedecision.

En consequence, il viole toutes les dispositions legales citees au moyen.

III. La decision de la Cour

Sur la fin de non-recevoir opposee au pourvoi :

1. Le ministere public a souleve d'office que le pourvoi est sans interetconformement à l'arret rendu par la Cour le 8 juin 2009 dans la causeS.08.0129.N.

2. En vertu de l'article 158 de la Constitution, la Cour de cassation seprononce sur les conflits d'attributions, d'apres le mode regle par laloi.

L'article 33 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat dispose notammentque peuvent etre deferes à la Cour de cassation, les arrets et lesordonnances par lesquels la section du contentieux administratif decide dene pouvoir connaitre de la demande par le motif que la connaissance decelle-ci rentre dans les attributions des autorites judiciaires.

Conformement aux dispositions du Code judiciaire, le pourvoi est introduitpar requete de la partie interessee.

3. Dans l'ordre judiciaire belge, la Cour de cassation est seule àstatuer sur les conflits d'attribution. Cette tache constitutionnelleimplique qu'elle a une mission de regularisation relative aux tachesrespectives de l'ordre judiciaire et du Conseil d'Etat.

Les decisions par lesquelles le Conseil d'Etat statue sur les limites desa competence vis-à-vis de la competence des juridictions de l'ordrejudiciaire doivent en principe pouvoir etre controlees par la Cour decassation sur ce plan.

4. L'autorite qui a pose un acte individuel qui est attaque devant leConseil d'Etat a interet à entendre decider si les juridictions del'ordre judiciaire peuvent en connaitre lorsque le Conseil d'Etat rejettela competence invoquee par l'autorite.

Dans un tel cas, l'autorite a un interet à entendre dire quelle instancedoit trancher le litige et conserve cet interet aussi lorsque la mesureindividuelle est provisoirement maintenue du fait que le Conseil d'Etats'est declare sans competence pour statuer à ce propos.

5. L'arret attaque considere que la mesure infligee constitue une peine ausens de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'hommeet des libertes fondamentales, que la peine ne peut etre infligee ouappreciee que par les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire et que, deslors, le Conseil d'Etat ne dispose pas de la competence requise pourconnaitre du recours en annulation d'un acte individuel de l'autoritesanctionnant un comportement determine.

Le pourvoi en cassation qui est dirige contre une decision par laquelle leConseil d'Etat statue sur les limites de sa competence par rapport à lacompetence des juridictions de l'ordre judiciaire, est recevable.

Il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir opposee au pourvoi.

Sur le moyen :

Quant à la premiere branche :

6. En vertu de l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits del'homme et des libertes fondamentales, toute personne a droit à ce que sacause soit entendue equitablement, publiquement et dans un delairaisonnable, par un tribunal independant et impartial, etabli par la loiqui decidera, soit des contestations sur ses droits et obligations decaractere civil, soit du bien-fonde de toute accusation en matiere penaledirigee contre elle.

Ni cette disposition conventionnelle ni aucune autre dispositionconventionnelle ou constitutionnelle ne requierent qu'une amendeadministrative, qui constitue une peine au sens de cette disposition, soitinfligee et appreciee exclusivement par un juge de l'ordre judiciaire.Sauf lorsque les sanctions impliquent une peine privative de liberte, ilsuffit que le contrevenant dispose d'un recours juridictionnel à partentiere.

7. Une amende administrative infligee à une seule personne par uneautorite administrative en application d'une reglementation de la sanctionprevue par la loi, le decret ou l'ordonnance peut, en principe, lorsque lelegislateur n'a pas accorde cette competence à un juge de l'ordrejudiciaire, etre controlee par le Conseil d'Etat en application de sacompetence generale d'apprecier si une mesure de l'autorite est entacheeou non d'exces de pouvoir.

Le Conseil d'Etat peut examiner, notamment, dans le cadre de cecontentieux objectif, si, compte tenu des conventions, la mesureindividuelle est legalement formulee et peut notamment etre controlee parle juge quant à sa proportionnalite et, si le contrevenant n'en a pas lapossibilite, il peut annuler cette mesure individuelle sur la base d'unexces de pouvoir.

8. L'arret constate qu'il ressort du texte de l'ordonnance du 25 mars 1999relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la repressiondes infractions en matiere d'environnement, que les infractions à cetteordonnance sont sanctionnees par des amendes administratives qui tiennentlieu de peines. Il decide sur la seule base de la nature penale de lasanction que le Conseil d'Etat ne dispose pas de la competence requise.

L'arret ne justifie, des lors, pas legalement sa decision.

Le moyen, en cette branche, est fonde.

Par ces motifs,

La Cour, statuant en chambres reunies,

Casse l'arret attaque ;

Ordonne que le present arret soit transcrit dans les registres du Conseild'Etat et que mention en soit faite en marge de l'arret casse ;

Condamne la defenderesse aux depens ;

Renvoie la cause à la section du contentieux administratif du Conseild'Etat autrement composee qui se conformera à la decision de la Cour surle point de droit tranche.

Rejette le pourvoi ;

Condamne le demandeur aux depens.

Ainsi juge par la Cour de cassation, chambre reunies, à Bruxelles, ousiegeaient le premier president Ghislain Londers, les presidents IvanVerougstraete et Christian Storck, les presidents de section EdwardForrier, Jean de Codt, Frederic Close, Paul Mathieu, les conseillersDidier Batsele, Eric Stassijns, Beatrijs Deconinck et Geert Jocque, etprononce en audience publique du quinze octobre deux mille neuf par lepremier president Ghislain Londers, en presence de l'avocat general DirkThijs, avec l'assistance du greffier en chef Chantal Van Der Kelen.

Traduction etablie sous le controle du president de section Paul Mathieuet transcrite avec l'assistance du greffier-chef de service Karin Merckx.

Le greffier-chef de service, Le president de section,

15 OCTOBRE 2009 C.09.0019.N/1

Origine de la décision

Date de la décision : 15/10/2009
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