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§ Belgique, Cour de cassation, 01 mars 2010, C.09.0392.N

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : C.09.0392.N
Identifiant URN:LEX : urn:lex;be;cour.cassation;arret;2010-03-01;c.09.0392.n ?

Texte :

Cour de cassation de Belgique

Arret

NDEG C.09.0392.N

REGION FLAMANDE,

Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,

* * contre

L. P.

I. La procedure devant la Cour

III. Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le10 decembre 2008 par la cour d'appel de Bruxelles.

IV. Par ordonnance du 4 fevrier 2010, le premier president a renvoye lacause devant la troisieme chambre.

V. VI. Le conseiller Alain Smetryns a fait rapport.

VII. L'avocat general Ria Mortier a conclu.

VIII. II. Le moyen de cassation

Dans sa requete, la demanderesse presente un moyen libelle dans les termessuivants :

* * Dispositions legales violees

* articles 149 et 159 de la Constitution coordonnee ;

* article 6 du Code civil ;

* article 17 du Code judiciaire ;

* articles 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, 146,alinea 1er, 1DEG, 149, S: 1er, alinea 1er, 151 et 154,alineas 1er, 2 et 6, du decret du Parlement flamand du18 mai 1999 portant organisation de l'amenagement duterritoire.

* * Decisions et motifs critiques

Apres avoir declare l'appel du defendeur recevable, l'arret attaquereforme l'ordonnance a quo, declare la demande du defendeur tendant àobtenir l'abrogation des ordres de cessation recevable et fondee, ordonnel'abrogation immediate des ordres de cessation d'utilisation des15 septembre 2006, 22 septembre 2006 et 26 octobre 2006 concernant unterrain situe à Zemst, Dasmusweg, et condamne la demanderesse aux depensdes deux instances, par les motifs suivants :

« L'interet

Le premier juge a constate le defaut d'interet legitime, par le motifque : 'par sa demande tendant à obtenir l'abrogation des divers ordres decessation, (le defendeur) tend finalement à maintenir sans autorisationles constructions ainsi que l'utilisation du terrain qui etaient soumisesà autorisation.

Le premier juge meconnait l'objectif de l'ordre de cessation qui est desauvegarder le pouvoir du juge (du fond) quant aux mesures de reparationà ordonner : il importe d'eviter la poursuite de travaux ou d'autresactes que le juge ne pourrait aisement annuler ulterieurement et quientraveraient, voire affecteraient, son pouvoir d'ordonner le cas echeantla remise du lieu en son etat initial, le nouvel etat du lieu etant devenuirreversible.

En l'espece, la construction du hall cintre litigieux est achevee. Enconsequence, il est difficile de concevoir comment la poursuite del'utilisation du hall cintre empecherait le juge d'ordonner le cas echeantla mesure de reparation precitee. En effet, meme inutilise, le hall cintredemeure.

(La demanderesse) n'a pas davantage egard au caractere preventif del'ordre de cessation lorsqu'elle allegue que `(le defendeur) se sert de lajustice pour obtenir le maintien d'une situation illegale et empecherl'application par (la demanderesse) des articles 154 et suivants dudecret (...)' (...).

(Le defendeur) demande l'abrogation de trois ordres de cessationd'utilisation qui, en l'espece, ne revetent pas le caractere d'une mesurede sauvegarde.

En consequence, (le defendeur) a un interet legitime.

Au fond

(Le defendeur) fonde sa demande non seulement sur le defaut de definitiondes infractions dans les trois ordres de cessation, le defaut demotivation de ces ordres de cessation, la meconnaissance du principe duraisonnable et du proportionnel, l'impossibilite de proceder àl'enlevement des biens sur le terrain en raison du comportement duproprietaire du fond servant au passage mais aussi sur l'abus, voire ledetournement de pouvoir.

La (cour d'appel) accueille la demande par ce dernier motif, sans examinerles autres moyens qui ne sauraient donner lieu à une abrogation plusetendue des ordres de cessation.

Il y a effectivement abus de pouvoir en l'espece des lors que les troisordres de cessation d'utilisation ne contribuent pas à sauvegarder lepouvoir du juge d'ordonner la reparation.

C'est à tort que (la demanderesse) conteste que les ordres de cessationd'utilisation litigieux constituent une peine anticipative.

Les ordres de cessation d'utilisation litigieux ne contribuent pas àsauvegarder le pouvoir du juge quant aux mesures de reparation àordonner. Ils donnent lieu à une privation provisoire d'avantagesdecoulant d'une eventuelle infraction, à une sanction pratiquement denueedu caractere de mesure de sauvegarde.

L'appel principal est fonde » (...).

Griefs

(...)

Seconde branche

4. Conformement à l'article 149, S: 1er, alinea 1er, du decret duParlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'amenagement duterritoire, le tribunal peut ordonner à la requete de l'inspecteururbaniste ou du college des bourgmestre et echevins, outre la peine, laremise du lieu en son etat initial ou la cessation de l'utilisationcontraire, et/ou l'execution de travaux de construction ou d'adaptationet/ou le paiement d'une amende egale à la plus-value acquise par le biensuite à l'infraction. Conformement à l'article 151 du meme decret,l'inspecteur urbaniste ou le college des bourgmestre et echevins peuventegalement demander ces mesures de reparation devant le juge civil.

Ces mesures de reparation sont des mesures de nature civile qui tendent àreduire à neant une situation illicite resultant de l'execution detravaux au bien immeuble, ou de l'affectation de ce bien immeuble, et quiporte atteinte à l'interet general.

5. L'article 154, alinea 1er, du decret du Parlement flamand du 18 mai1999 dispose que les fonctionnaires, agents ou officiers de policejudiciaire vises à l'article 148 peuvent ordonner par voie orale et surplace la cessation immediate « des travaux, des operations ou del'utilisation », lorsqu'ils constatent que le travail, les operations oules modifications constituent une infraction au sens de l'article 146. Ledeuxieme alinea de cette disposition decretale prevoit que, lorsque lesfonctionnaires, agents ou officiers de la police judiciaire vises àl'article 148 ne trouvent personne sur place, ils affichent l'ordre ecritde cessation immediate sur place, à un endroit clairement visible.

L'article 146, alinea 1er, 1DEG, du meme decret punit notamment quiconqueexecute, poursuit ou maintient les operations, travaux ou modificationsdefinis aux articles 99 et 101, soit sans permis prealable, soit encontravention au permis, soit apres decheance, annulation ou echeance dudelai du permis, soit en cas de suspension du permis.

L'article 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, a à c, du meme decret dispose quepersonne ne peut, sans autorisation urbanistique prealable, « utiliserhabituellement ou amenager un terrain pour : a) l'entreposage de vehiculesusages ou mis au rebut, de toutes sortes de materiaux, materiels oudechets ; b) le parcage de vehicules, voitures ou remorques ;c) l'installation d'une ou plusieurs installations pouvant etre affecteesau logement, tels que des roulottes, caravanes, vehicules mis au rebut,tentes ».

Ainsi, la cessation immediate « des travaux, des operations ou del'utilisation » peut notamment etre ordonnee en cas de manquement àl'obligation d'autorisation urbanistique visee à l'article 99, S: 1er,alinea 1er, 5DEG, a à c, du decret precite.

6. L'article 154, alinea 6, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999dispose que « l'interesse peut requerir en refere l'abrogation de lamesure, à l'encontre de la Region flamande. La requete est portee devantle president du tribunal de premiere instance du ressort ou les travaux etles operations ont ete executes ».

Le juge statue au fond sur la demande d'abrogation, controle à cetteoccasion la legalite externe et interne de l'ordre conformement àl'article 159 de la Constitution coordonnee et peut notamment examiner sil'ordre est de nature preventive ou, au contraire, releve d'un abus depouvoir.

En raison de son caractere preventif, l'ordre de cessation immediate« des travaux, des operations ou de l'utilisation » tend non seulementà sauvegarder le pouvoir du juge du fond quant aux mesures de reparationvisees à l'article 149, S: 1er, du decret precite, en ce sens qu'ilimporte d'eviter la poursuite de travaux ou d'actes que le juge nepourrait aisement annuler ulterieurement, mais aussi, et memeprincipalement, à eviter toute poursuite de l'atteinte portee àl'amenagement du territoire, en intervenant en temps utile dans laperpetration de l'infraction.

7. En vertu de l'article 17 du Code judiciaire, l'action ne peut etreadmise si le demandeur n'a pas interet pour la former.

L'atteinte portee à un interet ne donne lieu à procedure que si cetinteret est legitime.

Quiconque tend uniquement au maintien d'une situation contraire à l'ordrepublic ou d'un avantage illicite, tels que le maintien de constructions oula poursuite d'une utilisation n'ayant pas fait l'objet d'autorisations,n'a pas un interet legitime.

8. Ainsi qu'il a ete expose à la premiere branche du moyen, considereecomme reproduite en cette branche, la demanderesse a fait valoir dans sesconclusions d'appel que les ordres de cessation de « l'utilisation duterrain » resultaient du fait que le defendeur avait affecte le terrainà une utilisation habituelle soumise à l'obtention d'une autorisation ausens de l'article 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, a à c, du decret duParlement flamand du 18 mai 1999, qui est une disposition d'ordre publicau sens de l'article 6 du Code civil.

9. En l'espece, en considerant l'ordre de cessation immediate vise àl'article 154, alinea 1er, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999uniquement comme une « mesure de sauvegarde » qui « doit contribuer àsauvegarder le pouvoir du juge quant aux mesures de reparation àordonner », sans examiner si la cessation de « l'utilisation duterrain » ordonnee, et plus specialement, ainsi qu'il a ete exposeci-avant et que la demanderesse l'a fait valoir en conclusions, si lacessation d'une utilisation habituelle soumise à l'obtention d'uneautorisation au sens de l'article 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, a à c, dudecret, permettait d'eviter toute poursuite de l'atteinte portee àl'amenagement du territoire, l'arret attaque viole les articles 159 de laConstitution coordonnee, 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, 146, alinea 1er,1DEG, 149, S: 1er, alinea 1er, 151, 154, alineas 1er, 2 et 6, du decret duParlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'amenagement duterritoire et, en consequence, ne decide pas legalement que (le demandeur)a un interet « legitime » à demander l'abrogation des ordres decessation (violation des dispositions precitees ainsi que des articles 6du Code civil et 17 du Code judiciaire) et, en consequence, ne decide pasdavantage legalement que les ordres de cessation relevent d'un abus depouvoir, constituent une « peine anticipative » et « donnent lieu àune privation provisoire d'avantages » (violation des articles 159 de laConstitution coordonnee, 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, 146, alinea 1er,1DEG, 149, S: 1er, alinea 1er, 151 et 154, alineas 1er, 2 et 6, du decretdu Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'amenagementdu territoire).

Dans l'hypothese ou ses motifs permettraient de considerer que les jugesd'appel rejettent de maniere implicite mais certaine le caracterepreventif de l'ordre de cessation de l'utilisation habituelle soumise àl'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, S: 1er,alinea 1er, 5DEG, a à c, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999 -quod non - l'arret attaque n'est pas davantage legalement justifie deslors qu'il ne constate pas que, soit l'utilisation habituelle soumise àl'obtention d'une autorisation n'est pas etablie, soit, cette utilisationavait pris fin au moment ou la cessation a ete ordonnee et qu'en regle, lacessation d'une utilisation habituelle soumise à l'obtention d'uneautorisation evite toute poursuite de l'atteinte portee à l'amenagementdu territoire et, en consequence, revet le caractere preventif attache àl'ordre de cessation immediate de l'utilisation au sens de l'article 154du decret precite (violation des articles 159 de la Constitutioncoordonnee, 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, 146, alinea 1er, 1DEG, 149, S:1er, alinea 1er, 151 et 154, alineas 1er, 2 et 6, du decret du Parlementflamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'amenagement duterritoire). Ainsi, l'arret attaque ne decide pas legalement que (ledemandeur) a un interet « legitime » à demander l'abrogation des ordresde cessation (violation des dispositions precitees ainsi que desarticles 6 du Code civil et 17 du Code judiciaire) et, en consequence, nedecide pas davantage legalement que les ordres de cessation relevent d'unabus de pouvoir, constituent une « peine anticipative » et « donnentlieu à une privation provisoire d'avantages » (violation desarticles 159 de la Constitution coordonnee, 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG,146, alinea 1er, 1DEG, 149, S: 1er, alinea 1er, 151 et 154, alineas 1er, 2et 6, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisationde l'amenagement du territoire).

10. Dans l'hypothese ou ses motifs permettraient de considerer que lesjuges d'appel decident de maniere implicite mais certaine que la seulecirconstance qu'une construction soumise à autorisation a egalement eteerigee sur le terrain, à savoir un « hall cintre » dont la constructionest achevee mais dont la cessation de l'utilisation ne peut revetir uncaractere preventif, justifie l'abrogation de tous les ordres de cessationde « l'utilisation du terrain », y compris l'utilisation habituellesoumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, S: 1er,alinea 1er, 5DEG, a à c, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999,qui est poursuivie ou, en tout cas, n'est pas exclue par les jugesd'appel, l'arret attaque ne justifie pas legalement sa decision.

En principe, l'illegalite des ordres de cessation en raison de l'absencede caractere preventif de la cessation de l'utilisation du « hallcintre » peut uniquement affecter l'utilisation du hall et justifierl'abrogation du seul ordre de cessation concernant l'utilisation du« hall cintre ».

En considerant cependant en l'espece, par le seul motif que laconstruction du « hall cintre » est achevee, qu'il y a abus de pouvoir,meconnaissance du caractere preventif de l'ordre de cessation, defaut ducaractere de « mesure de sauvegarde », utilisation de l'ordre decessation comme « peine anticipative » et « privation provisoired'avantages », et en ordonnant l'abrogation de tous les ordres decessation, sans exclure l'existence de l'utilisation habituelle du terrainsoumise à l'obtention d'une autorisation au sens de l'article 99, S: 1er,alinea 1er, 5DEG, a à c, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999invoquee dans les ordres de cessation et les conclusions de lademanderesse, l'arret attaque ne justifie pas davantage legalement sadecision (violation des articles 159 de la Constitution coordonnee, 99, S:1er, alinea 1er, 5DEG, 146, alinea 1er, 1DEG, et 154, alineas 1er, 2 et 6,du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation del'amenagement du territoire).

Des lors qu'il ne constate pas l'existence d'un lien indissoluble entrel'illegalite de l'ordre de cessation concernant le hall cintre etl'utilisation habituelle du terrain soumise à l'obtention d'uneautorisation au sens de l'article 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, a à c, dudecret du Parlement flamand du 18 mai 1999 et ne considere pas que cetteutilisation est subordonnee à l'utilisation du « hall cintre », l'arretattaque n'ordonne pas legalement l'abrogation de tous les ordres decessation (violation des articles 159 de la Constitution coordonnee, 99,S: 1er, alinea 1er, 5DEG, 146, alinea 1er, 1DEG, et 154, alineas 1er, 2 et6, du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999 portant organisation del'amenagement du territoire).

A tout le moins, en n'indiquant pas pourquoi il y a lieu d'abroger tousles ordres de cessation au seul motif qu'un abus de pouvoir a ete commis,ainsi qu'il ressort du fait que la construction du « hall cintre » estachevee, alors que les juges d'appel n'ont pas exclu l'utilisationhabituelle du terrain soumise à l'obtention d'une autorisation au sens del'article 99, S: 1er, alinea 1er, 5DEG, a à c, du decret du Parlementflamand du 18 mai 1999 invoquee par la demanderesse, l'arret attaque nepermet pas à la Cour d'exercer son controle de legalite sur la decisionet, en consequence, viole l'article 149 de la Constitution coordonnee.

III. La decision de la Cour

Quant à la seconde branche :

1. En vertu de l'article 154, alinea 1er, du decret du Parlementflamand du 18 mai 1999 portant organisation de l'amenagement duterritoire, les fonctionnaires, agents ou officiers de policejudiciaire vises à l'article 148 peuvent ordonner par voie oraleet sur place la cessation immediate des travaux, des operations oude l'utilisation, lorsqu'ils constatent que le travail, lesoperations ou les modifications constituent une infraction au sensde l'article 146 du decret.

En vertu de l'article 146, 1DEG, du decret precite, est puni d'une peinedeterminee, quiconque execute, poursuit ou maintient les operations,travaux ou modifications definis aux articles 99 et 101, soit sans permisprealable, soit en contravention au permis, soit apres decheance,annulation ou echeance du delai du permis, soit en cas de suspension dupermis.

En vertu de l'article 99, S: 1er, 5DEG, du decret precite, personne nepeut, sans autorisation urbanistique prealable, utiliser habituellement ouamenager un terrain pour : a) l'entreposage de vehicules usages ou mis aurebut, de toutes sortes de materiaux, materiels ou dechets ; b) le parcagede vehicules, voitures ou remorques ; c) l'installation d'une ou plusieursinstallations pouvant etre affectees au logement, tels que des roulottes,caravanes, vehicules mis au rebut, tentes ; d) le montage d'une ou deplusieurs installations ou du materiel roulant utilises essentiellement àdes fins publicitaires.

En vertu de l'article 154, alinea 6, du decret precite, l'interesse peutrequerir en refere l'abrogation de la mesure, à l'encontre de la Regionflamande. La requete est portee devant le president du tribunal depremiere instance du ressort ou les travaux et les operations ont eteexecutes.

2. Il appartient à ce juge de controler la legalite externe etinterne de l'ordre de cessation et d'examiner si celui-ci estconforme à la loi ou releve d'un abus ou d'un detournement depouvoir.

L'ordre de cessation est une mesure preventive qui tend non seulement àsauvegarder le pouvoir du juge en matiere de reparation mais aussi àprevenir les infractions aux dispositions legales relatives àl'amenagement du territoire visees à l'article 146 du decret du Parlementflamand du 18 mai 1999.

3. La demanderesse a fait valoir dans ses conclusions de synthesed'appel que :

- les infractions commises par le defendeur quant à l'eventuelleutilisation du bien immeuble sont clairement definies dans diversproces-verbaux ainsi que dans les ordres de cessation d'utilisationsubsequents ;

- en vertu de l'article 99, S: 1er, 5DEG, du decret du Parlement flamanddu 18 mai 1999, il est interdit d'utiliser habituellement ou d'amenager unterrain pour l'entreposage de vehicules usages ou mis au rebut, de toutessortes de materiaux, materiels ou dechets ou le parcage de vehicules,voitures ou remorques ;

- il n'est pas conteste que le defendeur a parque sur le terrain unecaravane, un conteneur blanc et une camionnette rouge susceptibles deservir de logement ;

- les proces-verbaux relevent encore d'autres modes d'utilisation illicitedu terrain par le defendeur ;

- il est manifeste que le defendeur ne dispose pas des autorisationsrequises pour ces utilisations et, en consequence, utilise le terrain demaniere illicite.

4. Les juges d'appel qui ordonnent l'abrogation immediate des ordresde cessation par le motif qu'ils ne contribuent pas à sauvegarderle pouvoir du juge en matiere de reparation, sans examiner si cesordres de cessation ne tendaient pas à la cessation d'uneutilisation habituelle du terrain soumise à autorisation quin'avait cependant pas fait l'objet d'une autorisation et, enconsequence, ne tendaient pas à eviter la poursuite de l'atteinteà l'amenagement du territoire par des infractions visees àl'article 146 du decret du Parlement flamand du 18 mai 1999, nejustifient pas legalement leur decision.

Le moyen, en cette branche, est fonde.

* Par ces motifs,

* * La Cour

* * Casse l'arret attaque, sauf en tant qu'il declare l'appelrecevable ;

* Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretpartiellement casse ;

* Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge dufond ;

* Renvoie la cause, ainsi limitee, devant la cour d'appel d'Anvers.

Ainsi juge par la Cour de cassation, troisieme chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, les conseillers EricStassijns, Beatrijs Deconinck, Alain Smetryns et Koen Mestdagh, etprononce en audience publique du premier mars deux mille dix par lepresident Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat general Ria Mortier,avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.

Traduction etablie sous le controle du conseiller Martine Regout ettranscrite avec l'assistance du greffier Patricia De Wadripont.

Le greffier, Le conseiller,

1er MARS 2010 C.09.0392.N/1

Origine de la décision

Date de la décision : 01/03/2010
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