Cour de cassation de Belgique
Arret
5170
NDEG C.08.0424.F
COSTAGRI, societe anonyme dont le siege social est etabli à Neupre(Ehein), Ferme de la Costerie, 1,
demanderesse en cassation
representee par Maitre Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 149, ou il estfait election de domicilie,
contre
AGENCE FEDERALE POUR LA SECURITE DE LA CHAINE ALIMENTAIRE, dont le siegeest etabli à Bruxelles, boulevard du Jardin Botanique, 55,
defenderesse en cassation,
representee par Maitre Antoine De Bruyn, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, rue de la Vallee, 67, ou il estfait election de domicile.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 12 mars 2008par la cour d'appel de Liege.
Le conseiller Didier Batsele a fait rapport.
L'avocat general Thierry Werquin a conclu.
II. Les moyens de cassation
La demanderesse presente trois moyens, dont le premier est libelle dansles termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 3 (avant sa modification par la loi du 4 aout 1996) et 84(avant sa modification par la loi du 2 avril 2003) des lois sur le Conseild'Etat, coordonnees le 12 janvier 1973 ;
- article 159 de la Constitution ;
- articles 1er à 7 et annexe III de l'arrete ministeriel du 3 novembre1994 relatif à la lutte contre le fletrissement bacterien de la pomme deterre (Clavibacter michiganensis (Smith) Davis et al. ssp. sepedonicus(Spieckermann et Kotthoff) Davis et a.I.) (avant sa modification parl'arrete ministeriel du 23 mars 2007) ;
- article 56 des lois sur l'emploi des langues en matiere administrative,coordonnees le 18 juillet 1966 ;
- article 13 de la directive 93/85/CEE du Conseil du 4 octobre 1993concernant la lutte contre le fletrissement bacterien de la pomme de terre(avant sa modification par la directive 2006/56/CE du 12 juin 2006) ;
- articles 1382 et 1383 du Code civil.
Decisions et motifs critiques
L'arret dit l'appel de la demanderesse non fonde par les motifs suivants :
« d) Le fait que les prelevements effectues chez [la demanderesse] etceux effectues chez S. à qui elle avait vendu des plants se sont averesnegatifs n'est pas de nature à demontrer que les resultats positifsenonces ci-dessus seraient errones.
[La defenderesse] n'avait aucune obligation de proceder à des testssupplementaires au sein de l'etablissement de [la demanderesse].
Comme ce sera explicite ci-dessous, elle a applique correctement lareglementation, l'article 3 de l'arrete ministeriel du 3 novembre 1994 luiimposant au vu des resultats positifs des prelevements enonces ci-dessusde declarer contamines les lieux de production ainsi que les champs ou lestubercules ou plantes ont ete recoltes »,
et :
« En ce qui concerne les mesures prises par [la defenderesse], la cour[d'appel] constate qu'elle a agi en respectant la reglementation quis'imposait à elle.
Pour rappel, selon l'article 3 de l'arrete ministeriel du 3 novembre1994 :
`Si les tests en laboratoire effectues officiellement ou sous controleofficiel, selon la methode dont les references figurent à l'annexe I dupresent arrete, confirment la presence de l'organisme dans un echantillonde tubercules, de plantes ou de parties de plantes et compte tenu deprincipes scientifiques fondes, de la biologie de l'organisme et dessystemes particuliers de production, de commercialisation et detransformation, le service :
a) declare contamines les tubercules ou plantes, l'envoi ou le lot ainsique le materiel, le vehicule, le recipient, l'entrepot ou des parties deceux-ci et tout autre objet, y compris les emballages, d'ou l'echantillona ete preleve mais aussi, le cas echeant, le(s) lieu(x) de productionainsi que le(s) champ(s) ou les tubercules ou plantes ont ete recoltes ;
b) determine, compte tenu des dispositions du point 1 de l'annexe III dupresent arrete, l'etendue de la contamination probable par contact avantou apres la recolte avec des elements declares contamines ou par un lienavec ceux-ci dans le systeme de production',
et, selon l'annexe III :
`1. Pour determiner l'etendue de la contamination probable visee àl'article 3, S: 1er, point b), il convient de prendre en consideration leselements suivants :
- les tubercules ou les plantes cultives en un lieu de production declarecontamine en vertu de l'article 3, paragraphe 1er, point a) lieu deproduction, ou les installations ayant, dans le systeme de production, unlien avec les tubercules ou les plantes qui ont ete declares contamines envertu de l'article 3, paragraphe 1er, point a), y compris ceux partageantl'equipement et les installations de production directement ou par lebiais d'un entrepreneur commun ;
- le(s) lieu(x) de production ou les installations ayant, dans le systemede production, un lien avec les tubercules ou les plantes qui ont etedeclares contamines en vertu de l'article 3, S: 1er, point a), y comprisceux partageant l'equipement et les installations de productiondirectement ou par le biais d'un entrepreneur commun ;
- les tubercules ou les plantes produits dans le(s) lieu(x) de productionvise(s) au tiret precedent, ou presents dans le(s) dit(s) lieu(x) pendantla periode ou les tubercules ou plantes declares contamines en vertu del'article 3, paragraphe 1er, point a), etaient presents dans lesinstallations ou les lieux de production vises au premier tiret ;
- les entrepots centraux ou sont manipulees des pommes de terre provenantdes lieux de production susvises ;
- tout materiel, vehicule, recipient, entrepot ou partie de ceux-ci, ainsique tout autre objet, y compris l'emballage, qui peut, au cours des douzemois precedents ou à tout autre moment approprie, avoir ete en contactavec les tubercules ou plantes declares contamines en vertu de l'article3, S: 1er, point a) ;
- tout tubercule ou plante entrepose dans ou en contact avec un deselements ou objets vises au tiret precedent, avant le nettoyage et ladesinfection de ceux-ci ;
- et, à la suite des tests vises à l'article 4, les tubercules ou lesplantes ayant la meme origine clonale que les tubercules ou les plantesqui ont ete declares contamines en vertu de l'article 3, S: 1er, point a),et pour lesquels les tests indiquent qu'une contamination est probable' ;
En l'espece, des echantillons du lot 88 165-01 se sont averes positifs àla Clavibacter (chez L. et R.) ;
Ce lot S. a donc ete declare contamine, independamment du milieu oul'echantillon a ete preleve ;
La parcelle de [la demanderesse] sur laquelle ce lot a ete produit a etedeclaree contaminee ainsi que le lieu de production contenant cetteparcelle ;
Toujours en respectant la legislation susmentionnee en matiere deClavibacter, toutes les parcelles de pommes de terre du lieu de productiondeclare contamine qui n'ont pas ete elles-memes declarees contaminees ontete declarees probablement contaminees et les pommes de terre produitessur ces parcelles ont ete egalement declarees probablement contaminees(ainsi les lots 88 165-2 S.) ;
Les lots declares probablement contamines auraient pu etre transformes, ceque [la demanderesse] n'a pas choisi ;
Certes, [la defenderesse] dispose d'une certaine marge de manoeuvre dansla delimitation des lots `probablement contamines' et, apres la criselitigieuse, elle a modifie son arbre de determination de la contaminationprobable ;
Cela ne demontre pas pour autant que tout organisme de controle public,telle [la defenderesse], place dans les memes circonstances lors de lacrise litigieuse, normalement prudent et raisonnable, n'aurait pas agi dela meme fac,on ;
Il n'est pas davantage demontre que les mesures prises par [ladefenderesse] en respectant la reglementation qui s'imposait à elleetaient, dans le cadre de la marge de manoeuvre - limitee - qui etait lasienne, constitutives d'une disproportion manifeste entre le but sanitairepoursuivi et les mesures imposees aux professionnels concernes ».
Griefs
En vertu de l'article 3, S: 1er, alinea 1er, des lois sur le Conseild'Etat, coordonnees le 12 janvier 1973, hors les cas d'urgencespecialement motives et les projets relatifs aux budgets, aux comptes, auxemprunts, aux operations domaniales et au contingent de l'armee exceptes,les ministres, chacun pour ce qui le concerne, soumettent à l'avis motivede la section de legislation du Conseil d'Etat le texte de tous projetsd'arretes reglementaires, y compris les arretes ministeriels.
Selon l'article 84 de ces memes lois coordonnees, avant sa modificationpar la loi du 2 avril 2003, en cas d'urgence specialement motivee dans lademande, l'autorite qui saisit la section de legislation peut reclamercommunication de l'avis ou de l'avant-projet dans un delai ne depassantpas trois jours.
En regle, il appartient aux ministres d'apprecier, sous reserve de leurresponsabilite politique, l'urgence qui les dispense de soumettre àl'avis motive du Conseil d'Etat, section de legislation, le texte desprojets d'arretes reglementaires.
Cependant, pour s'acquitter de la mission de controle de legalite que leurconfie l'article 159 de la Constitution, les juges ont l'obligationd'examiner, sur la base des seuls motifs mentionnes dans l'acte qu'ilsenvisagent d'appliquer, si le ministre n'a pas, en se dispensant desolliciter l'avis du Conseil d'Etat, excede ou detourne son pouvoir enmeconnaissant la notion legale d'urgence.
Des considerations qui se bornent à indiquer la raison pour laquelle unepublication rapide du nouvel arrete s'avere necessaire mais ne decriventpas les circonstances particulieres rendant urgente l'adoption des mesuresenvisagees au point de ne pas permettre de consulter le Conseil d'Etat,meme dans un delai de trois jours, ne satisfont pas à l'exigence legalede motivation speciale de l'urgence.
En outre, l'urgence ne peut etre legalement invoquee pour dispenser leministre de consulter la section de legislation du Conseil d'Etat lorsque
(i) soit l'urgence resulte d'une imprevoyance, imputable au fait del'autorite,
(ii) soit les motifs invoques dans le preambule de l'arrete afin dejustifier son urgence sont contredits par le temps qui s'est ecoule entrela signature de l'arrete et sa publication. A cet egard, il convient detenir compte de la circonstance que les arretes ministeriels bilinguesdoivent etre publies dans le mois de leur date en vertu de l'article 56,S: 1er, alinea 3, des lois sur l'emploi des langues en matiereadministrative, coordonnees le 18 juillet 1966.
Ainsi qu'il resulte de son preambule, l'arrete ministeriel du 3 novembre1994 relatif à la lutte contre le fletrissement bacterien de la pomme deterre (Clavibacter michiganensis (Smith) Davis et al. ssp. sepedonicus(Spieckermann et Kotthoff) Davis et a.I.) n'a pas ete soumis en projet àl'avis de la section de legislation du Conseil d'Etat. Le preambule de cetarrete justifie cette absence de consultation par les motifs suivants :
« Vu l'urgence ;
Considerant qu'il est necessaire de se conformer sans retard à ladirective 93/85/CEE du Conseil de la Communaute europeenne du 4 octobre1993 concernant la lutte contre le fletrissement bacterien de la pomme deterre ».
Ces considerations se bornent à indiquer la raison pour laquelle unepublication rapide du nouvel arrete s'avere necessaire mais ne decriventpas les circonstances particulieres rendant urgente l'adoption des mesuresenvisagees au point de ne pas permettre de consulter le Conseil d'Etat,meme dans un delai de trois jours. Elles ne satisfont, des lors, pas àl'exigence legale de motivation speciale de l'urgence.
Au surplus, la directive 93/85/CEE du Conseil du 4 octobre 1993 concernantla lutte contre le fletrissement bacterien de la pomme de terre a etepubliee au Journal officiel des Communautes europeennes le 18 octobre 1993et son article 13, S: 1er, alinea 1er, 1ere phrase, impose aux Etatsmembres d'adopter et de publier au plus tard le 15 novembre 1993 lesdispositions necessaires pour se conformer à cette directive. Le ministreresponsable a cependant attendu le 3 novembre 1994 - soit pres d'un anapres l'expiration du delai de transposition - pour transposer cettedirective. Il s'en deduit que l'urgence, deduite de la necessite de seconformer sans retard à cette directive, resulte en realite del'imprevoyance de l'autorite et ne peut, des lors, legalement justifierune dispense de consultation de la section de legislation du Conseild'Etat.
Enfin, l'arrete ministeriel du 3 novembre 1994 n'a ete publie au Moniteurbelge que le 15 decembre 1994, soit pres d'un mois et demi apres sonadoption, et donc apres l'expiration du delai d'un mois prevu parl'article 56,S: 1er, alinea 3, des lois sur l'emploi des langues en matiereadministrative, coordonnees le 18 juillet 1966. Ce retard dans lapublication dement egalement la realite de l'urgence invoquee dans lepreambule de l'arrete.
Par consequent, le ministre ayant adopte l'arrete ministeriel precite du 3novembre 1994 ne pouvait legalement se dispenser de soumettre le texte enprojet [...] à l'avis de la section de legislation du Conseil d'Etat.
A defaut de respecter cette formalite substantielle, l'arrete ministerielprecite du 3 novembre 1994 est entache d'illegalite, de sorte que lescours et tribunaux ne pouvaient, conformement à l'article 159 de laConstitution, en faire application.
Par les motifs reproduits en tete du moyen, l'arret attaque ecartecependant l'existence d'une faute au sens des articles 1382 et 1383 duCode civil dans le chef de la defenderesse en considerant, en substance,que celle-ci, en adoptant les mesures critiquees par la demanderesse, n'afait que se conformer à la reglementation qui s'imposait à elle, et plusprecisement à l'article 3 et à l'annexe III de l'arrete ministerielprecite du 3 novembre 1994.
Ce faisant, l'arret attaque fonde sa decision sur un arrete illegal carpris en violation des articles 3 (specialement S: 1er, alinea 1er) et 84des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat. Il meconnait ainsi tant cesdispositions legales (violation desdits articles 3 (specialement S: 1er,alinea 1er) et 84 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat) quel'article 159 de la Constitution en faisant application d'un arreteministeriel illegal qu'il ne pouvait appliquer (violation dudit article159 de la Constitution).
II n'est des lors pas legalement justifie (violation de toutes lesdispositions legales visees au moyen).
III. La decision de la Cour
Sur le premier moyen :
Sur la fin de non-recevoir opposee au moyen par la defenderesse et deduitede ce qu'il est denue d'interet :
a) En tant que la fin de non-recevoir invoque que la decision de l'arretque la defenderesse n'a pas commis de faute en adoptant les mesurescritiquees par la demanderesse n'est pas fondee sur la seule considerationque la defenderesse s'est conformee à l'arrete ministeriel du 3 novembre1994 relatif à la lutte contre le fletrissement bacterien de la pomme deterre, dans sa redaction applicable au litige :
L'arret considere que « [la defenderesse] a applique correctement lareglementation, l'article 3 de l'arrete ministeriel du 3 novembre 1994 luiimposant, au vu des resultats positifs des prelevements [...], de declarercontamines les lieux de production ainsi que les champs ou les tuberculesou plantes ont ete recoltes ».
Les autres considerations sur lesquelles l'arret fonde sa decision nesauraient suffire à exclure une faute de la defenderesse deduite del'application de cet arrete ministeriel, sur laquelle l'arret, pourl'ecarter, se prononce expressement ;
b) En tant que la fin de non-recevoir invoque que lesdites mesuresseraient legalement justifiees par un ensemble de dispositions legalesparmi lesquelles la defenderesse cite l'arrete royal du 3 mai 1994 relatifà la lutte contre les organismes nuisibles aux vegetaux et aux produitsvegetaux :
Cet arrete royal n'a, au motif d'une urgence deduite de la necessite demodifier sans retard la reglementation existante pour se conformer auxdirectives du Conseil et de la Commission de la Communaute europeenne, pasete soumis à l'avis du Conseil d'Etat.
Ces considerations ne sauraient suffire à justifier l'absence d'avis duConseil d'Etat, en sorte que les dispositions de l'arrete royal du 3 mai1994 ne peuvent justifier les mesures litigieuses ;
c) En tant que la fin de non-recevoir invoque que, l'arrete ministeriel du3 novembre 1994 etant la transposition de la directive 93/85/CEE duConseil du 4 octobre 1993 concernant la lutte contre le fletrissementbacterien de la pomme de terre, sa legalite ne saurait etre utilementcritiquee qu'au regard de cette directive :
La circonstance qu'une disposition du droit interne est la transpositiond'une directive n'a pas pour effet que cette disposition serait dispenseedes conditions qui, en droit interne, regissent sa legalite.
La fin de non-recevoir ne peut etre accueillie.
Sur le fondement du moyen :
Pour exclure que des fautes aient ete commises au prejudice de lademanderesse, l'arret decide que la defenderesse a agi en vertu despouvoirs que lui aurait conferes l'arrete ministeriel du 3 novembre 1994relatif à la lutte contre le fletrissement de la pomme de terre.
L'adoption de cet arrete n'a pas ete precedee de la consultation de lasection de legislation du Conseil d'Etat.
En regle, il appartient aux ministres d'apprecier, sous reserve de leurresponsabilite politique, l'urgence qui les dispense de soumettre àl'avis du Conseil d'Etat, section de legislation, le texte des projetsd'arretes reglementaires.
Conformement à l'article 159 de la Constitution, il appartient aux courset tribunaux d'examiner si, en se dispensant de solliciter l'avis duConseil d'Etat, les ministres n'excedent pas ou ne detournent pas leurpouvoir en meconnaissant la notion legale de l'urgence.
Le preambule de l'arrete ministeriel du 3 novembre 1994 motive l'urgencecomme suit : « il est necessaire de se conformer sans retard à ladirective 93/85/CEE du Conseil des Communautes europeennes du 4 octobre1993 concernant la lutte contre le fletrissement de la pomme de terre ».
Cette motivation n'explique pas les circonstances particulieres rendanturgente l'adoption des mesures envisagees au point de ne pas permettre deconsulter le Conseil d'Etat, meme dans un delai de trois jours, et ce,alors que le delai de transposition de la directive precitee etait expiredepuis le 15 novembre 1993. Elle ne satisfait pas à l'exigence legale demotivation speciale de l'urgence.
En decidant que la defenderesse a agi en vertu des pouvoirs que luiconferait l'arrete ministeriel du 3 novembre 1994, l'arret donne effet àcet arrete entache d'illegalite et viole l'article 159 de la Constitution.
En tant qu'il invoque la violation de cette disposition, le moyen estfonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretcasse ;
Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge dufond ;
Renvoie la cause devant la cour d'appel de Mons.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Christian Storck, le president de section PaulMathieu, les conseillers Didier Batsele, Albert Fettweis et MireilleDelange, et prononce en audience publique du vingt-trois septembre deuxmille dix par le president Christian Storck, en presence de l'avocatgeneral Thierry Werquin, avec l'assistance du greffier Patricia DeWadripont.
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| P. De Wadripont | M. Delange | A. Fettweis |
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| D. Batsele | P. Mathieu | Chr. Storck |
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23 SEPTEMBRE 2010 C.08.0424.F/1
