Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.08.0429.N
BELGACOM, societe anonyme de droit public,
Me Pierre Van Ommeslaghe, avocat à la Cour de cassation,
contre
1. TELENET, societe anonyme,
2. TELENET VLANDEREN, societe anonyme,
3. TELENET GROUP HOLDING, societe anonyme,
Me Willy van Eeckhoutte, avocat à la Cour de cassation,
4. INTERCOMMUNALE VOOR TELEDISTRIBUTIE VAN HET GEWEST ANTWERPEN,(INTEGAN),
5. INTER-MEDIA,
6. PROVINCIALE BRABANTSE ENERGIEMAATSCHAPPIJ, (P.B.E.),
7. WEST-VLAAMSE ENERGIE-EN TELEDISTRIBUTIEMAAT-SCHAPPIJ, (WVEM),
8. INTERKABEL VLAANDEREN, (INTERKABEL), societe privee à responsabilitelimitee,
9. IN.DI,
Me Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 4 juin 2008 parla cour d'appel d'Anvers.
Le president Ivan Verougstraete a fait rapport.
L'avocat general Christian Vandewal a conclu.
II. Les faits
Il ressort de l'arret attaque que :
Conformement à l'accord de principe entre Telenet et Interkabel, cettederniere transfere 800.000 abonnes à la television analogique et 60.000abonnes à la television digitale à Telenet, ainsi que les droits depropriete sur le reseau du cable y afferents, « sans aucune forme deconsultation du marche ou de concurrence ».
La demanderesse invoque principalement le droit subjectif à un traitementegal, decoulant du principe d'egalite.
III. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen, libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 10, 11, 144, 145 et 160 de la Constitution ;
- articles 14, 17 et 18 des lois coordonnees sur le conseil d'Etat du 12janvier 1973 ;
- articles 1382 et 1383 du Code civil.
Decisions et motifs critiques
L'arret attaque, qui annule l'ordonnance du premier juge, decide qu'enl'espece, le juge civil des referes est sans juridiction. Cette decisionse fonde sur les motifs suivants :
« 16. Quant à la competence/juridiction
Ensuite de l'accord de principe, Interkabel transfere en tout 800.000abonnes à la television analogique et 60.000 abonnes à la televisiondigitale à Telenet, ainsi que les droits de propriete sur le reseau ducable y afferents, sans aucune forme de consultation du marche ou deconcurrence. Les organes de direction des societes de teledistribution ontdepuis lors confirme leur intention d'executer ce projet.
Selon Belgacom, le juge civil est competent pour statuer à cet egard sil'objet de la contestation indique que le pouvoir executif a commis uneatteinte illicite à un droit subjectif. A cet egard, il n'est paspertinent de savoir si le comportement incrimine est le resultat del'exercice d'une competence entierement liee de l'autorite ou d'unecompetence discretionnaire. Le principe d'egalite et l'obligation deconsulter le marche qui en decoule ne conferent pas de competencediscretionnaire à l'autorite concernee. Cette obligation de traitementegal decoule de la Constitution et des principes generaux des droits belgeet europeen.
18. Les societes de teledistribution, Interkabel et IN.DI, ainsi queTelenet, soutiennent, par contre, que la demande de Belgacom n'a pas pourobjet reel et direct la protection de droits subjectifs, mais que Belgacomconteste au fond la decision de ne pas organiser de procedure deconsultation. Afin de pouvoir pretendre à un droit subjectif, il est, eneffet, requis qu'il soit question dans le chef des societes deteledistribution d'une competence `liee'.
24. Belgacom invoque principalement le droit subjectif à un traitementegal, decoulant du principe d'egalite. Le droit subjectif à la reparationen nature n'existe que dans la mesure ou il est donne suite à une demandeen reparation de la violation d'un droit existant. La reparation invoqueesuppose la meconnaissance d'une regle du droit subjective. Un pretendudroit subjectif à la reparation integrale du dommage, à savoir eviterque le dommage se manifeste, ne peut pas etre considere comme un droitsubjectif en soi.
25. Belgacom precise (...) que le principe d'egalite invoque implique queBelgacom peut se prevaloir de l'obligation juridique precise quel'objectif impose aux societes de teledistribution, à savoir l'obligationd'organiser une certaine forme de concurrence. En se referant à ladoctrine, Belgacom soutient que l'autorite adjudicatrice ne dispose pasd'un pouvoir discretionnaire qui lui permettrait de respecter ou nonl'egalite des candidats à un moment determine. L'application du principed'egalite est inconditionnelle et ne laisse, des lors, aucune marged'appreciation (C. De Koninck, P. Flamey, K. Ronse, Schade enschadeloosstelling bij de gunning van en de uitvoering vanoverheidsopdrachten, Anvers, 2007, 44-45).
26. Selon Belgacom, la mesure provisoire demandee tend à faire suspendreune transaction qui consiste en un processus complexe et croise d'actesjuridiques unilateraux de divers organes ou divers niveaux (comites dedirection, conseils d'administration, assemblees generales, conseilscommunaux des communes participantes) et de diverses personnes morales(personnes morales publiques : Integan, Intermedia, WVEM et PBE, maisaussi de personnes morales privees IN.DI et Interkabel).
Le grief de Belgacom ne touche toutefois que les personnes moralespubliques qui peuvent etre soumises à une telle forme de consultation dumarche ou de concurrence. Toute l'argumentation de Belgacom concerne, deslors, essentiellement la pretendue illegalite des actes administratifs.Ainsi, sa demande concerne un litige sur la validite et la legalited'actes administratifs.
Belgacom a, par ailleurs, introduit une procedure fondee sur quasiment lesmemes arguments devant le Conseil d'Etat le 1er fevrier 2008, dont l'objetetait la suspension et l'annulation des decisions des differents conseilsd'administration des societes de teledistribution, celles-ci refusant àBelgacom de soumettre une offre alternative.
27. Belgacom admet, par ailleurs, que l'obligation de traitement egal dansle chef des societes de teledistribution contient bien un ordre d'agird'une certaine maniere ou de s'abstenir de certains comportements. SelonBelgacom, l'interpretation qui en a ete faite et la necessite quijustifient une attribution directe à Telenet, n'ont toutefois pas derepercussions sur l'exception de juridiction invoquee, mais requierent unexamen sur le fond.
La question qu'il y a toutefois lieu de poser de prime abord est de savoirsi Belgacom peut se prevaloir d'un droit subjectif. Le droit au respect duprincipe d'egalite implique, en effet, toujours un pouvoir d'appreciationde l'autorite. L'interpretation qui en est faite touche à la regularitede la decision administrative meme, mais n'a pas d'impact sur les droitssubjectifs des parties au proces.
28. Conclusion
Il y a, des lors, lieu de conclure que je juge civil des referes estincompetent. L'appel de Telenet semble fonde et il y a lieu de modifierl'ordonnance critiquee en ce sens ».
Griefs
Premiere branche
Conformement à l'article 144 de la Constitution, les contestations quiont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort destribunaux. Conformement à l'article 145 de la Constitution, lescontestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort destribunaux, sauf les exceptions etablies par la loi.
En vertu de l'article 160 de la Constitution, il y a pour toute laBelgique un Conseil d'Etat, dont la competence est determinee par la loi.Les articles 14, 17 et 18 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat du 12janvier 1973 determinent la competence de la section du contentieuxadministratif. Ces derniers articles ne portent pas atteinte à lacompetence du tribunal du pouvoir judiciaire de statuer, aussi en refere,sur les contestations relatives aux droits subjectifs.
L'arret attaque considere ce qui suit : « Ensuite de l'accord deprincipe, Interkabel transfere 800.000 abonnes à la television analogiqueet 60.000 abonnes à la television digitale à Telenet, ainsi que lesdroits de propriete sur le reseau du cable y afferents, sans aucune formede consultation du marche ou de concurrence (...). Selon la demanderesse,le juge civil est competent pour statuer à cet egard si l'objet de lacontestation indique que le pouvoir executif a commis une atteinteillicite à un droit subjectif ». (...)
L'arret attaque constate qu'à l'appui de sa demande, la demanderesse seprevaut du droit subjectif à un traitement egal et du droit subjectif àla reparation (...).
Pour decider que le juge civil n'est pas competent, l'arret attaqueconsidere que la demanderesse ne peut pas se prevaloir d'un droitsubjectif à un traitement egal au motif que « le droit au respect duprincipe d'egalite implique, en effet, toujours un pouvoir d'appreciationde l'autorite. L'interpretation qui en est faite touche à la regularitede la decision administrative meme, mais n'a pas d'impact sur les droitssubjectifs des parties au proces » (...). En ce qui concerne le droitsubjectif à la reparation, l'arret attaque considere qu' : « Un pretendudroit subjectif à la reparation integrale du dommage, à savoir eviterque le dommage se manifeste, ne peut pas etre considere en soi comme undroit subjectif » (...).
D'autre part, l'arret attaque considere toutefois que : « Selon lademanderesse, la mesure provisoire demandee tend à faire suspendre unetransaction (...). Le reproche de la demanderesse ne touche toutefois queles personnes morales publiques qui peuvent etre soumises à une telleforme de consultation du marche ou de concurrence. Toute l'argumentationde la demanderesse concerne, des lors, essentiellement la pretendueillegalite des actes administratifs. Ainsi, sa demande concerne un litigesur la validite et la legalite d'actes administratifs. La demanderesse a,par ailleurs, introduit une procedure fondee sur quasiment les memesarguments devant le Conseil d'Etat le 1er fevrier 2008, dont l'objet etaitla suspension et l'annulation des decision des differents conseilsd'administration des societes de teledistribution, celles-ci refusant àla demanderesse de soumettre une offre alternative » (...).
Si ces dernieres considerations devaient etre comprises en ce sens quel'objet de la demande en refere de la demanderesse devant le juge civil -dont la cour d'appel etait saisie en tant que juge d'appel - est en toutcas une contestation objective independamment de la question de savoir sila demanderesse poursuit la protection de droits subjectifs dont elle seprevaut, l'arret attaque viole les articles 144, 145 et 160 de laConstitution et les articles 14, 17 et 18 des lois coordonnees sur leConseil d'Etat du 12 janvier 1973. En effet, lorsque la contestation atrait à des droits subjectifs, le juge civil est competent.
Deuxieme branche
Aux termes de l'article 10 de la Constitution, il n'y a dans l'Etat aucunedistinction d'ordres ; les Belges sont egaux devant la loi. L'article 11de la Constitution dispose que la jouissance des droits et libertesreconnus aux Belges doit etre assuree sans discrimination.
Les articles 10 et 11 de la Constitution ont une portee generale. Ilsinterdisent toute discrimination, quelle que soit son origine.
Toute personne puise dans ces dispositions constitutionnelles un droitsubjectif d'etre traite de maniere egale et non-discriminatoire parl'autorite et en application de l'article 144 de la Constitution, lerespect de ce droit subjectif peut etre poursuivi devant le jugejudiciaire.
La circonstance qu'aucune norme de droit objectif prescrit de quellemaniere l'autorite doit en l'occurrence observer concretement son devoirde traitement egal et non-discriminatoire et qu'ainsi l'autorite disposeà cet egard d'un certain pouvoir d'appreciation quant à la maniered'observer ce devoir, n'implique pas que la demanderesse n'aurait pas dedroit subjectif à un traitement egal.
En effet, la competence de l'autorite n'est souvent pas une competenceentierement liee ou une competence entierement discretionnaire :relativement à un meme acte, l'autorite peut se trouver dans unesituation dans laquelle elle est, d'une part, liee à l'egard de certainscomposants de cet acte et dans laquelle elle dispose, d'autre part, d'unecompetence discretionnaire à l'egard des autres composants de cet acte.
Lorsque l'autorite agit, elle doit le faire de maniere nondiscriminatoire. Cela constitue une competence liee. Elle ne dispose d'unpouvoir d'appreciation qu'en ce qui concerne la maniere concrete dont elleobserve cette obligation, si la loi n'a pas determine cette maniere.
Il ressort des conclusions de la demanderesse qu'elle a saisi le jugecivil en garantie de son droit subjectif à un traitement egal. L'accordde principe etait en effet survenu sans la moindre consultation du marche,ne permettant pas à la demanderesse, contrairement à Telenet, de faireune offre, lesant ainsi la demanderesse (...).
La demanderesse invoquait un traitement inegal et discriminatoire et doncla violation de son droit à un traitement egal.
Elle invoquait donc une competence liee de l'autorite. La demanderesse n'apas critique la maniere dont l'autorite aurait observe en l'especel'obligation d'un traitement egal, mais le fait que l'autorite n'a observecette obligation d'aucune maniere, alors qu'elle etait liee par cetteobligation d'un traitement egal. L'arret attaque constate, par ailleurs,que l'accord de principe est survenu sans aucune forme de consultation dumarche ou de concurrence (...).
L'arret attaque decide que la demanderesse ne peut pas se prevaloir d'undroit subjectif à un traitement egal au motif suivant : « Le droit aurespect du principe d'egalite implique, en effet, toujours un pouvoird'appreciation de l'autorite. L'interpretation qui en est faite touche àla regularite de la decision administrative meme, mais n'a pas d'impactsur les droits subjectifs des parties au proces ».
En decidant ainsi, l'arret attaque viole les articles 10 et 11 de laConstitution. En vertu de ces dispositions constitutionnelles, l'autoriteest tenue de traiter les justiciables de maniere egale etnon-discriminatoire. Le pouvoir d'appreciation de l'autorite n'a traitqu'à la maniere dont elle observera cette obligation lorsque la loi estmuette à ce sujet. Ce pouvoir d'appreciation n'empeche pas qu'unjusticiable ait un droit subjectif à un traitement egal etnon-discriminatoire. En l'espece, l'arret attaque constate que l'accord deprincipe est survenu sans aucune forme de consultation du marche ou deconcurrence, soit la raison pour laquelle la demanderesse se prevaut audroit subjectif à un traitement egal.
La violation mentionnee des articles 10 et 11 de la Constitution impliqueque c'est illegalement que l'arret attaque a declare le juge judiciaireincompetent (violation des articles 10, 11 et 144 de la Constitution).
Troisieme branche
En vertu des articles 1382 et 1383 du Code civil, toute faute, negligenceou imprudence de l'homme qui cause à autrui un dommage, oblige celui parlaquelle le dommage est arrive à le reparer.
Lorsque l'autorite cause ou causera à un tiers un dommage par uncomportement fautif, par exemple une decision ou un acte illegaux,independamment de savoir si ce comportement est « lie » ou« discretionnaire », ce tiers puise dans les articles 1382 et 1383 duCode civil le droit subjectif à la reparation du dommage cause par cettefaute ou, le cas echeant, à des mesures visant à prevenir le dommageimminent. Le respect de ce droit subjectif peut etre poursuivi devant lejuge judiciaire en application de l'article 144 de la Constitution.
Au cas ou il serait considere qu'il n'existe pas de droit subjectif à untraitement egal, l'autorite ayant une competence discretionnaire en lamatiere, la demanderesse a egalement fonde la competence du juge civil desreferes sur son droit subjectif à des mesures visant à prevenir ledommage que lui cause l'intervention illegale de l'autorite en l'espece(consistant en l'omission de proceder à une consultation du marche avantde conclure un accord de principe avec Telenet) (...).
Pour decider que le juge civil est sans juridiction en l'espece, l'arretattaque, concernant ce droit subjectif invoque, considere que : « Ledroit subjectif à la reparation en nature n'existe que dans la mesure ouil est donne suite à une demande en reparation d'une violation d'un droitexistant. La reparation invoquee suppose la violation d'une regle du droitsubjective. Un pretendu droit subjectif à la reparation integrale dudommage, à savoir eviter que le dommage se manifeste, ne peut pas etreconsidere comme un droit subjectif en soi ».
Ainsi, l'arret attaque viole les articles 1382 et 1383 du Code civil etl'article 144 de la Constitution. Comme tout justiciable, la demanderessepuise dans ces articles le droit subjectif, en cas de comportement fautifde l'autorite, que ce comportement soit « lie » ou« discretionnaire », de reclamer devant le juge judiciaire des mesuresvisant à prevenir le dommage ensuite de ce comportement fautif del'autorite et ce independamment de savoir si la faute de l'autoriteconstitue une violation d'un autre droit subjectif de la demanderesse.
IV. La decision de la Cour
Sur le moyen :
Quant à la deuxieme branche :
1. En vertu de l'article 144 de la Constitution, les contestations qui ontpour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux.En vertu de l'article 145 de la Constitution, les contestations qui ontpour objet des droits politiques sont en principe aussi du ressort destribunaux.
Cette competence est determinee par l'objet reel et direct de lacontestation.
Les tribunaux sont, ainsi, competents pour connaitre des demandes qui sontfondees sur une obligation juridique precise imposant directement à untiers une regle de droit objectif et qui sont introduites par une partieayant un interet à son execution. Le pouvoir judiciaire est competentpour constater l'irregularite commise par l'administration dans l'exercicede sa competence discretionnaire ou, en refere, pour la soumettre à uneappreciation provisoire et prendre les mesures adequates visant àprevenir un dommage.
Pour qu'une partie puisse invoquer un tel droit à l'egard de l'autoriteadministrative, la competence de cette autorite doit etre une competenceliee.
2. En vertu de l'article 10 de la Constitution, il n'y a dans l'Etataucune distinction d'ordres ; les Belges sont egaux devant la loi.L'article 11 de la Constitution dispose que la jouissance des droits etlibertes reconnus aux Belges doit etre assuree sans discrimination.
3. En vertu de ces dispositions constitutionnelles, l'autorite publiqueest tenue de traiter toute personne de maniere egale etnon-discriminatoire.
L'autorite administrative qui prend une decision en vertu de sa competencediscretionnaire dispose toutefois d'une liberte d'appreciation qui luipermet de determiner elle-meme la maniere dont elle exerce sa competenceet de choisir la solution qui lui semble la plus indiquee dans les limitesposees par la loi.
La maniere dont elle doit garantir l'egalite des citoyens est concretementinterpretee par l'administration, qui dispose à cet egard d'une certaineliberte d'appreciation.
4. Il ne peut pas etre necessairement deduit du seul droit à untraitement egal, qui n'est impose par aucune autre disposition legale, quelors de la cession de leurs activites, les societes de teledistributionpubliques avaient l'obligation d'organiser la consultation du marche viseedans la requete et en ne le faisant pas, elles ont viole un droitsubjectif de la demanderesse. Les societes de teledistributionconservaient, en effet, une liberte d'appreciation suffisante quant à lamaniere la plus appropriee de garantir l'egalite entre les entreprises.
5. Partant, l'arret ne viole pas les dispositions legales visees en cettebranche du moyen, en considerant qu'en l'espece « le droit au respect duprincipe d'egalite implique en effet toujours un pouvoir d'appreciation del'autorite publique. L'interpretation qui en est faite touche à laregularite de la decision administrative meme, mais n'a pas d'impact surles droits subjectifs des parties au proces ».
Le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.
Quant à la premiere branche :
6. Il suit de la reponse au moyen, en sa deuxieme branche, que le moyen,en sa premiere branche, ne peut etre accueilli.
Quant à la troisieme branche :
7. La demanderesse a fonde sa defense devant les juges d'appel sur ledroit subjectif au respect du principe d'egalite et sur le droit subjectifà la reparation ou à la prevention du dommage qui a ou serait cause parla violation de ce droit subjectif.
8. Il suit de la reponse au moyen, en sa deuxieme branche, que l'arret apu legalement considerer qu'il n'y avait pas, en l'espece, de consequencesur les droits subjectifs des parties, de sorte que le moyen, en cettebranche, ne peut etre accueilli.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne la demanderesse aux depens.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, le president de section RobertBoes, les conseillers Eric Dirix, Beatrijs Deconinck et Geert Jocque, etprononce en audience publique du vingt-quatre septembre deux mille dix parle president Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat general ChristianVandewal, avec l'assistance du greffier Johan Pafenols.
Traduction etablie sous le controle du president de section Paul Mathieuet transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le president de section,
24 SEPTEMBRE 2010 C.08.0429.N/13
