Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG S.10.0050.F
OFFICE NATIONAL DE L'EMPLOI, etablissement public dont le siege est etablià Bruxelles, boulevard de l'Empereur, 7,
demandeur en cassation,
represente par Maitre Paul Alain Foriers, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 149, ou il estfait election de domicile,
contre
R. M.,
defenderesse en cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 19 fevrier 2009par la cour du travail de Bruxelles.
Le conseiller Alain Simon a fait rapport.
L'avocat general delegue Philippe de Koster a conclu.
II. Les moyens de cassation
Le demandeur presente deux moyens libelles dans les termes suivants :
Premier moyen
Dispositions legales violees
* articles 10 et 11 de la Constitution ;
* article 22, S:S: 1er et 2, a), de la loi du 11 avril 1995 visant àinstituer la charte de l'assure social ;
* article 7, S: 1er, de l'arrete royal du 2 janvier 1991 relatif àl'octroi d'allocations d'interruption, dans sa version modifiee parl'arrete royal du 10 aout 1998 ;
* articles 2 et 10 de l'arrete royal du 29 octobre 1997 relatif àl'introduction d'un conge parental dans le cadre de l'interruption dela carriere professionnelle, l'article 2 dans sa version apres lamodification par l'article 1er de l'arrete royal du 24 janvier 2002mais avant la modification par arretes royaux ulterieurs ;
* article 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre 1991 d'execution desarticles 13, 15, 20 et 27 de l'arrete royal du 2 janvier 1991 relatifà l'octroi d'allocations d'interruption.
Decisions et motifs critiques
Apres avoir rappele que l'arret du 25 octobre 2006 a rejete en l'especel'existence d'un cas de force majeure, l'arret attaque dit l'appel dudemandeur non fonde et confirme des lors le jugement [entrepris] quiannulait la decision de recuperation des allocations d'interruptionperc,ues indument par la defenderesse et ce, pour d'autres motifs que lepremier juge.
Il considere en effet que :
« La cour [du travail] estime que l'interpretation selon laquellel'existence de l'article 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre 1991relatif à l'octroi d'allocations d'interruption a pour effet d'ecarterl'application de l'article 22, S: 2, de la charte [de l'assure social], etplus particulierement la possibilite d'invoquer une situation digned'interet pour renoncer à la recuperation d'allocations de congeparental, aboutit à une discrimination qui n'est pas raisonnablementjustifiee.
La charte prevoit, en regle, qu'il appartient au Roi de determiner sil'article 22, S: 1er, ne s'applique pas à certains secteurs. Il n'y a pasde disposition prise conformement à l'article 22, S: 5, en ce quiconcerne les indemnites de conge parental ou, plus largement, desindemnites d'interruption de carriere.
L'existence d'une disposition ministerielle limitant la renonciation à laseule hypothese d'un cas de force majeure n'assure pas une protectionaussi complete que celle prevue par la charte. Le cas digne d'interet estune notion qui n'exige pas, compare à la force majeure, le caractereimprevisible et inevitable de l'evenement.
[Le demandeur] n'avance aucun argument justifiant que le cas digned'interet ne soit pas ouvert comme motif pouvant justifier la renonciationà recuperer une indemnite de conge parental ; la cour [du travail] nevoit pas quel argument lie à la specificite de ces indemnites le justifieau regard d'autres indemnites, notamment en matiere d'assurance maladieinvalidite (cf., notamment, loi coordonnee du 14 juillet 1994, articles 80et 101) » .
Griefs
1. La reglementation de l'interruption de la carriere professionnelle,introduite par la section 5 du chapitre IV de la loi de redressement du 22janvier 1985 contenant des dispositions sociales, tend à octroyer autravailleur qui en fait la demande le benefice des allocations ditesd'interruption à charge de l'Office national de l'emploi en casd'interruption complete de sa carriere professionnelle ou de reduction deses prestations de travail dans certaines conditions.
Afin de permettre au travailleur occupe [à] temps plein de prendre soinde son enfant, l'article 2, S: 1er, de l'arrete royal du 29 octobre 1997relatif à l'introduction d'un droit au conge parental dans le cadre d'uneinterruption de la carriere professionnelle lui confere le droit depoursuivre ses prestations de travail sous la forme d'un mi-temps durantune periode de six mois comme prevu à l'article 102 de la loi deredressement du 22 janvier 1985.
L'article 10 de l'arrete royal du 29 octobre 1997 precite [prevoit] queles dispositions de l'arrete royal du 2 janvier 1991 relatif à l'octroid'allocations d'interruption et ses arretes d'execution sontd'application, pour autant qu'il n'y soit pas deroge par les dispositionsdudit arrete.
S'agissant de la recuperation des allocations d'interruption perc,uesindument, l'article 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre 1991d'execution des articles 13, 15, 20 et 27 de l'arrete royal du 2 janvier1991 relatif à l'octroi d'allocations d'interruption, applicable enl'espece en vertu de l'article 10 de l'arrete royal du 29 octobre 1997,dispose que l'administrateur general de l'Office national de l'emploi oul'agent designe par lui peut, par derogation aux dispositions de l'article4 de l'arrete ministeriel, lorsque le delai minimum prevu aux articles 3,4, 7 et 10 de l'arrete royal du 2 janvier 1991 n'a pas ete respecte,renoncer à la recuperation, en cas de force majeure dans le chef dutravailleur, et si celui-ci a introduit à cet effet une requeteaccompagnee des pieces justificatives necessaires.
En vertu de l'article 22, S: 1er, de la loi du 11 avril 1995 visant àinstituer la charte de l'assure social, les dispositions des paragraphes 2à 4 s'appliquent à la recuperation de l'indu « sans prejudice desdispositions legales ou reglementaires propres aux differents secteurs dela securite sociale ». L'article 22, S: 2, a), de cette meme loi disposeque l'institution de securite sociale peut, dans les conditionsdeterminees par son comite de gestion et approuvees par le ministrecompetent, renoncer à la recuperation de l'indu dans des cas oucategories de cas dignes d'interet et à la condition que le debiteur soitde bonne foi.
En tant que disposition reglementaire propre en matiere d'interruption decarriere pour conge parental, l'article 5 de l'arrete ministeriel du17 decembre 1991 reste d'application en l'espece, comme l'avait parailleurs decide à juste titre l'arret avant dire droit du 25 octobre2006, ceci en vertu de l'article 22, S: 1er, de la charte.
2. Certes, l'article 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre 1991 limiteles cas dans lesquels le demandeur peut renoncer à la recuperation desallocations d'interruption à l'hypothese ou le beneficiaire peut seprevaloir d'un cas de force majeure alors que, pour d'autres allocationsversees par le demandeur, celui-ci peut renoncer à la recuperation nonseulement en cas de force majeure mais egalement dans des situationsdignes d'interet si le debiteur est de bonne foi, comme le prevoitl'article 22, S: 2, a), de la charte.
3. Il ne s'ensuit toutefois pas que l'article 5 de l'arrete ministeriel du17 decembre 1991 meconnaitrait les principes d'egalite et denon-discrimination deposes dans les articles 10 et 11 de la Constitution.
En effet, si ces dispositions constitutionnelles imposent que tous ceuxqui se trouvent dans la meme situation soient traites de la meme maniere,elles n'excluent pas qu'une distinction soit faite entre differentescategories de personnes pour autant que le critere de distinction soitsusceptible de justification objective et raisonnable. L'existence d'unetelle justification doit s'apprecier par rapport au but et aux effets dela mesure prise.
Or, la difference de traitement prevue entre les beneficiairesd'allocations d'interruption de carriere et les beneficiaires d'autresallocations de securite sociale s'explique par la nature particuliere desallocations d'interruption et ne saurait des lors etre constitutive d'unediscrimination ou d'une violation du principe d'egalite.
En effet, contrairement aux autres allocations de securite sociale dontbeneficie l'assure social lorsqu'il subit un des autres aleas assures(maladie, incapacite de travail, chomage,...), les allocationsd'interruption de carriere sont octroyees à la demande expresse del'assure social qui fait librement le choix, en connaissance de cause,d'interrompre sa carriere pendant une certaine periode d'une dureeminimale, condition indispensable afin de permettre à son employeurd'organiser le travail en son absence.
En outre, en imposant un delai minimum à respecter par le travailleur eninterruption de carriere, le legislateur a voulu eviter que le retourpremature de celui-ci au sein de son entreprise perturbe l'organisation decette derniere, laquelle a du pourvoir à son remplacement pour la dureede son interruption.
La circonstance que le benefice des allocations d'interruption resulte dulibre choix de l'interesse et la necessite de prendre en compte lesinterets de l'entreprise concernee justifient que l'arrete ministeriel du17 decembre 1991 restreigne le droit du demandeur de renoncer à larecuperation de l'indemnite de conge parental à la seule hypothese de laforce majeure en excluant ainsi l'hypothese ou le beneficiaire de bonnefoi serait dans une situation digne d'interet.
En decidant que la cour [du travail] ne voit pas « quel argument lie àla specificite de ces indemnites [...] justifie [cette exclusion] auregard d'autres indemnites » et que le cas digne d'interet doit donc etreconsidere comme motif pouvant justifier la renonciation à recuperer uneindemnite de conge parental, alors que la nature particuliere de cetteindemnite justifie que le droit de renonciation du demandeur soitrestreint à l'hypothese de la force majeure, l'arret attaque :
1DEG viole, à l'exception des articles 10 et 11 de la Constitution,l'ensemble des dispositions visees au moyen, et specialement les articles7,
S: 1er, de l'arrete royal du 2 janvier 1991, et 2 et 10 de l'arrete royaldu29 octobre 1997, en refusant de reconnaitre la nature particuliere desindemnites d'interruption ;
2DEG viole les articles 10 et 11 de la Constitution et les autresdispositions visees au moyen en considerant que l'article 5 de l'arreteministeriel du 17 decembre 1991 qui a « pour effet d'ecarter l'article22, S: 2, de la charte », et plus particulierement la possibilited'invoquer une situation digne d'interet pour renoncer à la recuperationd'allocations de conge parental, aboutit à une discrimination qui n'estpas raisonnablement justifiee ;
3DEG refuse des lors illegalement d'appliquer ledit article 5 de l'arreteministeriel du 17 decembre 1991 et ne justifie pas legalement sa decision(violation dudit article 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre 1991 etdes autres dispositions visees au moyen).
Second moyen
Dispositions legales violees
- articles 33, specialement alinea 2, 37, 40, 144, 145 et 159 de laConstitution ainsi que le principe general du droit relatif à laseparation des pouvoirs ;
- article 22, S: 2, a) de la loi du 11 avril 1995 visant à instituer lacharte de l'assure social.
Decisions et motifs critiques
Apres avoir constate que la defenderesse ne pouvait, aux termes de l'arretdu 25 octobre 2006, se prevaloir d'un cas de force majeure et quel'article 5 de l'arrete ministeriel du 19 decembre 1991 etait constitutifd'une discrimination prohibee, l'arret attaque confirme le jugemententrepris.
Il se fonde sur les motifs que :
« En l'espece, l'evenement qui a donne lieu à recuperation est le faitque [la defenderesse] a, apres avoir averti l'Office national de l'emploiet en accord avec son employeur, mis fin à la periode de conge parental(six mois) en cours.
A l'audience, [la defenderesse] a rappele les circonstances de sadecision.
Au moment de cette decision de (la defenderesse) d'interrompre le congeparental, son epoux se trouvait, de maniere imprevue et imprevisible, dansune situation ou il risquait, dans un bref avenir, d'etre sans revenu,alors que, dans le meme temps, le couple se trouvait face à des depensesimprevues resultant, à la fois, d'un probleme medical et de la perted'emploi. Le choix de (la defenderesse) de reprendre ses activites àtemps plein est, dans ce contexte, un choix particulierement responsable,puisqu'il a consiste, sans faire appel à des deniers publics, à assumerune situation rendue difficile pour des motifs qui n'etaient pasprevisibles au moment ou a debute le conge parental et cette situationrisquait, sans cette decision, de devenir au plan financier plus aleatoireencore ; en ce sens, ainsi que le releve (la defenderesse), de son pointde vue, elle n'avait `pas le choix'.
La recuperation porte strictement sur la periode pour laquelle [ladefenderesse] a effectivement ete en conge parental à mi-temps. Elle ainforme prealablement [le demandeur] et a repris ses prestations à tempsplein avec l'accord de l'employeur. La bonne foi est etablie.
Il s'agit d'une decision de [la defenderesse], qui, dans les circonstancespropres à la cause, revet le caractere d'un cas digne d'interet.L'ensemble de ces circonstances propres à la cause justifie de renoncerà la recuperation.
Au surplus, la cour [du travail] est confortee dans cette appreciation parle fait que, depuis lors, quelques mois apres ce conge parental de [ladefenderesse], la condition d'une duree ininterrompue de six mois adisparu de la reglementation (arrete royal du 15 juillet 2005, M.B. 28juillet) ».
Griefs
Dut-on admettre que l'article 22, S: 2, a) de la charte lu en combinaisonavec les articles 10 et 11 de la Constitution imposait au demandeur, endepit des termes de l'articles 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre1991, de prendre en compte, lors de demandes de renonciation à larecuperation d'allocations d'interruption de carriere non seulement descas de force majeure mais encore des situations dignes d'interet lorsquel'assure est de bonne foi, encore reserve-t-il au demandeur un certainpouvoir d'appreciation discretionnaire de la reunion de ces conditions.
Le juge de l'ordre judiciaire ne saurait par consequent, sans meconnaitrele principe de la separation des pouvoirs, substituer sa propreappreciation de la situation de l'assure social concerne à celle dudemandeur.
Il ne peut des lors qu'exercer un controle sur la legalite interne etexterne de la decision de refus sans pour autant decider que l'assuresocial concerne avait un droit à la renonciation.
D'ou il suit qu'en considerant que la defenderesse etait dans unesituation digne d'interet et etait de bonne foi et avait ainsi un droit àla renonciation par le demandeur à recuperer les allocations indues,l'arret attaque a refuse de reconnaitre au demandeur le pouvoirdiscretionnaire d'appreciation que l'article 22, S: 2, de la charte luiconfere (violation de l'article 22, S: 2, a) de la charte) et des lorsmeconnu le principe de la separation des pouvoirs en admettant que le jugepuisse faire oeuvre d'administrateur en substituant sa propre appreciationen fait de la situation de la defenderesse à celle du demandeur(violation, à l'exception de l'article 22, S: 2, a) de la charte).
III. La decision de la Cour
Sur le premier moyen :
L'article 2, S: 1er, de l'arrete royal du 29 octobre 1997 relatif àl'introduction d'un droit au conge parental dans le cadre d'uneinterruption de la carriere professionnelle, adopte à la suite de ladirective (C.E.) nDEG 96/64 du 29 avril 1997 du Conseil relative àl'accord cadre concernant le conge parental conclu par l'Unice, leC.E.E.P. et le C.E.S., applicable en l'espece, confere au travailleur,afin de lui permettre de prendre soin de son enfant, le droit depoursuivre ses prestations de travail à temps partiel sous la forme d'unmi-temps durant une periode de six mois conformement à l'article 102 dela loi de redressement du 22 janvier 1985 contenant des dispositionssociales.
Suivant l'article 10 de cet arrete royal, les dispositions de l'arreteroyal du 2 janvier 1991 relatif à l'octroi d'allocations d'interruptionet ses arretes d'execution sont d'application, pour autant qu'il n'y soitpas deroge par les dispositions de l'arrete royal du 29 octobre 1997.
Concernant la recuperation des allocations d'interruption de carriereperc,ues indument, l'article 5, alinea 1er, de l'arrete ministeriel du 17decembre 1991 d'execution des articles 13, 15, 20 et 27 de l'arrete royaldu 2 janvier 1991 relatif à l'octroi d'allocations d'interruption disposeque, par derogation aux dispositions de l'article 4 de l'arreteministeriel, l'administrateur general de l'Office national de l'emploi oul'agent designe par lui peut, lorsque le delai minimum prevu aux articles3, 4, 7 et 10 de l'arrete royal n'a pas ete respecte, renoncer à larecuperation, en cas de force majeure dans le chef du travailleur et sicelui-ci a introduit à cet effet une requete accompagnee des piecesjustificatives necessaires.
En vertu, par ailleurs, de l'article 22, S: 1er, de la loi du 11 avril1995 visant à instituer la charte de l'assure social, les dispositionsdes paragraphes 2 à 4 s'appliquent à la recuperation de l'indu sansprejudice des dispositions legales ou reglementaires propres auxdifferents secteurs de la securite sociale.
Conformement à l'article 22, S: 2, a), de cette loi, l'institution desecurite sociale competente peut, dans les conditions determinees par soncomite de gestion et approuvees par le ministre competent, renoncer à larecuperation de l'indu dans les cas ou categories de cas dignes d'interetet à la condition que le debiteur soit de bonne foi.
L'article 5 de l'arrete ministeriel du 17 decembre 1991 est unedisposition reglementaire propre regissant la recuperation des allocationsd'interruption de carriere pour conge parental.
Le moyen reproche à l'arret de considerer que « l'interpretation selonlaquelle l'existence de [cet] article 5 [...] a pour effet d'ecarterl'application de l'article 22, S: 2, de la charte, et plusparticulierement la possibilite d'invoquer une situation digne d'interetpour renoncer à la recuperation d'allocations de conge parental, aboutità une discrimination ».
La regle de l'egalite des Belges devant la loi contenue dans l'article 10de la Constitution et celle de la non-discrimination dans la jouissancedes droits et libertes reconnus aux Belges contenue dans l'article 11 dela Constitution impliquent que tous ceux qui se trouvent dans la memesituation soient traites de la meme maniere et n'excluent pas qu'unedistinction soit faite entre differentes categories de personnes pourautant que le critere de distinction soit susceptible de justificationobjective et raisonnable. L'existence d'une telle justification doits'apprecier par rapport au but et aux effets de la mesure prise. Leprincipe d'egalite est viole lorsqu'il est etabli qu'il n'existe pas derapport raisonnable de proportionnalite entre les moyens employes et lebut poursuivi.
Contrairement à ce que le moyen soutient, la circonstance que le beneficedes allocations d'interruption de carriere resulte du libre choix del'interesse et la necessite de prendre en compte les interets del'organisation de l'entreprise concernee, pas plus qu'aucun autre element,ne justifient raisonnablement la difference de traitement entre lesbeneficiaires de ces allocations, dans le cas d'un conge parental, et lesbeneficiaires d'autres allocations de securite sociale, resultant de ceque, s'agissant des premiers, l'Office national de l'emploi peut renoncerà la recuperation des allocations payees lorsqu'ils peuvent se prevaloird'un cas de force majeure, alors que pour les autres, il peut renoncer àla recuperation non seulement en cas de force majeure mais egalement dansdes situations dignes d'interet si le debiteur est de bonne foi.
En considerant que le demandeur « n'avance aucun argument justifiant quele cas digne d'interet ne soit pas ouvert comme motif pouvant justifier larenonciation à recuperer une indemnite de conge parental » et que « lacour [du travail] ne voit pas quel argument lie à la specificite de cesindemnites justifie [qu'il en soit ainsi] au regard d'autres indemnites,notamment en matiere d'assurance maladie-invalidite », l'arret justifielegalement sa decision.
Le moyen ne peut etre accueilli.
Sur le second moyen :
Il ressort des enonciations de l'arret que le demandeur n'a pas examine sila defenderesse se trouvait dans une situation digne d'interet et si elleetait de bonne foi.
Cette constatation suffit à justifier la decision de l'arret d'annuler ladecision du demandeur de proceder à la recuperation des allocationslitigieuses perc,ues par la defenderesse et de dire, par consequent, qu'iln'y a pas lieu à cette recuperation.
Le moyen, qui, fut-il fonde, ne saurait entrainer la cassation, est denued'interet et des lors irrecevable.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne le demandeur aux depens.
Les depens taxes à la somme de cent vingt-quatre euros trente-huitcentimes envers la partie demanderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, troisieme chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Paul Mathieu, les conseillers SylvianeVelu, Martine Regout, Alain Simon et Mireille Delange, et prononce enaudience publique du treize decembre deux mille dix par le president desection Paul Mathieu, en presence de l'avocat general delegue Philippe deKoster, avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
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| M-J. Massart | M. Delange | A. Simon |
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| M. Regout | S. Velu | P. Mathieu |
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13 DECEMBRE 2010 S.10.0050.F/14
