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§ Bénin, Cour suprême, Chambre administrative, 07 octobre 1999, 68/CA

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Administrative contentieuse

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 68/CA
Numéro NOR : 40018 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;bj;cour.supreme;arret;1999-10-07;68.ca ?

Analyses :

Décisions implicite et explicite de fermeture d'école de formation - Recours pour excès de pouvoir - Recevabilité - Obligation de respect du principe d'égalité entre services publics et privés en matière de normes standards.Par ailleurs, une décision adminstrative même verbale peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, il suffit que l'existence de la décision ne soit pas contestée.

Les lois et règlements fixant les normes en matières et standards dans les établissements scolaires et universtaires doivent être appliqués dans le respect du princpe d'égalité sans privilégier les services publics.


Parties :

Demandeurs : Institut de Formation en Organisation et Gestion Sociale (INFOGES) et Ecole « LOYOLA »
Défendeurs : Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique (MENRS).

Texte :

Institut de Formation en Organisation et Gestion Sociale (INFOGES) et Ecole «LOYOLA» C/ Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique (MENRS). N°68/CA 07/10/1999LA COUR,Vu les requêtes en date à Cotonou des 27 Mai et 03 Juin 1999 enregistrées au Greffe de la Cour les 03 Juin et 17 Juin 1999 sous les n°s 495/GCS et 553/GCS par lesquelles l'Institut de Formation en Organisation et Gestion Sociale (INFOGES) et le Fondateur de l'Ecole «LOYOLA», ont introduit un recours en annulation pour excès de pouvoir et un recours en sursis contre les décisions contenues dans le compte rendu de la séance tripartite du 22 Avril 1999;Vu le recours gracieux n° 98-003/INLOVIC en date du 3 Décembre 1998 adressée au Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique par le Collectif des Fondateurs et Directeurs Techniques des Ecoles Privées de Formation des Agents de Santé suite à l'arrêté n° 0081/MENS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 Novembre 1998 portant calendrier national des examens et concours scolaires et universitaires et tests de recrutement par l'année académique 1998-1999 en République du Bénin lequel Arrêté avait omis de mentionner la liste des écoles privées de formation des Agents de Santé;Vu le Mémoire ampliatif des requérants en date à Cotonou du 27 Mai 1999 enregistré au Greffe le 03 Juin 1999;Vu le Mémoire en Défense de Maître Alfred POGNON, Conseil du Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique (MENRS) en date à Cotonou du 22 Juin 1999 enregistré au Greffe le 25 Juin 1999 suivi d'un mémoire complémentaire le 22 Septembre 1999;Vu le compte rendu de la séance de travail tripartite du 22 Avril 1999;Vu l'Arrêté n° 0001/MENRS/CAB/DC/DAPS du 22 Janvier 1996 portant conditions de création, d'extension et de fonctionnement d'un établissement privé d'enseignement et procédures administratives;Vu l'Arrêté n° 0049//MENRS/CAB/DC/DAPS/SSGI/SP du 02 Septembre 1997 portant création et extension des Etablissements Privés d'Enseignement Secondaires Technique et Professionnel;Vu l'Arrêté n° 0081/MENRS/CAB/DC/348//DEC/DOB/SA du 13 Novembre 1998 portant calendrier national des examens et concours secondaires et universitaires et tests de recrutement pour l'année académique 1998-1999 en République du Bénin;Vu l'Arrêté n° 00111/MENRS/CAB/DC/DPP du 13 Août 1999 portant conditions générales de création d'ouverture, d'extension, de transfert, de fonctionnement et de fermeture d'un établissement privé d'enseignement scolaire, universitaire, para scolaire et para universitaire, et procédures administratives;Vu l'Arrêté n° 0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 Septembre 1999 portant Fermeture provisoire d'Etablissement Privés d'Enseignement et de Formation d'Agents de Santé;Vu la consignation constatée par reçu n° 1483 du 08 Juin 1999;Vu l'Ordonnance n° 21/PR du 26 Avril 1966 organisant la procédure devant la Cour Suprême, remise en vigueur par la loi n° 90-012 du 1er Juin 1990;Vu toutes les pièces du dossier;Ouï le Conseiller Samson DOSSOUMON en son rapport;Ouï l'Avocat Général Jocelyne ABOH-KPADE en ses conclusions;Après en avoir délibéré conformément à la loi:EN LA FORMEConsidérant que les fondateurs des établissements privés d'enseignement «INFOGES et Ecole LOYOLA» ont qualité et intérêt à agir en tant que titulaires des autorisations d'ouverture desdits établissements de formation d'agents de santé, lesquelles autorisations leur ont été accordées par l'arrêté n° 0049/MENRS/CAB/DC/DAPS/SSGI/SP du 02 septembre 1997 portant créations et extensions des établissements privés d'Enseignements Secondaire, Technique et Professionnel;Considérantque par lettre en date à Cotonou du 3 décembre 1998, les requérants ont adressé au Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique un recours gracieux relatif à la décision implicite contenue dans l'arrêté n° 0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 novembre 1998 portant calendrier national des Examens et Concours Scolaires et Universitaires et Tests de Recrutement pour l'année Académique 1998-1999 en République du Bénin, lequel arrêté ne faisait aucune mention de leurs Etablissements pour les Examens Nationaux de fin d'année; Qu'il est constant et non contesté par l'administration, défenderesse en la présente cause, que le 15 janvier 1999, soit un mois douze jours après l'envoi du recours gracieux, le Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique, lors d'une séance de travail avec les requérants, leur a promis que les élèves de troisième année de «l'INFOGES» et de « l'Ecole LOYOLA» passeront les Examens Nationaux de fin d'année dans les mêmes conditions que ceux de l'institut National médico-social (INMES) et de l'Ecole Nationale des Infirmiers et infirmières Adjoints du Bénin (ENIAB); Considérantque dans l'environnement socio-culturel national pétri d'oralité et de patrimonialisme , l'Administration Publique elle même fonde son action quotidienne aussi bien sur des décisions verbales et même implicites que sur des décisions écrites et explicites ; que dans cette même logique, la pratique des régularisations en matière réglementaire, après mise en ouvre de l'action administrative est constante dans la procédure administrative non contentieuse comme en témoigne l'historique décret n° 90-40 du 23 février 1990 portant convocation de la conférence nationale et détermination de sa mission;Considérantqu'en matière administrative, la forme dans laquelle est prise la décision attaquée n'a rien de sacramentel, qu'ainsi, le juge administratif admet, malgré les difficultés de preuve, qu'une décision verbale peut faire l'objet d'un recours; Que la seule exigence de la jurisprudence est que la décision ne soit pas contestée; qu'il en sera ainsi notamment lorsque la décision aura été exécutée par l'administration selon l'adage bien connu «Acta probant se ipsa»;Considérantque la promesse faite le 15 janvier 1999 et dont l'effectivité a été confirmée par le Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique lors de la séance tripartite du 22 avril 1999 ne constitue pas une réponse d'attente mais une décision verbale de l'autorité compétente; Qu'eneffet, elle s'analyse en une affirmation et non en une indication que l'affaire est à l'instruction ou que des renseignements complémentaires sont nécessaires ou encore en une proposition de règlement amiable;Considérantque suite à cette décision verbale du 15 janvier 1999 donnant aux requérants une réponse satisfaisante, le Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique, le 22 avril 1999, à la fin d'une réunion tripartite a pris la parole pour, après avoir reconnu les promesses faites le 15 janvier 1999, s'excuser de n'avoir pas apprécié toutes les données techniques. Que, dans la même logique il a ensuite souligné que dans le domaine médical et paramédical, on ne peut se référer en matière de normes et standards qu'à la Faculté des Sciences de la Santé, à l'INMES, et à l'ENIAB; qu'enfin il a déclaré:«Il se dégage de nos discussions ce qui suit:1° Les deux établissements «INFOGES» et «LOYOLA» ayant obtenu du MENRS une autorisation provisoire orienteront leurs élèves des troisièmes années vers l'INMES et l'ENIAB;2° Les élèves de première et deuxième année seront maintenus dans leurs écoles.3° Surseoir à tout recrutement dans les écoles privées de formation des agents de santé dès la rentrée 1999-2000.»Considérantque ces déclarations du 22 avril 1999, loin de s'analyser comme une simple synthèse de concertation, non seulement traduisent la volonté manifeste des autorités administratives compétentes d'exclure 'L'INFOGES' et 'L'ECOLE LOYOLA' de la compétition aux examens nationaux de l'année académique 1998-1999 et de les fermer, mais encore doivent être regardés, surtout qu'elles ont été mises en ouvre effectivement aux examens nationaux des 24 et 25 juin 1999, comme une manière de revenir, toujours verbalement et implicitement, sur la décision verbale du 15 janvier 1999, ce qui replace le litige dans les termes exposés par les requérants dans le recours gracieux du 3 décembre 1998; qu'il ne peut donc être reproché aux requérants de n'avoir produit un nouveau recours gracieux au regard des mêmes décisions contenues dans le compte rendu du 22 Avril 1999;Considérant que la computation du délai de recours contentieux qui aurait dû se faire pour compter du 3 décembre 1998 ne peut, dans le cas d'espèce, s'opérer sans tenir compte de la décision verbale du 15 janvier 1999 et des déclarations du 22 avril 1999 qui constituent un retour à la décision implicite contenue dans l'arrêté n° 0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 novembre 1998 ayant provoqué le recours gracieux du 3 décembre 1998. Considérant qu'en procédure contentieuse administrative, le recours administratif préalable, lorsqu'il est obligatoire, a pour fonction de permettre à l'autorité administrative soit de régler un litige ou de lier le contentieux en prenant position, laquelle prise de position lie le débat contentieux; qu'ainsi les déclarations du 22 avril 1999 sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir sans qu'il soit besoin d'adresser au Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique, un nouveau recours administratif préalable.Considérant par ailleurs, qu'il ressort des pièces versées au dossier et des investigations de la cour que la non programmation de 'L'INFOGES' et 'L'ECOLE LOYOLA' sur l'arrêté N° 0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 Novembre 1998 portant calendrier national des examens et concours et tests de recrutement est une décision implicite dont le contenu sera révélé par étalement dans le temps et de manière progressive à travers:1- les déclarations faites le 22 avril 1999 par le Ministre compétent et qui peuvent s'analyser comme de véritables décisions verbales susceptibles de recours pour excès de pouvoir.2- La non-acceptation effective des élèves de troisième année de 'L'INFOGES' et de 'L'ECOLE LOYOLA' aux examens nationaux des 24 et 25 juin 1999.3- L'arrêté n° 0116/MENRS/CAB/DC/DPP DU 03 septembre 1999.Considérant que la promesse verbale du 15 janvier 1999 n'a empêché le débat contentieux de se lier sur le recours gracieux du 3 décembre 1998 que jusqu'au 22 avril 1999. Qu'en effet, il ressort de l'instruction du dossier que les déclarations du 22 avril 1999 ont explicité la décision implicite contenue dans le calendrier national du 13 novembre 1998.Qu'ainsi lesdites déclarations n'ont été que la prise de position de l'autorité compétente, à savoirle Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique, sur le recours gracieux du 3 décembre 1998;Que dès lors, il n'est point besoin ni d'un nouveau recours gracieux préalable à la requête en annulation des décisions contenues dans le compte rendu de la réunion tripartite du 22 avril 1999, ni d'une nouvelle requête en annulation contre l'arrêté n° 0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999 portant fermeture provisoire de 'L'INFOGES' et de 'L'ECOLE LOYOLA';Qu'il échet donc de déclarer recevable le recours par lequel les fondateurs de 'L'INFOGES' et de 'L'ECOLE LOYOLA' ont attaqué en annulation les décisions implicites contenues dans le compte rendu de la réunion du 22 avril 1999 et de statuer par une seule et même décision sur la légalité:1- De la décision implicite contenue dans l'arrêté n°0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 novembre 1998.2- Des décisions contenues dans le compte rendu de la réunion du 22 avril 1999.3- De l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999.AU FOND Considérant que la base réglementaire de l'arrêté n° 0049/MENRS/CAB/DC/DAPS/SSG/SP du 2 septembre 1997 autorisant les requérants à ouvrir pour compter de l'année académique 1996-1997 'L'INFOGES' et 'L'ECOLE LOYOLA' se trouve dans l'arrêté n°001/MEMRS/CAB/DC/DAPS du 22 janvier 1996, lequel a été abrogé par l'arrêté n° 0111/ MENRS/CAB/DC/DPP du 31 août 1999.Qu'ainsi tous faits et décisions relatifs à ces deux établissements et survenus avant le 31 août 1999 ne peuvent s'apprécier qu'au regard de l'arrêté n° n°001/MENRS/CAB/DC/DAPS du 22 janvier 1996.Considérant que les décisions querellées remontent à l'arrêté n° n°0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 novembre 1998 et au compte rendu de la réunion tripartite du 22 avril 1999 pour ne s'achever qu'avec l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999.Que la première mise en ouvre effective de ces décisions implicites à savoirl'exclusion de 'L'INFOGES' et de 'L'ECOLE LOYOLA' des examens nationaux date des 24 et 25 juin 1999.Considérant que l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999 portant fermeture provisoire de 'L'INFOGES' et de 'L'ECOLE LOYOLA' traduit une mesure qui fait partie intégrante de la décision implicite contenue dans l'arrêté n° 0081/MENRS/CAB/DC/348/DOB/SA du 13 novembre 1998 et des décisions implicites énoncées sous forme de synthèse de réunion le 22 avril 1999 et partiellement mises en exécution les 24 et 25 juin 1999;Qu'ainsi, la mesure de fermeture de 'L'INFOGES' et de 'L'ECOLE LOYOLA' contenue dans l'arrêté n° 0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999 ne saurait avoir pour base légale que l'arrêté n° n°001/MEMRS/CAB/DC/DAPS du 22 janvier 1996 et non l'arrêté n° 0111/ MENRS/CAB/DC/DPP du 31 août 1999 qui dispose pour l'avenir sans possibilité de rétroactivité.Considérant par conséquent que la mesure de fermeture contenue dans l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999 entretient avec la décision implicite contenue dans l'arrêté n°0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 novembre 1998 et les décisions contenues dans le compte rendu du 22 avril 1999 un lien suffisant pour que sa connaissance dans la présente instance ne soit pas considérée comme une demande nouvelle .Que c'est à bon droit donc que la présente procédure doit être regardée comme dirigée contre l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999 pris en cours d'instance;Considérant que, suite à la communication à la cour de l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999, le Ministre de l'Education Nationale et de la Recherche Scientifique a été invité à produire à la Cour:1- La communication n°943/99 et le relevé des décisions administratives n°26/SG/Sel du 1er juillet 1999.2- Un mémoire relatif aux nécessités de l'ordre public de la protection de la santé et de l'intérêt général évoquées dans le visa dudit arrêté.3- Copie de l'arrêté conjoint évoqué dans l'article 2 de l'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPPdu 03 Septembre 1999;qu'à cet effet, ledit Ministre a, dans un mémoire complémentaire en date à Cotonou du 22 septembre 1999 estimé qu'il n'avait pas à produire ces éléments qui, selon lui, sont hors du cadre du litige;Considérant que le pouvoir donné a l'Administration de réglementer le secteur de l'Education Nationale en autorisant l'ouverture et en contrôlant les Etablissements Scolaires et Universitaires privés, ne doit pas être utilisé par ladite Administration pour privilégier les Etablissements Scolaires et Universitaires Publics et les considérer comme les références
en matière de normes et standards.Que les normes et standards doivent être fixés par la loi et les règlements et être appliqués de manière non- discriminatoire dans le respect du principe de l'égalité de tous; Considérantque les sanctions et procédures applicables à l'INFOGES et à l'ECOLE LOYOLA ainsi qu'à leur fondateurs dans le cas d'espèce sont prévues aux articles 27, 28 et 29 de l'arrêté n° 001/MENRS /CAB/DC/DAPS du 22 janvier 1996;Que dans la nomenclature de ces sanctions il n'est prévu nulle part l'exclusion d'un établissement privé d'enseignement des examens nationaux, lesquels examens permettent par ailleurs d'évaluer la qualité et la fiabilité des enseignements et formations dispensés dans lesdits établissements privés d'enseignement;Considérant par ailleurs que dans tous les cas il est exigé au préalable un rapport du Directeur Technique concerné;Considérant que dans le cas d'espèce, la preuve de cette formalité substantielle n'a été apportée dans aucun élément du dossier ni à aucune étape de la procédure, il échet de conclure que les mesures d'exclusion implicite de l'INFOGES et de l'ECOLE LOYOLA des examens nationaux ainsi que la décision de fermeture provisoire desdits établissements ont été prises en violation de la loi et doivent de ce fait être annulées.PAR CES MOTIFSD E C I D EArticle 1er: Le recours en annulation des sieurs Raphaël DOBOSSOU et Georges A. GBAGUIDI en date à Cotonou du 27 mai 1999 dirigé contre les décisions contenues dans le compte rendu de la réunion tripartite du 22 avril 1999 est recevable.Ledit recours est considéré comme dirigé contre l'arrêté n° 0116/MENRS/ CAB/DC/DPP du 3 septembre 1999 portant fermeture provisoire de l'INFOGES et de l'ECOLE LOYOLA.Article 2: Les décisions implicites et explicites relatives à l'INFOGES et à l'Ecole LOYOLA contenues dans:1°)- L'arrêté n°0081/MENRS/CAB/DC/348/DEC/DOB/SA du 13 novembre 1998.2° )- Le compte rendu de la réunion tripartite du 22 avril 1999.3°)- L'arrêté n°0116/MENRS/CAB/DC/DPP du 03 septembre 1999.sont annulées avec toutes les conséquences de droit.Article 3: Les dépens sont mis à la charge du Trésor Public.Article 4: Le présent arrêt sera notifié aux parties, au Procureur Général près la Cour Suprême et sera publié au Journal Officiel. Ainsi fait et délibéré par la Cour Suprême (Chambre Administrative) composée de Messieurs;Samson DOSSOUMON, Conseiller à la Chambre Administrative,PRESIDENT;Grégoire ALAYE et André LOKOSSOU, CONSEILLERS;Et prononcé à l'Audience Publique du Jeudi Sept Octobre Mil Neuf Cent Quatre Vingt Dix Neuf, la Chambre étant composée comme il est dit ci-dessus en présence de:Jocelyne ABOH-KPADE, MINISTERE PUBLIC;Et de Maître Balkissou KALTOU MOUDACHIROU, GREFFIER.

Origine de la décision

Formation : Chambre administrative
Date de la décision : 07/10/1999
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