Cour suprême du Canada
Howarth c. Commission Nationale des Libérations Conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453
Date: 1974-10-11
Lenard John Howarth Appelant;
et
La Commission Nationale des Libérations Conditionnelles Intimée.
1974: les 14 et 15 mai; 1974: le 11 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel fédérale[1] annulant une requête à l’encontre d’une
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ordonnance de la Commission nationale des libérations conditionnelles révoquant une libération conditionnelle. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents.
R.R. Price, pour l’appelant.
A.C. Pennington et R.G. Vincent, pour l’intimée.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE DICKSON (dissident) — La question en litige est de savoir si la Cour d’appel fédérale est compétente à connaître d’une requête faite pour examiner ou annuler une ordonnance de la Commission nationale des libérations conditionnelles révoquant une libération. La question est importante car si la loi a établi diverses garanties pour protéger les droits civils d’une personne accusée d’un crime, et permet à la personne libérée sous le régime d’une ordonnance de probation de jouir de la protection offerte par une application régulière de la loi, (art. 664 du Code criminel), elle a cependant jusqu’à présent manifesté peu d’égard pour les droits civils d’une personne jouissant d’une libération conditionnelle. Il nous incombe maintenant de décider si l’adoption de la Loi sur la Cour fédérale a changé tout cela.
Comme pour le moment il s’agit seulement d’une question de compétence, à proprement parler les faits n’ont pas encore été établis. Cependant les faits allégués au nom de l’appelant, Lenard John Howarth, sont les suivants: Howarth était détenu à l’institution de Joyceville du Service canadien des pénitenciers. Il a été condamné le 25 février 1969 à sept ans de prison pour vol à main armée. Il a obtenu la libération conditionnelle le 6 mai 1971 et durant les années universitaires de 1971-72 et 1972-73 il était inscrit comme étudiant à plein temps à la Faculté de Sociologie de l’Université Queen’s. Il a presque continuellement occupé un emploi rémunérateur de la date de sa libération conditionnelle jusqu’à la suspension de celle-ci. Le 3 août 1973, ou vers cette date, sa libération conditionnelle a été suspendue et il a été mis sous garde. Une plainte d’attentat à la pudeur a été
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portée contre lui. Il a plaidé non coupable à cette accusation et la date de l’enquête préliminaire a été fixée au 18 septembre 1973. Cependant, le 14 septembre 1973, on retira la plainte portée contre lui. Néanmoins, quatre jours plus tard, il fut informé que la Commission nationale des libérations conditionnelles avait, le 11 septembre 1973, révoqué sa libération conditionnelle; il est toujours sous garde. Il affirme que, bien qu’il l’ait demandé à maintes reprises, il n’a jamais été informé du motif de la révocation de sa libération. La Commission des libérations conditionnelles déclare qu’elle n’est pas obligée de fournir des éclaircissements à M. Howarth sur le sujet ni de lui donner l’occasion d’être entendu.
Le par. (1) de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale se lit comme suit:
Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal
a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
Le but et l’effet apparents du par. (1) de l’art. 28 est de façon générale de garantir que la Cour d’appel fédérale pourra examiner les décisions ou ordonnances de tous les offices, commissions et autres tribunaux fédéraux — et par définition la Commission des libérations conditionnelles est une commission fédérale — sur un ou plus d’un des trois motifs énoncés. Le paragraphe englobe toutes les décisions ou ordonnances de nature judiciaire et
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certaines décisions ou ordonnances de nature purement administrative. Les seules décisions ou ordonnances de nature administrative qui ne tombent pas sous le pouvoir de surveillance sont celles mentionnées dans la proposition à double négation «autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Les deux éléments de l’exception ne sont pas disjonctifs: tous deux doivent être présents. Les décisions et ordonnances de nature administrative sont en effet assujetties à l’examen judiciaire, les seules exceptées étant celles qui ne sont «pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». La question qu’il faut donc se poser est de savoir si la Commission nationale des libérations conditionnelles est obligée, d’une façon ou d’une autre, lorsqu’elle décide la révocation d’une libération conditionnelle, d’agir selon un processus judiciaire ou quasi judiciaire. L’avocat de la Commission admet à juste titre qu’une telle obligation peut être dictée par la loi ou découler du droit commun.
L’art. 18 de la Loi confère à la Division de première instance de la Cour fédérale compétence exclusive en première instance pour émettre les brefs de prérogative et pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral, mais la Division de première instance ne possède à l’égard des brefs de prérogative que la compétence qui n’est pas attribuée à la Division d’appel en vertu du par. (1) de l’art. 28. Ceci ressort clairement des termes préliminaires du par. (1) de l’art. 28, «nonobstant l’article 18», et du par. (3) de l’art. 28 de la Loi qui édicte que lorsque la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, la Division de première instance est sans compétence pour connaître d’une procédure relative à cette décision ou ordonnance. Les motifs qui permettent le recours pour «examen et annulation» sous le régime de l’art. 28 sont essentiellement les mêmes, bien que plus généraux, que ceux qui traditionnellement justifient le certiorari pour infirmer une décision administrative. Les par. (1) et (3) combinés de l’art. 28 sembleraient avoir pour effet de restreindre la compétence de la Division de pre-
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mière instance à l’égard du certiorari au point de la supprimer mais de confier à la Cour d’appel le recours nouveau et élargi du droit «d’examen et d’annulation» à l’égard des décisions et ordonnances des offices, commissions ou tribunaux fédéraux. Les seules décisions ou ordonnances exemptées de cette compétence universelle sont celles «de nature administrative non légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Pour que la compétence attribuée à la Cour d’appel fédérale par le par. (1) de l’art. 28 ne puisse être exercée, la décision ou ordonnance attaquée doit répondre à deux critères: (1) elle doit être de nature administrative, et (2) l’office ou tribunal ne doit pas avoir d’obligation de décider selon un processus judiciaire ou quasi judiciaire, c.-à-d. d’obligation d’observer les principes de justice naturelle. Le mot «judiciaire» peut désigner les fonctions qui sont exercées publiquement par un juge à la suite de procédures judiciaires régulières visant à faire décider un lis inter partes, ou il peut désigner les fonctions administratives qu’il n’est pas nécessaire d’exercer en public et dans l’exercice desquelles on peut à juste titre tenir largement compte de politiques ou de commodité mais en se devant de respecter certains critères élémentaires de justice et d’équité, soit au moins le droit d’être mis au courant et de se défendre avant d’être victime d’un grave préjudice. Cela signifie, comme le disait le juge Davis dans l’arrêt St‑John c. Fraser[2], à la p. 452 [TRADUCTION] «que le tribunal dans l’exercice de ses fonctions administratives doit agir «de façon judiciaire» en ce sens qu’il doit agir de façon juste et impartiale.» L’existence ou l’absence de cette obligation d’agir de façon judiciaire dépendra des circonstances entourant le cas particulier et de l’interprétation de la loi pertinente. L’obligation d’agir de façon judiciaire peut découler implicitement de la nature du pouvoir attribué à l’office ou autre tribunal en question, le pouvoir de statuer sur les droits personnels ou les droits de propriété du citoyen constituant un critère. La gravité de la conséquence ou de la privation pour l’individu visé par la décision de l’office ou du tribunal exerçant des pouvoirs statutaires est évidemment le principal élément pour déterminer si l’office ou autre tribunal doit agir de façon
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judiciaire ou quasi judiciaire. Ridge v. Baldwin[3]; Durayappah v. Fernando[4], aux pp. 349-352; Morrisey v. Brewer[5], (Cour sup. des États-Unis), aux pp. 2600-2601. Un office administratif dont les décisions sont prises en conformité de politiques et non pas selon des critères juridiques formels peut, à une certaine étape du processus décisionnel, devenir assujetti à une obligation de se conformer aux principes de justice naturelle. Dans l’arrêt Brooks c. Pavlick[6], la Cour a fait remarquer que le Master of Titles de l’Ontario devait agir de façon judiciaire dans l’accomplissement de son devoir administratif primordial.
Il n’est pas nécessaire qu’un organisme soit une cour de justice ou qu’il soit saisi d’un lis inter partes quelconque pour qu’il doive agir de façon judiciaire: R. v. Manchester Legal Aid Committee, ex parte R.A. Brand & Co. Ltd.[7]. La jurisprudence indique qu’une telle obligation peut incomber à un organisme administratif qui décide s’il faut expulser un étudiant insubordonné, ou qui ordonne de démolir une maison délabrée, ou qui expulse un membre d’un club privé. Un tribunal peut être dans l’obligation d’agir de façon judiciaire bien qu’il ait le droit de se fonder sur ses propres connaissances et renseignements, sans recourir à une preuve sauf si une preuve est soumise et sans tenir d’audition: R. v. Brighton and Area Rent Tribunal[8].
Dans l’arrêt Board of Health for the Township of Saltfleet c. Knapman[9], cette Cour a décidé qu’un devoir d’agir de façon judiciaire incombait à un bureau local d’hygiène investi du pouvoir de faire évacuer des locaux et si nécessaire d’expulser les occupants par la force lorsque le bureau était [TRADUCTION] «convaincu après une inspection satisfaisante» que la maison était devenue impropre à l’habitation ou dangereuse. Le juge Cartwright, alors juge puîné, déclarait à la p. 879:
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[TRADUCTION] Je suis d’accord avec le Juge Gale qu’en décidant si une telle condition existe ou non, le bureau se doit d’agir de façon judiciaire. Il faudrait, selon moi, des termes tout à fait clairs pour que nous puissions croire que la législature a voulu investir le bureau local du pouvoir d’expulser les occupants par la forcé pour certains motifs spécifiés sans leur permettre de savoir le motif qu’on allègue ou de répondre à l’allégation: et je ne trouve pas de termes semblables dans la loi ou dans l’annexe.
Une révocation de libération conditionnelle n’est pas un élément de la poursuite pénale et un détenu à liberté conditionnelle peut difficilement être considéré comme un homme «libre». Il reste un homme qui a été accusé et condamné par application régulière de la loi. Pendant qu’il est en liberté conditionnelle il demeure un détenu trouvé coupable. Mais on lui a donné la jouissance, comme partie du processus de réhabilitation, d’une grande liberté, et la perte imminente de cette liberté ne le laisse pas entièrement sans droits. Je ne vois pas comment on peut prétendre que la libération conditionnelle est un simple privilège ou gracieuseté ou faveur, de la part de la Commission des libérations conditionnelles, ne donnant aucun droit au libéré conditionnel et sujet à lui être retiré à volonté. On donne au libéré conditionnel sa liberté et l’occasion de renouer avec sa famille et ses amis, de parfaire son instruction, de chercher à obtenir du travail et, sous réserve des modalités de sa libération et des dispositions de la loi, de jouir des privilèges d’un homme libre et d’envisager le rétablissement définitif de tous ses droits civils. Tout ceci constitue un droit précieux. On ne saurait prétendre avec raison que le libéré conditionnel demeure sous la garde du directeur de la prison ou de la Commission des libérations conditionnelles et que la libération conditionnelle et sa révocation ne sont que de simples modifications du régime de détention. La réclusion dans une cellule et la liberté conditionnelle ne peuvent aucunement se comparer. Bien qu’il soit sous la surveillance d’un agent des libérations conditionnelles, le libéré conditionnel jouit d’une grande liberté à laquelle l’emprisonnement mettra fin. Quel que soit le critère, l’emprisonnement à la suite de la révocation de la liberté conditionnelle est une privation de liberté.
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La question du caractère confidentiel des renseignements a été soulevée au cours des plaidoiries. Nous sommes ici en présence de considérations qui se combattent. D’une part, la divulgation peut faire craindre aux informateurs d’être la victime de représailles; d’autre part, en ne révélant pas les renseignements, on peut empêcher le libéré conditionnel de contester ou réfuter pleinement ce qu’on lui a reproché et, en plus, aboutir à l’acceptation de rapports faux et gratuits de «délateurs anonymes». La réponse à l’argument relatif au caractère confidentiel se trouve dans l’arrêt R. v. Gaming Board[10], dans lequel lord Denning disait, à la p. 533, [TRADUCTION] «si l’office était obligé de divulguer tous les détails, cela pourrait en soi trahir l’informateur et le mettre en danger. Mais, sans divulguer tous les détails, je pense que l’office devrait dans chaque cas pouvoir donner au requérant relativement aux objections formulées contre ce dernier des indications suffisantes pour lui permettre d’y répondre. Cela n’est que juste. Et l’office doit à tout prix être juste. Si les offices ne le sont pas nos cours n’hésiteront pas à intervenir.»
Je pense que sur l’autorité de la série d’arrêts citée par lord Reid dans Ridge v. Baldwin, supra, la seule note discordante étant exprimée dans l’arrêt In re Nakkuda Ali v. Jayaratne[11], la Commission nationale des libérations conditionnelles se devait de respecter les principes de justice naturelle.
Abordant le problème d’une façon quelque peu différente, soit en analysant la fonction de la Commission nationale des libérations conditionnelles et en caractérisant cette fonction, il me semble que le travail de la Commission est en partie judiciaire ou quasi judiciaire et que légalement la Commission doit agir selon un processus judiciaire ou quasi judiciaire lorsqu’elle prend Une décision relative à une révocation de libération conditionnelle.
Les dispositions suivantes de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus, S.R.C. 1970, c. P-2 sont pertinentes:
6. Sous réserve de la présente loi et de la Loi sur les prisons et maisons de correction, la Commission est
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exclusivement compétente pour accorder, refuser d’octroyer ou révoquer la libération conditionnelle, et elle jouit d’une discrétion absolue à cet égard. 1958, c. 38, art. 5.
10. (1) La Commission peut
a) accorder la libération conditionnelle à un détenu, sous réserve des modalités qu’elle juge opportunes, si la Commission considère que
(i) dans le cas d’un octroi de libération conditionnelle autre qu’une libération conditionnelle de jour, le détenu a tiré le plus grand avantage possible de l’emprisonnement,
(ii) l’octroi de la libération conditionnelle facilitera le redressement et la réhabilitation du détenu, et
(iii) la mise en liberté du détenu sous libération conditionnelle ne constitue pas un risque indu pour la société;
…
e) à sa discrétion, révoquer la libération conditionnelle de tout détenu à liberté conditionnelle autre qu’un détenu à liberté conditionnelle qui a été relevé des obligations de la libération conditionnelle, ou révoquer la libération conditionnelle de toute personne qui est sous garde en conformité d’un mandat délivré en vertu de l’article 16 nonobstant l’expiration de sa condamnation.
11. La Commission, en étudiant la question de savoir s’il faut octroyer ou révoquer la libération conditionnelle, n’est pas tenue d’accorder une entrevue personnelle au détenu ni à quelque personne agissant au nom de celui-ci. 1958, c. 38, art. 9.
…
13. (1) La période d’emprisonnement d’un détenu à liberté conditionnelle, tant que cette dernière continue d’être ni révoquée ni frappée de déchéance, est réputée rester en vigueur jusqu’à son expiration conformément à la loi, et, dans le cas d’une liberté conditionnelle de jour, le détenu à liberté conditionnelle est réputé continuer à purger sa période d’emprisonnement au lieu de détention d’où il a été relâché sur libération conditionnelle.
(2) Jusqu’à ce qu’une libération conditionnelle soit révoquée, frappée de déchéance ou suspendue, ou sauf en accord avec les modalités d’une libération conditionnelle de jour, le détenu n’est pas passible d’emprisonnement en raison de sa sentence. On doit le mettre et le laisser en liberté selon les modalités de la libération conditionnelle et sous réserve des dispositions de la présente loi. 1968-69, c. 38, art. 101.
…
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16. (1) Un membre de la Commission ou toute personne qu’elle désigne peuvent, au moyen d’un mandat écrit, signé par eux, suspendre toute libération conditionnelle d’un détenu à liberté conditionnelle autre qu’une libération conditionnelle des obligations de laquelle le détenu a été relevé et autoriser son arrestation, chaque fois qu’ils sont convaincus que l’arrestation du détenu est nécessaire ou souhaitable en vue d’empêcher la violation d’une modalité de la libération conditionnelle ou pour la réhabilitation du détenu ou la protection de la société.
(2) Un détenu à liberté conditionnelle arrêté en vertu d’un mandat émis aux termes du présent article doit être amené, aussitôt que la chose est commodément possible, devant un magistrat. Ce dernier doit renvoyer le détenu sous garde jusqu’à ce que la suspension de sa libération conditionnelle soit annulée ou que sa libération conditionnelle soit révoquée ou frappée de déchéance.
(3) La personne par laquelle un mandat est signé en conformité du paragraphe (1) ou toute autre personne désignée par la Commission à cette fin doit, immédiatement après le renvoi sous garde par un magistrat du détenu à liberté conditionnelle y désigné, examiner le cas et dans les quatorze jours à compter de ce renvoi doit, soit annuler la suspension de sa libération conditionnelle soit renvoyer l’affaire à la Commission.
(4) La Commission doit, lorsque lui est renvoyé le cas d’un détenu à liberté conditionnelle dont la libération conditionnelle a été suspendue, examiner le cas et faire effectuer toutes les enquêtes y relatives qu’elle estime nécessaires et immédiatement après que ces enquêtes et cet examen sont terminés, elle doit soit annuler la suspension, soit révoquer la libération conditionnelle.
(5) Un détenu qui est sous garde en vertu du présent article est censé purger sa sentence. 1968-69, c. 38, art. 101.
L’art. 16 de la Loi prévoit une procédure à deux temps. Le par. (1) de l’art. 16 donne à un membre de la Commission ou à toute personne que la Commission désigne le pouvoir de suspendre une libération conditionnelle et d’autoriser l’arrestation «chaque fois qu’ils sont convaincus» a) que l’arrestation du détenu est nécessaire ou souhaitable en vue d’empêcher la violation d’une modalité de la libération conditionnelle ou pour b) la réhabilitation du détenu ou c) la protection de la société. Le par. (4) de l’art. 16 impose à la Commission, lorsque lui est renvoyé le cas d’un détenu à liberté conditionnelle dont la libération conditionnelle a
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été suspendue, le devoir d’examiner le cas et de faire effectuer toutes les enquêtes qu’elle estime nécessaires, à la suite de quoi elle doit soit annuler la suspension, soit révoquer la libération conditionnelle.
La nature et l’étendue du pouvoir de la Commission et le mode d’exercice de ce pouvoir aussi bien que les droits d’un détenu à liberté conditionnelle et la portée des décisions de la Commission sur ces droits peuvent être déterminants quant à savoir si la Commission a une obligation d’agir de façon judiciaire, qui en retour implique une fonction judiciaire.
A mon avis lorsque la Commission décide de révoquer une libération conditionnelle, elle agit à titre judiciaire parce que l’ordonnance de la Commission (1) est définitive, (2) tranche quelque chose et (3) a des conséquences préjudiciables graves sur «des droits».
D’abord, parmi les «critères» formulés par le regretté S.A. de Smith à la p. 68 de Judicial Review of Administrative Action, 3e éd., pour décider si un organisme statutaire agit à titre judiciaire lorsqu’il accomplit une fonction particulière, il y a celui-ci: Est-ce que l’accomplissement de la fonction se traduit par une ordonnance dont l’effet est définitif? Développant son sujet, l’auteur mentionne, [TRADUCTION] “Les décisions des tribunaux ont pouvoir de lier et sont définitives, dans la mesure où elles ont force de loi sans nécessité de confirmation ou d’adoption par quelque autre autorité et où elles sont à l’abri d’attaques (si le tribunal a agi dans les limites de sa compétence) indirectes dans des procédures collatérales. Cette caractéristique est généralement considérée comme l’un des éléments essentiels d’un pouvoir judiciaire, et un organisme exerçant des pouvoirs qui sont simplement de nature consultative, délibérante, investigative, ou conciliatoire ou qui ne sont pas légalement efficaces sans confirmation par un autre organisme, ou qui ne s’appliquent seulement qu’à la prise d’une décision préliminaire, ne sera pas normalement considéré comme agissant à titre judiciaire.” Les décisions de la Commission ne sont pas susceptibles d’appel ou de révision (art. 23). Elles ne sont pas investigatives ni consultatives. Elles sont des décisions finales emportant effet définitif.
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En second lieu, les procédures de révocation de libération conditionnelle ne sont pas contradictoires, mais ce ne serait pas réaliste que de ne pas reconnaître qu’il peut exister un conflit et un litige entre l’intérêt du libéré conditionnel à demeurer en liberté conditionnelle et l’intérêt de l’État à s’assurer que la sécurité du public ne soit pas déraisonnablement menacée par une continuation de cette liberté. Lors d’une allégation de bris de libération, on doit décider deux questions séparées et distinctes. a) Y a-t-il eu violation des modalités de la libération conditionnelle? b) Dans l’affirmative, la révocation est-elle justifiée? La première décision est une décision quant au fait, prise par la Commission en se fondant sur l’ensemble de la preuve y inclus les renseignements recueillis à la suite des enquêtes amorcées par la Commission. Cette preuve est jugée par rapport à un critère objectif déterminé, les modalités de la libération conditionnelle. La conclusion à laquelle on arrive sur la question de savoir si le détenu à liberté conditionnelle a violé les conditions de la libération est une conclusion fondée sur la preuve, non pas sur la fantaisie ou le caprice, et la discrétion ainsi que la politique de la Commission jouent peu ou point dans cette décision.
Dans l’arrêt Bonanza Creek Hydraulic Concession c. Le Roi[12], le juge Duff, parlant d’une décision du Ministre de l’Intérieur, considéré comme étant [TRADUCTION] «le seul et dernier juge» quant au fait d’un manquement du locataire dans la cession à bail d’une concession minière, a déclaré ceci:
[TRADUCTION] «La fonction du Ministre en prenant une décision relative à cette question de fait — fonction distincte de celle qui consiste à déclarer une déchéance — est‑elle une fonction de nature judiciaire? Ou son pouvoir de décider la question est-il un pouvoir absolu qu’il peut — sous la seule réserve qu’il agisse de bonne foi — exercer sans égard aux principes régissant les enquêtes judiciaires ou quasi judiciaires?
Je pense que cette fonction relève de cette dernière catégorie. La clause comporte une enquête et une décision à la suite de l’enquête. Il ne s’agit pas de l’un de ces cas dans lesquels une question est déférée à la décision d’un expert qui doit, exclusivement ou principalement, pour employer l’expression de Lord Esher, «se fonder sur
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ses propres observations, ses propres connaissances et sa propre compétence». Il serait ridicule de supposer que l’une ou l’autre des parties ait envisagé que le Ministre devrait vérifier, en procédant personnellement à l’examen des lieux et en faisant appel à ses propres connaissances et sa propre compétence, si une somme donnée a été dépensée par les locataires dans une année donnée pour l’exploitation effective de leur concession minière. On doit s’attendre qu’il puisse s’appuyer sur une connaissance des faits obtenue de seconde main — non pas de toute nécessité à l’aide d’une preuve qui par sa nature serait recevable devant les tribunaux — mais en prenant connaissance des résultats des observations, des connaissances et des enquêtes de d’autres personnes. Lorsqu’une convention entre des parties prévoit une enquête de telle nature — une enquête qui pourrait, en définitive, entraîner la déchéance des droits de l’une des parties — je crois que la juste façon d’envisager la fonction de la personne désignée pour instruire l’enquête, si aucune clause de la convention ne révèle une intention contraire, est que la personne menant l’enquête doit observer les exigences fondamentales de la justice; et ces exigences ne sont pas observées si cette personne en arrive à une décision préjudiciable à la partie dont les droits peuvent alors être atteints sans d’abord donner à cette partie l’occasion de savoir ce qui lui est reproché et aussi de pouvoir y répondre.»
C’est dans l’élaboration de la seconde décision ou réponse, c.-à-d. les modalités de la libération ayant été violées, la révocation est-elle justifiée — que la discrétion et les considérations de politique entrent en jeu. A mon avis, la première décision participe de la nature d’une décision judiciaire et quasi judiciaire et j’avoue qu’il me préoccupe grandement qu’elle puisse être prise sans donner à la personne faisant l’objet de l’enquête aucun indice de ce qui a pu être dit contre elle et sans lui donner l’occasion d’y répondre. Cette omission ne peut certainement que provoquer des sentiments amers d’injustice.
Il est clair que la Commission, en examinant si une libération conditionnelle doit être révoquée, n’est pas tenue d’accorder une entrevue personnelle au détenu ni à quelque personne agissant en son nom (art. 12), mais cela n’empêche pas, expressément ou par voie de conséquence nécessaire, que le détenu reçoive de la Commission des libérations conditionnelles un exposé des motifs de la révocation, ou de la révocation proposée, de sa libération conditionnelle; cela ne devrait pas non
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plus empêcher le détenu de faire par écrit les observations qu’il désirerait faire, ou de les faire à une audience privée si la Commission le préfère. Il n’y a aucun doute qu’un détenu à liberté conditionnelle, au cours des procédures de révocation d’une libération conditionnelle, ne peut pas revendiquer la complète panoplie des droits reconnus à un accusé dans une poursuite pénale mais à mon avis la loi lui accorde au moins, au cours des procédures, le minimum de protection que j’ai mentionné.
Troisièmement, la révocation de libération conditionnelle peut porter de sérieux préjudices aux «droits» du détenu à liberté conditionnelle. Règle générale si des «droits» sont visés par l’ordonnance ou la décision d’une commission ou d’un autre tribunal, leur fonction sera considérée comme judiciaire ou quasi judiciaire et ceci s’applique particulièrement lorsque l’exercice du pouvoir administratif porte sérieusement atteinte aux droits de propriété ou à la jouissance de la liberté personnelle. Je rejette d’emblée toute prétention qu’un détenu à liberté conditionnelle, parce qu’il a été trouvé coupable d’un crime, est dépouillé de tous ses droits civils. La libération conditionnelle est un droit qui peut être accordé sous le régime de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus; lorsqu’une libération conditionnelle lui est accordée le détenu a le droit de s’attendre que s’il observe les modalités de sa libération conditionnelle et qu’il a d’autre part une bonne conduite, il demeurera en liberté. L’essence de la libération conditionnelle est la mise en liberté selon certaines conditions.
La période d’emprisonnement d’un détenu à liberté conditionnelle, tant que cette dernière continue d’être ni révoquée ni frappée de déchéance, est réputée rester en vigueur jusqu’à son expiration conformément à la loi. Le par. (2) de l’art. 13 de la Loi énonce cependant que jusqu’à ce que une libération conditionnelle soit révoquée, frappée de déchéance ou suspendue le détenu n’est pas passible d’emprisonnement en raison de sa sentence. On doit le mettre et le laisser en liberté selon les modalités de la libération conditionnelle et sous réserve des dispositions de la Loi.
Il n’est pas nécessaire d’insister sur la gravité des effets d’une révocation sur les droits du libéré conditionnel. La révocation signifie qu’il est de
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nouveau incarcéré. Il perd la réduction statutaire inscrite à son crédit au moment de sa libération conditionnelle (210 jours dans le cas de M. Howarth) et il ne peut profiter d’une réduction de peine pour la période de sa sentence qu’il a purgée en liberté conditionnelle (779 jours dans le cas de M. Howarth).
En résumé, il ne m’apparaît pas qu’il faille approfondir très profondément la fonction de la Commission nationale des libérations conditionnelles, considérant la nature de ses devoirs et les sanctions découlant de ses décisions, pour y retrouver des caractéristiques judiciaires marquées.
Je passe maintenant à l’arrêt de cette Cour dans Ex parte McCaud[13], où M. le juge Spence déclarait [TRADUCTION] «C’est la Commission des libérations conditionnelles qui décide, à sa discrétion, si la sentence sera purgée dans une institution pénitentiaire ou à l’extérieur aux conditions de la libération; cette décision est de nature administrative et n’est aucunement une décision judiciaire.» Dans l’affaire McCaud, le juge Spence et la Cour ont examiné la prétention du détenu à liberté conditionnelle au droit à une «audition». L’avocat de McCaud s’est appuyé seulement sur la Déclaration des droits. Le juge Spence faisait allusion à la distinction traditionnelle entre une décision de nature judiciaire et une décision de nature administrative et non pas à la nouvelle catégorie de décisions que le par. (1) de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale a introduite. L’arrêt Ex parte McCaud a été rendu avant la mise en vigueur du par. (1) de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale qui maintenant met l’accent sur les décisions ou ordonnances d’offices fédéraux qui, bien qu’étant de nature administrative, sont néanmoins légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Il y a autre chose à considérer. Depuis l’arrêt McCaud, le par. (4) de l’art. 16 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus a été modifié de façon que la Commission soit tenue, lorsque lui est renvoyé le cas d’un détenu à libération conditionnelle dont la libération conditionnelle a été suspendue, de faire effectuer toutes les enquêtes qu’elle estime nécessaires et la décision
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d’annuler la suspension ou de révoquer la libération conditionnelle ne peut être fait avant que ces enquêtes soient terminées et que la Commission ait examiné le cas. Il impose donc une obligation d’effectuer les enquêtes nécessaires et, d’après la preuve ainsi obtenue et son examen, de rendre une décision. Cette modification est utile pour caractériser le pouvoir de révocation de libération conditionnelle exercé par la Commission nationale des libérations conditionnelles comme un pouvoir judiciaire ou quasi judiciaire et elle permet de faire la distinction entre l’arrêt McCaud et la présente affaire.
Je ne crois pas que l’arrêt Ex parte McCaud soit un obstacle qui empêche d’assurer au détenu à liberté conditionnelle le droit de bénéficier d’un minimum de garanties de procédure.
En conséquence j’accueillerais le pourvoi, j’infirmerais l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et je renverrais le dossier à cette Cour-là pour qu’elle en dispose conformément à l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et aux Règles de la Cour fédérale du Canada qui s’appliquent en l’espèce.
Le jugement des juges Martland, Judson, Pigeon et de Grandpré a été rendu par.
LE JUGE PIGEON — Le pourvoi, autorisé par cette Cour, est à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale annulant une requête faite en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, à l’encontre d’une ordonnance de la Commission nationale des libérations conditionnelles révoquant la libération conditionnelle de l’appelant. Le motif de l’annulation de la requête est que l’ordonnance de la Commission est de nature administrative et n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire.
Vu les plaidoiries soumises à l’audition, il faut souligner que l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale fait exception à la règle générale de l’art. 18, en vertu duquel le pouvoir de surveillance sur les offices fédéraux est entièrement transféré des cours supérieures des provinces à la Division de première instance de la Cour fédérale dans les termes suivants:
18. La Division de première instance a compétence exclusive en première instance
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a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral; et
b) pour entendre et juger toute demande de redressement de la nature de celui qu’envisage l’alinéa a), et notamment toute procédure engagée contre le procureur général du Canada aux fins d’obtenir le redressement contre un office, une commission ou à un autre tribunal fédéral.
Le passage pertinent de l’art. 28 se lit comme suit:
28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif…
On voit que si le pouvoir de surveillance sur les offices fédéraux est conféré de façon générale à la Division de première instance sans aucune restriction quant à la nature de la décision mise en question, l’application du nouveau recours institué par l’art. 28 est restreinte aux décisions ou ordonnances de nature administrative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. C’est seulement à l’égard de telles décisions ou ordonnances que le nouveau recours équivalent à un appel est admissible. Ainsi, l’effet évident des art. 18 et 28 combinés est d’établir une distinction entre deux catégories d’ordonnances d’offices fédéraux. Celles que, pour être concis, j’appellerai des décisions judiciaires ou quasi judiciaires, sont assujetties à l’art. 28, et la Cour d’appel fédérale a, à leur égard, des pouvoirs d’examen étendus. L’autre catégorie de décisions comprend celles qui sont de nature administrative et ne sont pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. A l’égard de cette seconde catégorie, le nouveau recours de l’art. 28, une sorte d’appel à la Division d’appel, n’est pas admissible, mais tous les autres recours, ceux de droit commun, demeurent inchangés. La seule différence c’est que la compétence en la matière ne
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peut plus être exercée par les cours supérieures des provinces mais seulement par la Division de première instance de la Cour fédérale. Le seul fait d’établir cette distinction démontre que la demande en vertu de l’art. 28 n’est pas admissible à l’encontre de toutes les décisions d’offices administratifs.
J’insiste sur ce point parce que, dans sa plaidoirie, l’avocat de l’appelant s’est appuyé surtout sur des arrêts qui, dans le contexte des recours de droit commun, traitent du devoir d’être justes qui incombe à tous les organismes administratifs. Ces arrêts sont, à mon avis, sans rapport aucun avec la présente affaire parce que l’art. 28 est une exception à l’art. 18 et laisse intacts tous les recours de droit commun dans les cas où l’art. 28 ne s’applique pas. La Cour d’appel fédérale n’a pas considéré, en annulant la demande, si l’ordonnance de la Commission des libérations conditionnelles pouvait être contestée par des procédures devant la Division de première instance. Aucun fait n’a été mis en preuve et le seul point dont on a traité a été de savoir si l’ordonnance attaquée est de celles que l’on peut considérer comme légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. A mon avis, cette façon d’aborder le litige était correcte et c’est à bon droit qu’on a statué que le point se trouvait réglé par l’arrêt de cette Cour confirmant le jugement de M. le juge Spence dans Ex parte McCaud[14], où il a dit (à la p. 169):
[TRADUCTION] C’est la Commission des libérations conditionnelles qui décide, à sa discrétion, si la sentence sera purgée dans une institution pénitentiaire ou à l’extérieur aux conditions de la libération; cette décision est de nature administrative et n’est aucunement une décision judiciaire.
On a ainsi statué sur une demande d’émission d’un bref d’habeas corpus faite à la suite d’une ordonnance qui révoquait la libération conditionnelle du requérant. Je ne puis discerner aucune différence appréciable entre l’expression «n’est aucunement une décision judiciaire» et les termes «qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire».
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A mon sens, il n’est pas démontré qu’il y ait lieu de reconsidérer l’arrêt. Je ne vois rien dans la Loi sur la Cour fédérale qui puisse être considéré comme emportant modification du droit à cet égard. Le par. (1) de l’art. 28 se rapporte clairement au droit tel qu’il existait lorsqu’on l’a édicté. Au sujet des devoirs de la Commission des libérations conditionnelles statuant sur une libération conditionnelle, il venait d’être fixé définitivement par un jugement récent de cette Cour. On ne doit pas présumer que le Parlement a légiféré sans en tenir compte. Dans l’arrêt North British Railway v. Budhill Coal and Sandstone Company[15], lord Loreburn a dit (à la p. 127): [TRADUCTION] «Lorsque, dans une loi du Parlement, on trouve un mot que les tribunaux ont déjà interprété, il y a lieu de présumer qu’il y est pris dans ce sens-là».
Touchant les modifications subséquentes de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus, je ne puis admettre que le nouveau texte de ce qui est maintenant le par. (4) de l’art. 16 implique l’intention d’obliger la Commission à agir selon un processus judiciaire ou quasi judiciaire lorsqu’elle révoque une libération. Quand l’arrêt Ex parte McCaud a été rendu, l’art. 12.3 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus (1958 (Can.), c. 38) se lisait comme suit:
(3) Immédiatement après le renvoi prononcé par un magistrat selon le paragraphe (2), la Commission doit examiner le cas et annuler la suspension ou révoquer la libération conditionnelle.
Dans le nouvel article édicté par l’art. 101 de la Loi modifiant le droit pénal, (1968-69 (Can.)), la disposition correspondante (maintenant l’art. 16.4) se lit comme suit:
(4) La Commission doit, lorsque lui est renvoyé le cas d’un détenu à liberté conditionnelle dont la libération conditionnelle a été suspendue, examiner le cas et faire effectuer toutes les enquêtes y relatives qu’elle estime nécessaires et immédiatement après que ces enquêtes et cet examen sont terminés, elle doit soit annuler la suspension, soit révoquer la libération conditionnelle.
Avec déférence pour ceux qui peuvent être d’un autre avis, je ne puis convenir que l’addition d’une directive explicite prescrivant d’effectuer des enquêtes ait changé l’examen administratif de la
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suspension de libération conditionnelle par la Commission des libérations conditionnelles en un acte judiciaire ou quasi judiciaire. Pratiquement toute l’argumentation qui nous a été présentée par l’avocat de l’appelant tend simplement à démontrer qu’on pourrait possiblement justifier quelque recours de droit commun, que la Commission des libérations conditionnelles doit toujours être juste, non pas qu’elle doit décider selon un processus judiciaire ou quasi judiciaire.
Dans l’arrêt Calgary Power Ltd. c. Copithorne[16], cette Cour a rejeté la prétention que l’obligation d’agir de façon judiciaire s’impose dès que des droits individuels sont visés. M. le juge Martland a déclaré au nom de la Cour (à la p. 30):
[TRADUCTION] … l’intimé a prétendu qu’une fonction est de nature judiciaire ou quasi judiciaire lorsque son exercice entraîne l’extinction ou la modification de droits ou d’intérêts individuels au profit d’une autre personne, à moins qu’une intention contraire ne se dégage distinctement de la disposition législative. Cette proposition, à mon avis, va trop loin en définissant ainsi les fonctions de nature judiciaire ou quasi judiciaire. Pour déterminer si un organisme ou une personne exerce des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, il est nécessaire d’examiner l’objet précis de ses fonctions et ensuite de déterminer si on lui fait un devoir d’agir de façon judiciaire. Comme le disait le juge en chef Lord Hewart dans l’arrêt R. v. Legislative Committee of the Church Assembly (1928, 1 K.B. 411 à 415):
[TRADUCTION] Pour répondre au critère exigé, il ne suffit pas qu’un organisme soit habilité par la loi à trancher des questions touchant les droits de citoyens; il faut qu’en plus il soit tenu d’agir de façon judiciaire.
Ce passage a été cité et approuvé par le comité judiciaire du Conseil privé dans l’arrêt Nakkuda Ali v. M.F. DeS. Jayaratne (1951 A.C. 66, 1950, 2 W.W.R. 927).
On doit remarquer que le refus de l’habeas corpus dans McCaud était fondé exclusivement sur la conclusion qu’une révocation de libération conditionnelle est une décision que la Commission des libérations conditionnelles rend [TRADUCTION] «à sa discrétion…; cette décision est de
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nature administrative et n’est aucunement une décision judiciaire». Dans ses motifs qui ont été confirmés par cette Cour, M. le juge Spence disait (à la p. 170):
[TRADUCTION] L’article 19 (maintenant l’art. 23) de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus édicte:
«19. Un ordre donné, un mandat décerné ou une décision rendue en vertu de la présente loi n’est susceptible d’aucun appel à un tribunal ou à une autre autorité, ou d’aucune révision par un tribunal ou une autre autorité.
Si j’étais d’avis que la Commission a outrepassé sa compétence de quelque façon, je ne considérerais pas que ce dernier article fait obstacle à l’examen de sa décision par la Cour.
Parce qu’à mon avis l’art. 28.1 de la Loi sur la Cour fédérale est inapplicable en raison de la nature de la décision à examiner, il n’est pas nécessaire de considérer si les premiers mots «Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi» écartent une disposition telle que l’art. 23 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus ou s’ils visent seulement des dispositions de la nature de celles que l’on retrouve à l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale, c’est-à-dire des dispositions ayant pour objet d’attribuer une compétence à quelque cour ou tribunal. Il est évident que si l’on interprète ces mots comme écartant toutes dispositions limitant ou déniant le contrôle judiciaire des décisions des organismes fédéraux non compris dans l’exception énoncée, cela signifie qu’en plus d’un transfert de compétence il y a eu modification importante du droit. Sur ce point, je n’exprime pas d’opinion non plus que sur la question de savoir si, nonobstant l’art. 23 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus, il existe quelque voie de recours devant la Division de première instance de la Cour fédérale dans un cas comme celui-ci.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
LE JUGE BEETZ — J’ai eu l’avantage de lire les opinions de M. le juge Pigeon et de M. le juge Dickson.
Je suis d’accord avec M. le juge Pigeon.
Il est peut-être malheureux qu’en vertu du par. (1) de l’art. 20 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus, la réduction statutaire de
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peine pour la période purgée lorsque le détenu était en libération conditionnelle et la réduction méritée inscrite à son crédit au moment de sa mise en liberté sous libération conditionnelle soient perdues automatiquement lors de la révocation de la libération, surtout si l’on tient compte du fait que la libération peut être suspendue et, présumément, révoquée pour des motifs qui ne sont pas nécessairement reliés à la violation des modalités de la libération conditionnelle. Cela, cependant, n’a pas pour effet, à mon avis, de changer la nature de la décision de la Commission des libérations conditionnelles lorsqu’elle révoque une libération conditionnelle accordée à un détenu.
Pourvoi rejeté, le juge en chef LASKIN et les juges SPENCE et DICKSON étant dissidents.
Procureur de l’appelant: Ronald R. Price, Kingston.
Procureur de l’intimé: Solliciteur général adjoint du Canada, Ottawa.
[1] [1973] C.F. 1018.
[2] [1935] R.C.S. 441.
[3] [1963] 2 All. E.R. 66.
[4] [1967] 2 A.C. 337.
[5] (1972), 92 S. Ct. 2593.
[6] [1964] R.C.S. 108.
[7] [1952] 2 Q.B. 413.
[8] [1950] 2 K.B. 410.
[9] [1956] R.C.S. 877.
[10] [1970] 2 All. E.R. 528.
[11] [1951] A.C. 66.
[12] (1908), 40 R.C.S. 281.
[13] [1965] 1 C.C.C. 168.
[14] [1965] 1 C.C.C. 168.
[15] [1910] A.C. 116.
[16] [1959] R.C.S. 24.
