Cour suprême du Canada
Prata c. Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1976] 1 R.C.S. 376
Date: 1975-01-28
Vincenzo Prata Appelant;
et
Le Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration Intimé.
1974: le 18 octobre; 1975: le 28 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel fédé-
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rale[1] rejetant un appel d’une décision de la Commission d’appel de l’immigration refusant d’exercer sa discrétion suivant l’art. 15 de la Loi sur la Commission d’appel de l’immigration. Appel rejeté.
J.A. Hoolihan, c. r., pour l’appelant.
N.A. Chalmers, c. r., et E.A. Bowie, pour l’intimé.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — Une ordonnance d’expulsion a été rendue contre l’appelant le 29 octobre 1971. A cette époque-là, il n’était pas citoyen canadien ni domicilié au Canada conformément aux exigences de l’art. 4 de la Loi sur l’immigration, S.R.C. 1970, c. 1-2. Il a interjeté appel de l’ordonnance à la Commission d’appel de l’immigration en vertu de la Loi sur la Commission d’appel de l’immigration, S.R.C. 1970, c. I-3. L’appel a été rejeté. Devant cette Cour, il n’a pas contesté la validité de l’ordonnance d’expulsion.
L’article 15 de la Loi sur la Commission d’appel de l’immigration permet à la Commission d’exercer sa discrétion dans certains cas déterminés, lorsqu’un appel d’une ordonnance d’expulsion a été rejeté. Les parties de cet article qui sont pertinentes au présent appel sont les suivantes:
15. (1) Lorsque la Commission rejette un appel d’une ordonnance d’expulsion ou rend une ordonnance d’expulsion en conformité de l’alinéa 14c), elle doit ordonner que l’ordonnance soit exécutée le plus tôt possible. Toutefois,
…
b) dans le cas d’une personne qui n’était pas un résident permanent à l’époque où a été rendue l’ordonnance d’expulsion, compte tenu
(i) de l’existence de motifs raisonnables de croire que, si l’on procède à l’exécution de l’ordonnance, la personne intéressée sera punie pour des activités d’un caractère politique ou soumise à de graves tribulations, ou
(ii) l’existence de motifs de pitié ou de considérations d’ordre humanitaire qui, de l’avis de la Commission, justifient l’octroi d’un redressement spécial,
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la Commission peut ordonner de surseoir à l’exécution de l’ordonnance d’expulsion ou peut annuler l’ordonnance et ordonner d’accorder à la personne contre qui l’ordonnance avait été rendue le droit d’entrée ou de débarquement.
Cependant, l’art. 21 impose une restriction importante au pouvoir discrétionnaire de la Commission. Les parties pertinentes de cet article prévoient:
SÉCURITÉ
21. (1) Nonobstant la présente loi, la Commission ne doit pas
a) dans l’exercice de sa discrétion en vertu de l’article 15 surseoir à l’exécution d’une ordonnance d’expulsion ou, par la suite, prolonger ou renouveler le sursis, annuler une ordonnance d’expulsion, ou ordonner que le droit d’entrée ou de débarquement soit accordé à toute personne, ou
…
s’il est produit auprès de la Commission un certificat signé par le Ministre et par le solliciteur général où ils déclarent qu’à leur avis, fondé sur les rapports de sécurité ou de police criminelle qu’ils ont reçus et étudiés, il serait, pour la Commission, contraire à l’intérêt national de prendre cette mesure.
En l’espèce un certificat conforme à l’art. 21 a été produit auprès de la Commission. La Commission a statué comme suit:
En ce qui concerne le pouvoir discrétionnaire que l’art. 15 confère à la Commission, la Commission décide qu’en raison du dépôt d’un certificat en vertu de l’art. 21 de la Loi sur la Commission d’appel de l’immigration, elle n’a pas le pouvoir de prendre l’appel de l’appelant en considération aux termes de l’art. 15, et, par suite, elle ordonne que l’ordonnance soit exécutée le plus tôt possible.
Un appel interjeté à la Cour d’appel fédérale a été rejeté avec une dissidence. L’autorisation d’appeler à cette Cour a été accordée par la Cour d’appel fédérale.
En substance, l’avocat de l’appelant a soumis deux arguments en droit:
1. Que le certificat prévu à l’art. 21 était invalide parce que l’appelant n’avait pas eu l’occasion d’être entendu avant qu’il soit émis.
2. Que la Déclaration canadienne des droits empêche que l’art. 21 s’applique de façon à
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priver Prata de chercher à obtenir que la Commission exerce son pouvoir discrétionnaire en vertu de l’art. 15.
En étudiant si la règle audi alteram partem peut être invoquée en l’espèce, il faut examiner les circonstances suivantes. L’appelant cherche à demeurer au pays, mais l’ordre d’expulsion, qui n’est pas contesté ici, établit que, s’il ne peut bénéficier d’aucun privilège particulier, il n’a aucun droit à demeurer au Canada. Par conséquent, il ne cherche pas à faire reconnaître un droit, mais il tente plutôt d’obtenir un privilège discrétionnaire.
La situation d’un étranger en common law a été brièvement résumée par lord Denning, maître des rôles, dans l’affaire récente R. v. Governor of Pentonville Prison[2], à la p. 747, de la façon suivante:
[TRADUCTION] En common law, un étranger n’a aucun droit d’entrer dans ce pays sauf avec la permission de la Couronne, permission qu’elle peut refuser sans fournir aucun motif: voir Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs [1969] 2 Ch. 149, à la p. 168. Lorsque permission lui est accordée, la Couronne peut imposer les conditions qu’elle juge nécessaires, à l’égard de la durée de son séjour ou à tout autre égard. Il n’a aucun droit absolu de demeurer ici. Il est susceptible d’être renvoyé dans son propre pays si en aucun temps, la Couronne juge que sa présence ici ne contribue pas à l’intérêt public; et à cette fin, les autorités peuvent le mettre sous arrêt et le conduire à bord d’un navire ou d’un aéronef à destination de son pays: voir R. v. Brixton Prison (Governor), ex parte Soblen [1963] 2 Q.B. 243 aux pp. 300 et 301. La situation des étrangers en common law a depuis fait l’objet de divers règlements mais les principes demeurent inchangés.
Le droit des étrangers d’entrer et de demeurer au Canada, est régi par la Loi sur l’immigration. Celle-ci prévoit l’établissement d’ordonnances d’expulsion selon les conditions qu’elle prescrit. Une telle ordonnance a été rendue à l’égard de l’appelant et les parties reconnaissent sa validité.
La Loi de la Commission d’appel de l’immigration prévoit qu’on peut interjeter appel à la Commission d’une ordonnance d’expulsion. En l’espèce, il y a eu un appel qui a été rejeté. La décision de la
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Commission à l’égard de cet appel n’est pas contestée. La Loi donne toutefois à la Commission une compétence limitée et déterminée d’exercer sa discrétion, en certaines circonstances, afin de permettre à une personne de demeurer au Canada malgré l’ordonnance d’expulsion rendue contre elle. La discrétion de la Commission est définie à l’art. 15, mais elle est expressément limitée par la disposition de l’art. 21 qui débute par les mots «Nonobstant la présente loi, la Commission ne doit pas», et qui continue en interdisant à la Commission d’exercer le pouvoir discrétionnaire de l’art. 15 si le certificat approprié signé par le ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration et par le solliciteur général a été produit auprès de la Commission.
L’art. 21 a pour effet de réserver à la Couronne, nonobstant les pouvoirs conférés à la Commission par la Loi, le droit, similaire à la prérogative qui existait en common law, de décider qu’un étranger visé par une ordonnance d’expulsion pourrait demeurer au Canada sans aller à l’encontre de l’intérêt public. Le certificat mentionné dans cet article est un certificat exprimant un avis. Il ne décide pas d’un litige inter partes. De plus, l’article précise sur quoi tel avis doit être fondé; c.-à-d. les rapports de sécurité ou de police reçus et étudiés par les deux ministres. En se fondant sur ces rapports, ils peuvent juger qu’il serait contraire à l’intérêt national que la Commission exerce, dans un cas particulier, sa discrétion. L’article déclare que leur certificat constitue une preuve péremptoire des énonciations qu’il renferme.
A mon avis, la lettre et l’intention de l’art. 21 excluent la proposition que les deux ministres ne pourraient pas exprimer leur avis et l’attester sans d’abord permettre à la personne visée d’être entendue. L’art. 21 ne définit pas les droits d’une personne faisant l’objet d’une ordonnance d’expulsion. Il traite de la compétence de la Commission et exclut de sa compétence d’octroyer un redressement fondé sur la pitié à certaines personnes les cas où la présence permanente au Canada serait, selon l’avis de la Couronne, contraire à l’intérêt national.
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Je voudrais de plus signaler qu’en l’espèce, la Commission n’avait pas d’autre choix, sur production d’un certificat, que de décider, vu le texte de l’art. 21, qu’elle ne pouvait traiter la demande de l’appelant en vue d’un redressement en vertu de l’art. 15 de la façon dont elle l’a fait. Je ne vois pas comment une commission statutaire, possédant une compétence déterminée, aurait le pouvoir de déclarer invalide le certificat qui a été produit auprès d’elle. Le contrôle de l’exercice des pouvoirs administratifs, lorsqu’il existe, n’est pas dévolu à une commission statutaire à moins qu’une disposition législative expresse ne le lui confère. Je dis cela parce qu’en l’espèce, la décision des deux ministres est attaquée par voie d’appel de la décision de la Commission pour le motif que celle-ci n’était pas empêchée, dans le présent cas, d’exercer ses pouvoirs conformément à l’art. 15.
A mon avis, la première prétention de l’appelant ne peut être retenue.
Le second motif d’appel porte que l’application de l’art. 21 vient à l’encontre des dispositions de la Déclaration canadienne des droits dans les circonstances en l’espèce.
On a prétendu que l’application de l’art. 21 avait privé l’appelant du droit à l’«égalité devant la loi» reconnu par l’al, b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Il résulterait de cette proposition que le Parlement ne pourrait empêcher que l’art. 15 vise des personnes qui, selon la Couronne, ne devraient pas avoir la permission, compte tenu de l’intérêt national, de demeurer au Canada parce qu’elles seraient alors traitées différemment de celles qui sont autorisées à demander le bénéfice du privilège de l’art. 15. Le but recherché par l’art. 21 est évident et il vise un objectif fédéral régulier. Cette Cour a décidé que l’al. b) du par. (1) de la Déclaration canadienne des droits n’exige pas que toutes les lois fédérales doivent s’appliquer de la même manière à tous les individus. Une loi qui vise une catégorie particulière de personnes est valide si elle est adoptée en cherchant l’accomplissement d’un objectif fédéral régulier (R. v. Burnshine)[3].
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A mon avis, cette prétention n’a pas été établie.
On s’est aussi fondé sur les al. a) et e) de l’art. 2 de la Déclaration canadienne des droits dont voici le texte:
2. Toute loi du Canada, à moins qu’une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s’interpréter et s’appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l’un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s’interpréter ni s’appliquer comme
a) autorisant ou prononçant la détention, l’emprisonnement ou l’exil arbitraires de qui que ce soit;
…
e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;
A l’égard de ces prétentions, je ferais mien le raisonnement du juge en chef Jackett de la cour d’instance inférieure.
Dans l’étude des arguments de l’appelant fondés sur la Déclaration canadienne des droits, il est important de garder présent à l’esprit que tout ce que l’appelant attribue à une injustice, dans la présente affaire, est le résultat direct de l’ordonnance d’expulsion. Toutefois, il ne conteste pas la validité de l’ordonnance d’expulsion et il ne prétend pas que l’ordonnance n’ait pas été rendue conformément à la procédure prévue par la Loi sur l’immigration et ses règlements d’application. Il ne prétend pas non plus que la procédure n’ait pas été une «application régulière de la loi», aux termes de l’article 1 a) de la Déclaration canadienne des droits, ou qu’elle n’ait pas été conforme «aux principes de justice fondamentale», aux termes de l’article 2 e) de la Déclaration canadienne des droits. Par conséquent, dans la mesure où l’on peut dire que l’ordonnance d’expulsion a porté atteinte à son droit «à la vie, à la liberté, à la sécurité de la personne ainsi qu’à la jouissance de ses biens» ou qu’elle a modifié ses «droits» et «obligations», il n’y a eu aucune violation de l’article 2 de la Déclaration canadienne des droits, par rapport aux articles 1 a) ou 2 e) de celle-ci.
De plus, puisque la validité de l’ordonnance d’expulsion et la façon dont elle a été rendue ne sont pas contestées, il ne peut être question de détention, d’emprisonnement ou d’exil «arbitraire» de l’appelant aux
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termes de l’article 2 a) de la Déclaration canadienne des droits.
Par conséquent, pour les motifs énoncés ci-dessus, je suis d’avis de rejeter l’appel.
Appel rejeté.
Procureur de l’appelant: John A. Hoolihan, Toronto.
Procureur de l’intimé: D.S. Thorson, Ottawa.
[1] [1972] C.F. 1405.
[2] [1973] 2 All. E.R. 741.
[3] (1974), 44 D.L.R. (3d) 584.
