| Vancouver (Ville de) c. Simpson, [1977] 1 R.C.S. 71 (30 janvier 1976)
Cour suprême du Canada
Vancouver (Ville de) c. Simpson, [1977] 1 R.C.S. 71
Date: 1976-01-30
La ville de Vancouver Appelante;
et
Derek G. Simpson Intimé.
1975: le 28 octobre; 1976: le 30 janvier.
Présents: Les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
Corporations municipales - Demande de lotissement par le propriétaire d’un terrain - Projet d’aménagement par la municipalité d’un parc dans le secteur où se trouve le terrain en question - Le fonctionnaire autorisé refuse d’approuver le lotissement au motif que l’aménagement projeté irait à l’encontre de l’intérêt public - La décision du fonctionnaire est‑elle bien fondée? - Land Registry Act, R.S.B.C. 1960, c. 208, art. 96.
L’intimé possédait, dans la ville de Vancouver, un terrain dont 117.33 pieds donnent sur Point Grey Road et s’étendant jusqu’à la rive de la Baie English. Il se proposait de subdiviser sa propriété en deux lots, mesurant chacun 58.66 pieds de large. Les dimensions des deux lots auraient donc été conformes aux exigences du règlement de zonage et d’aménagement en vigueur. Une approbation préliminaire de sa demande de lotissement lui a été accordée le 25 janvier 1967; cette approbation demeurait toutefois sujette au règlement municipal régissant les lotissements et pouvait être révoquée à tout moment.
Le 15 juillet 1969, le conseil municipal de la ville de Vancouver a adopté un plan à long terme d’aménagement d’un parc au bord de l’eau dans le secteur où se trouvait le lot de l’intimé. Le lot de l’intimé était situé dans un secteur de toute première priorité parmi les propriétés à acquérir et l’appelante fit une offre d’achat à l’intimé, qui ne l’accepta pas. Par la suite, le conseil municipal décida de ne pas exproprier le lot. Il fut convenu d’affecter le reste des fonds à l’achat de propriétés mises en vente.
Le 11 mai 1973, les avocats de l’intimé firent une demande de lotissement, qui fut rejetée en vertu de l’art. 96 du Land Registry Act, R.S.B.C. 1960, c. 208, parce que, selon le fonctionnaire autorisé, «ce serait aller à l’encontre de l’intérêt public que d’autoriser un nouveau lotissement de ce terrain qui permettrait un aménagement plus dense d’un secteur destiné à l’établissement d’un parc public».
L’intimé en a appelé auprès de la Cour suprême de la Colombie-Britannique de la décision du fonctionnaire,
[Page 72]
conformément aux dispositions de l’art. 293 de la charte de Vancouver. Son appel a été rejeté. L’intimé a interjeté appel devant la Cour d’appel de la province de la Colombie‑Britannique qui, par une majorité de deux contre un, a accueilli l’appel. L’appelante a obtenu l’autorisation de se pourvoir devant cette Cour.
Arrêt (le juge Spence étant dissident): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Martland, Judson, Ritchie et Dickson: Lorsque, comme le dit le juge de première instance, le motif invoqué dans l’approbation ou le rejet se fonde directement sur un texte législatif, et lorsqu’il n’est pas démontré que cette décision, malgré l’effet qu’elle peut avoir à l’égard d’un particulier, a été prise de mauvaise foi ou témoigne de partialité contre celui-ci, ou qu’elle repose sur des faits spécieux ou totalement insuffisants, la Cour ne doit pas modifier les décisions des fonctionnaires municipaux qui essaient honnêtement de remplir les devoirs que la Loi leur impose en planifiant l’aménagement de leur secteur de façon cohérente et logique.
En l’espèce, on n’a pas contesté les pouvoirs du fonctionnaire autorisé de refuser un lotissement s’il est d’avis que le projet d’aménagement des lots va à l’encontre de l’intérêt public. L’argument selon lequel sa décision avait pour but de réduire la valeur du lot avant une expropriation probable n’a pas été retenu.
En ce qui concerne la question de savoir si le fonctionnaire a agi de façon abusive, la preuve n’a pas établi qu’il a agi de mauvaise foi en exerçant le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’art. 96 du Land Registry Act. La preuve n’a pas établi non plus qu’il y a eu partialité contre le propriétaire.
Le juge Spence, dissident: La conclusion du fonctionnaire autorisé selon laquelle le lotissement proposé était contraire à l’intérêt public reposait uniquement sur le fait que l’appelante avait décidé que ces biens-fonds de même que ceux adjacents, seraient finalement utilisés pour aménager un parc; toutefois, à l’époque, la ville avait refusé de faire une offre acceptable pour les acquérir, avait renoncé à les exproprier et avait adopté une mesure qui empêchait tout lotissement susceptible de leur donner une plus-value. Cette décision a tout simplement entraîné le gel du prix des terrains, ce qui a empêché leur valeur de s’accroître proportionnellement à celle des terrains de moindre importance dans ce secteur, et privé le propriétaire de la valeur actuelle des terrains, compte tenu de l’augmentation potentielle de la valeur foncière. La majorité de la Cour d’appel a qualifié cette mesure de «confiscation partielle sous couvert de l’intérêt public».
[Page 73]
Il était du devoir du fonctionnaire autorisé de s’acquitter de ses fonctions de façon impartiale et judiciaire et, en voulant défendre l’intérêt public comme il l’a fait, il a failli à sa tâche.
[Distinction faite avec les arrêts: Etobicoke Board of Education c. Highbury Developments Ltd., [1958] R.C.S. 196; Teubner c. Minister of Highways, [1965] 2 O.R. 221.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique[1], accueillant un appel d’un jugement du juge Kirke Smith, qui avait rejeté un appel à l’encontre du refus d’un fonctionnaire autorisé d’approuver un plan de lotissement. Pourvoi accueilli, le juge Spence étant dissident.
Terrance Bland et Robert Walker, pour l’appelante.
G.S. Cumming, c.r., et R.K. Baker, c.r., pour l’intimé.
Le jugement des juges Martland, Judson, Ritchie et Dickson a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — L’intimé est le propriétaire immatriculé du lot 9 et du lot 10, moins une lisière de 80 pieds à l’est du bloc 24, lot de district 192, groupe 1, district de North Wesminster, ci-après désignés «le Lot».
La partie du lot donnant sur Point Grey Road, dans la ville de Vancouver, mesure 117.33 pieds et s’étend jusqu’à la rive de la baie English. L’intimé veut subdiviser le Lot en deux parcelles dont la partie de chacune donnant sur la rue mesure 58.66 pieds. Les dimensions des deux parcelles n’iraient pas à l’encontre des règlements de zonage et d’aménagement en vigueur.
Avant de déposer un plan de lotissement dans un bureau d’enregistrement, conformément au Land Registry Act, R.S.B.C. 1960, c. 208, il faut le faire approuver par le fonctionnaire autorisé ou avoir obtenu une ordonnance d’enregistrement d’un juge de la Cour suprême de la province. Dans le cas d’une municipalité, le «fonctionnaire autorisé» est l’ingénieur municipal ou encore toute autre personne autorisée par le conseil municipal. L’article 96 de la Loi prévoit:
[Page 74]
[TRADUCTION] 96. Lorsqu’il examine une demande d’approbation de lotissement, le fonctionnaire autorisé peut entendre les objections de toutes les parties intéressées et refuser de l’approuver, s’il est d’avis que le projet de lotissement sera préjudiciable aux installations des propriétés voisines ou adjacentes, ou qu’il va à l’encontre de l’intérêt public.
Le 25 janvier 1967, l’intimé a obtenu du fonctionnaire autorisé pour la ville de Vancouver l’approbation préliminaire du lotissement. Par lettre du 19 février 1968, celui-ci a avisé l’intimé que l’approbation préliminaire était toujours valable. En vertu des dispositions du règlement régissant les lotissements, l’acceptation d’un projet de lotissement ou d’un plan de lotissement présenté pour approbation préliminaire ne doit pas être considérée comme une approbation définitive et le fonctionnaire autorisé peut la révoquer en tout temps.
Le 15 juillet 1969, le conseil municipal de Vancouver adopta un plan d’aménagement d’un parc au bord de l’eau sur une longueur de douze blocs, qui s’intégrerait à une promenade panoramique longeant une grande partie du rivage de Vancouver. Le Lot de l’intimé se trouvait dans ce secteur. Il était clair que l’achèvement de ce projet prendrait beaucoup de temps. Toutefois, un fonds fut constitué et l’on envisagea dans l’intervalle l’achat sélectif des propriétés de ce secteur, de manière à en acquérir un certain nombre, à en tirer un revenu jusqu’à ce qu’il soit économiquement possible de démolir les constructions et alors, à mesure du déblocage des fonds, à installer une série de petits parcs avec des bancs ou des sites d’observation.
Le Lot de l’intimé était situé dans un secteur de toute première priorité parmi les propriétés à acquérir. L’appelante fit une offre d’achat que l’intimé rejeta.
Le 6 février 1973, le conseil municipal décida de ne pas exproprier le Lot. Il fut décidé de consacrer le reste des fonds à l’achat de propriétés mises en vente.
Le 11 mai 1973, les avocats de l’intimé firent une demande de lotissement. Le 7 août 1973, le fonctionnaire leur répondit dans une lettre que:
[Page 75]
[TRADUCTION] …le 15 juillet 1969, le conseil municipal de Vancouver a adopté un plan d’affectation et d’utilisation des fonds à l’achat des propriétés situées au nord de Point Grey Road (entre les rues Alma et Balsam), en vue d’aménager ultérieurement un parc au bord de l’eau.
La zone visée a été divisée en dix secteurs de priorité différente pour l’achat sélectif des propriétés.
Les lots décrits ci-dessus, qui font l’objet d’une demande d’approbation de lotissement, sont situés dans le secteur de priorité n° 1A, désigné comme secteur de toute première priorité. Nos dossiers indiquent que la ville a fait une offre d’achat de ladite propriété en vue de l’aménagement d’un parc.
En conséquence, je suis d’avis que ce serait aller à l’encontre de l’intérêt public que d’autoriser un nouveau lotissement de ce terrain, qui permettrait l’aménagement plus dense d’un secteur destiné à l’établissement d’un parc public.
J’ai donc le regret de vous faire savoir que votre demande est rejetée en vertu de l’art. 96 du Land Registry Act; je me permets de vous signaler qu’en vertu de l’art. 293 de la charte de la ville de Vancouver, vous pouvez en appeler de cette décision.
Les procédures d’appel doivent être entamées dans les vingt et un jours qui suivent la réception du présent refus.
Le Lot de l’intimé est situé dans une zone d’habitations bifamiliales (RT-2). Ce lotissement aurait pour effet d’autoriser sur chacun des deux lots (au lieu d’un) la construction d’habitations bifamiliales. On ne connaît le coût d’aucun des projets. Il n’y a pas de preuve quant au coût ou à l’ampleur de projets immobiliers dans le voisinage.
Il n’y a pas de preuve non plus de la plus-value que le lotissement peut donner aux terrains.
L’intimé en a appelé auprès de la Cour suprême de la Colombie-Britannique de la décision du fonctionnaire autorisé, conformément aux dispositions de l’art. 293 de la charte de Vancouver. Son appel a été rejeté.
L’intimé a interjeté appel devant la Cour d’appel de la province de la Colombie-Britannique qui, par une décision à la majorité de deux contre un, a accueilli l’appel.
[Page 76]
L’appelante a obtenu l’autorisation de se pourvoir devant cette Cour.
Voici les motifs du juge Kirke Smith qui a rejeté l’appel de l’intimé à l’encontre de la décision du fonctionnaire autorisé:
[TRADUCTION] …Je pars du principe que dans un appel de cette nature, il est au moins aussi vrai aujourd’hui qu’il l’était en 1954 (le juge Coady dans Re Land Registry Act: Re Proposed Subdivision (1955), 15 W.W.R. 143) que:
«Il existe de multiples raisons pour lesquelles les municipalités devraient avoir un moyen de réglementer les projets de lotissements et elles les ont; la cour ne doit pas en appel modifier à la légère la décision du fonctionnaire autorisé».
Lorsque, comme en l’espèce, le motif invoqué dans l’approbation ou le rejet se fonde directement sur un texte législatif, et lorsqu’il n’est pas démontré que cette décision, malgré l’effet qu’elle peut avoir à l’égard d’un particulier, a été prise de mauvaise foi ou témoigne de partialité contre celui-ci, ou qu’elle repose sur des faits spécieux ou totalement insuffisants, la cour ne doit pas, à mon avis, modifier les décisions des fonctionnaires municipaux qui essaient honnêtement de remplir les devoirs que la loi leur impose en planifiant l’aménagement de leur secteur de façon cohérente et logique.
En Cour d’appel, le juge Carrothers, exposant les motifs de la majorité, a cité le deuxième paragraphe de l’extrait cité ci-dessus et continué ainsi:
[TRADUCTION] Une analyse attentive des faits d’un cas particulier doit montrer si la décision répond à ces normes, et ce n’est que si les circonstances indiquent clairement une décision erronée ou irrégulière qu’il faut intervenir. L’intervention ne doit pas se faire à la légère, Re Land Registry Act; Re Proposed Subdivision (1955) 15 W.W.R. 143.
Le très large pouvoir discrétionnaire du fonctionnaire autorisé pour approuver ou rejeter un plan de lotissement doit s’exercer de façon judiciaire et raisonnable; ce dernier ne doit pas en abuser ni outrepasser ses attributions, et si sa discrétion s’exerce dans ce cadre, on ne saurait intervenir. The Board of Education for the Township of Etobicoke et al. c. Highbury Developments Limited, [1958] R.C.S. 196; Re District of Delta (1961), 27 D.L.R. (2d) 65 et Westminster Corporation v. London and North Western Railway Company, [1905] A.C. 426.
[Page 77]
Il n’a pas conclu que le fonctionnaire autorisé avait fait preuve de mauvaise foi. Sa décision repose sur le motif [TRADUCTION] «qu’on avait fait preuve de partialité contre un particulier et que le refus reposait sur des faits insuffisants».
A cet égard, il a déclaré:
[TRADUCTION] «Mais ce que l’appelant [maintenant l’intimé] tente de faire, c’est d’aménager sa propriété de la même manière que celles de ses voisins et avec la même densité».
Rien n’indique que le fonctionnaire autorisé ait approuvé d’autres lotissements dans le secteur du futur parc après que la ville eut formulé officiellement son plan en 1969. Il n’a pas particulièrement pris l’intimé pour cible. Il devait, aux termes de l’art. 96 du Land Registry Act, déterminer si, après la formulation du plan de création d’un parc, le projet d’aménagement du lotissement irait à l’encontre de l’intérêt public. Ce projet entraînerait vraisemblablement la construction sur chacune des deux parcelles d’une maison unifamiliale, d’un duplex ou de deux habitations jumelées. Le plan, lui, prévoit la démolition, en temps utile, des bâtiments de ce secteur. Le fonctionnaire désigné a été d’avis qu’il serait contraire à l’intérêt public de permettre un nouveau lotissement qui entraînerait un aménagement plus dense du secteur du parc.
Selon le jugement rendu à la majorité, le refus du droit de lotir est une dérogation aux droits de common law. Il appert cependant que c’est le Land Registry Act qui restreint les droits de common law. L’adoption de cette loi a supprimé le droit d’effectuer librement des lotissements. Le propriétaire d’un terrain n’a pas le droit de lotir sans avoir au préalable obtenu la permission du fonctionnaire autorisé qui, en vertu de la Loi, doit déterminer si l’aménagement prévu va à l’encontre de l’intérêt public. L’exercice même du pouvoir que la Loi accorde au fonctionnaire autorisé doit nécessairement restreindre le droit du propriétaire de lotir son terrain. Prétendre qu’il ne peut pas avoir exercé ce pouvoir raisonnablement, s’il en résulte
[Page 78]
une restriction du droit de lotissement, équivaut à prétendre qu’il ne peut s’acquitter du devoir que la Loi lui impose.
On a prétendu que la décision du fonctionnaire autorisé avait pour but de réduire la valeur du Lot avant une expropriation probable. Rien dans la preuve n’indique la valeur du Lot tel quel ou des deux parcelles après lotissement. Rien n’indique non plus que l’intimé voulait aménager lui-même les parcelles. Nous savons par ailleurs que l’intimé avait obtenu une approbation préliminaire pour le lotissement presque deux ans et demi avant l’annonce du plan de création d’un parc, mais qu’il n’a fait aucune autre démarche avant 1973.
Il est fort probable que le lotissement aurait fait augmenter la valeur du terrain en soi, mais, comme d’après les conclusions du juge Kirke Smith et de la Cour d’appel, il n’est pas question de mauvaise foi, nous sommes justifiés de présumer que le fonctionnaire a fondé sa décision sur l’idée que tout aménagement ultérieur du Lot irait à l’encontre de l’intérêt public.
L’avocat de l’intimé nous renvoie à un extrait du jugement du juge d’appel Roach dans l’arrêt Teubner v. Minister of Highways[2], à la p. 233:
[TRADUCTION] Je suis d’accord avec l’avocat de l’intimé qu’il existe une différence fondamentale entre le fait de réglementer l’usage d’une propriété déterminée par un geste positif pour réduire sa valeur avant l’expropriation (l’affaire Gibson) et le fait de refuser au propriétaire l’autorisation dont il a besoin pour augmenter la valeur de son bien-fonds, laquelle, à défaut de cette autorisation, sera moindre. Il ne faut pas toutefois croire que je veuille avancer par là que l’expropriant peut, par son refus de donner un consentement ou de délivrer un permis, maintenir la valeur du bien exproprié en-deça de celle qu’il aurait dans le cas contraire, étant bien entendu que, n’était-ce l’acquisition forcée, le consentement aurait été donné ou le permis accordé à condition qu’il n’y ait pas de restriction légale au droit du propriétaire de l’obtenir, comme c’est le cas en l’espèce. Le pouvoir d’exproprier constitue un pouvoir extraordinaire, et le gouvernement ou son représentant a de ce fait même une obligation extraordinaire de l’exercer en toute impartialité. Refuser un permis ou un consentement qui, par ailleurs, serait accordé, dans le seul but de réduire la valeur d’une propriété, n’est pas, à mon avis, une façon juste de procéder.
[Page 79]
Dans l’affaire Teubner, il s’agissait d’une expropriation de terrain. La seconde phrase de ce passage contient l’importante réserve suivante: [TRADUCTION] «à condition qu’il n’y ait pas de restriction légale, au droit du propriétaire de l’obtenir, comme c’est le cas en l’espèce».
En cette affaire-là, les biens-fonds étaient situés près de la route et le Highway Improvement Act interdisait, à moins de détenir un permis du ministre de la Voirie, de construire certaines structures à une distance donnée de la route. La Cour d’appel a statué que le droit du Ministre de refuser un permis était une charge imposée au propriétaire, laquelle nuisait à la valeur du terrain donnant sur la route. Dans le paragraphe qui suit le passage précité, on dit:
[TRADUCTION] En l’espèce, toutefois, le Ministre n’a pas refusé le permis dans le seul but de limiter la valeur des biens-fonds expropriés ou de les déprécier, bien qu’il soit évident que son geste ait eu ce résultat. La Législature a jugé opportun d’imposer cette interdiction sur tous les terrains adjacents à la route et a laissé à la discrétion du Ministre de décider si la rigueur de la loi pouvait être atténuée dans certains cas. C’est au Ministre dans l’exercice de cette discrétion qu’il incombe de décider dans l’intérêt public, quels sont les effets sur les services publics de son ressort des conditions et des circonstances existantes ou, à son avis, susceptibles de survenir. S’il estime que, dans ce contexte, il est dans l’intérêt public de refuser quelque atténuation, ce n’est non seulement son droit mais son devoir de refuser un permis qui constituerait un assouplissement à la règle. L’intérêt du propriétaire de voir cette interdiction levée ou modifiée ne peut pas prévaloir sur celui du public qui est en sens contraire.
La présente affaire ne traite pas d’expropriation. Le Land Registry Act a imposé une charge sur les lotissements à moins d’obtenir le consentement du fonctionnaire autorisé, et l’art. 96 permet à ce fonctionnaire de refuser s’il est d’avis que le projet va à l’encontre de l’intérêt public. Il ne s’agit pas en l’espèce d’une municipalité expropriante qui refuse son consentement dans le but précis d’empêcher la valeur du bien-fonds qu’elle veut exproprier d’augmenter.
[Page 80]
On nous renvoie également à un passage du jugement du juge Cartwright (alors juge puîné) dans Etobicoke Board of Education c. Highbury Developments Ltd.[3], à la p. 200, que mon collègue le juge Spence cite dans ses motifs.
Cette affaire-là portait sur l’interprétation de l’art. 26 du Ontario Planning Act, 1955. Il s’agissait de savoir si l’approbation d’un projet répondant aux exigences de cette Loi pouvait être refusée sous prétexte qu’elle était «prématurée» tant que l’entrepreneur n’aurait pas accepté de vendre les terrains d’écoles figurant sur le plan du conseil scolaire au prix fixé par ce dernier. On a statué que cet article ne permettait pas au Ministre ou à la Commission municipale de l’Ontario d’agir ainsi. C’est dans ce contexte qu’il faut situer le passage du jugement du juge Cartwright.
En l’espèce, on ne conteste pas les pouvoirs du fonctionnaire autorisé de refuser un lotissement s’il est d’avis que le projet d’aménagement du lot va à l’encontre de l’intérêt public. Son pouvoir de rendre la décision qu’il a rendue n’est pas en litige. La seule question en litige est celle de savoir s’il a agi de façon abusive.
Sur ce point, je souscris à ce que dit le juge Maclean lorsqu’il exprime sa dissidence en Cour d’appel:
[TRADUCTION] A mon avis, la preuve n’établit pas que le fonctionnaire autorisé n’a pas agi de bonne foi en exerçant le pouvoir discrétionnaire que la Loi lui confère. Par ailleurs, la preuve n’établit pas non plus, à mon sens, qu’il y a eu partialité contre le propriétaire.
Je suis d’accord avec les motifs du juge Kirke Smith. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir son jugement. L’appelante a droit à ses dépens en cette Cour et en Cour d’appel.
LE JUGE SPENCE (dissident) — Il s’agit d’un pourvoi à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique rendu le 14 janvier 1974. La Cour d’appel a accueilli l’appel du jugement du juge Kirke Smith rendu le 20 septembre 1973. Ce dernier avait rejeté l’appel à l’encontre
[Page 81]
d’une ordonnance du fonctionnaire autorisé qui avait refusé d’approuver un plan de lotissement.
L’intimé, Derek Simpson, possédait dans la ville de Vancouver, sur Point Grey Road, les lots nos 9 et 10, dont 117.33 pieds donnent sur cette rue. Il se proposait de subdiviser sa propriété en deux lots résidentiels, bornés par Point Grey Road et le bord de l’eau de sorte que chacun d’eux mesure 58.66 pieds de large, ce qui dépasse nettement les dimensions minimales requises par le règlement de zonage et d’aménagement en vigueur. La propriété fait partie d’une bande de terrain longue de douze blocs et constituée de propriétés qui bordent la rive sud de la baie English. Depuis au moins septembre 1966, le conseil de l’appelante envisageait de construire une promenade panoramique sur le pourtour de la baie English et s’étendant de la rue Balsam à la rue Alma. Un tel projet entraînait évidemment l’acquisition par l’appelante des biens-fonds de l’intimé et de ses voisins.
L’intimé a fait sa première demande de lotissement en décembre 1966. Une approbation préliminaire lui a été accordée le 25 janvier 1967, à condition que soit déplacée une grande maison d’habitation située sur le terrain, afin que le lot subdivisé ne le partage pas en deux. Il était toutefois expressément prévu que cette approbation préliminaire était susceptible de révocation, et le projet d’une promenade panoramique fut signalé à l’intimé. Le 19 février 1968, le Directeur du Service d’urbanisme de l’appelante confirma à l’intimé que l’autorisation préliminaire pouvait être prolongée d’une autre année, mais il lui signala en même temps qu’en vertu du règlement municipal régissant les lotissements, l’acceptation de tout projet de lotissement ne devait pas être considérée comme une approbation définitive, et que le fonctionnaire autorisé pouvait à tout moment la révoquer.
Le 4 juillet 1969, dans un rapport adressé au maire et aux conseillers municipaux de l’appelante relativement à l’acquisition de propriétés situées sur Point Grey Road, le Service d’urbanisme de la ville exposait le but recherché dans les termes suivants:
[Page 82]
[TRADUCTION] Objet:
Le présent rapport a pour objet de proposer un plan plus structuré concernant l’affectation et l’utilisation des fonds disponibles pour l’achat sélectif de propriétés situées au nord de Point Grey Road entre les rues Alma et Balsam, en vue de l’aménagement ultérieur d’un parc au bord de l’eau.
Plusieurs paragraphes de ce rapport sont très importants à l’égard de ce pourvoi, par exemple:
[TRADUCTION] Nonobstant le fait que l’achat des emplacements les plus vastes entraînera au départ des débours plus élevés, le coût du terrain au pied carré est bien inférieur à celui payé pour l’acquisition de lots plus petits, et pour le même prix on peut acquérir dans la partie est presque le double de superficie de terrains utilisables pour un parc que dans le secteur ouest de Bayswater.
Les emplacements plus étendus peuvent, dans bien des cas, être subdivisés et réaménagés dans le cadre du zonage actuel RT-2, soit district d’habitations bifamiliales, et présentent, en ce sens, une «menace» plus directe que les lots plus petits de la partie ouest. L’intérêt d’un réaménagement s’y fait moins sentir étant donné que ces lots sont pour la plupart déjà utilisés au maximum.
et:
La valeur estimative du marché peut augmenter si les achats sont différés, le coût des terrains ayant tendance à grimper malgré le vieillissement des constructions. Les propriétés achetées au début du programme pourraient être louées sans difficulté et les revenus pourraient dans une certaine mesure servir à réduire les débours initiaux.
Si l’objectif de la ville est en définitive de s’approprier tous les terrains riverains, il est évident qu’elle ne pourra le faire que sur une assez longue période. Dans l’intervalle, il serait possible, par des achats judicieux, d’acquérir un certain nombre de propriétés et d’en toucher les revenus jusqu’à ce qu’il soit économiquement possible de démolir les constructions. A mesure du déblocage des fonds pour l’aménagement du parc, on pourrait installer une série de petits parcs avec des bancs ou des sites d’observation avec des aires de stationnement en retrait de la rue. Enfin, ces secteurs pourront être agrandis et reliés de façon à former un parc continu, ce qui constituera un autre chaînon au projet d’acquisition du bord de l’eau et d’aménagement de la promenade panoramique le long d’une grande partie du rivage de Vancouver.
Dans ce but et pour formuler un plan plus structuré, on a réparti le secteur en cause en dix groupes, par ordre de priorité (voir la carte A ci-jointe). Cela permettra de
[Page 83]
choisir à bon escient les endroits à acquérir ou sur lesquels faire des offres d’achat de façon à empêcher de nouveaux aménagements ou des améliorations importantes. L’ordre de priorité doit seulement servir de guide dans le choix des propriétés à acquérir, et il est évident que certains cas particuliers devront être considérés dans leur contexte propre, notamment dans le cas de modifications et d’améliorations importantes. La somme des achats peut aussi bouleverser l’ordre prioritaire avec le temps et il faudra réexaminer fréquemment la situation.
Selon l’annexe jointe à ce rapport, la propriété de l’intimé se trouve dans un secteur «de toute première priorité», c’est-à-dire dans le secteur que la ville achèterait en premier lieu. L’appelante a présenté une offre d’achat à l’intimé qui, n’étant pas satisfait du prix, l’a rejetée.
Le 6 février 1973, par une résolution adoptée au cours d’une réunion à huis clos, le conseil municipal a décidé que la ville ne devrait pas exproprier les propriétés mentionnées dans le rapport, ce qui comprenait celle de l’intimé.
Le 14 février 1973, le directeur de la division des biens et assurance de l’appelante écrivait aux avocats de l’intimé pour les aviser de cette décision et concluait:
[TRADUCTION] Suite à cette résolution, la ville considère que l’affaire est close à moins que vos clients ne soient prêts à accepter les offres que nous leur avons faites par écrit en septembre et octobre l’an passé.
J’espère que la présente explique la position de la ville en la matière.
L’appelante n’ayant pas fait d’offre d’achat jugée acceptable par l’intimé et ayant décidé de ne pas exproprier, l’intimé n’avait pas d’autre choix que de poursuivre sa demande de lotissement. Celle-ci doit être soumise à un fonctionnaire appelé le «fonctionnaire autorisé». En l’occurrence, il s’agissait d’un certain H. Pickstone qui était également directeur adjoint de la planification et de l’aménagement urbain. L’avocat de l’appelante a admis devant cette Cour que le fonctionnaire autorisé était un employé municipal et qu’en aucun cas, il n’agissait à titre d’organisme judiciaire autonome. Il a réglé la demande de lotissement dans une
[Page 84]
lettre datée du 7 août 1973 adressée à l’avocat de l’intimé, qui disait notamment:
[TRADUCTION] Toutefois le 15 juillet 1969, le conseil municipal de Vancouver a adopté un plan d’affectation et d’utilisation des fonds à l’achat des propriétés situées au nord de Point Grey Road (entre les rues Alma et Balsam) en vue d’aménager ultérieurement un parc au bord de l’eau.
La zone visée se divise en dix secteurs de priorité différente pour l’achat sélectif des propriétés.
Les lots décrits ci-dessus, qui font l’objet d’une demande d’approbation de lotissement, sont situés dans le secteur de priorité n° 1A, désigné comme secteur de toute première priorité. Nos dossiers indiquent que la ville a fait une offre d’achat de ladite propriété en vue de l’aménagement d’un parc.
En conséquence, je suis d’avis que ce serait aller à l’encontre de l’intérêt public que d’autoriser un nouveau lotissement de ce terrain, qui permettrait l’aménagement plus dense d’un secteur destiné à l’établissement d’un parc public.
J’ai donc le regret de vous faire savoir que votre demande est rejetée en vertu de l’art. 96 du Land Registry Act; je me permets de vous signaler qu’en vertu de l’art. 293 de la charte de la ville de Vancouver, vous pouvez en appeler de cette décision.
Les procédures d’appel doivent être entamées dans les vingt et un jours qui suivent la réception du présent refus.
Ceci illustre peut-être le manque d’indépendance du fonctionnaire autorisé puisque deux mois auparavant, soit le 8 juin 1973, ce dernier, à titre de directeur adjoint de la planification et de l’aménagement urbain, avait fait savoir à l’appelante que, même si le lotissement proposé répondait aux normes du règlement régissant les lotissements, il avait déjà avisé l’avocat de l’intimé qu’il ne pouvait approuver le lotissement parce qu’il allait à l’encontre de l’intérêt public, c’est-à-dire le même motif que celui mentionné dans sa lettre officielle du 7 août 1973, précitée, et il ajoutait:
[TRADUCTION] Je me fonde à cet égard sur le fait que le conseil n’a annulé aucune résolution concernant l’acquisition de propriétés sur Point Grey Road. En outre, la ville a fait une offre qui, selon moi, confirme sa position. Le fait que le propriétaire n’ait pas accepté l’offre ne signifie pas, à mon avis, que la ville ait modifié sa position.
[Page 85]
L’intimé en a appelé de ce refus. Le juge Kirke Smith a rejeté l’appel mais, par une décision rendue à la majorité, la Cour d’appel y a fait droit et a ordonné l’approbation du lotissement. Ce jugement a été rendu par le juge d’appel Carrothers, et je souscris entièrement à ses motifs.
Avant de passer aux autres questions en litige, je voudrais traiter d’un point soulevé devant cette Cour par l’appelante, à savoir que l’intimé n’avait pas de recours en appel devant la Cour d’appel de la Colombie-Britannique de sorte que la décision, infirmant le jugement du juge Kirke Smith, est nulle. On nous a dit que cette thèse avait été soutenue devant la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, mais un examen approfondi des motifs exposés par le juge Carrothers au nom de la majorité, de même que ceux du juge Branca en dissidence, ne révèle rien à cet égard. On peut donc prendre pour acquis que cet argument a été rejeté; la Cour d’appel d’une province est certes celle qui est compétente pour déterminer si un droit d’appel existe devant elle en vertu d’une loi de cette province. En matières semblables touchant la pratique et la procédure de la province, il est clair que le jugement de la Cour d’appel provinciale doit être définitif. Cependant, si j’estimais que cette Cour devait examiner cette question, je refuserais d’accepter l’argument de l’appelante. Celui-ci se fonde sur l’art. 293 de la charte de la ville de Vancouver et l’art. 38 du Court of Appeal Act, R.S.B.C. 1960, c. 82. L’article 293 de la charte prévoit notamment:
[TRADUCTION] Quiconque subit un préjudice par suite de l’octroi ou du refus d’une approbation d’un lotissement, aux termes d’un règlement établi conformément à l’art. 292, peut interjeter appel de cette décision à un juge de la Cour suprême en référé.
tandis que l’art. 38 du Court of Appeal Act prévoit:
[TRADUCTION] Nonobstant ce qui précède, lorsqu’une loi ou une ordonnance confère à un juge de la Cour suprême une juridiction d’appel, il peut continuer à l’exercer. Tout autre droit d’appel que peut accorder la loi ou l’ordonnance attribuant pareille juridiction est maintenue.
[Page 86]
Selon l’appelante, puisque la charte ne prévoit d’appel que devant un juge de la Cour suprême, l’art. 38 n’accorde pas de recours devant la Cour d’appel, car [TRADUCTION] «la loi ou l’ordonnance attribuant pareille juridiction» n’a pas accordé d’autre droit d’appel. Évidemment, il suffit de répondre que l’art. 38 du Court of Appeal Act ne limite en aucune manière la juridiction de la Cour d’appel; il maintient la juridiction d’appel d’un seul juge de la Cour suprême lorsque des lois antérieures la lui ont conférée.
La juridiction générale de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique est conférée par l’art. 7 dudit Court of Appeal Act qui dispose notamment que;
[TRADUCTION] …Et sans restreindre les considérations générales qui précèdent, on peut interjeter appel devant la Cour d’appel
a) de tout jugement, ordre ou décret rendu par la Cour suprême ou l’un de ses juges, qu’il soit définitif ou interlocutoire, et qu’il touche une matière énoncée dans les Règles de la Cour ou non;
L’article 32 du Interpretation Act, R.S.B.C. 1960, c. 199, en vigueur au moment du jugement du juge Kirke Smith, prévoit:
[TRADUCTION] 32. Nonobstant les dispositions de l’art. 2, lorsqu’une loi de la Législature confère des pouvoirs judiciaires ou quasi judiciaires à un juge ou à un fonctionnaire d’une cour d’archives, que ce soit à titre particulier ou à titre de membre du tribunal, ces pouvoirs sont réputés à toutes fins utiles accordés au juge ou au fonctionnaire qui doit les exercer en tant que juge ou fonctionnaire de la Cour, comme si cette dernière avait elle-même juridiction en la matière, et non à titre de personne désignée, à moins que la loi contienne une disposition expresse à l’effet contraire.
Je suis donc d’avis que la Cour d’appel avait juridiction en vertu de l’art. 7 du Court of Appeal Act sans être nullement limitée par les dispositions de l’art. 38 de ladite Loi.
Le fonctonnaire autorisé a refusé le plan de lotissement en invoquant l’intérêt public et, dans son rapport à l’appelante en date du 8 juin 1973, il se rapporte à l’application de ce critère en vertu de l’art. 96 du Land Registry Act. On a soutenu
[Page 87]
devant le juge Kirke Smith que le fonctionnaire autorisé doit s’en tenir aux dispositions du règlement municipal régissant les lotissements en considérant s’il doit approuver un plan de lotissement, et qu’il ne peut pas utiliser les articles du Land Registry Act. Le juge Kirke Smith a statué que le fonctionnaire peut utiliser les dispositions du Land Registry Act en plus de celles du règlement de zonage et qu’il n’y avait pas incompatibilité entre elles. Le juge Carrothers, exposant les motifs de la majorité de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, a déclaré que cette question n’était pas soulevée en Cour d’appel. Il n’en a pas été fait mention dans les plaidoiries devant cette Cour; je prends donc pour acquis que les dispositions de l’art. 96 du Land Registry Act, qui permettent le recours au critère de l’intérêt public, s’appliquent à l’examen de la demande d’approbation du plan de lotissement.
Le fonctionnaire autorisé a clairement indiqué dans sa lettre officielle du 7 août 1973 et dans son rapport à l’appelante en date du 8 juin 1973, sur quoi il s’est fondé pour conclure à l’intérêt public, reprenant le plan adopté quant à l’utilisation des fonds pour l’achat de propriétés situées au nord de Point Grey Road, et le fait que les terrains en cause se trouvaient dans le secteur prioritaire où l’on devait procéder au premières acquisitions. Il conclut: [TRADUCTION] «En conséquence, je suis d’avis que ce serait aller à l’encontre de l’intérêt public que d’autoriser un nouveau lotissement de ce terrain, qui permettrait un aménagement plus dense d’un secteur destiné à l’établissement d’un parc public». Dans sa décision, le fonctionnaire autorisé, qui est également directeur adjoint de la planification et de l’aménagement urbain, a certainement tenu compte du rapport de son supérieur, le directeur de l’urbanisme, qui avait justement souligné dans son rapport du 4 juillet 1969 que, nonobstant le fait que l’achat d’emplacements plus vastes comportait initialement des débours plus élevés, le coût du terrain au pied carré était bien inférieur à celui payé pour l’acquisition de lots plus petits, et que, pour le même prix, on pouvait acquérir au moins le double de superficie de terrains utilisables pour un parc. Bref, le fonctionnaire autorisé estime que le lotissement proposé est
[Page 88]
contraire à l’intérêt public du seul fait que l’appelante a décidé que ces biens-fonds, de même que ceux adjacents, seraient finalement utilisés pour constituer un parc; toutefois, à l’époque, cette dernière a refusé de faire une offre acceptable pour les acquérir, en renonçant à les exproprier et en adoptant une mesure qui empêche tout lotissement susceptible de leur donner une plus-value. Cette décision a tout simplement entraîné le gel du prix des terrains, ce qui a empêché leur valeur de s’accroître proportionnellement à celle des terrains de moindre importance dans ce secteur et privé le propriétaire de la valeur actuelle des terrains, compte tenu de l’augmentation potentielle de la valeur foncière.
Le juge d’appel Carrothers a qualifié cette mesure de [TRADUCTION] «confiscation partielle sous couvert de l’intérêt public», et j’abonde en ce sens. Il ne faut pas oublier que l’appelante a résolu, au cours de sa réunion à huis clos de février 1973, de ne pas exproprier. Si l’appelante avait procédé à l’expropriation, le tribunal d’arbitrage chargé de fixer l’indemnité aurait dû alors l’établir en fonction de la valeur actuelle de la plus-value potentielle des bien‑fonds et le propriétaire, abstraction faite de la mesure prise par l’appelante, avait soumis un projet de lotissement conforme au règlement.
Il est vrai que l’approbation du plan de lotissement pourrait augmenter le prix d’achat pour la ville, mais il y a loin de là à justifier au nom de l’intérêt public, une décision uniquement fondée sur le désir de maintenir au plus bas possible la valeur des terrains et, selon moi, de la réduire au profit des contribuables en général mais au détriment du contribuable dont les terrains sont en cause.
Dans Teubner v. Minister of Highways[4], le juge Roach, rendant le jugement de la Cour d’appel de l’Ontario, dit à la p. 233:
[TRADUCTION] Je suis d’accord avec l’avocat de l’intimé qu’il existe une différence fondamentale entre le fait de réglementer l’usage d’une propriété déterminée par un geste positif pour réduire sa valeur avant l’expropriation (l’affaire Gibson) et de refuser au propriétaire
[Page 89]
l’autorisation dont il a besoin pour augmenter la valeur de son bien-fonds, laquelle, à défaut de cette autorisation, sera moindre. Il ne faut pas toutefois croire que je veuille avancer par là que l’expropriant peut, par son refus de donner un consentement ou de délivrer un permis, maintenir la valeur du bien exproprié en-deçà de celle qu’il aurait dans le cas contraire, étant bien entendu que, n’était-ce l’acquisition forcée, le consentement aurait été donné ou le permis accordé à condition qu’il n’y ait pas de restriction légale au droit du propriétaire de l’obtenir, comme c’est le cas en l’espèce. Le pouvoir d’exproprier constitue un pouvoir extraordinaire, et le gouvernement ou son représentant a de ce fait même une obligation extraordinaire de l’exercer en toute impartialité. Refuser, dans le but de réduire la valeur d’une propriété, un permis ou un consentement qui par ailleurs serait accordé n’est pas, à mon avis, une façon juste de procéder. A cet égard, je suis entièrement d’accord avec ce que dit le juge Wilson dans l’affaire Nanaimo.
En cette Cour, le juge Cartwright, alors juge puîné, a dit dans Etobicoke Board of Education c. Highbury Developments Ltd.[5], à la p. 200:
[TRADUCTION] Je suis d’accord avec le juge d’appel Aylesworth que le pouvoir discrétionnaire, bien qu’il soit étendu, doit être exercé judiciairement et que l’on n’agit pas de façon judiciaire en imposant au requérant comme préalable à l’approbation une condition que la Loi n’autorise pas. Je fais mien ce passage des motifs du savant juge d’appel:
Je dois conclure que la Commission municipal de l’Ontario interprète mal l’art. 26 et que sa décision n’a pas de fondement juridique. Je pense que l’erreur provient du défaut de distinguer, dans l’application de la Loi, entre l’acquisition d’emplacements d’écoles dont la Loi ne parle pas, et leur adaptation aux besoins dont elle parle, par suite d’une mauvaise interprétation du mot «prématuré» appliqué dans la Loi à un «projet de lotissement». Et l’on a confondu jusqu’à un certain point ce que l’on voulait dire par emplacements d’écoles et installations scolaires, ces dernières n’étant pas non plus visées par la Loi.
La Loi touche directement le droit conféré par la common law à un particulier de lotir librement son bien-fonds et d’en vendre des lots et «il est également bien établi juridiquement que les droits de common law ne sont pas considérés retirés ou touchés par une loi, …à moins que le texte ne le dise clairement, ou qu’on doive nécessairement l’interpréter en ce sens, et alors dans la mesure seulement où cela est indispensa-
[Page 90]
ble pour donner effet à l’intention clairement exprimée par la Législature» (le juge Grant prononçant l’arrêt unanime de la Cour d’appel dans Re Stronach, 61 O.L.R. 636, à la p. 640, 49 C.C.C. 336, [1928] 3 D.L.R. 216). Si la Législature avait voulu, mais je ne pense pas que ce soit le cas, forcer un propriétaire cherchant à lotir ses terrains à accepter un prix nominal ou tout autre prix inférieur au juste prix fixé par arbitrage, au besoin, pour ses terrains considérés comme convenant à des emplacements d’écoles, alors elle ne l’a pas dit ni expressément ni par déduction nécessaire. Pour cette raison également, j’estime que la Commission municipale de l’Ontario a commis une erreur dans l’interprétation de l’art. 26 de la Loi.
Adoptant ces précédents, j’estime qu’il était du devoir du fonctionnaire autorisé de s’acquitter de ses fonctions de façon impartiale et judiciaire, et qu’en voulant défendre l’intérêt public comme il l’a fait, il a failli à sa tâche.
Je rejetterais donc le pourvoi avec dépens.
Pourvoi accueilli avec dépens, le JUGE SPENCE étant dissident.
Procureur de l’appelante: Terrance R. Bland, Vancouver.
Procureurs de l’intimé: Cumming, Richards, Underhill, Fraser & Shillings, Vancouver.
[1] [1975] 1 W.W.R. 207, 48 D.L.R. (3d) 215.
[2] [1965] 2 O.R. 221.
[3] [1958] R.C.S. 196.
[4] [1965] 2 O.R. 221.
[5] [1958] R.C.S. 196.
