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§ Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373 (12 juillet 1976)

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Numérotation :

Référence neutre : [1976] 2 R.C.S. 373 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1976-07-12;.1976..2.r.c.s..373 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Pouvoir du Parlement dans les situations d’urgence nationale d’adopter une loi portant sur des sujets ordinairement de compétence exclusivement provinciale - «Urgence nationale» - «Situation économique d’urgence nationale» - Forme de la Loi - Absence du mot «urgence» dans le préambule de la Loi - Il suffit de démontrer un fondement rationnel à l’action du Parlement plutôt que l’existence de circons­tances exceptionnelles - Loi anti-inflation, 1975 (Can.), c. 75 - Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, art. 55 - Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91 et 92.

Droit constitutionnel - Législation - Législation con­ditionnelle - Pouvoir d’une province à étendre l’appli­cation de la Loi fédérale en ayant recours à l’autorité exécutive plutôt qu’à un texte législatif - Validité d’un accord conclu en vertu de l’autorité conférée par un arrêté en conseil provincial - Loi anti-inflation, 1975 (Can.), c. 75, art. 4(3).

La Loi anti-inflation, 1974-75-76 (Can.), c. 75, a été adoptée le 15 décembre 1975, avec effet rétroactif à certains égards au 14 octobre 1975. Cette Loi a pour objet de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations au Canada, dans le but de réduire et d’endiguer le taux actuel d’inflation que le Parlement du Canada reconnaît comme étant incompa­tible avec l’intérêt général de tous les Canadiens. Selon le Parlement du Canada, la réduction et l’endiguement du taux d’inflation posaient un grave problème national. Selon la Loi, le gouverneur en conseil peut prescrire des Indicateurs pour la limitation des prix et des marges bénéficiaires, de la rémunération des employés, et des dividendes. Aux termes du par. (1) de son art. 4, cette

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Loi lie le gouvernement du Canada et ses mandataires, ainsi que les gouvernements des territoires et leurs man­dataires. Aux termes du par. (2) de son art. 4, la Loi ne s’applique pas aux matières tombant ordinairement dans le secteur public provincial, mais les par. (3) et (4) de l’art. 4 disposent que le Ministre peut, avec l’approba­tion du gouverneur en conseil, conclure avec le gouver­nement d’une province un accord prévoyant l’applica­tion, aux conditions stipulées dans cet accord, de la Loi dans ladite province et à son secteur public. La Loi, complétée par les Indicateurs promulgués le 3 février 1976, prévoit le contrôle et la réglementation des prix, des profits, des traitements, des salaires, des honoraires et des dividendes au moyen d’un système de surveillance et de limitation des augmentations, le tout pour combat­tre l’inflation. Par le décret C.P. 1976-581 en date du 11 mars 1976, le gouverneur général en conseil a exercé le pouvoir que lui confère l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, et a soumis à la Cour suprême les deux questions suivantes:

I) La Loi anti-inflation, chapitre 75 des Statuts du Canada de 1974-75-76 (dont un exemplaire, de même que les Indicateurs anti-inflation établis sous le régime de ladite loi, figurent à l’annexe «A» ci-après), est-elle inconstitutionnelle en totalité ou en partie, et, dans l’affirmative, à quels égards et dans quelle mesure?

II) Si la Loi anti-inflation est constitutionnelle, l’Ac­cord intitulé «Between the Government of Canada and the Government of the Province of Ontario», conclu le 13 janvier 1976 (dont un exemplaire, de même que le texte des décrets du gouverneur et du lieutenant-gouverneur en conseil, figurent à l’an­nexe «B» ci-après), a-t-il pour effet d’assujettir le secteur public ontarien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation?

Arrêt relatif à la question I (les juges Beetz et de Grandpré étant dissidents):

Non. La Loi n’est pas inconstitutionnelle en totalité ou en partie.

Arrêt relatif à la question II:

Non. L’accord n’a pas pour effet d’assujettir le sec­teur public ontarien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation.

Le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence et Dickson: La Loi anti-inflation est une législation valide pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada,

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et, vu les circonstances où elle a été adoptée et compte tenu de son caractère temporaire, elle n’empiète pas sur la compétence législative des provinces. La Cour suprême ne serait pas justifiée de conclure selon les arguments soumis ainsi que tous les éléments de preuve mis devant elle, que le Parlement n’a pas agi rationnellement en considérant la Loi comme une mesure, qui, selon lui, s’avérait temporairement nécessaire pour faire face à une situation de crise économique qui mettait en danger le bien-être de l’ensemble de la population du Canada et exigeait que le Parlement intervienne de façon vigoureuse dans l’intérêt du pays. La forme de la Loi, particulièrement les dispositions relatives au secteur public provincial, ne peut être considérée comme un signe que le gouvernement et le Parlement du Canada n’aient pas vu d’urgence ou n’aient pas manifesté le sentiment qu’une crise existait lorsqu’ils ont établi le programme législatif. II est de notoriété publique que les gouvernements provinciaux étaient préoccupés de l’aug­mentation simultanée du coût de la vie et du chômage, et seulement deux provinces n’ont pas conclu d’accord en vue de l’application des Indicateurs fédéraux. Cette attitude des provinces met en relief le caractère national du programme. Le préambule de la Loi indique suffi­samment l’intention du Parlement d’introduire un programme d’envergure, dicté par ce qu’il considère la gravité du problème national, et l’absence du mot «urgence» est sans conséquence. La validité de la Loi ne dépend pas uniquement de son préambule, mais on peut y recourir pour évaluer la gravité des circonstances qui ont mené à l’adoption de la législation. En examinant la pertinence et le poids de la preuve extrinsèque ainsi que l’importance de la connaissance d’office, la Cour n’est pas appelée à se demander si ces éléments de preuve démontrent l’existence des circonstances exceptionnelles comme on prouve un fait dans une cause ordinaire, mais plutôt à se convaincre que la loi contestée a un fondement rationnel dans le pouvoir législatif invoqué à l’ap­pui de sa validité.

Pour adopter la législation contestée, le Parlement s’est fondé sur les pouvoirs qui lui permettent de lutter contre l’inflation par des politiques monétaires et fisca­les, embrassant ainsi dans la Loi anti-inflation des secteurs touchés par cette Loi, sans pour autant se fonder sur son pouvoir général de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Les circonstances économiques ‘ particulières le justifient d’invoquer son pouvoir général pour permettre à la Loi d’embrasser certains secteurs qui, autrement, seraient soumis au pouvoir législatif provincial.

Compte tenu de la conclusion que la Loi et les Indica­teurs ont été validement adoptés et promulgués à titre de

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mesures temporaires pour faire face à une crise économique nationale, il n’est pas nécessaire d’examiner si leur validité peut également se fonder sur le fait qu’ils portent sur des matières ayant atteint une dimension nationale.

L’accord entre le gouvernement du Canada et celui de la province de l’Ontario a été signé au nom de ce dernier par un ministre provincial autorisé par arrêté en conseil provincial. Aucun texte législatif n’autorisait le ministre provincial à conclure l’accord. Le paragraphe (3) de l’art. 4 de la Loi ne décrète pas qu’à la conclusion d’un accord avec le gouvernement d’une province prévoyant l’application de la Loi et des Indicateurs, ceux-ci s’appli­queront selon leur teneur; il prévoit plutôt qu’ils s’appli­queront conformément aux conditions de l’accord. En ce pays, rien ne permet à Sa Majesté de légiférer par proclamation, décret ou arrêté en conseil de façon à lier les citoyens sans s’appuyer sur une loi de la législature. Ainsi, le pouvoir de contracter qu’a le gouvernement ne signifie rien de plus qu’il peut se trouver lié par le contrat ou peut poursuivre l’autre partie contractante. L’accord en question n’est aucunement une obligation contractuelle en ce sens, mais un accord ayant pour objet de donner à certaines dispositions législatives l’ef­fet d’une loi provinciale. Cet accord ne peut avoir l’effet que l’on veut lui donner, soit d’assujettir le secteur public ontarien à la Loi et aux Indicateurs, puisque l’exécutif provincial n’a pas le pouvoir d’imposer des obligations légales aux citoyens de la province par simple accord.

Les juges Martland, Ritchie et Pigeon: Pour répondre à la question si la Loi anti-inflation est inconstitution­nelle, il faut déterminer si elle a été adoptée pour faire face à une situation économique d’urgence nationale. Rien n’empêche l’application des principes énoncés dans Co-operative Committee on Japanese Canadians v. Attorney General of Canada, [1947] A.C. 87, et dans le Renvoi relatif à la validité des règlements sur les baux en temps de guerre, [1950] R.C.S. 124, à une situation provoquée non pas par la guerre ou l’après-guerre mais plutôt par des conditions économiques véritablement exceptionnelles en temps de paix. Ces conditions existent si l’on peut affirmer que la situation est urgente et critique et qu’elle cause préjudice à l’ensemble du pays,. créant ainsi une situation d’urgence à laquelle seul le Parlement peut remédier en exerçant les pouvoirs qui lui’ sont conférés par l’art. 91 de l’A.A.N.B. ode faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada». Toutefois, ce pouvoir du Parlement ne peut

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être exercé que pour faire face à des circonstances exceptionnelles et à la nécessité en découlant; par consé­quent, il doit être restreint à une législation de caractère temporaire.

La validité de la Loi ne repose pas sur la doctrine dite de la «dimension nationale» ou de l’«intérêt national». Au moins depuis l’arrêt Japanese Canadians il est admis qu’à moins que cet intérêt ne découle de circonstances exceptionnelles qui constituent une situation d’urgence nationale, le Parlement n’a pas le pouvoir

de légiférer,

sous le couvert de la clause de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement», à l’égard de matières qui, en vertu de l’art. 92 de l’A.A.N.B., relèvent de la compétence exclu­sive des provinces. Le pouvoir du Parlement d’adopter la Loi anti-inflation prend sa source dans aucune des catégories de sujets énumérées à l’art. 91 de l’A.A.N.B.. La compétence législative du Parlement se fonde donc sur la clause de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» et l’étendue de la compétence fédérale découlant de cette clause ne peut être élargie de façon à envahir le champ de compétence provinciale que lorsque la Loi vise directement à conjurer une véritable situation d’urgence.

Pour déterminer si la Loi en cause a été adoptée pour faire face à pareille urgence et afin de connaître les circonstances qui ont déterminé le Parlement à agir, il faut non seulement faire l’analyse de la Loi, mais aussi prendre en considération les renseignements que le Parlement avait devant lui, soit, surtout, le Livre blanc déposé à la Chambre par le ministre des Finances. Ni le texte du préambule de la Loi anti-inflation ni aucune de ses dispositions ne déclarent spécifiquement l’existence d’une situation d’urgence nationale, mais la lecture d

préambule avec le Livre blanc révèle que le Parlement n’était pas obligé d’exprimer en une formule rituelle sa conviction qu’une situation d’urgence existait. Le Livre blanc décrit les problèmes que le Parlement voulait solutionner en adoptant la Loi, et lorsqu’on lit les mots «gravité du problème national» à la lumière du Livre blanc, il devient clair que le Parlement les a employés pour reconnaître l’existence d’une situation d’urgence nationale.

Les juges Beetz et de Grandpré, dissidents: La Loi anti-inflation et les Indicateurs empiètent directement et ostensiblement sur des catégories de sujets qui ont toujours été considérés par les tribunaux comme rele­vant de façon exclusive de la compétence provinciale, notamment la propriété et les droits civils et le droit des contrats. Prima facie, la Loi est pro tanto ultra vires du Parlement du Canada. Toutefois, deux moyens ont été avancés à l’appui de la validité de cette Loi, le premier se rapportant à la «doctrine de la dimension nationale ou de l’intérêt national», le second à la «doctrine de la situation d’urgence nationale.»

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Faire droit au premier moyen produirait des effets considérables sur les principes constitutionnels qui prési­dent à la distribution des pouvoirs. Si le Parlement possède la compétence exclusive de légiférer en matière «d’endiguement et de réduction de l’inflation», celle-ci étant considérée de dimension ou d’intérêt national, un aspect fondamental de la constitution, son caractère fédéral, la distribution des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales, disparaîtrait rapidement. Toutefois, ce moyen ne constitue pas un exposé correct du droit sur la question, il va à l’encontre d’une jurispru­dence bien établie et il est fondé sur une qualification erronée de la Loi. Il est fondé sur la prémisse selon laquelle le sujet de la Loi est l’inflation ou son endiguement et sa réduction. On peut admettre que l’inflation a constitué la raison de la promulgation de cette Loi, mais on ne peut pas accepter qu’elle en constitue le sujet. Pour qualifier une disposition législative, il faut exami­ner son opération, ses effets et l’étendue de ceux-ci plutôt que son but ultime lorsque ce dernier embrasse tout. Le Parlement peut combattre l’inflation en se servant des pouvoirs dont il est investi mais il ne peut, à moins de déclarer’ qu’existe une situation d’urgence nationale ou à moins d’amendement à la Constitution, combattre l’inflation avec les pouvoirs exclusivement réservés aux provinces ce qu’il a, en fait, tenté de faire en adoptant la Loi anti-inflation. Faire de l’endiguement et la réduction de l’inflation l’objet d’une compé­tence fédérale rendrait illusoires la plupart des pouvoirs provinciaux.

Le second moyen est que l’inflation était en octobre 1975, et est encore telle qu’elle constitue une situation d’urgence nationale En pratique, la doctrine d’urgence entraîne une modification partielle et temporaire du partage des pouvoirs. Est fausse la proposition selon laquelle la doctrine d’intérêt ou de dimension nationale et la doctrine d’urgence veulent dire la même chose. Le pouvoir du Parlement de légiférer dans une situation critique n’a d’autres limites que celles qui sont dictées par la situation. Mais l’une de ces limites est le caractère temporaire des circonstances critiques. Le caractère extraordinaire du pouvoir d’urgence du Parlement ainsi que ses caractéristiques constitutionnelles dictent le mode selon lequel il peut être invoqué et appliqué. Dans les cas où l’existence d’une situation d’urgence peut’ prêter à controverse, il est essentiel que le Parlement n’ait pas recours à son pouvoir d’urgence à moins d’indiquer dans les termes les plus explicites qu’il se fonde sur ce pouvoir; et bien que pareil signal ne soit pas concluant pour légitimer l’action du Parlement, son absence est fatale. Autrement, ce seraient les tribunaux qui seraient indirectement appelés à proclamer la situation d’ur­gence, alors qu’il est essentiel que ce rôle soit joué par

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un organisme politiquement responsable. Rien dans la Loi anti-inflation ou dans les Indicateurs ne démontre que leur adoption vise à faire face à une situation d’urgence nationale, et la portée limitée de cette Loi peut révéler qu’elle ne revêt pas un caractère extraordi­naire. Le Parlement ne s’est pas fondé sur son pouvoir d’urgence pour adopter cette Loi de sorte qu’il n’est pas nécessaire d’examiner des éléments de preuve extrinsè­ques qui permettraient de tirer des faits la conclusion qu’il existe une base rationnelle à la décision du Parlement de recourir à ce pouvoir. Toutefois, s’il est permis à la Cour d’examiner des éléments de preuve extrinsèque du genre proposé, comme une déclaration de principe déposée à la Chambre des communes, des statistiques, une étude économique, le texte d’un discours prononcé par le gouverneur de la Banque du Canada, il serait alors normal de lire le hansard, non pas dans le but d’interpréter et d’appliquer les dispositions de la Loi, mais pour en rechercher le pivot constitutionnel. Bien que l’on puisse conclure sans s’appuyer sur les déclara­tions contenues dans le hansard, elles renforcent l’opi­nion que la Loi n’a pas été adoptée en raison d’une urgence nationale ou en vertu du pouvoir extraordinaire, puisque que l’on croyait, erronément, que le Parlement avait le pouvoir ordinaire de légiférer en se fondant sur la doctrine de l’intérêt national ou de la dimension nationale.

QUESTIONS soumises par le gouverneur en conseil sur la validité de la Loi anti-inflation. La Loi est jugée ne pas être inconstitutionnelle en totalité ou en partie, les juges Beetz et de Grandpré étant dissidents; l’Accord avec le gouvernement de l’Ontario est jugé inopérant.

J. Robinette, c.r., et T. B. Smith, c.r., pour le procureur général du Canada.

Roy McMurtry, c.r., D. W. Mundell, c.r., et John Cavarzan, pour le procureur général de l’Ontario.

Roger Thibaudeau, c.r., et Gérald Beaudoin, c.r., pour le procureur général du Québec.

D. H. Vickers, H. Smith, et R. Edwards, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.

Lysyk, c.r., et D. G. Bogdasavich, pour le procureur général de la Saskatchewan.

Ross Paisley, c.r., et W. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.

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Maurice W. Wright, c.r., P. W. Hogg et L. Soloway, pour le Congrès canadien du travail.

J. W. Garrow et P. Gilchrist, pour l’Ontario Teachers’ Federation.

A. E. Golden, W. R. Lederman, c.r., et Paul J. Cavaluzzo, pour Renfrew County Division, Dis­trict 25 Ontario Secondary School Teachers’ Fed­eration and Ontario Secondary School Teacher’s Federation.

Ian Scott, c.r., S. T. Goudge et C. G. Paliare, pour l’Ontario Public Service Employees’ Union et le Syndicat canadien de la Fonction publique et le Syndicat canadien de la Fonction publique, local 1230.

Lorne Ingle, pour United Steel Workers of America.

Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson, Spence et Dickson a été rendu par

LE JUGE EN CHEF — Par le décret C.P. 1976-581 en date du 11 mars 1976, le gouverneur général en conseil a exercé le pouvoir que lui confère l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, et a soumis à la Cour les deux questions suivantes:

1. La Loi anti-inflation, chapitre 75 des Statuts du Canada de 1974-1975-1976 (dont un exemplaire, de même que les Indicateurs anti-inflation établis sous le régime de ladite loi, figurent à l’annexe «A» ci-après), est-elle inconstitutionnelle en totalité ou en partie, et, dans l’affirmative, à quels égards et dans quelle mesure?

2. Si la Loi anti-inflation est constitutionnelle, l’Ac­cord intitulé «Between the Government of Canada and the Government of the Province of Ontario», conclu le 13 janvier 1976 (dont un exemplaire, de même que le texte des décrets du gouverneur et du lieutenant-gouverneur en conseil, figurent à l’an­nexe «B» ci-après), a-t-il pour effet d’assujettir le secteur public ontarien, tel que défini dans ledit Accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation?

Étaient jointes au décret, dont elles constituaient l’annexe A, une copie de la Loi anti-inflation et une copie des Indicateurs anti-inflation établis

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sous le régime de celle-ci; étaient en outre jointes au décret, dont elles constituaient l’annexe B, une copie de l’accord afférent à la seconde question et des copies des décrets du gouverneur général en conseil et du lieutenant-gouverneur en conseil approuvant la conclusion de l’accord par les parties, savoir les gouvernements du Canada et de l’Ontario. Rien d’autre ne figure au décret ou n’y est joint.

Le projet de loi anti-inflation a été déposé à la Chambre des communes le 16 octobre 1975 (avis en ayant été donné le 14 octobre) et la Loi a été adoptée le 15 décembre 1975, mais avec effet rétroactif à certains égards au 14 octobre 1975. En voici le titre au complet et le préambule:

Loi ayant pour objet de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations au Canada

ATTENDU que le Parlement reconnaît l’incompatibi­lité de l’actuel taux d’inflation avec l’intérêt général, ainsi que la gravité du problème national posé par sa réduction et son endiguement

ET qu’il importe en conséquence de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations,

La portée de la Loi est indiquée à ses art. 3 et 4. Aux fins des présentes, il suffit de citer les par. (1) et (2) de l’art. 3 et les par. (1), (2), (3) et (4) de l’art. 4. Voici le texte de ces dispositions:

3. (1) Le gouverneur en conseil peut publier ou diffu­ser des indicateurs pour guider les citoyens dans leurs efforts en vue de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les rémunérations.

(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, prescrire des indicateurs pour la limitation

a) des prix et des marges bénéficiaires

(i) des fournisseurs d’articles ou de services du secteur public,

(ii) des fournisseurs d’articles ou de services du secteur privé qui ont au moins cinq cents employés au Canada,

(iii) des fournisseurs de services professionnels désignés par règlement,

(iv) des personnes qui exploitent, dans l’industrie de la construction, des entreprises qui ont au moins vingt employés au Canada, et

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(v) des fournisseurs d’articles ou de services du secteur privé que le gouverneur en conseil déclare, par un décret pris sur la recommandation de la Commission en vertu du paragraphe 12(2), être d’une importance fondamentale pour la réduction et l’endiguement de l’inflation au Canada;

b) de la rémunération

(i) des employés des fournisseurs et des personnes dont les prix ou les marges bénéficiaires sont sus­ceptibles d’être limités par les indicateurs prescrits en vertu des sous-alinéas a)(i), (ii), (iv) ou (v),

(ii) des personnes qui exercent une profession libé­rale pour le compte d’un employeur dont les prix et les marges bénéficiaires sont assujettis aux indica­teurs établis en vertu du sous-alinéa a)(iii), et

(iii) des employés du secteur public non visés au sous-alinéa (i) y compris, sans limiter la portée générale des termes qui précèdent, de tous les ministres de la Couronne, des sénateurs, des dépu­tés et de tous les titulaires de charges publiques; et

c) des dividendes.

4. (1) La présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada et ses mandataires ainsi que les gouvernements du territoire du Yukon et des territoires du Nord-Ouest et leurs mandataires.

(2) Sous réserve du paragraphe (3), la présente loi ne lie pas

a) Sa Majesté du chef d’une province et ses mandataires;

b) les corporations municipales des provinces et les organismes municipaux ou publics qui exécutent des fonctions de gouvernement dans une province;

c) les corporations, commissions ou associations visées à l’alinéa 149(1)d) de la Loi de l’impôt sur le revenu dont Sa Majesté du chef d’une province ou une corporation municipale située dans une province ont la propriété ou le contrôle; et

d) les autres organismes des provinces généralement reconnus comme des organismes de services publics et désignés par règlement pour les fins d’une province.

(3) Le Ministre peut, avec l’approbation du gouver­neur en conseil, conclure avec le gouvernement d’une province un accord prévoyant l’application de la présente loi et des indicateurs

a) à Sa Majesté du chef d’une province,

b) à ses mandataires,

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c) aux organismes visés aux alinéas (2)b) et c), et

d) aux organismes désignés par règlement en vertu de l’alinéa (2)d);

la présente loi s’applique, dès la conclusion de l’accord, conformément aux conditions qu’il stipule et les indica­teurs s’appliquent, aux mêmes conditions, à compter de la date à laquelle les indicateurs s’appliquent à Sa Majesté du chef du Canada par l’effet de la présente loi.

(4) Le Ministre peut, avec l’approbation du gouver­neur en conseil, conclure avec le gouvernement d’une province un accord prévoyant l’application

a) à Sa Majesté du chef d’une province,

b) à ses mandataires,

c) aux organismes visés aux alinéas (2)b) et c), et

d) aux organismes désignés par règlement en vertu de l’alinéa (2)d),

des indicateurs prescrits en vertu du paragraphe 3(2) qui s’appliquent aux fournisseurs d’articles ou de services du secteur public et aux employés du secteur public ainsi qu’à leurs employeurs, et prévoyant le mode d’applica­tion des indicateurs ou prévoyant que celui-ci sera déter­miné par le gouvernement de la province.

L’administration de cette mesure est confiée à la Commission de lutte contre l’inflation. Les sanc­tions relèvent d’un Directeur dont les ordonnances peuvent, à l’intérieur de certains délais, être por­tées en appel devant le Tribunal d’appel en matière d’inflation. Les questions soumises à cette Cour ne mettent pas en cause la nature ni les pouvoirs de ces organismes.

L’article 46 de la Loi prévoit que celle-ci entre en vigueur dès le lendemain de sa sanction et prescrit la date où elle cessera d’avoir effet si l’on n’a pas décidé entre temps d’y mettre fin par une procédure prescrite; il en prévoit aussi la proroga­tion par décret du conseil, mais sous le contrôle du Parlement. Voici le texte de l’article 46:

46. (1) La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa sanction.

(2) La présente loi cesse d’avoir effet à la date fixée par proclamation ou par une motion d’examen de la

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Chambre des communes approuvée par elle en vertu des paragraphes (6) et (7) ou, au plus tard, le 31 décembre 1978, sauf signature, avant cette date, d’un décret prévoyant sa prorogation pour le terme y indiqué.

(3) Une motion d’examen de tout décret mentionné au paragraphe (2) doit être déposée devant le Parlement dans les trois jours de sa signature ou, le cas échéant, dans les quinze premiers jours de la séance suivante; chaque Chambre procède, selon son règlement, à l’exa­men de la motion, toutes les questions soulevées à ce sujet étant débattues sans interruption et tranchées dans les trois jours de séance suivants.

(4) Le décret cesse d’avoir effet si, à l’issue de l’exa­men prévu au paragraphe (3), les deux Chambres ne l’approuvent pas.

(5) La décision des deux Chambres ou de l’une d’en­tre elles de ne pas approuver le décret visé au paragra­phe (2) n’attaque pas la validité des actions ou absten­tions appuyées sur lui avant la fin de l’examen prévu au paragraphe (3).

(6) Lorsque, à quelque moment postérieur au 31 mars 1977, mais antérieur au 1er juillet 1977, une motion, signée par au moins 50 députés et portant que la présente loi cesse de s’appliquer à la date, antérieure au 31 décembre 1978, qu’elle précise, est remise à l’Orateur pour être examinée par la Chambre des communes, cette dernière doit, dans les quinze premiers jours qui suivent cette remise et au cours desquels la Chambre siège, procéder selon les règles de la Chambre à l’examen de cette motion et, si elle approuve celle-ci avec ou sans modifications, la présente loi cesse de s’appliquer à la date prévue par la motion.

(7) Toutes questions relatives à toute motion dont la Chambre des communes procède à l’examen en applica­tion du paragraphe (6) doivent être débattues sans interruption et tranchées au plus tard le troisième jour de séance suivant celui du début de l’examen de la motion.

La Loi, complétée par les Indicateurs promul­gués le 22 décembre 1975 et modifiés le 3 février

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1976, prévoit le contrôle et la réglementation des prix, des profits, des traitements, des salaires, des honoraires et des dividendes au moyen d’un sys­tème de surveillance et de limitation des augmen­tations, le tout pour combattre l’inflation. Les Indicateurs prévoient une certaine flexibilité en tenant compte de facteurs tels que les augmenta­tions de coûts et les coefficients de productivité. Les Indicateurs sont complexes tant par leur rédaction que par les détails qu’ils comportent, et il est heureux qu’il ne soit pas nécessaire de les décrire pour répondre aux deux questions soumises à la Cour.

L’accord visé par la seconde question a été (selon la désignation des parties) conclu le 13 janvier 1976 entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la province de l’Ontario, chacun représenté par un ministre, sous le régime du par. (3) de l’art. 4 de la Loi anti-inflation et non pas du par. (4) en vertu duquel la province aurait pu se charger de l’application des Indica­teurs ou convenir d’un mode d’application distinct. La conclusion de l’accord a été autorisée par un arrêté en conseil du lieutenant-gouverneur de l’On­tario daté le 12 janvier 1976 et par un décret du gouverneur général en conseil daté le 13 janvier 1976. L’accord stipule que la Loi anti-inflation et les Indicateurs s’appliqueront au secteur public provincial, sauf que la partie I des Indicateurs, qui traite de la limitation des prix et des marges bénéficiaires, ne s’applique qu’aux parties du sec­teur public provincial énumérées dans une annexe. A l’al. d) de la clause 1 de l’accord figure la définition suivante du secteur public provincial:

[TRADUCTION] d) «secteur public provincial» désigne

(i) Sa Majesté du chef de la province et ses mandataires,

(ii) les corporations municipales de la province et les organismes municipaux ou publics qui exécutent des fonctions de gouvernement dans la province,

(iii) les corporations, commissions ou associations visées à l’alinéa 149(1)d) de la Loi de l’impôt sur le revenu dont Sa Majesté du chef de la province ou une corporation municipale située dans la province ont la propriété ou le contrôle, et

(iv) les autres organismes de la province généralement reconnus comme des organismes de services

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publics et désignés par règlement établi en vertu de l’article 39 de la loi fédérale, et dont le nom figure à l’annexe A du présent accord.

Il est stipulé à l’accord que celui-ci est rétroactif au 14 octobre 1975 et, en outre, qu’il cessera de produire ses effets soit quand la Loi anti-inflation cessera d’être en vigueur soit par l’action unilaté­rale de l’une ou l’autre des parties après le 15 janvier 1977, auquel cas l’accord cessera de pro­duire ses effets 90 jours après l’avis donné à cette fin.

En conformité d’une ordonnance rendue le 18 mars 1976, à la suite d’une demande d’instructions présentée par le procureur général du Canada, la qualité de partie intéressée a été donnée aux pro­cureurs généraux de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de l’Ontario et de la Saskatchewan, tout comme au procureur général du Canada; cette qualité a en outre été donnée au Congrès du travail du Canada, à la Ontario Teachers’ Federation, à la Renfrew County Division, District 25 Ontario Secondary School Teachers’ Federation, à la Ontario Public Service Employees’ Union, au Syndicat canadien de la Fonction publique et au Syndicat canadien de la Fonction publique, local 1230. Par la suite, en vertu d’une ordon­nance supplémentaire du 6 avril 1976, la qualité de partie intéressée a été donnée au procureur général de l’Alberta, au procureur général du Québec et aux Métallurgistes unis d’Amérique. Le procureur général du Manitoba a par la suite déposé un avis de désistement. Toutes les autres parties susmen­tionnées ont produit un factum et ont été représen­tées à l’audience par avocat.

Le procureur général du Canada, qui, vu l’ori­gine du renvoi, avait l’initiative de la procédure, a mis au dossier (1) le décret de renvoi et les annexes; (2) le Livre blanc du gouvernement fédé­ral intitulé «Offensive contre l’inflation», qui est l’exposé de principe du ministre des Finances déposé à la Chambre des communes le 14 octobre 1975 en guise de prélude à la présentation du projet qui a donné naissance à la Loi anti-infla­tion, et aux Indicateurs; (3) le numéro d’octobre 1975 du bulletin mensuel de Statistique Canada,

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où figurent, entre autres, divers indices des prix à la consommation pour certaines périodes jusqu’à septembre 1975 inclusivement. Par ordonnance rendue le 6 avril 1976, les autres parties intéressées ont été autorisées à produire d’autres documents et le Congrès du travail du Canada a joint à son factum, en appendice, une étude sans titre faite par Richard G. Lipsey, actuellement professeur de science économique à l’Université Queen, à Kingston (Ontario). L’auteur y traite (1) des effets néfastes de l’inflation, (2) de son évolution au Canada, (3) de l’état de l’économie canadienne en 1975, et (4) des solutions possibles, entre autres, une politique de contrôle des prix et des revenus. Le Congrès du travail du Canada y a joint des messages reçus d’un grand nombre d’économistes appuyant l’analyse du professeur Lipsey. Le procu­reur général du Canada, comme lui permettait de le faire l’ordonnance susdite, a produit en guise de réponse à cette étude le texte d’un discours pro­noncé le 22 septembre 1975 par le gouverneur de la Banque du Canada, M. Gerald Bouey. Après l’expiration de la période prévue pour la produc­tion des réponses, le procureur général de l’Ontario a déposé un commentaire préparé par le Ontario Office of Economic Policy sur le climat économi­que de 1975 et le programme anti-inflation, com­mentaire destiné à démontrer le besoin d’une action à l’échelle nationale; il a aussi présenté une critique de l’étude du professeur Lipsey où l’on attaque le choix des aspects sur lesquels celui-ci a décidé d’appuyer ainsi que son interprétation du contexte historique dans lequel a été institué le programme fédéral de lutte à l’inflation.

Tous les éléments de preuve extrinsèques ont été reçus sous réserve du droit de la Cour de décider de leur pertinence et de leur poids. Ils visent non pas l’interprétation de la Loi anti-inflation mais sa qualification sur le plan constitutionnel; en d’au­tres termes, quel est son objet, est-elle fondée sur des motifs qui justifient de sa validité en regard du pouvoir législatif auquel elle est attribuée? Les documents présentés par le procureur général du Canada décrivent les conditions sociales et écono­miques existant au moment où la Loi a été adoptée et les maux auxquels elle prétend porter remède. Les documents présentés par le Congrès du travail du Canada ont aussi trait aux conditions existant

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lors de l’adoption de la Loi, mais, selon lui, ces documents établissent que les maux qui ont amené le Parlement du Canada à adopter cette loi n’en constituent pas un fondement valide sur le plan constitutionnel, d’autant plus qu’elle n’aura proba­blement pas les effets escomptés, dit-il. Ceux qui contestent la validité de la Loi ont soutenu qu’il ressort non seulement des éléments de preuve extrinsèques mais des dispositions mêmes de la Loi que loin de s’intéresser à un domaine de compé­tence fédérale, elle empiète sur un domaine de compétence législative provinciale.

Pour établir la pertinence des éléments de preuve extrinsèques et, dans l’affirmative, le poids qu’il faut y attacher, il faut examiner l’étendue du pouvoir législatif en vertu duquel la Loi anti-inflation a été décrétée. A mon avis, c’est uniquement dans ce contexte qu’on peut, soit en invo­quant la théorie de la connaissance d’office soit en adaptant au droit constitutionnel les règles expo­sées dans l’arrêt Heydon, demander à la Cour de prendre en considération des éléments de preuve extrinsèques pour statuer sur la validité d’une loi contestée. Il se peut que dans la plupart des cas il ne soit pas nécessaire d’aller au-delà des disposi­tions de la loi contestée pour en déterminer la validité. Et pourtant, même lorsque cela a été jugé suffisant, les tribunaux ont jugé convenable d’exa­miner l’application et l’effet de la loi comme indi­ces de son objet, surtout lorsqu’on a prétendu que la rédaction en était spécieuse. C’est ce qu’a fait cette Cour dans le Renvoi relatif aux lois de l’Alberta[1]. Le Conseil privé, en appel (Attorney-General of Alberta v. Attorney-General of Cana­da[2], à la p. 130), a sanctionné cette façon de procéder. Lord Maugham, parlant au nom du Comité judiciaire, y a signalé qu’il faut, dans une affaire difficile, examiner l’effet de la loi et que, [TRADUCTION] «à cette fin, la cour doit tenir compte de tout renseignement public d’ordre géné­ral dont elle peut prendre connaissance d’office, et elle peut, quand les circonstances s’y prêtent, exiger d’être renseignée par des témoignages sur l’effet qu’aura la loi en question».

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Dans l’arrêt Lower Mainland Dairy Products Board c. Turner’s Dairy Ltd.[3], à la p. 583, cette Cour s’est dite d’accord avec cette attitude à l’égard de la preuve extrinsèque. Le juge Tasche­reau, alors juge puîné, parlant au nom de la majo­rité, y a déclaré que [TRADUCTION] «dans certains cas, pour éviter toute confusion, il faut avoir recours à la preuve extrinsèque pour faciliter l’analyse de dispositions législatives et ainsi faire appa­raître leur objet, qui resterait autrement difficile à distinguer ou même complètement caché». Cette acceptation de la preuve extrinsèque «quand les circonstances s’y prêtent» (lord Maugham) ou «dans certains cas» (le juge Taschereau) étaye mon opinion sur la question: la Cour doit s’abstenir de formuler un principe général sur l’admissibilité de la preuve extrinsèque, et le droit d’y avoir recours ainsi que le genre d’éléments de preuve suscepti­bles d’êtres reçus dépendent des questions constitu­tionnelles au sujet desquelles on veut les présenter.

Le fait que cette Cour et le Conseil privé ont reconnu que dans certains genres d’affaires l’effet de la loi n’influe en rien sur sa constitutionnalité vient renforcer cette opinion. Alors une preuve extrinsèque de l’effet de la loi est sans utilité. C’est ainsi que dans l’arrêt Attorney-General of Saskatchewan v. Attorney-General of Canada[4], le Conseil privé, adoptant une proposition formulée par le juge Rand en cette Cour (voir [1947] R.C.S. 394, à la p. 413), a déclaré que [TRADUC­TION] «les effets de la loi et son objet sont deux choses différentes. C’est «la nature et le caractère véritables de la législation» — non pas ses consé­quences économiques — qui importent». Le Conseil privé a cité à l’appui Russell v. The Queen[5], aux pp. 839 et 840.

La législation fiscale illustre bien, à mon avis, les dangers de la généralisation à l’égard de la preuve extrinsèque. Le pouvoir fiscal provincial étant limité à «la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux», l’application et l’effet d’une loi fiscale provinciale sont des éléments sur lesquels une preuve extrinsèque peut aider la Cour

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à décider si la Loi dissimule un objet inadmissible. C’est ce qu’on a décidé dans l’arrêt Alberta Bank Taxation susmentionné. D’autre part, cette Cour, statuant dans l’arrêt Texada Mines Ltd. c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[6], qu’une loi fiscale provinciale était invalide au motif qu’elle levait une taxe à l’exportation sur le minerai de fer extrait dans la province, a décidé que des déclarations ministérielles n’auraient pas été admissibles, à titre de preuve extrinsèque, pour démontrer l’inconstitutionnalité de la Loi. La Cour a pu en venir à cette conclusion sans l’aide de cette preuve. L’arrêt Cairns Construction Ltd. c. Le gouvernement de la Saskatchewan[7], confirmé au fond par cette Cour, est une autre illustration des dangers de la généralisation. Dans cet arrêt, por­tant lui aussi sur une loi fiscale provinciale, la majorité de la Cour d’appel de la Saskatchewan a décidé que les opinions d’économistes n’étaient pas admissibles en preuve. Le juge d’appel Culliton a fait observer qu’on avait adopté un critère juridi­que pour établir le sens de l’expression «impôt direct», et que ce sens ne pouvait être modifié par les critères économiques de l’incidence de l’impôt dans certains cas. Il s’est dit d’avis que la preuve testimoniale du mode d’application de la Loi ne peut servir à statuer sur sa constitutionnalité.

Dans les cas où c’est l’exercice du pouvoir fiscal fédéral qui est contesté, les tribunaux, cela se comprend, hésiteront encore plus à admettre une preuve extrinsèque, vu la plénitude du pouvoir fiscal fédéral. Le Parlement du Canada est auto­risé à prélever des deniers «par tous modes ou systèmes de taxation» et ce ne serait que par exception que ce pouvoir, en apparence aussi illi­mité, pourrait être contesté au motif que son exer­cice constituerait un artifice, de façon à donner lieu à l’examen par la Cour d’éléments de preuve extrinsèques pour prouver l’existence de cet arti­fice. C’est ainsi que dans l’arrêt Le procureur général du Canada c. Reader’s Digest Association (Canada) Ltd.[8], la Cour a refusé d’accepter

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comme éléments de preuve extrinsèques le discours du budget du ministre des Finances avec un témoi­gnage à ce sujet, au soutien de la prétention qu’une loi fiscale fédérale constituait un empiétement sur le pouvoir législatif provincial.

L’affaire et la loi en cause n’étaient pas du même genre que ce qui était en litige dans le Renvoi sur la Loi sur le placement et les assuran­ces sociales9, où la loi fédérale alliait un régime de prélèvements à un régime de prestations et consti­tuait ainsi, de l’avis de la majorité en cette Cour et du Conseil privé à cette époque, une réglementa­tion inconstitutionnelle. Dans une situation de ce genre, je n’exclurais aucun élément de preuve extrinsèque, du moins quant aux circonstances entourant l’adoption de la Loi, pour aider la Cour à décider si elle se situe dans les limites du pouvoir législatif en vertu duquel on la prétend fondée. Cependant, comme je l’ai déjà indiqué, la perti­nence et le poids à attacher à ces éléments de preuve dépendraient de leur rapport avec l’étendue du pouvoir législatif invoqué.

En l’espèce, on conteste de même une loi fédé­rale au motif qu’elle constitue, prétend-on, une réglementation inconstitutionnelle, et je suis d’avis que la Cour peut tenir compte d’éléments de preuve extrinsèques des circonstances qui ont entouré l’adoption de la Loi pour déterminer si elle repose sur un fondement solide. Dans le présent cas, la contestation ne porte pas sur le sens de la Loi et son objet ne me semble pas non plus poser de difficulté. Comme on le verra par la suite, les arguments de ceux qui défendent comme de ceux qui attaquent la Loi anti-inflation portent surtout sur la question de savoir si les conditions sociales et économiques qui auraient amené le Parlement à l’adopter étaient telles qu’il se trouvait habilité à prendre cette mesure en vertu de son pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Les éléments de preuve extrinsè­ques présentés en l’espèce portaient sur cette question, la Cour peut donc en tenir compte.

— II —

Je vais donc maintenant, pour répondre à la première question soumise à la Cour, passer à

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l’examen du fondement constitutionnel sur lequel, d’après le procureur général du Canada pleinement appuyé à cet égard par le procureur général de l’Ontario, reposent la Loi anti-inflation et les Indicateurs qui doivent en assurer l’application. En bref, la Loi anti-inflation, selon le procureur géné­ral du Canada, trouve son fondement dans les premiers mots de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique[9], car, selon lui, elle est une loi pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada relativement à des matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces. Cette pré­tention comporte deux branches, correspondant à deux séries de décisions judiciaires qui ont toutes deux établi en quoi consiste le pouvoir général du Parlement et ce qu’en sont les limites. Pour être plus précis, ce pouvoir général, qui s’exerce en dehors des pouvoirs attribués aux législatures pro­vinciales, est également sustenté par une liste de pouvoirs qui sont attribués exclusivement au fédé­ral, qui ont prépondérance sur le pouvoir législatif provincial et se trouvent donc à en diminuer l’éten­due. Au nombre des pouvoirs fédéraux énumérés à l’art. 91 qu’il importe de considérer en l’espèce se trouvent la réglementation des échanges et du commerce, le cours monétaire et le monnayage, les banques et l’émission du papier-monnaie, l’intérêt, le prélèvement de deniers par tous modes ou systè­mes de taxation et l’emprunt de deniers sur le crédit public, c’est-à-dire celui du Canada.

Il est admis que le Parlement du Canada aurait pu validement promulguer la loi dont il s’agit si elle ne visait que la fonction publique fédérale et les entreprises ou activités tombant sous la compétence législative fédérale, comme les services de transport et de communication interprovinciaux, la radio, la navigation aérienne, les entreprises d’énergie atomique, les banques et les ouvrages déclarés être à l’avantage général du Canada. j Mais la Loi anti-inflation touche, en même temps que les employeurs et employés qui y sont engagés, certains secteurs de l’industrie et des services, qui, de l’aveu général, sont soumis à la réglementation provinciale quant à leur fonctionnement à l’inté­rieur des provinces. J’estime indéniable qu’il aurait été loisible à chaque province d’imposer un contrôle des prix et des salaires dans ces secteurs, pour

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autant qu’il n’y ait pas d’empiétement sur les pouvoirs fédéraux tels que celui relatif à la régle­mentation des échanges et du commerce. Il est tout aussi indéniable que chaque province aurait pu validement légiférer en matière de contrôle des salaires et des traitements dans sa fonction publi­que. Le procureur général du Canada prétend que le Parlement aurait pu assujettir la fonction publi­que provinciale à la Loi anti-inflation et aux Indicateurs même en l’absence de dispositions permettant aux provinces de s’associer, en vertu du par. (3) ou du par. (4) de l’art. 4, à l’action fédérale, et que l’exclusion expresse des fonction­naires provinciaux, sauf accord conclu en vertu de ces dispositions, et sans influence sur la validité de la Loi.

Les avocats du Congrès du travail du Canada ont argué l’indissociabilité des dispositions de la Loi anti-inflation et nié la possibilité d’en déta­cher les dispositions qui ne portent pas de l’aveu général sur des matières de compétence fédérale; les avocats de la Renfrew County Division, District 25 Ontario Secondary School Teachers’ Federa­tion et de la Ontario Secondary School Teachers’ Federation, ont quant à eux soutenu que le par. (3) de l’art. 4 de la Loi est inconstitutionnel et disso­ciable même si le reste de la Loi est valide (ce qu’ils contestent néanmoins). Il ne me paraît pas nécessaire de m’arrêter ni à l’une ni à l’autre de ces prétentions. Pour ce qui est de la première, le procureur général du Canada n’a pas prétendu que les dispositions de la Loi sont dissociables; au, contraire, toute son argumentation a été carrément fondée sur la validité de l’ensemble de la Loi. Quant à la seconde prétention, la Cour n’a pas demandé au procureur général du Canada d’y répondre, étant unanimement d’avis que la situa­tion du secteur public provincial en vertu du par. (3) de l’art. 4 (sauf, bien sûr, le problème d’inter­prétation soulevé dans la seconde question) n’est pas différente, sous l’angle constitutionnel, de la situation du secteur privé provincial, et que, par conséquent, il n’est à cet égard ni nécessaire ni même possible de dissocier les dispositions de la Loi. Toutefois, un autre argument a été présenté par un certain nombre de procureurs généraux

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provinciaux et d’intervenants qui contestent la vali­dité de la Loi. Fondé non seulement sur le par, (3) de l’art. 4 mais aussi sur le par. (2) (qui, sous réserve du par. (3), soustrait à la Loi le secteur public provincial) et sur l’art. 5 (qui autorise la conclusion d’un accord avec le gouvernement d’une province pour la coopération dans l’application des Indicateurs), cet argument cherche à établir que le pouvoir du fédéral de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, quelle que soit la façon dont on l’interprète, ne peut en aucune façon justifier l’adoption de la Loi et des Indica­teurs. Je reviendrai plus loin à cet argument sérieux.

Dans sa prétention principale, le procureur général du Canada se fonde sur le pouvoir général du fédéral de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, pouvoir dont l’étendue, selon lui, est définie par le vicomte Simon dans l’arrêt Attorney-General of Ontario v. Canada Temperance Federation[10]. Cette affaire était une réédition, à plus de soixante ans d’inter­valle, de l’arrêt Russell v. The Queen[11], car c’est précisément la même question qui a été soumise au Conseil privé, soit celle de la validité d’une loi de prohibition, en l’occurrence de la Loi de tempé­rance du Canada, adoptée par le Parlement du Canada et autorisant la prohibition par option locale. Dans l’intervalle, une version modifiée de l’interprétation large, par l’arrêt Russell, du pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement, avait été élaborée dans les juge­ments du vicomte Haldane, porte-parole du Con­seil privé dans In re Board of Commerce Act[12], Fort Frances Pulp & Power Co. Ltd. v. Manitoba Free Press Co. Ltd.[13] et Toronto Electric Com­missioners v. Snider[14]. Sa manière de voir dans ces trois arrêts devait ensuite être reprise par lord Wright dans l’arrêt Co-operative Committee on Japanese Canadians v. Attorney-General of Canada[15], où il s’est appuyé, à une variante près,

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sur l’arrêt Fort Frances et n’a pas fait la moindre allusion à la décision Canada Temperance Federa­tion rendue par le vicomte Simon plus tôt cette même année.

Il y a lieu cependant de signaler ce qui suit au sujet des arrêts Fort Frances et Japanese Cana­dians. Dans les deux cas, il s’agissait de mesures législatives fédérales adoptées dans l’après-guer­re — une loi dans le premier cas, des décrets du conseil dans le second — et, dans chaque cas, la mesure a été déclarée valide au motif que le pouvoir du fédéral d’agir dans une situation d’ur­gence provoquée par la guerre est implicite dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, cette situation donnant un aspect particulier au pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouver­nement du Canada, et que les conditions existant tout de suite après la fin des hostilités peuvent aussi tomber sous le coup de ce pouvoir législatif. Une autre illustration de ce type de législation valide destinée à faciliter la transition au temps de paix est fournie par le jugement de cette Cour dans le Renvoi relatif à la validité des Règlements sur les baux en temps de guerre[16], où les arrêts Fort Frances et Japanese Canadians ont tous deux été cités comme fondement valide des dispositions législatives fédérales en question.

J’aimerais faire une autre observation sur les arrêts Canada Temperance Federation et Japa­nese Canadians. Le vicomte Simon présidait le Conseil privé dans les deux cas; en fait, il est le seul qui ait siégé dans les deux affaires. Siégeaient avec lui, dans Canada Temperance Federation, les lords Thankerton, Roche, Greene et Goddard; dans Japanese Canadians, les lords Wright, Porter et Uthwatt, ainsi que le juge en chef du Canada Sir Lyman Duff, alors à la retraite. On ne peut supposer que, lorsqu’il a rendu l’arrêt Japanese Canadians, le vicomte Simon avait oublié ce qu’il avait écrit onze mois plus tôt. A cette époque, les dissidences écrites n’étaient pas permises au Con­seil privé et ce n’est pas le vicomte Simon qui a exposé les motifs du Conseil privé, mais lord Wright. Sir Lyman Duff avait formulé son propre locus classicus (c’est ainsi que le Conseil privé l’a

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désigné dans l’arrêt Labour Conventions[17], sur le pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement, dans le Renvoi sur la Loi sur l’or­ganisation du marché des produits naturels[18], à la p. 418, dont on n’a toutefois rien dit dans l’arrêt Canada Temperance Federation, tout comme dans l’arrêt Japanese Canadians, on n’a rien dit des principes énoncés dans Canada Temperance Federation.

Il me paraît évident que dans les arrêts Canada Temperance Federation et Japanese Canadians, tout comme dans l’arrêt Fort Frances, les considé­rations décisives ont été le texte législatif soumis à la Cour et les circonstances sous lesquelles elle a été appelée à statuer sur sa validité. Chacun de ces deux arrêts avait son précurseur, savoir l’arrêt Russell et l’arrêt Board of Commerce. Examinons ce qui y est dit du pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement ainsi que le contexte dans lequel on en parle. Il est bon de signaler qu’il existe, dans la trame des décisions du Conseil privé sur ce pouvoir, un autre fil à examiner dans toute étude globale de son étendue: il s’agit de l’arrêt Local Prohibition (Attorney-General of Ontario v. Attorney General of Canada)[19].

Le principe selon lequel le Conseil privé, dans l’arrêt Russell, a déclaré valide la Loi de tempé­rance du Canada à titre de loi pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, ressort des passages suivants. [TRADUCTION] «En adoptant cette mesure», y lit-on, «le Parlement s’est proposé ouvertement comme but l’application, dans toutes les provinces, d’une loi uniforme concernant le commerce des boissons enivrantes, en vue de favo­riser la tempérance dans le Dominion» (à la p. 841). Ou encore: [TRADUCTION] «par une mesure de ce genre, ce n’est pas une question relative à la propriété et aux droits y afférents que le Parlement se propose de régler, mais bien une question qui a trait à l’ordre et à la sécurité publics. C’est là l’objet principal de la Loi...» (à la p. 838). Plus loin: [TRADUCTION] «Les lois de cette nature,

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destinées à favoriser l’ordre, la sécurité et les bonnes moeurs publics, et rendant les contreve­nants passibles de poursuites au criminel et de peines, sont du domaine des méfaits publics plutôt que de celui des droits civils. Elles relèvent, par leur nature, des pouvoirs généraux qu’a le Parlement de légiférer en vue de l’ordre et du bon gouvernement du Canada et se rattachent directement au droit criminel, qui est un des sujets attri­bués exclusivement au Parlement canadien» (à la p. 839). Plus loin encore: [TRADUCTION] «Le Parlement considère que le sujet est d’intérêt général pour le Dominion, qu’il est nécessaire d’avoir à cet égard une législation uniforme, et que le Parlement seul peut atteindre ce but. Il n’y a aucune raison de croire que le mal ou vice visé par la loi en question est localisé, ou qu’il n’existe que dans une seule province, et que le Parlement, sous prétexte d’adopter une mesure d’application générale, s’oc­cupe d’une question purement provinciale... . De toute évidence, la loi dont il s’agit a pour but d’appliquer un remède à un mal qui est censé sévir dans tout le Dominion ... La législation que l’on trouve dans de telles lois [assorties d’options loca­les] a un caractère général et la possibilité d’une application spéciale à des endroits particuliers ne change en rien ce caractère» (aux pp. 841 et 842).

Les motifs sont empreints de déférence pour le jugement porté par le Parlement qu’il existait un mal de dimensions nationales auquel il avait droit de tenter de porter remède par une loi générale. Rien dans les motifs ne laisse entendre que les chances de succès du moyen choisi aient quelque chose à voir avec la validité de la Loi. Il ne semble toutefois pas qu’on ait présenté d’éléments de preuve extrinsèques sinon l’historique de la Loi et des renvois aux lois provinciales sur les permis de vente d’alcool. L’affaire Russell a été jugée à une époque où la preuve extrinsèque était difficilement admise et où le Conseil privé considérait l’Acte de l’Amérique du Nord britannique comme une loi ordinaire qu’il fallait interpréter de la même façon que les autres: voir Bank of Toronto v. Lambe[20], à la p. 579. Cela peut expliquer l’hésitation manifes­tée par le Conseil privé à mettre en question le

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jugement du Parlement sur la généralité du mal, surtout à un stade si peu avancé de l’interprétation judiciaire de l’Acte de l’Amérique du Nord britan­nique; mais cela ne veut pas dire, loin de là, que le jugement porté par le Parlement sur les circons­tances justifiant l’exercice de son pouvoir général échappe à toute révision judiciaire.

Il faut, je crois, considérer comme un facteur important de l’arrêt Russell le fait que la loi contestée se rattachait dans une certaine mesure à l’un des pouvoirs énumérés du Parlement fédéral, savoir, le droit criminel, ce qui lui donnait en quelque sorte une assise dans le champ de compé­tence fédérale. Je remarque aussi que l’affaire Russell v. The Queen avait réellement pour objet d’inviter le Conseil privé à réviser la décision de cette Cour sur la même loi dans l’affaire La Ville de Fredericton c. La Reine[21], où on l’avait déclarée valide à titre de mesure relative à la réglementa­tion des échanges et du commerce. Le Conseil privé a précisé qu’il ne fallait pas considérer qu’il différait d’opinion avec cette Cour du fait qu’il n’estimait pas nécessaire de décider si la Loi de tempérance du Canada se rattachait à un pouvoir expressément attribué au fédéral. La Cour suprême a prononcé son jugement dans l’affaire Ville de Fredericton avant que le Conseil privé ne se prononce dans l’affaire Parsons[22], mais c’est après avoir examiné dans cette cause-là le pouvoir fédéral relatif aux échanges et au commerce que le Conseil privé a exprimé son opinion sur la question du fondement de la Loi de tempérance du Canada.

Dans l’arrêt Local Prohibition, le Conseil privé a convenu que Russell v. The Queen décidait de façon péremptoire que la Loi de tempérance du Canada était une loi valide pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, mais il s’est dit d’avis qu’en raison de son caractère prohibitif, elle n’aurait pu être déclarée valide comme loi relative à la réglementation des échanges et du commerce. On peut se demander si cette distinction est encore valable, mais il n’est pas nécessaire de répondre à cette question en l’espèce. Ce qu’il faut retenir de l’arrêt Local Prohibition, c’est que le pouvoir géné­ral fédéral est assujetti à des normes qui, d’un

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certain point de vue, circonscrivent sans les modi­fier les motifs sur lesquels le Conseil privé a fondé sa décision dans l’affaire Russell, et, d’un autre, ont marqué le point de départ d’un processus qui, jalonné par les jugements du vicomte Haldane dans Board of Commerce, Fort Frances et Snider, allait en réduire considérablement l’étendue. La divergence d’opinions quant aux normes porte, bien entendu, sur la mesure dans laquelle les tribu­naux peuvent porter un jugement sur le bien-fondé de l’action du Parlement lorsque celle-ci est fondée sur le pouvoir général.

Deux passages des motifs de lord Watson dans l’arrêt Local Prohibition sont pertinents. Je les cite sans m’étendre sur la conception d’ensemble que se faisait lord Watson de l’attribution des pouvoirs législatifs dans l’Acte de l’Amérique du Nord bri­tannique. Le premier passage est le suivant (à la p. 360):

[TRADUCTION] ... l’exercice par le Parlement cana­dien du pouvoir de légiférer sur tout sujet non énuméré à l’article 91 devrait strictement se restreindre aux ques­tions qui sont incontestablement d’importance ou d’inté­rêt national et n’empiéter sur la législation provinciale à l’égard d’aucune catégorie de sujets énumérés à l’article 92. Selon leurs Seigneuries, toute autre interprétation des pouvoirs généraux que l’article 91 confère au Parlement canadien, en sus des pouvoirs énumérés, serait non seulement contraire à l’esprit de la loi, mais détruirait en pratique l’autonomie des provinces. Si le Parlement du Canada se voyait accorder l’autorité d’adopter des lois applicables à tout le Dominion sur des sujets qui, dans chaque province, sont en substance d’intérêt local ou privé, en présumant que ces questions concernent également la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Domi­nion, il n’existerait guère de sujets énumérés à l’article 92 sur lesquels il ne pût légiférer à l’exclusion des législatures provinciales.

Le second passage se lit comme suit (à la p. 361):

[TRADUCTION] ... Leurs Seigneuries ne doutent pas que certaines matières à l’origine locales et provinciales puissent atteindre des proportions telles qu’elles affecteraient le corps politique du Dominion, permettant ainsi au Parlement canadien d’adopter des lois en vue de leur réglementation ou abolition dans l’intérêt du Dominion. Toutefois, il faut exercer une grande prudence en distin­guant ce qui est local et provincial, et par conséquent du’ ressort des législatures provinciales, d’avec ce qui a cessé

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d’être purement local ou provincial pour revêtir un aspect national, de façon à devenir de la compétence du Parlement du Canada... .

Ces paroles, prononcées dans une affaire, en l’occurrence un renvoi, portant sur la validité d’une loi provinciale et sur des questions relatives au pouvoir législatif provincial, ont été ensuite repri­ses par la Cour suprême du Canada et par le Conseil privé. Le juge Duff, alors juge puîné, a déclaré dans les motifs qu’il a exposés dans le Renvoi sur la constitution de compagnies[23], à la p. 431, que, vu les arrêts Local Prohibition et Manitoba Licence Holders[24], on ne pouvait pas décider que le Parlement du Canada peut validement invoquer son pouvoir général pour promul­guer une législation uniforme pour l’ensemble du pays lorsque celle-ci porte sur des matières qui, si elles étaient réglementées par une seule province, tomberaient dans la liste des pouvoirs provinciaux énumérés aux par. 1 à 15 de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Je reconnais, bien entendu, que le simple désir d’assurer l’unifor­mité ne peut justifier l’exercice du pouvoir général fédéral. L’uniformité est presque invariablement un facteur dans la législation fédérale, mais l’arrêt Russell n’était pas fondé sur ce seul facteur. Cette Cour et le Conseil privé l’ont reconnu dans l’arrêt Board of Commerce où, comme dans l’arrêt Russell, il s’agissait d’une loi fédérale promulguée en temps de paix et qui n’était pas de nature temporaire.

En effet, la Loi des coalitions et des prix rai­sonnables, 1919, en plus de prévoir la tenue d’enquêtes sur les coalitions et monopoles ainsi que leur répression, donnait à la Commission de com­merce, établie en vertu de la Loi de la Commission de commerce, 1919, le pouvoir «de s’enquérir de, et de réprimer et de prohiber ... (1) la réalisation de profits déraisonnables par le fait de l’accaparement ou de l’emploi des choses nécessaires à la vie...; et (2) toutes les manoeuvres relatives à l’accaparement ou à l’emploi des choses nécessai­res à la vie, qui, de l’avis de la Commission, sont destinées à majorer déraisonnablement le coût ou le prix de ces choses nécessaires à la vie.». La Loi

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définissait les «choses nécessaires à la vie» comme les articles d’alimentation, le vêtement, le combus­tible et les autres articles prescrits par règlement spécial de la Commission. La Loi interdisait d’ac­cumuler ou de retenir des quantités déraisonnables de choses nécessaires à la vie et décrétait que tout excédent devait être offert en vente à des prix justes et raisonnables. Les pouvoirs dont était investie la Commission visaient à assurer l’applica­tion de ces dispositions. En bref, la Loi cherchait à prévenir l’accumulation de nourriture, de vête­ments et de combustible, de même que les bénéfi­ces excessifs dans ces secteurs, et ordonnait que ces articles soient offerts à des prix raisonnables. Son caractère draconien est évident et, comme je l’ai déjà signalé, ce n’était pas une mesure temporaire.

La validité de la Loi a été contestée par voie d’exposé de cause, selon que le prévoyait la Loi de la Commission de commerce, à l’occasion d’une ordonnance projetée de la Commission visant à empêcher les marchands de vêtements de la ville d’Ottawa de réaliser des profits excessifs et d’aug­menter exagérément leurs prix par leurs méthodes de majoration. Une bonne partie des plaidoiries, aussi bien devant la Cour suprême que devant le Conseil privé, a porté sur le pouvoir en matière d’échanges et de commerce ainsi que sur le pouvoir relatif au droit criminel. On a invoqué ces pouvoirs de même que le pouvoir général fédéral. Dans la présente affaire, le procureur général du Canada n’a pas prétendu que la Loi anti-inflation pouvait se justifier autrement que par le pouvoir général. Je ne renvoie aux motifs de l’arrêt Board of Com­merce qu’à ce sujet-là, bien qu’il en ressorte à l’évidence que les autres moyens ont influé sur la décision rendue quant au pouvoir général.

Les juges de la Cour suprême se sont également divisés sur la validité de la Loi des coalitions et des prix raisonnables. Les motifs du juge Anglin, qui estimait la loi valide (et avait l’agrément du juge en chef, Sir Louis Davies, et du juge Mignault) et ceux du juge Duff, qui l’estimait invalide, exposent les considérations pertinentes à l’appui de l’une et de l’autre thèse: voir (1920), 60 R.C.S. 456.

Le juge Anglin a porté le jugement suivant sur la loi contestée (à la p. 467):

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[TRADUCTION] Pour arriver à contrôler et à régle­menter les prix de façon à combattre et à vaincre, dans une province donnée, ce qui est généralement reconnu comme un mal, — «le profit excessif», — un mal si généra­lisé et si insidieux que, de l’avis d’un grand nombre, il menace la santé morale et sociale du Dominion — il se peut donc qu’il faille procéder à des enquêtes et exercer un contrôle dans les autres provinces. Il peut être néces­saire de réglementer les prix et les profits des cultiva­teurs ou d’autres producteurs de matières premières, des manufacturiers, des grossistes et des détaillants. Une seule législature provinciale est incapable, dans sa légis­lation, de s’attaquer avec succès à un tel problème, et l’adoption par chaque province intéressée d’une loi sur la question soulèverait de telles difficultés d’application qu’il s’agit là, à mon avis, d’une solution qui n’est pas du tout pratique.

Vues sous cet angle, les dispositions législatives contestées peuvent, à mon avis, être déclarées valides sans être rattachées spécifiquement à l’une des catégories énumérées à l’article 91, à titre de mesures pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à des matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignées aux législatures des pro­vinces, car, si elles concernent la propriété et les droits civils, c’est sous un aspect qui n’est pas «du point de vue provincial, local ou privé» et, par conséquent, non exclu­sivement sous le contrôle provincial.

Il a ensuite renvoyé, à l’appui de ce qu’il venait de dire, aux arrêts Russell et Local Prohibition, pour poursuivre comme suit (aux pp. 470-471):

[TRADUCTION] On pourrait dire que si, par sa substance, la loi du Dominion en cause, lorsqu’on examine son caractère et son objet véritables, a trait à l’ordre, la sécurité ou la moralité publics, touche l’existence même du Dominion et constitue une question d’intérêt natio­nal, d’où elle peut se justifier en vertu de la disposition générale de l’art. 91 relative à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement sans qu’il soit besoin d’invoquer aucun des pouvoirs énumérés, il n’est ni nécessaire ni souhaitable de chercher à la rattacher au paragraphe 2 ... [Toutefois] il me semble préférable qu’une loi comme celle visée en l’espèce, qui touche incontestablement des sujets qui seraient d’ordinaire de compétence provinciale, soit rattachée, si possible, à l’une des catégo­ries énumérées à l’art. 91. Je préfère donc fonder la constitutionnalité de la Loi sur le pouvoir du Parlement du Dominion de légiférer pour «la réglementation des échanges et du commerce» de même que sur son pouvoir de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement

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du Canada relativement aux matières qui, tout en n’étant comprises dans aucune des catégories énumérées à l’art. 91, doivent, compte tenu de l’aspect sous lequel elles sont traitées et de l’objet pour lequel on les régle­mente, être considérées comme ne tombant dans aucune des catégories énumérées à l’art. 92 — -«autrement dit comme ne faisant pas partie des matières confiées aux provinces par cet article».

Dans ses motifs, le juge Duff s’est adressé d’abord à la prétention fondée sur le pouvoir fédé­ral relatif aux échanges et au commerce et ce n’est qu’après avoir rejeté ce fondement qu’il s’est adressé à la prétention fondée sur le pouvoir géné­ral. Il a abordé la question de la façon suivante (à la p. 506):

[TRADUCTION] L’exercice de ce pouvoir est légitime à deux conditions. D’abord il est essentiel que la question soit incontestablement d’importance et d’intérêt natio­naux, et non pas d’intérêt purement local dans une des provinces; ensuite que la Loi ne constitue pas un empiè­tement sur les pouvoirs de la province relativement aux matières énumérées à l’article 92.

Cela laisse entendre que le pouvoir général fédéral est résiduaire au sens restreint et met en cause ce qu’a déclaré lord Watson dans l’arrêt Local Prohibition. Le juge Duff était d’avis qu’il n’y avait dans Russell v. The Queen aucun principe applicable à l’affaire dont la Cour était alors saisie, car les provinces n’y étaient pas représentées et, pour une large part, il n’y avait pas eu contestation, puisqu’il avait été admis qu’en l’absence de la disposition prévoyant l’option locale, la Loi, dans sa forme immédiatement applicable partout au Canada, aurait été valide. Il s’est en outre dit d’avis qu’en raison des décisions ultérieures du Conseil privé sur des lois relatives aux boissons enivrantes, notamment l’arrêt Manitoba Licence Holders, précité, il y avait lieu de croire que l’arrêt Russell pouvait se justifier par le pouvoir général, étant donné que les lois provinciales en la matière avaient été rattachées au par. (16) de l’art. 92 (des matières d’une nature purement locale ou privée dans la province»); le résultat aurait pu être diffé­rent si le par. (13) de l’art. 92 «de la propriété et les droits civils dans la province») avait été la source du pouvoir provincial en cette matière. C’est ainsi qu’il a affirmé (à la p. 508):

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[TRADUCTION] Je ne connais aucun cas où une loi du Dominion qui n’était pas susceptible d’être rattachée à une des catégories de sujets énumérés à l’art. 91 et qui, en raison de son caractère, devrait, du point de vue provincial, être considérée comme une loi visant «la propriété et les droits civils», a été déclarée de la compé­tence du Dominion en vertu de la clause introductive;

Une revue de la jurisprudence postérieure à l’arrêt Russell fait voir assez clairement que cette affirmation s’inspire de l’opinion exprimée par le vicomte Haldane dans l’arrêt Insurance Reference (Attorney-General of Canada v. Attorney-General of Alberta)[25], où il a dit:

[TRADUCTION] Il n’existe qu’un cas où, à part les sujets énumérés dans l’article 91, le parlement fédéral puisse adopter des mesures législatives effectives concer­nant une province; c’est lorsque l’objet en question n’est compris dans aucun des sujets énumérés de l’article 92 et attribués expressément à la province. On trouve un exemple de ce cas dans Russell v. The Queen.

Tout en obéissant aux prescriptions rituelles por­tant interdiction de déroger aux décisions du Con­seil privé, le juge Duff s’est dit préoccupé de certains aspects de la question, préoccupation reprise dans la présente affaire par ceux qui contestent la Loi anti-inflation. Voici ce qu’a dit le juge Duff:

[TRADUCTION] ... La rareté des choses nécessaires à la vie, leur prix élevé, le mal causé par le profit excessif, sont des questions qui touchent presque chaque membre de la collectivité, de même que les habitants de chaque localité et de chaque province collectivement aussi bien que du Dominion dans son ensemble. Le remède législatif que tente d’apporter l’article 18 n’est qu’un des nombreux remèdes possibles. On peut imagi­ner, par exemple, une proposition portant restriction générale du crédit et réglementation du commerce du prêt d’argent par une commission nommée par le gou­vernement du Dominion et investie de pouvoirs conférés par le Parlement. On pourrait aussi proposer des mesu­res visant à augmenter la production et, à cette fin, la nationalisation de certaines industries et même la répar­tition forcée de la main-d’oeuvre. En vérité, si l’on fonde la validité de cette loi sur la clause résiduaire, reste-t-il des cas où le Parlement, par l’entremise de commissions (qui ont une large discrétion pour délimiter leur propre compétence, voir l’art. 16), ne peut s’ingérer dans les

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champs de compétence provinciaux, lorsque le com­merce national connaît des difficultés, en période de hausse de prix, en période de stagnation et de baisse des prix, et ainsi de suite? Je ne suis pas convaincu qu’on applique correctement les principes énoncés dans les jugements relatifs à la législation sur les boissons eni­vrantes en en tirant des conclusions qui justifieraient le Parlement dans tout cas imaginable d’obliger une pro­vince à accepter un régime de nationalisation de l’industrie.

L’arrêt Board of Commerce ne portait pas sur la nationalisation de l’industrie, mais le juge Duff soulevait une question qui revient sans cesse et qu’il appartient à cette Cour de trancher, à titre de gardienne de l’intégrité constitutionnelle, à savoir, de concilier le pouvoir législatif du gouvernement fédéral et celui des provinces, sans toutefois chercher à contrôler la politique législative qui, selon la doctrine de la suprématie du Parlement à l’inté­rieur des limites de son pouvoir législatif, relève uniquement du Parlement et des législatures des provinces. Il y a eu des lois de nationalisation ou de quasi-nationalisation, tant fédérales que provin­ciales, depuis que le juge Duff a exposé ses motifs dans l’arrêt Board of Commerce.

Le Conseil privé, lorsque l’affaire lui a été soumise, en a profité pour donner une nouvelle formu­lation de l’étendue du pouvoir général. Il a apporté des réserves à l’opinion exprimée par le juge Anglin tout en admettant la possibilité qu’on y ait recours plutôt qu’à la formule rigide suggérée par le juge Duff. Voici la nouvelle doctrine formulée par le vicomte Haldane:

[TRADUCTION] La première question à trancher est celle de savoir si le Parlement du Dominion pouvait légalement adopter une telle loi. Leurs Seigneuries font observer que la loi ne fut pas édictée en vue de parer aux conditions particulières qui prévalent en temps de guerre. Elle fut adoptée en 1919, après le rétablissement de la paix, et elle ne constitue pas une mesure temporaire, mais doit rester en vigueur sans aucune limite de temps et s’appliquer à l’ensemble du Canada. Les pre­miers mots de l’article 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique confèrent indubitablement au Parlement canadien le pouvoir de légiférer sur des sujets qui intéressent le Dominion en général, à condition que le pouvoir législatif du Parlement ne soit pas écarté par une des catégories expresses de sujets énumérés à l’arti­cle 92, sans le limiter par les catégories particulières de

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l’article 91. Il se peut fort bien que les coalitions et accumulations illégitimes revêtent un grand intérêt pra­tique pour le Dominion. Dans des circonstances spécia­les, advenant une grande guerre, par exemple, il serait convenable qu’un tel intérêt prît une importance essen­tielle et prépondérante, au point de constituer des sujets étrangers aux catégories de l’article 92 et non visés par celles-ci. La décision rendue dans Russell v. The Queen ((1882), 7 App. Cas. 829), semble admettre que cela pourrait être constitutionnellement possible, même en temps de paix; mais il y a loin de là à dire que, dans des circonstances normales, la politique générale du Canada puisse justifier une ingérence dans la propriété et les droits civils des citoyens des provinces aussi grave que celle que constituent les lois en question. C’est aux législatures provinciales que la réglementation et la limi­tation de leurs droits civils ont, de façon générale, été exclusivement confiées, et sous ce rapport les législatures provinciales possèdent une autorité quasi souveraine. Ce ne serait donc que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, dont on ne peut supposer l’existence dans le cas actuel, que la liberté des habitants des provinces pourrait être limitée par le Parlement du Canada et que le Dominion pourrait intervenir pour sauvegarder les intérêts du Canada tout entier, dans des questions comme celle dont il s’agit. En effet, normalement, l’objet de la loi à l’étude relève de l’article 92. De plus, en eux-mêmes, les mots «la réglementation des échanges et du commerce», qui figurent à l’article 91, ne viennent pas à l’appui de la thèse actuelle du Dominion. II se pourrait bien que dans un cas où la situation serait tout à fait exceptionnelle et où le Parlement du Canada aurait le pouvoir d’intervenir, ces mots puissent peut-être s’interpréter de façon à permettre au Parlement de ne pas tenir compte du caractère exclusif des pouvoirs conférés aux provinces par l’article 92.

Dans ses motifs, le vicomte Haldane ne cite nulle part l’arrêt Local Prohibition ni l’opinion de lord Watson sur le pouvoir général. Il y fait peut-être allusion en disant que, dans des circonstances spéciales, il se peut qu’une matière d’intérêt fédé­ral prenne une telle importance qu’elle constitue un sujet étranger aux matières visées à l’art. 92, auquel cas on serait fondé à invoquer le pouvoir général en temps de paix, comme ce fut le cas dans Russel v. The Queen. La règle, toutefois, c’est que lorsqu’il ne s’agit pas clairement d’un cas rési­duaire, c’est-à-dire en dehors des catégories de sujets énumérés aux art. 91 et 92, le pouvoir général ne peut être invoqué que dans des circons­tances anormales ou exceptionnelles. Selon la théorie

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du vicomte Haldane le problème ne pouvait être considéré comme un cas résiduaire et il n’exis­tait pas de circonstances anormales ou exceptionnelles pour rendre la loi justifiable en temps de paix à titre de loi permanente. Alors que dans l’arrêt Russell le Conseil privé avait parlé de [TRADUCTION] «un mal qui est censé sévir dans tout le Dominion» (de l’avis du Parlement, sans doute, et sans conteste, puisqu’il était admis que la Loi de tempérance du Canada aurait été valide si elle avait été d’application générale sans option locale), dans l’arrêt Board of Commerce, le Con­seil privé a parlé de [TRADUCTION] «circonstances tout à fait exceptionnelles, dont on ne peut suppo­ser l’existence dans le cas actuel». A mon avis (et cela me semble étayé par ce que le vicomte Hal­dane a dit sur la question de preuve dans l’arrêt Fort Frances, moins de deux ans plus tard), rien dans l’arrêt Board of Commerce n’a pour effet d’interdire la présentation d’éléments de preuve extrinsèques quant au caractère anormal ou excep­tionnel des circonstances que, selon le Conseil privé, il fallait démontrer dans cette affaire si le Parlement du Canada voulait fonder la validité de la Loi sur son pouvoir général en dehors de son aspect purement résiduaire.

Dans l’affaire Fort Frances, les normes prescri­tes dans l’arrêt Board of Commerce étaient satis­faites parce qu’il était question d’un régime de contrôles établi pour le papier-journal à titre de mesure de guerre. Même si la loi en question avait été promulguée après la fin des hostilités, elle prévoyait le maintien des contrôles jusqu’à la pro­clamation de la paix, ce qui en faisait une mesure temporaire. En cas de guerre, il n’est pas besoin de preuve extrinsèque pour démontrer l’existence de circonstances exceptionnelles; la Cour peut en prendre connaissance d’office.

L’arrêt Fort Frances est le premier du Conseil privé où soit employée l’expression [TRADUCTION] «situation d’urgence». Dans le contexte de la guerre, il ne fait aucun doute, selon le Conseil privé, que l’activité gouvernementale prend un nouvel aspect, transcendant tout ce qui se trouve dans l’énumération des pouvoirs provinciaux. Il s’agit d’un cas où s’applique spécialement ce que lord Watson a dit dans l’arrêt Local Prohibition;

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et il y a lieu de signaler que lord Watson n’a pas limité aux situations d’urgence causées par la guerre les problèmes susceptibles de prendre une dimension nationale (où le fédéral peut légiférer en vertu du pouvoir général). Mais face à une telle situation, le Conseil privé, dans l’affaire Fort Frances, n’était pas disposé à scruter de près le jugement du Parlement sur les mesures nécessaires en l’espèce. Pour reprendre ses propres termes, [TRADUCTION] «une nécessité exceptionnelle ... est censée avoir existé à la déclaration des hostili­tés», et, en ce qui touche les intérêts de l’ensemble du Dominion qui devaient être protégés, [TRADUC­TION] «le gouvernement fédéral, qui représente le peuple en général par son Parlement, est censé jouir d’une grande liberté d’appréciation» (à la p. 705).

L’arrêt Fort Frances est singulier sous un aspect important. Les motifs semblent en effet laisser entendre que le Parlement du Canada, peu importe ce que disent les art. 91 et 92, est implicitement investi par la constitution d’un pouvoir extraordi­naire de protéger l’intérêt général. Cette proposi­tion me semble difficile à soutenir en regard de la série d’arrêts du Conseil privé et de cette Cour où il a été décidé que, sous réserve de certaines excep­tions qui ne jouent ni dans l’arrêt Fort Frances ni dans la présente affaire, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique couvre toute la gamme des pou­voirs législatifs: voir, par exemple, l’arrêt Murphy c. Le Canadien Pacifique et le Procureur général du Canada[26], à la p. 643.

Je préfère considérer la mention du pouvoir fédéral prépondérant comme visant le pouvoir du Parlement de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada.

Ce qu’il fallait décider dans l’arrêt Fort Frances, c’est si la déférence au jugement du gouvernement et du Parlement marquée au début des hostilités devait continuer après la fin de celles-ci. A ce sujet, le vicomte Haldane a déclaré ce qui suit:

[TRADUCTION] ... Peut-être est-il devenu évident que la crise survenue alors est aujourd’hui complètement terminée et que rien ne justifie plus l’application soutenue d’une intervention exceptionnelle qui devient contraire

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à la Constitution dès qu’elle ne s’impose plus. En pareille occurrence, il faudrait invoquer le texte même de l’acte constitutionnel qui répartit les pouvoirs. Cepen­dant, il faudrait établir très clairement que la crise est absolument passée pour justifier les tribunaux, même s’ils doivent se prononcer sur la constitutionnalité d’une mesure, d’annuler la législation du gouvernement à l’ef­fet que des mesures d’exception sont encore nécessaires.

Dans l’affaire qui nous occupe, quand peut-on dire que la nécessité de conserver le contrôle exceptionnel placé sur l’industrie du papier-journal, introduit au plus fort de la guerre, n’a plus du tout existé? A quel moment la situation d’exception qui prévalait au Canada par suite de la guerre est-elle entièrement disparue de façon à pouvoir dire que les mesures législatives sur lesquelles on s’appuie dans la présente affaire sont deve­nues ultra vires? Il suffit de dire qu’il n’y a pas de preuve évidente et certaine à l’effet que le gouvernement a erré en croyant que ces mesures étaient toujours nécessaires au moment où les actes en cause ont été posés par le Tribunal de contrôle du papier

Leurs Seigneuries sont dans l’impossibilité de déclarer que le gouvernement du Dominion n’avait pas une raison valable de continuer provisoirement à réglementer ainsi la production du papier après la fin des hostilités, mais alors que les effets de l’état de guerre se faisaient encore sentir. Par conséquent, leurs Seigneuries ne peuvent accepter les propositions qu’on leur a soumises au cours de la vigoureuse argumentation présentée au nom des appelants...

Il me paraît utile de faire état de ce qu’a déclaré lord Wright sur la question de la preuve dans l’arrêt Japanese Canadians qui, comme l’arrêt Fort Frances, touchait la guerre et une loi transi­toire d’après-guerre, mais, du fait de la nature de la loi en cause, soulevait aussi d’autres questions qui ne se posaient pas dans l’affaire Fort Frances. Le paragraphe suivant des motifs de lord Wright est conforme à la position adoptée dans l’arrêt Fort Frances au sujet des conditions d’urgence en période d’après-guerre; il a déclaré ce qui suit (à la p. 108):

[TRADUCTION ... Le préambule de la Loi sur les pouvoirs transitoires expose clairement le point de vue du Parlement du Canada sur la nécessité d’édicter les pouvoirs qui ont été exercés. La thèse à l’étude invite leurs Seigneuries, pour des motifs théoriques seulement, à infirmer soit la décision réfléchie du Parlement de conférer les pouvoirs soit celle du gouverneur en conseil

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de les exercer. Agir ainsi serait contraire aux principes exposés dans l’arrêt Fort Frances Pulp and Power Co. v. Manitoba Free Press Co. et acceptés par leurs Seigneu­ries précédemment dans ces motifs.

II y a toutefois un autre passage des motifs de lord Wright qui ne limite pas à la guerre seule les situations d’urgence où peut jouer le pouvoir fédé­ral; il s’y écarte en outre des principes énoncés dans l’arrêt Fort Frances en indiquant que si l’on veut nier qu’une situation d’urgence existe, il faut le prouver tout autant que si l’on veut démontrer qu’elle n’existe plus. Voici ce qu’il a déclaré (à la p. 101):

[TRADUCTION] ... Depuis l’arrêt Fort Frances Pulp and Power Co. v. Manitoba Free Press Co., il n’est plus possible de contester certains grands principes. En vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, la pro­priété et les droits civils relèvent des législatures provin­ciales, mais le Parlement fédéral a, dans le cas d’une urgence suffisamment grave, telle que celle qui découle de l’état de guerre, le pouvoir d’y faire face adéquatement pour assurer la sécurité du Canada tout entier. Les intérêts du Canada doivent être protégés et cette tâche incombe au Parlement fédéral, qui doit avoir une grande liberté pour déterminer quels sont ces intérêts. D’un autre côté, s’il est évident que l’urgence ne s’est pas produite ou n’existe plus, il n’y a rien qui puisse justifier l’exercice ou le maintien des pouvoirs exceptionnels. La règle de droit relative à la répartition des compétences entre le Parlement du Canada et les législatures des provinces entre en jeu. Toutefois, il faut une preuve très claire que l’urgence n’est pas survenue ou qu’elle n’existe plus pour que le pouvoir judiciaire puisse, même s’il s’agit d’une question d’ultra vires, annuler la décision du Parlement du Canada portant que les mesures excep­tionnelles étaient nécessaires ou doivent être maintenues. On peut ajouter en outre ce corollaire: le pouvoir judi­ciaire n’a pas à examiner la sagesse ou l’opportunité de la ligne de conduite incorporée dans la législation visant l’urgence. Cette détermination relève exclusivement du Parlement fédéral et de ceux auxquels il a délégué ses pouvoirs. Enfin, il convient de remarquer que le pouvoir judiciaire, en examinant une question d’ultra vires, n’a pas à se préoccuper de savoir si le gouvernement pourra en fait mettre réellement en vigueur les dispositions relatives à l’urgence que le Parlement fédéral a adop­tées, directement ou indirectement... .

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Cette Cour a donné suite à l’arrêt Fort Frances et à l’arrêt Japanese Canadians dans le Renvoi rela­tif à la validité des Règlements sur les baux en temps de guerre[27], qui visait également une mesure législative transitoire d’après-guerre.

L’arrêt Toronto Electric Commissioners v. Snider, qui a déclaré invalide la Loi des enquêtes en matière de différends industriels de 1907, une loi du Parlement fédéral non restreinte aux entreprises de son ressort, est aussi célèbre par ce qu’on y a dit du fondement présumé de l’arrêt Russell que par ce qu’on y a ajouté à la doctrine du pouvoir général fédéral énoncée dans les arrêts Board of Commerce et Fort Frances. Le juge en chef Anglin, dans sa dissidence dans l’affaire Le Roi c. Eastern Terminal Elevator Co.[28] A la p. ‘ 438, s’est à juste titre élevé contre la tentative de fonder l’arrêt Russell sur une situation d’urgence, l’intempérance, qui aurait tout à coup menacé la vie nationale au Canada. Le vicomte Simon a lui aussi, dans l’arrêt Canada Temperance Federa­tion, rejeté, et de façon plus péremptoire, cette explication de l’arrêt Russell. Dans l’arrêt Snider, le recours au pouvoir général, autrement que sous son aspect purement résiduaire, n’a pas été limité au cas de guerre; on n’a cité la guerre qu’à titre d’exemple. Le vicomte Haldane s’est exprimé de la façon suivante:

[TRADUCTION] ... Sans doute, quelque péril extraor­dinaire pour la vie nationale du Canada, dans son ensemble, comme une guerre, par exemple, peut engen­drer des cas qui nécessitent une législation outrepassant les pouvoirs exclusivement conférés aux provinces. On peut rattacher ces cas aux termes utilisés au début de l’article 91, où se trouvent conférés des pouvoirs géné­raux concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement, pour la simple raison que ces cas ne sont pas autrement prévus. Mais les exemples en sont infiniment rares, comme on l’a signalé dans le jugement de l’affaire Fort Frances Pulp and Power Company v. Manitoba Free Press.

De ces séries de décisions allant jusqu’à l’arrêt Snider ressortent certaines différences sur l’éten­due du pouvoir général, mais elles portent plutôt sur une question de degré de nécessité que sur la

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nature de ce pouvoir. Il est vrai que ni l’arrêt Russell ni les observations de lord Watson dans l’arrêt Local Prohibition n’étaient tout à fait com­patibles avec l’importance attachée par le vicomte Haldane à l’existence de circonstances exceptionnelles, mais même si l’on s’en tient à cette norme, cela ne veut pas dire qu’une crise en temps de paix ne peut justifier le recours au pouvoir général pour fonder une loi fédérale.

L’énoncé de lord Watson sur la «dimension nationale», auquel le Conseil privé semble avoir soigneusement évité de faire allusion jusqu’à l’ar­rêt Snider inclusivement, a été mentionné par le Conseil privé dans l’arrêt Labour Conventions[29] où lord Atkin a dit des mots employés par lord Watson qu’ils [TRADUCTION] «ne posaient aucun principe de droit constitutionnel; c’étaient des mots prudents, visant à sauvegarder toute éventualité possible que personne alors n’avait intérêt ou même ne songeait à définir» (à la p. 353). Je suis d’avis que même aujourd’hui c’est cette attitude prudente qu’il faut adopter, pour nous préserver autant d’une interprétation large et illimitée de l’étendue du pouvoir général que d’une interpréta­tion rigide qui empêcherait d’y avoir recours dans des circonstances actuellement imprévisibles. En effet, je ne vois pas comment la Cour pourrait, en s’en tenant à son rôle de surveillance en matière de distribution du pouvoir législatif, interdire à l’avance le recours au pouvoir général ou à tout autre pouvoir législatif, sans égard aux situations qui pourraient un jour se présenter. Cela ne veut pas dire qu’il faut remettre en question des cas clairs, mais seulement qu’il faut considérer une constitution appelée à répondre aux besoins du Canada dans les années à venir comme un instru­ment flexible susceptible de s’adapter à un monde en évolution.

A mon avis, il est assez singulier que le Conseil privé, dans l’arrêt Labour Conventions, déclare, en un premier temps, que les mots de lord Watson ne posent aucun principe de droit constitutionnel et, en un second temps, tout de suite après, approuve le «locus classicus» du juge en chef Duff sur ces mêmes mots dans le Renvoi concernant la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels[30].

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Après avoir fait remarquer à juste titre qu’il faut lire dans le contexte de son exposé général de la répartition du pouvoir législatif les deux phrases de lord Watson sur les matières à l’origine locales et provinciales susceptibles d’atteindre une dimension nationale, le juge en chef Duff poursuit dans les termes suivants (aux pp. 418 à 420):

[TRADUCTION] ... L’expérience paraît démontrer une certaine tendance à ne pas s’occuper des limites impliquées dans le langage délibérément mesuré dont s’est servi le Conseil. Selon les apparences, on a supposé que le Conseil y établit une règle d’interprétation à l’effet que toutes les questions comprises dans l’une quelconque des subdivisions énumérées de l’article 92 peuvent «acquérir des proportions assez considérables pour ... cesser d’être purement locales ou provinciales» et devenir, sous quelque autre aspect, des sujets concer­nant «la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada», ce qui les assujettirait à la juridiction législa­tive du Parlement canadien.

Comme nous l’avons signalé, le langage de lord Watson est délibérément mesuré. Il ne déclare pas que toute question qui atteint des proportions assez considé­rables pour intéresser le corps politique du Dominion, ressortit par conséquent à la clause introductoire de l’article 91. Mais il dit que «certaines questions» peuvent atteindre des proportions assez considérables pour inté­resser le corps politique du Dominion et, d’après l’inter­prétation que nous estimons appropriée au contexte, de la manière et dans la mesure qui peuvent «autoriser le Parlement canadien à adopter des lois en vue de leur réglementation ou abolition ...» Ainsi, dans la seconde phrase, il ne vise pas toutes les questions d’intérêt natio­nal, au sens le plus large de ces mots, mais uniquement celles qui sont d’intérêt national au point de les assujet­tir à la juridiction du Parlement canadien.

L’application du principe implicite de ce passage com­portera toujours des difficultés. ..

Revenant à l’importance du contexte, le juge en chef Duff ajoute (à la p. 421):

[TRADUCTION] ... En accomplissant la tâche souve­rainement délicate de décider ces questions, les tribu­naux doivent considérer les dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique en général et l’applica­tion pratique de la disposition introductoire de l’article 91 dans leurs décisions. 11 importe, en étudiant ces questions, de lire ce qui est dit à la lumière de ce qui a

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été décidé; en outre, il faut considérer le principe que l’interprétation et l’application des articles 91 et 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique ne sauraient être contenues par des expressions particulières d’un jugement qui sont détachées de leur contexte et munies de leur plus large signification possible sans égard pour ledit contexte ou la contestation spécialement visée par les termes.

Dans ses motifs élaborés sur le Renvoi concer­nant la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels, le juge en chef Duff a tenté de faire la synthèse de la jurisprudence relative au pouvoir général mais, détail révélateur, il a préfacé son étude comme suit (à la p. 416):

[TRADUCTION] ... Personne ne conteste maintenant que l’exception qui soustrait à la portée du pouvoir général toutes les matières assignées à l’autorité exclu­sive des législatures, doive recevoir son plein effet. Cependant, il a été posé en principe que les questions normalement comprises dans les sujets énumérés à l’arti­cle 92 peuvent, dans des circonstances extraordinaires, prendre des aspects d’une importance suffisante pour les soustraire à l’application dudit article .. .

Vient ensuite une tentative de concilier la théorie de la dimension nationale de lord Watson avec la notion de circonstances anormales du vicomte Hal­dane, en exigeant qu’il y ait une crise ou un péril, par exemple la guerre déclarée ou appréhendée, pour fonder une loi fédérale pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Cela n’excluait pas la crise en temps de paix, mais dans ce cas-là (comme on le voit dans l’arrêt Board of Commerce) on hésitait à approuver des contrôles draco­niens sans autre justification que la nature de la législation. La Loi des coalitions et des prix rai­sonnables, 1919, la loi contestée dans l’affaire Board of Commerce, n’avait pas de préambule indiquant l’existence de circonstances inhabituelles ou exceptionnelles qui auraient exigé l’adoption d’une loi de cette nature et, par ailleurs, la réunion de dispositions visant l’accumulation de denrées et les profits excessifs avec l’interdiction des coali­tions et monopoles, sous la surveillance, dans les deux cas, d’une commission permanente, n’était pas de nature à persuader le Conseil privé qu’il existait une situation anormale justifiant des mesu­res aussi circonscrites que celles révélées par les faits de l’espèce.

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La synthèse faite par le juge en chef Duff imposait une atténuation de la portée de l’arrêt Russell; en effet, rien n’y indique qu’il ait existé des circonstances extraordinaires et le simple avan­tage de l’uniformité et l’utilité de contrôles à l’échelle nationale ne pouvaient suffire à donner au problème une dimension nationale quand cela n’avait pas suffi dans l’affaire Snider.

J’en arrive enfin à l’arrêt Canada Temperance Federation. Le Conseil privé avait le droit de statuer à l’encontre de l’arrêt Russell et il aurait pu s’autoriser d’observations faites dans divers arrêts postérieurs pour le faire. Mais il s’est dit d’avis, pour reprendre ses propres paroles, que [TRADUCTION] (da décision à laquelle on voudrait aujourd’hui passer outre fait jurisprudence depuis plus de soixante ans ... et doit être considérée comme solidement implantée dans le droit consti­tutionnel du Canada et il est maintenant impossi­ble de juger à l’encontre» (à la p. 206), L’impor­tance des motifs du vicomte Simon dans l’arrêt Canada Temperance Federation tient non seulement à son refus d’accepter l’explication de l’arrêt Russell donnée dans l’arrêt Snider, mais aussi à la nouvelle formulation de l’étendue du pouvoir géné­ral qu’il y a faite sans tenir compte ni de l’arrêt Board of Commerce ni de l’arrêt Fort Frances, ni même sans faire mention des observations de lord Watson dans l’arrêt Local Prohibition. Bien sûr, comme je l’ai déjà signalé, un principe général doit être examiné dans le contexte des faits et des questions à partir desquels il a été établi, et je souligne à nouveau qu’il ne serait pas sage de circonscrire un pouvoir législatif de façon si rigide qu’on soit empêché d’y avoir recours dans des situations actuellement imprévisibles.

Deux passages des motifs du vicomte Simon sont au centre de la position prise par le procureur général du Canada à l’appui de la Loi anti-infla­tion. Le premier est rédigé de la façon suivante (aux pp. 205 et 206):

[TRADUCTION] ... l’Acte de l’Amérique du Nord britannique ne confère nulle part au Parlement du Dominion le pouvoir de légiférer sur des matières que l’on doit à bon droit considérer comme étant exclusivement de la compétence des législatures provinciales en raison simplement de l’existence d’une situation d’ur­gence. En second lieu, elles ne relèvent dans le jugement

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rendu par la chambre en 1882 [dans l’affaire Russell] rien qui permette de supposer qu’elle s’est fondée sur une situation d’urgence; il n’y avait certainement pas de preuve devant la chambre à cet effet. L’Acte de 1878 était une loi permanente et non temporaire, et elle n’a jamais fait l’objet de critiques à cet égard. De l’avis de leurs Seigneuries, c’est dans la vraie matière de cette législation qu’il faut en rechercher le caractère véritable: si elle est telle qu’elle dépasse les préoccupations ou les intérêts locaux ou provinciaux et doit par sa nature même constituer une préoccupation pour le Dominion dans son ensemble, par exemple, dans les affaires de l’Aéronautique et de la Radiocommunication, elle entre alors dans les attributions du Parlement du Dominion à titre de matière relative à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du Canada, en dépit du fait qu’elle peut par d’autres côtés se rattacher à des matières spécifiquement réservées aux législatures provinciales. La guerre et une épidémie de peste en sont sans nul doute des exemples; il peut en être de même du trafic des boissons ou des drogues ou du port d’armes. Dans l’affaire Russell v. The Queen, sir Montague Smith a cité comme exemple de législation fédérale valide une loi qui prohi­berait ou limiterait la vente ou l’exposition du bétail atteint d’une maladie contagieuse. La validité d’une telle législation, lorsqu’elle découle de sa nature propre, n’est pas non plus affectée du fait qu’elle laisse une place à la législature provinciale pour édicter des textes législatifs qui traitent d’un aspect particulier du même sujet, dans la mesure où celui-ci touche spécialement une province.

Il convient d’observer que nulle part dans l’arrêt Snider la chambre n’a déclaré que l’affaire Russell v. The Queen avait été mal jugée. Elle s’est contentée d’avancer une explication de ce qui, selon elle, consti­tuait le fondement de cette décision; mais, de l’avis de leurs Seigneuries, cette explication a été formulée d’une manière trop étroite. S’il est exact qu’une situation d’urgence peut constituer l’occasion qui commande d’adopter une telle législation, il n’en reste pas moins que c’est la nature même de la législation et non l’exis­tence de cette situation d’urgence qui doit être le critère de sa validité.

Le second passage est libellé ainsi (à la p. 207):

[TRADUCTION] ... Les raisons qui motivent une légis­lation préventive semblent être les mêmes que celles qui motivent une législation curative. On a donné l’épidémie de peste comme exemple d’un sujet qui affecte ou qui serait susceptible d’affecter l’ensemble du Dominion d’une manière telle qu’il justifierait que le Parlement du

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Canada légifère pour préserver l’ordre et le bon gouver­nement du Dominion. Il semble s’ensuivre que si le Parlement peut légiférer lorsqu’il existe effectivement une épidémie, il peut le faire également aussi dans un but de prévention ou pour prévenir le retour d’une nouvelle épidémie... .

Je note que dans l’affaire de la margarine (Canadian Federation of Agriculture v. Attorney-General of Quebec[31], à la p. 197), on a cité le premier de ces deux passages et que tout de suite après on a cité l’arrêt Labour Conventions, où le Conseil privé a fait siens les motifs du juge en chef Duff dans le Renvoi sur la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels. Le Conseil privé s’est ensuite contenté de dire qu’il n’y avait pas de faits dans le décret de renvoi ou d’autres docu­ments dont il pouvait prendre connaissance d’of­fice, qui pouvaient [TRADUCTION] «amener à con­clure que dans la présente affaire, on est en présence de conditions justifiant de passer outre à la distribution normale des pouvoirs prévue aux art. 91 et 92» (à la p. 198). Cette décision, à mon avis, pouvait se justifier en vertu de chacune des séries d’arrêts cités du fait qu’il s’agissait d’une loi fédérale prohibitive visant la fabrication ou la vente d’un produit qui, d’après les faits exposés dans le décret de renvoi, était un aliment qui ne présentait aucun danger pour la santé.

Le procureur général du Canada, appuyé par celui de l’Ontario, s’est fondé sur deux moyens alternatifs pour conclure à la validité de la Loi anti-inflation. Il a d’abord invoqué l’arrêt Canada Temperance Federation, et soutenu que la Loi, ayant pour objet l’endiguement et la réduction de l’inflation, vise un problème qui transcende les intérêts locaux, privés ou provinciaux, et, par sa nature, met en jeu l’intérêt national sous un aspect vital, l’intégrité du système monétaire dont la pro­tection et le contrôle relèvent sans aucun doute exclusivement du fédéral. Subsidiairement, a-t-il soutenu, il existait une crise économique dont la gravité créait une situation d’urgence ou un péril exceptionnel pour la stabilité économique qui suffisait à justifier l’intervention fédérale; si ce péril ne s’était pas encore matérialisé, a-t-il ajouté, il exis­tait une appréhension raisonnable d’un péril imminent

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qui justifiait l’intervention fédérale par l’adoption de la loi en question, destinée à renfor­cer des mesures et politiques fiscales et monétaires qui, elles, relèvent incontestablement de la compé­tence législative du Parlement.

Le procureur général du Québec et celui de la Saskatchewan ont soutenu que la Loi ne peut être déclarée valide qu’à titre de mesure prise dans une «situation d’urgence», mais n’ont pas précisé s’ils estimaient qu’une telle situation existait. Le procu­reur général de la Colombie-Britannique et celui de l’Alberta ont soutenu que la Loi est, ex facie, une ingérence inconstitutionnelle dans le secteur privé provincial, un empiètement sur le pouvoir de réglementation provincial, une ingérence dans les arrangements contractuels à l’intérieur des provinces et dans le fonctionnement des entreprises rele­vant du pouvoir législatif provincial. Ils ont reconnu que le Parlement du Canada peut adopter une pareille loi dans une situation d’urgence, mais la simple existence ou la simple persistance de l’inflation n’est pas, selon eux, la preuve d’une situation d’urgence à laquelle seule l’action du fédéral pouvait remédier et, de toute façon, ont-ils ajouté, la preuve n’a pas été faite, ni dans la Loi anti-inflation ni ailleurs, de l’existence d’une telle situation d’urgence.

Des opinions analogues ont été exprimées par les avocats du Congrès du travail du Canada, ceux des associations d’enseignants, ceux des associations de fonctionnaires et ceux des Métallurgistes unis d’Amérique. En particulier, tous ceux qui contestent la validité de la Loi anti-inflation ont soutenu, à l’encontre du premier moyen invoqué à l’appui, que l’inflation ne peut être considérée comme une «matière» du point de vue constitution­nel, car cette expression ne fait que recouvrir toute une gamme de questions économiques dont cha­cune, considérée séparément, peut être réglemen­tée par les provinces. Il ne s’agit pas d’une matière bien circonscrite, comme c’était le cas dans l’af­faire de la Radiocommunication (In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada[32], et dans celle de l’Aéronautique (In re Regulation and Control of Aeronautics in Canada[33],

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où, dans les deux cas, les mesures de réglementation fédérales ont été déclarées valides. On a soutenu que les défenseurs de la Loi anti-inflation ne pouvaient non plus s’appuyer sur le jugement de cette Cour dans Munro c. La Com­mission de la Capitale nationale[34], qui appliquait des principes énoncés dans Canada Temperance Federation mais où la matière ne mettait manifes­tement pas en cause des intérêts locaux ou provin­ciaux. De même, on a prétendu que tant l’arrêt Pronto Uranium Mines Ltd. v. Ontario Labour Relations Board[35], que l’arrêt Johannesson c. La municipalité de West Saint Paul[36], qui appli­quaient ces mêmes principes et statuaient que la législation provinciale ne peut déterminer le choix de l’emplacement d’un aéroport ni réglementer l’exploitation d’une mine d’uranium, sont des cas où les matières en litige sortaient complètement du champ de compétence provinciale.

Comme il a été généralement reconnu par ceux qui contestent la Loi que celle-ci serait valide si elle était ce qu’on peut appeler une loi de temps de crise et comme, d’après les tenants de la validité de la Loi, c’est un moyen subsidiaire à l’appui de sa validité, il me semble sage de me demander d’abord si la Loi anti-inflation peut être déclarée valide à ce titre. Si oui, il n’est pas nécessaire d’examiner le moyen plus large proposé à l’appui de la validité, étant donné que, surtout dans les affaires constitutionnelles, les tribunaux doivent s’abstenir, règle générale, d’exprimer des avis qui ne sont pas nécessaires pour la décision du litige principal qui leur est soumis.

Des plaidoiries relatives à la question de la validité de la Loi à titre de loi de temps de crise, ressortent quatre points principaux: (1) La Loi anti-inflation elle-même contredit-elle les préten­tions fédérales en raison de la forme qui lui a été donnée et notamment à cause de l’exclusion du secteur public provincial de son application obliga­toire, en dépit du fait qu’elle est présentée comme

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une mesure temporaire sous réserve de prolonga­tion? (2) Le préambule de la loi supporte-t-il la prétention fédérale? (3) Est-il établi par la preuve extrinsèque présentée à la Cour et les autres docu­ments dont elle peut prendre connaissance d’office sans preuve extrinsèque, qu’il existait une base rationnelle pour la Loi à titre de mesure de temps de crise? (4) Peut-on prétendre que la Loi trans­cende les intérêts locaux ou provinciaux et prend un caractère exceptionnel, du fait que le Parlement pouvait raisonnablement être d’avis qu’il s’agissait d’une mesure nécessaire pour renforcer l’action fédérale dans d’autres domaines connexes relevant incontestablement, eux, de la compétence fédérale, comme par exemple la politique monétaire?

J’ai déjà parlé du premier des quatre points. Il a trait à la rédaction de la Loi anti-inflation. Le fait qu’elle n’est pas obligatoire pour tous peut-il être considéré comme une indication que le Parlement du Canada n’était pas mil par le sentiment qu’il existait une situation de crise ou d’urgence lorsqu’il l’a adoptée? Je remarque que la fonction publique fédérale, dont les effectifs sont très consi­dérables, est régie par la Loi et les Indicateurs, que les employeurs du secteur privé ayant au moins cinq cents employés y sont assujettis, que l’industrie de la construction est particulièrement visée puisque la Loi et les Indicateurs s’appliquent aux employeurs ayant au moins vingt employés et que les personnes exerçant diverses professions libérales, notamment les architectes, les comptables, les dentistes, les ingénieurs, les avocats, les médecins et les conseillers en gestion y sont aussi assujettis. La Loi prévoit également qu’on peut assujettir à la Loi et aux Indicateurs, sans égard au nombre d’employés, les entreprises que le gouverneur en conseil déclare être d’importance fondamentale pour la réduction et l’endiguement de l’inflation au Canada. Compte tenu de l’énormité des tâches administratives que comporte le programme, les dispositions qui s’appliquent obligatoirement de façon immédiate ont vraiment une portée étendue. Le secteur public provincial, y inclus le secteur public municipal, est exclu du champ d’application de la Loi mais celle-ci prévoit des dispositions afin d’appliquer la Loi et les Indicateurs à ces secteurs par accord en vertu du par. (3) de l’art. 4, du par. (4) de l’art. 4 ou de l’art. 5.

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Je ne considère pas ces dispositions relatives au secteur public provincial comme un signe que le gouvernement et le Parlement du Canada n’aient pas vu d’urgence ou n’aient pas manifesté le sentiment qu’une crise existait lorsqu’ils ont établi le programme législatif. Il est de notoriété publique que les gouvernements provinciaux étaient préoc­cupés de l’augmentation simultanée du coût de la vie et du chômage bien avant l’inauguration du programme et on a remis à la Cour des copies des accords que huit des dix provinces ont conclus avec le gouvernement fédéral en vue de l’application chez elles des Indicateurs fédéraux. Seules la Colombie-Britannique et la Saskatchewan n’ont pas conlu d’accord. Les entreprises et les services du secteur privé étant assujettis à la Loi dans la mesure prévue de même que la fonction publique fédérale, j’estime que du point de vue administratif il était raisonnable de permettre aux provinces d’associer au programme leur secteur public et de se charger de voir à son application, si elles le préféraient, plutôt que d’accepter tout simplement, comme elles le pouvaient, que l’application relève du fédéral. Puisque l’association des provinces doit se référer aux Indicateurs fédéraux, cela met en relief le caractère national du programme.

L’une des prétentions des avocats des associa­tions de professeurs d’écoles secondaires vise la coopération provinciale, mais elle a été énoncée comme objection à la validité de la loi fédérale, savoir que l’inflation est un sujet trop vaste pour être régi par une seule autorité, c.-à-d. le Parlement fédéral, et que constitutionnellement on doit aborder le problème, du moins dans une première étape, sous l’angle de la coopération fédérale-pro­vinciale en fonction des pouvoirs fédéraux et pro­vinciaux énumérés aux art. 91 et 92 respectivement. Si l’on veut en déduire que le Parlement ne peut agir lui-même à l’égard de l’inflation même dans une situation de crise, je dois exprimer mon désaccord. Il n’y a pas de doute que la coopération fédérale-provinciale dans le sens suggéré aurait pu être essayée, mais il ne s’ensuit pas que la politique fédérale adoptée est vulnérable parce qu’on n’a pas tenté au préalable l’application d’un système coo­pératif. Le fédéralisme coopératif peut résulter d’une absence de pouvoir législatif fédéral, mais il ne peut être invoqué pour le contester.

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Je comprends que le vicomte Haldane a accepté la thèse du fédéralisme coopératif dans l’arrêt Board of Commerce (voir [1922] 1 A.C. 191, à la p. 201) mais c’était pour pallier l’absence de pouvoir fédéral. De plus, lorsqu’il a eu à examiner le bien-fondé de la loi fédérale dans l’arrêt Fort Frances, il a fait remarquer [TRADUCTION] «qu’il ne s’agit pas d’un pouvoir que l’on peut sûrement s’assurer en comptant sur l’action collective des législatures provinciales, agissant d’un commun accord à cette fin» (voir [1923] A.C. 695, à la p. 704).

Le procureur général du Canada s’est fondé sur le préambule de la Loi anti-inflation tant pour son moyen principal que son moyen subsidiaire. Il a insisté sur les mots «l’actuel taux d’inflation .. . ainsi que la gravité du problème national posé par sa réduction et son endiguement» ainsi que sur les mots suivants «qu’il importe en conséquence de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les divi­dendes et les rémunérations» (en appuyant surtout sur les mots que j’ai soulignés). Je n’estime pas que l’absence du mot «urgence» détruise le moyen sub­sidiaire du procureur général. Un texte plus fort ne ferait pas donner gain de cause au procureur géné­ral du Canada si les circonstances dans lesquelles il était employé n’étayaient pas la portée constitu­tionnelle qu’on veut lui donner. Bien sûr, l’absence de tout préambule affaiblirait l’allégation de l’exis­tence d’une crise, et j’ai déjà souligné que dans l’affaire Board of Commerce, rien dans la loi contestée n’indiquait une situation économique critique: la Loi n’avait pas de préambule.

En l’espèce, le préambule indique suffisamment l’intention du Parlement d’introduire un programme d’envergure, dicté par ce qu’il considère la gravité du problème national. Ce n’est pas à dire que la validité de la Loi anti-inflation dépend uniquement de ce préambule, mais on peut y recourir pour évaluer la gravité des circonstances qui ont amené l’adoption de la loi.

J’en viens maintenant au troisième des quatre points susmentionnés, savoir, la pertinence et le poids de la preuve extrinsèque ainsi que l’impor­tance de la connaissance d’office. Lorsque, comme

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en l’espèce, des circonstances exceptionnelles sont à la base du pouvoir législatif en litige, on peut demander à la Cour d’examiner des éléments de preuve extrinsèque des circonstances alléguées, soit à l’appui soit à l’encontre de la validité de la législation contestée. En examinant ces éléments de preuve et en appréciant leur poids, la Cour ne se demande pas s’ils démontrent l’existence des cir­constances exceptionnelles comme on prouve un fait dans une cause ordinaire. Elle est appelée à prononcer sur une question de politique sociale et économique, c’est-à-dire sur le jugement exercé par le gouvernement et le Parlement. Il est possible que les circonstances exceptionnelles soient d’une telle notoriété que la Cour puisse en prendre connaissance d’office sans recourir à des éléments de preuve extrinsèque. Lorsque la situation n’est pas aussi claire, les éléments de preuve extrinsèque ne sont requis que pour convaincre la Cour que la loi contestée a un fondement rationnel dans le pouvoir législatif invoqué à l’appui de sa validité.

Cette Cour a devant elle des publications de Statistique Canada, sur lesquelles elle est justifiée de se fonder. On y voit que sur la base 100 attribuée à 1971, le pouvoir d’achat du dollar est tombé à 78 cents en septembre 1974 et à 71 cents en septembre 1975. Sur la même base, l’indice du coût de la vie s’est élevé à 127.9 en septembre 1974 et à 141.5 en septembre 1975, alors que l’indice du coût des aliments qui, à eux seuls, représentent 28 pour cent de tous les articles de consommation, s’est haussé à 147.3 en septembre 1974 et à 166.6 en septembre 1975. Ces chiffres de l’indice des prix à la consommation sont conpilés [sic] par Statisti­que Canada et je remarque que le professeur Lipsey dans son étude énonce que [TRADUCTION] «la mesure [de l’inflation] qui frappe le plus le citoyen moyen est l’indice des prix à la consomma­tion». Il définit l’inflation comme [TRADUCTION] «un phénomène monétaire dans le sens qu’une . augmentation des prix équivaut à une baisse de la valeur de la monnaie (c.-à-d. une baisse du pouvoir d’achat)». Ce que l’indice des prix à la consomma­tion révèle, et le professeur Lipsey lui-même s’ap­puie sur ces chiffres, c’est que, pour la première fois depuis de nombreuses années, le Canada a eu un taux d’inflation dépassant dix pour cent durant deux années consécutives, soit en 1974 et en 1975.

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Effectivement en 1974 l’indice des prix a dépassé de 10.9 pour cent celui de 1973 et en 1975 il a dépassé de 10.8 pour cent celui de 1974. Quelques taux mensuels légèrement en-dessous de dix pour cent sont sans importance en regard de ces chiffres annuels.

Nous avons déjà connu d’autres périodes d’infla­tion mais, pour citer encore l’étude du professeur Lipsey, [TRADUCTION] «le problème de la coexis­tence de taux élevés de chômage et d’inflation ne s’est pas toutefois rencontré avant la fin des années 60». Ces deux conditions existaient toujours simul­tanément lorsque le gouvernement et le Parlement ont établi leur politique de contrôle des prix et des salaires par le moyen de la Loi et des Indicateurs anti-inflation et ce fut là le motif principal de leur action.

Parmi les arguments à l’encontre de l’existence d’une situation de crise, il y a la prétention que le gouvernement et le Parlement n’ont pas agi lorsque le phénomène de la hausse simultanée du coût de la vie et du chômage a d’abord été perçu, ni même lorsqu’il a commencé à montrer des signes de durée. Je n’estime pas que cela soit un argu­ment valable si ces conditions existaient manifestement lorsque le Parlement a décidé d’intervenir. Son jugement quant au moment propice à l’inter­vention peut être suceptible [sic] de contestation politi­que ou économique, mais je ne puis admettre que la Cour puisse statuer que, parce qu’ils ont attendu avant d’agir, le gouvernement et le Parlement ont perdu le droit de se fonder sur le pouvoir de légiférer, comme le Parlement l’a fait, pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada.

Il y a un autre argument, soulevé particulièrement par le Congrès du travail du Canada à l’encontre de la validité de la Loi anti-inflation comme mesure justifiée par une situation de crise. Cet argument est basé sur l’étude du professeur Lipsey et sa conclusion que la politique adoptée par la Loi anti-inflation n’est pas, d’après les expériences réalisées ailleurs et selon son opinion d’économiste, susceptible de réduire le taux d’in­flation de plus d’un à deux pour cent. La réponse à cet argument est simple, et c’est celle qu’ont tou­jours donnée les tribunaux, savoir que la sagesse, l’opportunité ou les chances de succès d’une politique

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exprimée dans une loi ne sont pas sujets à examen judiciaire. Par conséquent, il n’appartient pas à la Cour de dire en l’espèce que, parce que les moyens adoptés pour réaliser un objectif souhaita­ble, c.-à-d. la réduction et l’endiguement de l’infla­tion au Canada, peuvent ne pas s’avérer fructueux, ils outrepassent la compétence législative du Parlement.

Je n’exclus pas la possibilité que les moyens choisis pour remédier à un mal présumé puissent servir à indiquer si ce mal existe aux fins de justifier la loi contestée. Le professeur Lipsey est assez franc pour admettre dans son étude que la question de déterminer si [TRADUCTION] «un pro­blème est assez grave pour être décrit comme une crise doit, en partie, être une affaire de jugement». La question générale à laquelle son étude veut répondre est selon ses termes: [TRADUCTION] «un économiste peut-il affirmer qu’en octobre 1975 l’économie canadienne faisait face à une crise éco­nomique ou était dans une situation critique?» Il répond négativement à cette question en se fon­dant, notamment, sur une évaluation comparative de différentes périodes et son point de vue est appuyé par plusieurs autres économistes. Toutefois, la Cour ne peut pas être liée par le jugement d’un économiste, quelle que soit la distinction que lui reconnaissent ses collègues, à l’égard d’une question relative à la validité de l’exercice du pouvoir législatif invoqué en l’espèce. L’opinion des économistes peut être un élément à considérer pour répondre à la question, à savoir si en adoptant la Loi anti-inflation le gouvernement et le Parlement ont agi de façon rationnelle. Elle ne peut dicter la réponse.

A mon avis, cette Cour ne serait pas justifiée de conclure, selon les arguments soumis en l’espèce ainsi que tous les éléments de preuve mis devant elle, que le Parlement du Canada n’a pas agi rationnellement en considérant la Loi anti-infla­tion comme une mesure, qui, selon lui, s’avérait temporairement nécessaire pour faire face à une situation de crise économique qui mettait en danger le bien-être de l’ensemble de la population du Canada et exigeait que le Parlement intervienne de façon vigoureuse dans l’intérêt du pays. Qu’il ait pu exister d’autres périodes de crise au

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cours desquelles on n’a pas pris de mesures sem­blables n’a rien à voir avec la question.

La rationalité du jugement exercé est à mon avis étayée par l’examen du quatrième point men­tionné. Le fait que, au moment où le fédéral est intervenu, l’inflation était à la hausse, qu’elle est considérée comme un phénomène monétaire et que la politique monétaire est reconnue de compétence fédérale, me convainc que le Parlement du Canada avait droit, dans les circonstances qui régnaient alors et que j’ai déjà indiquées, d’agir comme il l’a fait, en se servant comme tremplin de sa compé­tence en matière de politique monétaire et, je me permets d’ajouter, en se fondant également sur son pouvoir de réglementation des échanges et du com­merce. Le Livre blanc du gouvernement mentionne une politique de contrôle des prix et salaires comme un élément d’un programme à quatre bran­ches dont la première comporte l’exercice de sa compétence en matière fiscale et monétaire; même si le Livre blanc énonce que le gouvernement rejette le recours à de sévères restrictions monétai­res et fiscales pour enrayer l’inflation en raison de l’influence négative que cette politique aurait dans l’immédiat sur le chômage et la production, il peut chercher à marier ses politiques en ces domaines avec un contrôle des prix et des salaires selon les circonstances que révèlent les éléments de preuve extrinsèque.

Puisque personne dans les plaidoiries n’a fait allusion à la compétence en matière d’échanges et de commerce, je me contenterai de souligner qu’elle attribue le pouvoir législatif au Parlement du Canada à l’égard de [TRADUCTION] da régle­mentation générale des échanges s’appliquant à tout le Dominion», selon l’expression du Conseil privé dans Citizens Insurance Co. v. Parsons[37], à la p. 113. La Loi anti-inflation ne vise aucun commerce en particulier. Elle vise les fournisseurs de marchandises et de services en général, la fonc­tion publique aux divers niveaux de gouvernement, les relations de ces fournisseurs et des gouverne­ments avec leurs employés et le public. A l’égard de quelques-uns de ces fournisseurs ainsi que la fonction publique fédérale, la compétence législa­tive fédérale ne requiert pas l’existence de circonstances

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exceptionnelles pour justifier l’introduction d’une politique de restrictions pour lutter contre l’inflation.

Les liens économiques avec les autres fournis­seurs et avec la fonction publique provinciale, ren­forcés par la négociation collective menée sous la direction immédiate ou sous l’égide de syndicats dont les activités et les affiliations s’étendent à travers tout le Canada, sont un fait notoire dont la Cour peut prendre connaissance d’office. Les élé­ments de preuve extrinsèque ne révèlent aucune distinction entre la façon dont l’inflation touche les domaines économiques qui relèvent ordinairement de la réglementation fédérale et ceux qui ordinai­rement lui échappent. En adoptant la Loi anti-inflation comme loi pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, le Parlement n’entre pas dans un domaine de compétence législative , sans aucune relation avec la liste de ses pouvoirs législatifs mais, en partant de ces pouvoirs qui lui permettent de lutter contre l’inflation par des politiques monétaires et fiscales, il embrasse dans la Loi anti-inflation quelques-uns des secteurs tou­chés par ces politiques. Les circonstances ci-dessus relatées le justifient d’invoquer son pouvoir général pour donner à la Loi la portée qu’il a décrétée.

Pour tous ces motifs, je suis d’avis que la Loi anti-inflation est une législation valide pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, et que, vu les circonstances où elle a été adoptée et compte tenu de son caractère temporaire, elle n’empiète pas sur la compétence législative des provinces. Cette Cour pourra plus tard décider, comme elle l’a fait dans l’arrêt sur la Margarine[38], qu’une législation valide, dans les circonstances envisagées au moment de son adoption, peut cesser de l’être dans des circonstances différentes qui l’auraient également rendue invalide au moment de son adoption.

— III —

La seconde question soumise à cette Cour concerne l’interprétation du par. (3) de l’art. 4 de la Loi anti-inflation et elle vise à déterminer si l’accord

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entre les gouvernements de l’Ontario et du Canada pour l’application de la Loi et des Indica­teurs au secteur public provincial, a été conclu de façon à produire des effets en Ontario sous le régime du par. (3) de l’art. 4. Cela ne revient pas nécessairement à rechercher si l’accord a été conclu conformément au par. (3) de l’art. 4 parce que cela dépend de ce qu’il prescrit, s’il prescrit effectivement quelque chose, sur la façon de con­clure un accord pour qu’il produise des effets en vertu de ce paragraphe.

Les procureurs généraux du Québec, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de l’Alberta n’ont pas pris position sur cette question. Les autres intervenants, qui contestent la validité de la Loi anti-inflation, contestent aussi la validité de l’accord de l’Ontario.

C’est le ministre intérimaire des Finances, auto­risé par décret du gouverneur général en conseil, qui a signé l’accord au nom du gouvernement du Canada, désigné partie de première part. C’est un ministre provincial, le Trésorier de l’Ontario, ministre des Affaires économiques et gouvernementales, autorisé par arrêté en conseil provincial, qui a signé au nom du gouvernement de l’Ontario, désigné partie de seconde part.

Pour plus de commodité je cite à nouveau le texte du par. (3) de l’art. 4 de la Loi anti-inflation:

4....

(3) Le Ministre peut, avec l’approbation du gouver­neur en conseil, conclure avec le gouvernement d’une province un accord prévoyant l’application de la présente loi et des indicateurs

a) à Sa Majesté du chef d’une province,

b) à ses mandataires,

c) aux organismes visés aux alinéas (2)b) et c), et

d) aux organismes désignés par règlement en vertu de l’alinéa (2)d);

la présente loi s’applique, dès la conclusion de l’accord, conformément aux conditions qu’il stipule et les indica­teurs s’appliquent, aux mêmes conditions, à compter de

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la date à laquelle les indicateurs s’appliquent à Sa Majesté du chef du Canada par l’effet de la présente loi.

Nul ne conteste la régularité de l’assentiment donné à l’entente au nom du gouvernement du Canada ni sa force obligatoire à son égard. Le Ministre fédéral était autorisé par un texte législa­tif, le par. (4) de l’art. 3, à agir comme il l’a fait. Mais il est admis qu’il n’y a pas de texte législatif qui autorisait le Ministre provincial à conclure l’accord. Au soutien de l’efficacité de la signature de l’accord par la province on a présenté deux arguments. Le premier est que le par. (3) de l’art. 4 constitue une législation conditionnelle, et, en présumant que la Loi anti-inflation est valide (comme on doit le faire aux fins de la seconde question), la signature de l’accord au nom de Sa Majesté du chef de l’Ontario, sous l’autorité d’un décret approuvé par le représentant personnel de Sa Majesté en Ontario, était la procédure prescrite par la Loi pour assujettir le secteur public ontarien à ses dispositions, conformément aux conditions et par l’effet de ladite loi. En second lieu, on prétend que l’exécutif provincial (le lieutenant-gouverneur en conseil) est l’autorité habilitée à conclure des accords au nom de Sa Majesté du chef de la province ou, ce qui revient au même, au nom du gouvernement de l’Ontario, et qu’en l’espèce cela pouvait se faire sans autorisation législative pro­vinciale parce que le pouvoir de conclure des accords au nom de Sa Majesté est de droit commun, particulièrement lorsque l’accord ne requiert pas de dépense de deniers publics, à moins d’une restriction législative qu’on ne trouve pas ici.

Les arguments au soutien de l’accord se fondent sur la prétention que le Parlement aurait pu impo­ser directement son système de contrôles au sec­teur public provincial sans prévoir la nécessité d’un accord provincial et que la méthode choisie pour inclure ce secteur dans le champ d’application de la Loi et des Indicateurs est une décision politique du Parlement. L’avocat du Congrès du travail du Canada a contesté cette proposition. Il a prétendu que même si la Loi est par ailleurs valide, le Parlement n’a pas le pouvoir d’assujettir le secteur public provincial à la Loi et aux Indicateurs, du

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moins pour ce qui est du service public provincial lui-même, particulièrement les ministères gouver­nementaux qui relèvent directement du représen­tant de Sa Majesté ou d’un des ministres. En poursuivant ce raisonnement, il s’est vu forcé de dire que cela est impossible en toute circonstance, même en temps de guerre, parce que le Parlement se trouverait ainsi à intervenir dans l’exercice, du pouvoir provincial ainsi que dans la qualité du service public provincial. Il a cherché à appliquer par analogie l’immunité fédérale de l’application des lois provinciales, prétendant que cette immu­nité gouvernementale doit jouer dans les deux sens. Il a également invoqué par analogie l’immunité dont jouissent les compagnies constituées par charte fédérale à l’égard des lois provinciales [TRADUCTION] «qui porteraient atteinte à leur nature ou à leur capacité essentielle» (selon les termes employés dans le mémoire du Congrès du travail du Canada). Il a aussi fait état, de la même façon, de l’immunité des ouvrages ou entreprises relevant du pouvoir fédéral de réglementation, à l’égard des lois provinciales qui auraient pour effet de les stériliser, mutiler ou scinder.

A l’égard de cette prétendue immunité dont jouiraient le secteur public provincial ou les minis­tères ou services publics du gouvernement provin­cial, il me suffit de dire qu’elle procède d’une fausse conception de l’autorité prépondérante du pouvoir législatif fédéral dans son domaine propre, comme lorsqu’il s’exerce validement pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. L’avo­cat qui a soulevé ces prétentions a admis qu’il pourrait y avoir réglementation du secteur public provincial ou de la fonction publique provinciale mais non pas paralysie. Je n’entrevois pas de para­lysie sous le régime de la Loi et des Indicateurs anti-inflation, si les mots réglementation et paraly­sie s’entendent en leur sens courant. Même s’il n’apparaît pas clairement que l’admission relative à la réglementation vise les ministères du gouver­nement provincial, je n’ai pas à faire de distinction puisque je rejette toute prétention que la Loi anti-inflation a pour effet de rendre inopérante la fonction publique provinciale sous quelque rapport.

Les avocats de ceux qui contestent la validité de l’accord ne mettent pas en doute le pouvoir du

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Parlement d’édicter de la législation condition­nelle, ni de déléguer son autorité législative à un organisme provincial, bien qu’ils aient formulé une réserve si cet organisme est le lieutenant-gouver­neur en conseil. Il n’y a pas à rechercher si cette réserve est justifiable, en regard de ce qui a été décidé sur ce point dans Ex parte Kleinys[39], car je suis d’avis que le par. (3) de l’art. 4 n’implique aucune délégation de pouvoir législatif par le Parlement. Il n’y a en l’espèce aucun délégué à qui le pouvoir de faire des lois soit conféré; c’est plutôt la législation fédérale qui est incorporée à la législa­tion ontarienne. Il n’y a pas non plus délégation de pouvoirs administratifs par le Parlement; s’il y a quelque délégation, elle est consentie par le gou­vernement de l’Ontario à l’autorité fédérale. L’ad­ministration et l’application de la Loi et des Indi­cateurs sont confiées au fédéral, bien que leur champ d’application soit régi par l’accord à l’égard du secteur public provincial.

Je n’interprète pas le par. (3) de l’art. 4 comme une législation conditionnelle. La nature de cette disposition est bien différente de celle de la Loi de tempérance du Canada qui a été examinée par cette Cour dans Smith c. Le Procureur général du Canada[40]. En cette affaire, la seule question à trancher était si la condition édictée par l’art. 152 de la Partie IV de la Loi de tempérance du Canada en vue d’en rendre les prohibitions appli­cables en Ontario, avait été remplie. On ne s’est pas demandé s’il s’agissait d’une législation condi­tionnelle; c’était clairement le cas. Mais le par. (3) de l’art. 4 de la Loi anti-inflation ne décrète pas qu’à la conclusion d’un accord prévoyant l’applica­tion de la Loi et des Indicateurs, ceux-ci s’appli­queront selon leur teneur; il prévoit plutôt qu’ils s’appliqueront conformément aux conditions de l’accord. A mon avis, les procureurs généraux du Canada et de l’Ontario interprètent hors de leur contexte les mots du par. (3) de l’art. 4 «par l’effet de la présente loi». Ils les interprètent comme ayant pour effet de rendre la Loi et les Indicateurs applicables conformément aux conditions de la Loi lorsqu’un accord a été conclu sous le régime du par. (3) de l’art. 4. Ils n’ont pas cet effet. Ces mots

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renvoient à la date d’entrée en vigueur de l’appli­cation des Indicateurs à Sa Majesté du chef du Canada. Cela ressort clairement des sous-alinéas 3(2)b) (i) et (iii) de la Loi qui ont trait à l’établis­sement de règlements relatifs aux employés du secteur public et de la modification apportée à l’art. 4 des Indicateurs par le décret C.P. 1976-176 du 27 janvier 1976. Par conséquent, ces mots ne font que rendre les Indicateurs applicables en vertu de l’accord à compter de la date où ils s’appliquent à Sa Majesté du chef du Canada. Toutefois, le plus important c’est que les Indicateurs s’appli­quent conformément aux conditions de l’accord et non conformément aux conditions de la Loi.

Même si telle n’était pas la situation, et si l’on pouvait soutenir qu’un accord n’est qu’un déclic («a trigger», a dit l’avocat du procureur général du Canada), il importe de décider si le Parlement du Canada a armé le déclic de façon à autoriser non seulement un ministre fédéral mais aussi l’exécutif provincial à conclure un accord sous le régime du par. (3) de l’art. 4. On n’a pas prétendu que le pouvoir de l’exécutif provincial de conclure l’ac­cord au nom du gouvernement de l’Ontario éma­nait du Parlement. Il appartenait, bien sûr, au Parlement d’indiquer la nature de l’accord qu’il exigeait, mais en spécifiant un accord avec le «gouvernement d’une province», il n’a pas par le fait même statué sur la façon dont le gouvernement provincial devrait procéder ni sur la nature du pouvoir qui permettrait de le conclure au nom du gouvernement provincial.

Quelle est alors la source de ce pouvoir? Il ne peut venir que de l’exécutif provincial puisque, c’est un fait admis, il n’est fondé sur aucune loi provinciale, contrairement aux accords conclus par toutes les autres provinces, à l’exception de Terre-Neuve, qui, comme l’Ontario, a procédé par arrêté en conseil.

Si l’accord seul a l’effet prétendu, il impose les Indicateurs et leurs sanctions au secteur public provincial et, par le fait même, modifie la loi existante de l’Ontario et empêche d’y apporter des modifications incompatibles avec les Indicateurs: voir art. 4.(l) de la Loi anti-inflation. Je ne vois

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pas comment le pouvoir exécutif provincial pourrait, de son chef, effectuer de tels changements. Naturellement, je suis d’accord que l’exécutif, ou un ministre autorisé par lui, peut régulièrement signer un accord auquel le gouvernement de l’On­tario est partie. Toutefois, cela ne vise que la formalité de la signature; même si l’accord lie le gouvernement de l’Ontario comme tel, par analo­gie avec les traités qui peuvent lier les parties contractantes mais sans avoir d’effet en droit interne, il ne devient pas une loi de l’Ontario à l’égard des personnes qu’il prétend obliger à s’y conformer.

La prétention du procureur général de l’Ontario, savoir que Sa Majesté du chef de l’Ontario, repré­sentée par le lieutenant-gouverneur, a de droit commun, en l’absence de restriction législative, le pouvoir et la capacité de conclure des accords, ne démontre pas l’existence du pouvoir de modifier les lois de l’Ontario par de tels accords. La question en litige n’est pas l’étendue de la prérogative de l’exécutif ni le droit de l’exercer en vertu d’un arrêté en conseil de manière que la responsabilité incombe aux ministres présents à la réunion du Conseil exécutif. Il ne s’agit pas non plus de la théorie du gouvernement responsable ni de la res­ponsabilité politique des ministres devant l’Assem­blée législative. Ce qui est en litige c’est le pouvoir du gouvernement provincial, même dûment auto­risé par arrêté en conseil, d’assujettir les citoyens de la province à des lois qui n’ont pas été adoptées par la législature ou rendues applicables par décret émis en vertu d’une loi. Rien ne permet à Sa Majesté, en ce pays comme en Grande-Bretagne, de légiférer par proclamation, décret ou arrêté en conseil de façon à lier les citoyens sans s’appuyer sur une loi de la législature: voir Dicey, Law of the Constitution (10e éd. 1959), pp. 50-54.

Le pouvoir de contracter qu’a le gouvernement ne signifie rien de plus qu’il peut se trouver lié par le contrat ou peut poursuivre l’autre partie contractante. Ce que nous avons en l’espèce n’est aucunement une obligation contractuelle en ce sens, mais un accord ayant pour objet de donner à certaines dispositions législatives l’effet d’une loi

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provinciale. La décision rendue sur le Renvoi rela­tif à l’envoi de troupes au Cap-Breton[41], n’appuie pas la thèse du procureur général de l’Ontario. La question en litige était l’obligation de la province de la Nouvelle-Écosse d’indemniser le gouvernement du Canada des frais subis par suite de l’envoi d’une partie de l’armée pour prêter main-forte à l’autorité civile au Cap-Breton. Cette assistance avait été demandée par une réquisition du procu­reur général de la Nouvelle-Écosse, selon la Loi de Milice, et les forces armées ont ensuite été retirées conformément à un avis du procureur général que leurs services n’étaient plus requis. La Loi de Milice exigeait que la province paie les frais des forces armées et le procureur général avait, dans la réquisition, promis que la province paierait pour leurs services. Le procureur général de la province ne pouvait s’appuyer sur un arrêté en conseil, mais en revanche la province ne l’avait pas désavoué au cours de la période durant laquelle les forces étaient demeurées en service conformément à la réquisition. Cette Cour a statué que même si le procureur général pouvait agir comme il l’a fait sans l’autorité d’un arrêté en conseil ou d’une loi, parce que les pouvoirs qu’il exerçait lui étaient conférés par une loi fédérale, la province n’était cependant pas obligée de payer parce que la loi ne prévoyait pas que pareille obligation résulterait d’un contrat entre la province et le gouvernement du Canada. De fait, le gouvernement fédéral n’avait pas prétendu à l’audience qu’une telle obli­gation pouvait être imposée à la province contre sa volonté. Cette Cour a ajouté que seule la législa­ture pouvait affecter les revenus de la province.

Il n’y a rien dans cette décision-là qui laisse entendre qu’un gouvernement provincial, encore moins un simple ministre, ait quelque pouvoir de convenir de l’adoption de lois liant les citoyens de la province. L’arrêt Le procureur général du Canada c. Higbie[42], est sans intérêt en l’instance. Il s’agissait simplement de déterminer si c’était le gouvernement de la province ou celui du Canada qui était propriétaire de certains terrains, le rivage de la mer dans un havre, et si les deux gouverne­ments pouvaient valablement régler le différend par arrêtés en conseil respectifs, sans législation.

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Pour les deux gouvernements il s’agissait de terres publiques et chacun pouvait entreprendre de prouver qu’il en était le véritable propriétaire. C’est en raison de l’incertitude de cette preuve qu’ils ont transigé.

Le procureur général de l’Ontario a invoqué le jugement de la Haute Cour d’Australie dans New South Wales v. Bardolph[43]. Cet arrêt reconnaît la capacité de Sa Majesté de contracter et l’effet obligatoire d’un contrat conclu en son nom par un fonctionnaire autorisé par un ministre responsable de fonctions gouvernementales qui ont donné nais­sance au contrat allégué. Ce n’est pas ce dont il s’agit en l’espèce. Ce n’est pas, de la part de Sa Majesté du chef d’une province, de s’engager en son nom que de s’engager à ce que les citoyens et les associations de travailleurs de la province soient assujettis à des lois qui régissent leurs activités d’une certaine manière, sans autorité législative à cette fin. Cela équivaut à légiférer sous l’appa­rence d’un contrat. Les conditions de l’accord en l’espèce, même dans leur sens le plus restreint, dépassent le cadre à l’intérieur duquel Sa Majesté peut, de sa propre autorité, s’engager contractuellement.

Je dois ajouter ceci: le fait que l’on considère la législature comme n’étant pas une entité juridique capable de s’engager contractuellement et que, pour employer les expressions du Conseil privé dans Attorney-General of British Columbia v. Esquimalt & Nanaimo Railway Co.[44], à la p. 110, [TRADUCTION] «la législation et le contrat sont des moyens tout à fait différents de créer des droits et des obligations», n’ajoute pas au pouvoir de l’exé­cutif provincial celui d’imposer des obligations légales aux citoyens de la province par simple accord.

A mon avis, l’accord entre les gouvernements de l’Ontario et du Canada sous le régime du par. (4) de l’art. 3 n’a pas l’effet que veulent lui donner les procureurs généraux du Canada et de l’Ontario.

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— IV —

Par conséquent, je suis d’avis de répondre aux deux questions soumises à la Cour comme suit:

Question 1: Non. La Loi n’est pas inconstitu­tionnelle en totalité ou en partie.

Question 2: Non. L’accord n’a pas pour effet d’assujettir le secteur public ontarien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation.

Le jugement des juges Martland, Ritchie et Pigeon a été rendu par

LE JUGE RITCHIE — J’ai eu l’avantage de lire les motifs du Juge en chef et son étude approfondie de la jurisprudence me convainc qu’il faut, pour répondre à la question si la Loi anti-inflation, ci-après appelée la «Loi», est inconstitutionnelle, déterminer si elle a été adoptée pour faire face à une situation d’urgence nationale. J’emploie l’expression «situation d’urgence nationale» dans le sens que, selon moi, lord Wright lui a donné dans Co-operative Committee on Japanese Canadians v. Attorney General of Canada[45] (ci-après appelé l’arrêt Japanese Canadians) et que cette Cour a endossé dans le Renvoi relatif à la validité des règlements sur les baux en temps de guerre[46]. Dans ces arrêts, la situation d’urgence avait été provoquée par la guerre ou l’après-guerre, mais je ne vois rien qui empêche d’en appliquer les princi­pes à une situation créée par des conditions écono­miques véritablement exceptionnelles en temps de paix.

A mon avis, ces conditions existent si l’on peut affirmer que la situation est urgente et critique, qu’elle cause préjudice à l’ensemble du pays et qu’elle a pris une telle ampleur qu’elle transcende les pouvoirs attribués aux législatures des provinces, créant ainsi une situation d’urgence à laquelle seul le Parlement peut remédier en exerçant les pouvoirs qui lui sont conférés par l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique «de faire des

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lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada». Ce pouvoir du Parlement ne peut, à mon avis, être exercé que pour faire face à des circons­tances exceptionnelles et à la nécessité en décou­lant; par conséquent, il doit être restreint à une législation de caractère temporaire.

Je ne crois pas que la validité de la Loi puisse reposer sur une certaine doctrine constitutionnelle tirée d’anciennes décisions du Conseil privé, toutes citées par le Juge en chef, doctrine dite de la «dimension nationale» ou de l’«intérêt national». Il n’est pas difficile d’envisager nombre de circons­tances diverses susceptibles d’évoquer un intérêt national, mais, du moins depuis l’arrêt Japanese Canadians, j’estime qu’il est admis qu’à moins que cet intérêt ne découle de circonstances exceptionnelles qui constituent une situation d’urgence nationale, le Parlement n’a pas le pouvoir de légi­férer, sous le couvert de la clause de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement», à l’égard de matières qui, en vertu de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, relèvent de la compétence exclusive des provinces. Sur ce point, je suis complètement d’accord avec les motifs rédi­gés par mon collègue M. le juge Beetz, lesquels motifs j’ai eu l’avantage de lire; je n’ai que peu à y ajouter.

Toutefois, je dois dire également que je ne suis pas d’avis que le pouvoir du Parlement d’adopter une loi comme celle dont il s’agit, prend sa source dans aucune des catégories de sujets énumérées à l’art. 91. La compétence législative du Parlement de décréter la Loi anti-inflation doit, selon moi, se fonder sur la clause de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» et l’étendue de la compétence fédé­rale découlant de cette clause ne peut, à mon avis, être élargie de façon à envahir le champ de compé­tence provinciale que lorsque la Loi vise directement à conjurer une véritable situation d’urgence dans le sens que j’ai indiqué.

Pour déterminer si la Loi en cause a été adoptée pour faire face à pareille urgence, il faut en faire l’analyse, mais en même temps j’estime qu’il nous est non seulement permis, mais nécessaire de pren­dre en considération les renseignements que le Parlement avait devant lui lorsqu’il l’a adoptée, afin de connaître les circonstances qui l’ont déterminé

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à agir. La meilleure source de renseigne­ments est, à mon avis, le Livre blanc déposé à la Chambre par le ministre des Finances et qui a été mis au dossier au nom du procureur général du Canada.

Le préambule de la Loi anti-inflation est cité entièrement dans les motifs du Juge en chef et je n’ai pas besoin de le répéter. Qu’il me suffise de dire que le Parlement y reconnaît «l’incompatibi­lité de l’actuel taux d’inflation avec l’intérêt géné­ral» et que la gravité du problème national est devenue telle que l’adoption de cette Loi s’avère nécessaire. Ni le texte du préambule ni aucune disposition de la Loi ne déclarent spécifiquement l’existence d’une situation d’urgence nationale, et il n’y a rien non plus dans la Loi qui puisse être considéré comme une proclamation en propres termes de l’existence d’une pareille situation. Mais en lisant le préambule avec le Livre blanc, comme j’ai indiqué, il ne m’apparaît pas que le Parlement était obligé d’exprimer en une formule rituelle sa conviction qu’une situation d’urgence existait. L’introduction et la conclusion du Livre blanc me paraissent décrire les problèmes que le Parlement voulait solutionner en adoptant la Loi. L’introduc­tion comprend l’énoncé suivant:

Le Canada est aux prises avec de graves problèmes d’inflation.

Si l’inflation persiste ou s’accentue, elle risque fortement de compromettre la reprise économique, d’accroî­tre le taux de chômage et de maintenir la nation dans un état de tension grandissant.

Il est donc devenu absolument nécessaire d’entrepren­dre d’un commun accord une lutte à l’échelle nationale pour contenir l’inflation.

Il n’y a pas de solutions rapides et faciles à un problème aussi crucial. Le processus inflationniste est enraciné à un point tel au Canada que seul un programme d’action détaillé et complet à l’échelle nationale peut en venir à bout.

La conclusion comporte le passage suivant:

Nous devons d’abord prendre, en tant que pays, des mesures énergiques pour freiner et renverser la spirale

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des coûts et des prix qui sape les bases mêmes de notre économie et de notre société.

Lorsqu’on lit les mots «gravité du problème natio­nal» à la lumière de ces deux extraits du Livre blanc, il devient clair que le Parlement les a employés pour reconnaître l’existence d’une situa­tion d’urgence nationale.

Les dispositions de la Loi révèlent clairement la décision du Parlement qu’il considérait que des mesures exceptionnelles étaient nécessaires pour faire face à la situation d’urgence et personne n’a sérieusement prétendu que ces dispositions étaient spécieuses.

Par conséquent, je suis convaincu que le dossier démontre que le Parlement en adoptant la Loi anti-inflation a voulu agir pour faire face à une situation d’urgence créée par des circonstances très exceptionnelles et qu’un jugement statuant que la Loi est inconstitutionnelle ne pourrait se justifier que si la preuve démontrait clairement qu’il n’y avait pas de situation d’urgence lorsque la loi a été adoptée. A cet égard je réitère ce que déclarait lord Wright dans l’arrêt Japanese Canadians, supra, à la p. 101, dans le passage suivant:

D’un autre côté, s’il est évident que l’urgence ne s’est pas produite ou n’existe plus, il n’y a rien qui puisse justifier l’exercice ou le maintien des pouvoirs exceptionnels. La règle de droit relative à la répartition des compétences entre le Parlement du Canada et les législatures des provinces entre en jeu. Toutefois, il faut une preuve très claire que l’urgence n’est pas survenue ou qu’elle n’existe plus pour que le pouvoir judiciaire puisse, même s’il s’agit d’une question d’ultra vires, annuler la décision du Parlement du Canada portant que les mesures excep­tionnelles étaient nécessaires ou doivent être maintenues. On peut ajouter en outre ce corollaire: le pouvoir judi­ciaire n’a pas à examiner la sagesse ou l’opportunité de la ligne de conduite incorporée dans la législation visant l’urgence.

A mon avis la preuve produite devant cette Cour par ceux qui contestent la validité de la loi ne satisfait pas aux exigences énoncées par lord Wright et je ne puis pas affirmer que les mesures exceptionnelles contenues dans la Loi n’étaient pas nécessaires.

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Pour ces motifs je suis d’accord avec le Juge en chef de répondre négativement à la première ques­tion posée dans le renvoi.

A l’égard de la seconde question posée dans le renvoi, je souscris complètement aux motifs du Juge en chef.

Le jugement des juges Beetz et de Grandpré a été rendu par

LE JUGE BEETZ (dissident) — La première des deux questions soumises à la Cour porte sur la constitutionnalité de la Loi anti-inflation. Deux moyens principaux ont été avancés à l’appui de la Loi. Le Juge en chef, dont j’ai eu l’avantage de lire les motifs, accepte le second moyen et estime ainsi la Loi valide, mais ne se prononce pas sur le premier. Comme mes conclusions sur le second moyen diffèrent de celles du juge en chef, j’estime, nécessaire de traiter des deux. Ma tâche se trouve cependant facilitée du fait que le Juge en chef cite les deux questions qui nous sont soumises, les parties pertinentes de la Loi et bon nombre d’arrêts.

Avant de passer aux moyens présentés à l’appui de la validité de la Loi, je dirai quelques mots au sujet de celle-ci.

La Loi anti-inflation autorise l’imposition d’in­dicateurs pour la limitation des prix, des marges bénéficiaires, des dividendes et de la rémunération dans les secteurs de l’économie qu’elle précise et qui sont en fait le secteur public fédéral, le secteur privé fédéral et le secteur privé provincial. Du consentement des provinces, l’application des indi­cateurs peut être étendue, en totalité ou en partie, au secteur public provincial. De l’aveu général, le Parlement du Canada possède la compétence requise pour adopter ces dispositions en ce qui concerne le secteur fédéral, tant public que privé, et pour réglementer les prix, les marges bénéficiaires, les dividendes et la rémunération en ce qui concerne les articles et les services fournis par le gouvernement fédéral et ses organismes ou par des institutions ou des entreprises privées relevant de la compétence fédérale exclusive, telles que les banques, les chemins de fer, les entreprises de transport par autobus et les autres entreprises de

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transport dont l’activité s’étend au-delà des limites d’une province, la navigation et les entreprises de transport maritime et autres entreprises analogues.

Mais la Loi anti-inflation ne vise pas que le secteur fédéral public et privé. Y est assujettie une grande partie du secteur privé provincial, qui est le plus important du point de vue quantitatif et qui comprend, par exemple, les fabricants d’articles tels que les automobiles et les vêtements, les grands magasins et les autres grandes entreprises de commerce au détail, les hôtels, les compagnies d’assurance, les compagnies de fiducie, ainsi que tous les fournisseurs importants de services, les professionnels tels que les médecins, les dentistes et les membres des professions juridiques.

Le contrôle et la réglementation du commerce local, de la fixation du prix des articles et des marges bénéficiaires dans les secteurs provinciaux ont toujours été considérés par les tribunaux comme étant de compétence provinciale exclusive, sauf dans Ies situations d’urgence nationale. (In re Board of Commerce Act, 1919, and the Combines and Fair Prices Act, 1919[47]; Shannon v. Lower Mainland Dairy Products Board[48]; Home Oil Distributors Ltd., c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[49]; Reference re Natural Products Marketing Act[50]; Canadian Federation of Agriculture v. Attorney General for Quebec[51]; Carnation Co. Ltée c. L’Office des marchés agri­coles du Québec[52]; Macdonald v. Vapor Canada Ltd.[53] D’une manière générale, il en va de même du contrat de travail, y compris la question des salaires, que le contrat soit conclu sur une base individuelle ou collectivement dans le contexte des relations de travail: Unemployment Insurance Reference[54]; Labour Conventions Reference[55]; Toronto Electric Commissioners v. Snider[56]; Canadian Pacific Railway v. Attorney General for British Columbia — l’affaire de l’hôtel Empress[57].)

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La Loi anti-inflation et les Indicateurs empiè­tent donc directement et ostensiblement sur des catégories de sujets qui ont toujours été considérés par les tribunaux comme relevant de façon exclu­sive de la compétence provinciale, notamment la propriété et les droits civils et le droit des contrats. Ils n’empiètent pas sur la compétence provinciale de façon incidente ou accessoire, mais de plein front et sur une grande échelle Prima facie, la Loi anti-inflation est pro tanto ultra vires u Parlement du Canada, lequel, en vertu de l’art. 91 de la Constitution, ne peut faire de lois relativement aux matières

«tombant ... dans les catégories de sujets par le présent acte exclusivement assignés aux législatures des provinces».

Deux moyens ont été avancés à l’appui de la validité de la Loi anti-inflation. Le premier se rapporte à la doctrine de droit constitutionnel fondée sur des décisions judiciaires et connue sous le nom de doctrine de la dimension nationale ou de l’intérêt national. Le second se rapporte à une autre doctrine de droit constitutionnel fondée elle aussi sur des décisions judiciaires et connue sous le nom de doctrine de la situation d’urgence nationale.

— I —

Le premier moyen avancé à l’appui de la thèse soutenue par le Canada et l’Ontario est que le sujet de la Loi anti-inflation est l’endiguement et la réduction de l’inflation. Ce sujet, prétend-on, transcende les intérêts locaux provinciaux et, de par sa nature même, intéresse le Canada dans son ensemble et relève de la compétence du Parlement, étant une matière touchant la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. La compétence du Parlement sur le sujet que constituerait l’inflation, a-t-on en outre soutenu, peut être fondée sur les paragraphes suivants de l’art. 91 de la Constitution:

2. La réglementation des échanges et du commerce;

3. Le prélèvement de deniers par tous nodes [sic] ou systè­mes de taxation;

4. L’emprunt de deniers sur le crédit public;

14. Le cours monétaire et le monnayage;

15. Les banques, la constitution en corporation des banques et l’émission du papier-monnaie;

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16. Les caisses d’épargne;

19. L’intérêt de l’argent;

20. Les offres légales.

Ces divers pouvoirs ont été invoqués pour indi­quer l’étendue de la compétence du Parlement en matière économique; ils constituent, a-t-on en outre soutenu, des arguments additionnels en faveur de la validité. Les avocats se sont appuyés sur divers arrêts, dont les suivants: Attorney General of Ontario v. Canada Temperance Federation[58], In re The Regulation and Control of Aeronautics in Canada[59]; In re Regulation and Control of Radio Communication in Canada[60]; Johannesson c. La municipalité rurale de West St. Paul[61]; Munro c. La Commission de la Capitale nationale[62].

Faire droit à ce moyen entraînerait des consé­quences dont il importe de souligner la portée extrême au regard du soi-disant sujet de la Loi comme en ce qui concerne les principes qui prési­dent à la distribution des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales.

Faire droit au premier moyen, c’est admettre que l’application de la Loi anti-inflation pourrait être étendue de façon obligatoire au secteur public provincial. Le Parlement a bien voulu se donner comme ligne de conduite de procéder autrement dans le présent cas, mais il pourrait décider de contrôler et de réglementer au moins le traitement maximal versé à tous les fonctionnaires provin­ciaux, dérogeant ainsi aux affectations de crédits, aux budgets et aux lois des provinces en la matière. Le Parlement pourrait aussi réglementer les salaires payés par les municipalités, les institutions d’éducation, les hôpitaux et les autres services provinciaux, ainsi que les frais de scolarité et autres frais exigés par certaines de ces institutions pour leurs services. Le Parlement pourrait occuper tout le champ du contrôle des loyers. Comme, en période d’inflation, il peut y avoir beaucoup de spéculation sur certains objets de valeur tels que

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les terrains et les oeuvres d’art, le Parlement pourrait prendre des mesures pour prévenir ou contrô­ler cette spéculation non seulement en réglemen­tant le commerce de ces choses ou leur prix mais par toute autre méthode efficace touchant le con­trôle de l’inflation. Par exemple, le Parlement pourrait probablement promulguer des mesures législatives analogues aux lois de mainmorte et même en étendre l’application aux particuliers. Le Parlement pourrait contrôler les stocks de toutes les entreprises, industries et commerces, des plus grands aux plus petits. Il pourrait rationner non seulement la nourriture mais presque n’importe quoi pour empêcher l’accumulation et les profits excessifs. On pourrait aller plus loin et soutenir que puisqu’il existe des liens étroits entre l’infla­tion et la productivité, le Parlement pourrait régle­menter la productivité, établir un contingentement et fixer la quantité de biens et de services que les corporations, les industries, les manufactures, les groupes, les régions, les villages, les agriculteurs, les travailleurs seraient tenus de produire dans une période donnée. En fait, puisque presque toute activité ou absence d’activité a un effet sur le produit national brut, le cours du dollar canadien et, par conséquent, l’inflation, il est difficile d’ima­giner ce qui échapperait à l’emprise du Parlement. Qui plus est, tous ces pouvoirs seraient dévolus au Parlement de façon permanente; seul un amendement constitutionnel pourrait les lui enlever. Enfin le pouvoir de réglementer et de contrôler l’inflation comme telle appartiendrait au Parlement à l’exclu­sion des législatures si, comme on le prétend, ce pouvoir devait être dévolu au Parlement de la même façon que le pouvoir de contrôler et de réglementer l’aéronautique ou les communications radiophoniques ou le pouvoir d’aménager et de préserver la capitale nationale (arrêts de l’Aéro­nautique, de la Radio-communication, Johannesson et Munro); les provinces pourraient probablement continuer à réglementer les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et la rémuné­ration si le Parlement jugeait bon de leur laisser de la place dans ce champ de compétence; mais elles ne les réglementeraient pas relativement à l’infla­tion, qui serait devenue un champ de compétence fédérale exclusive.

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Telle est la portée constitutionnelle du premier moyen s’il est bien fondé et si l’inflation est vraiment le sujet de la Loi anti-inflation.

Les effets sur les principes qui président à la distribution des autres pouvoirs entre le Parlement et les législatures sont encore plus considérables, si toutefois il reste des pouvoirs à distribuer une fois reconnue au Parlement la compétence exclusive de légiférer en matière «d’endiguement et de réduc­tion de l’inflation».

Si le premier moyen est bien fondé, on pourrait dire que l’encouragement ou la limitation de la croissance économique, ou la protection de l’envi­ronnement, sont devenus des problèmes nationaux et constituent des matières d’intérêt national trans­cendant les intérêts provinciaux locaux et relevant donc de la compétence législative exclusive du Parlement. On pourrait de même prétendre que des sujets qui retiennent l’attention depuis plus longtemps, tels que le commerce de l’assurance ou les relations de travail, qui ne figurent pas spécifi­quement dans l’énumération des pouvoirs fédéraux et provinciaux mais que les tribunaux ont estimé relever, en grande partie, de la compétence provin­ciale, échappent à cette compétence chaque fois que le commerce de l’assurance ou les relations de travail revêtent une portée nationale. Il n’est pas difficile de voir où mène ce raisonnement: un aspect fondamental de la constitution, son carac­tère fédéral, la distribution des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales, disparaî­trait rapidement.

Je ne peux me convaincre que le premier moyen constitue un exposé correct du droit sur la ques­tion. Il va à l’encontre d’une jurisprudence bien établie. Il est fondé sur une qualification erronée de la Loi anti-inflation. Quant aux arrêts invoqués à l’appui de ce moyen, à mon avis, ils ne disent pas ce que l’on veut leur faire dire car les conditions dont ils traitent se distinguent clairement de celles de la présente affaire.

J’ai mentionné ci-dessus plusieurs arrêts portant sur le contrôle et la réglementation du commerce

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local, sur la mise en marché, sur le contrat de travail et sur la propriété et les droits civils, qui vont à l’encontre du premier moyen. Il n’est pas nécessaire de les répéter. J’aimerais toutefois ajou­ter quelques citations tirées de ces arrêts et de quelques autres.

Dans le Renvoi sur les assurances[63], les juges dissidents signalent l’ampleur prise par le com­merce de l’assurance, décrit comme [TRADUC­TION] «énorme sinon colossal» et se disent d’avis qu’il. a atteint des dimensions telles qu’il influe sur le corps politique du Canada, si bien que le Parlement peut le réglementer en vertu de son pouvoir général ou en vertu de son pouvoir relatif aux échanges et au commerce. Le juge Duff, alors juge puîné, conclut autrement avec la majorité; il déclare ce qui suit au sujet de la dimension du commerce de l’assurance: (à la p. 304)

[TRADUCTION] «A mon avis, le fait que le commerce de l’assurance ait pris des proportions importantes n’est en aucune façon un facteur pertinent. L’importance de certaines dispositions de la Loi peut être admise. La question est la suivante: sur quoi peut-on se fonder pour prétendre que cette matière, en raison de son impor­tance, a cessé d’être d’intérêt local? La question de la solvabilité et de l’honnêteté des personnes agissant à titre de fiduciaires est au moins aussi importante que celle de la solvabilité des compagnies d’assurance. Il serait difficile de prétendre que les qualités requises des fiduciaires, des exécuteurs et des agents financiers est une question susceptible d’être réglementée par une loi uniforme applicable à l’ensemble du Dominion. La loi à l’étude illustre les extrêmes auxquels il est possible de se laisser aller si l’on se base sur la théorie selon laquelle il c suffit qu’une matière importe grandement à l’intérêt public pour qu’elle ne soit pas effectivement d’intérêt local dans chacune des provinces».

Le Comité judiciaire souscrit aux conclusions de la majorité de la Cour. Il décide que le pouvoir relatif aux échanges et au commerce ne s’étend pas à la réglementation d’un commerce donné et que la réglementation du commerce de l’assurance — sauf s’il est exploité par des sociétés étrangères — n’est pas du ressort du Parlement. Il se range à l’avis du juge Duff, dans les termes suivants:

[TRADUCTION] «Il n’y a pas de doute que le commerce d’assurances est très important et qu’il a pris beaucoup

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d’ampleur au Canada. La chose est également vraie, cependant, d’autres genres de commerce très importants au Canada, lesquels sont aujourd’hui librement exercés en vertu de lois provinciales. Là ou l’Acte de l’Amérique du Nord britannique exclut du domaine provincial ces genres de commerce, telles les opérations de banque, on y trouve des termes précis dont la nécessité ne se serait pas fait sentir si l’exposé fait par l’avocat du gouvernement fédéral à la Chambre avait été bien fondé.»

(Attorney General for Canada v. Attorney General for Alberta, [1916] 1 A.C. 588). (à la p. 597)

Dans l’arrêt Board of Commerce, la Cour et le Comité judiciaire devaient se prononcer sur la validité d’une loi fédérale adoptée pour empêcher, par des voies administratives, l’exploitation, au cours de l’après-guerre, de la situation de pénurie des biens nécessaires à la vie par l’accumulation de ceux-ci ainsi que par la réalisation de profits exces­sifs et par des coalitions pour restreindre le com­merce. La Loi n’avait pas un caractère temporaire et n’était pas présentée comme étant une mesure prise pour faire face à une situation d’urgence nationale. La Cour s’est divisée également. Le juge Duff, qui était d’avis que la Loi était invalide, a fait les observations suivantes sur la question de savoir si la Loi s’inscrivait dans les limites du pouvoir général du Parlement:

[TRADUCTION] «La présente loi illustre les consé­quences de cette interprétation proposée de la clause résiduaire. La rareté des choses nécessaires à la vie, leur prix élevé, le mal causé par le profit excessif, sont des questions qui touchent presque chaque membre de la collectivité, de même que les habitants de chaque loca­lité et de chaque province collectivement aussi bien que du Dominion dans son ensemble. Le remède législatif que tente d’apporter l’article 18 n’est qu’un des nom­breux remèdes possibles. On peut imaginer, par exem­ple, une proposition portant restriction générale du crédit et réglementation du commerce du prêt d’argent par une commission nommée par le gouvernement du Dominion et investie de pouvoirs conférés par le Parlement. On pourrait aussi proposer des mesures visant à augmenter la production et, à cette fin, la nationalisa­tion de certaines industries et même la répartition forcée de la main-d’oeuvre. En vérité, si l’on fonde la validité de cette loi sur la clause résiduaire, reste-t-il des cas où le Parlement, par l’entremise de commissions (qui ont une large discrétion pour délimiter leur propre compétence, voir l’art. 16), ne peut s’ingérer dans les champs de compétence provinciaux, lorsque le commerce national

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connaît des difficultés, en période de hausse de prix, en période de stagnation et de baisse des prix, et ainsi de suite?» ((1920), 60 R.C.S. 512, à la p. 513).

Le Comité judiciaire a décidé que la Loi était invalide, du fait qu’elle n’avait pas été adoptée en raison de circonstances tout à fait exceptionnelles, qu’elle empiétait sur la propriété et les droits civils et qu’on ne pouvait invoquer à son appui le pouvoir du Parlement en matière d’échanges et de com­merce ou en matière de droit criminel.

Dans l’arrêt sur la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels[64], le juge Duff a de nouveau mentionné la grande importance de la loi déclarée invalide dans l’arrêt Board of Commerce: (aux pp. 422 et 423)

[TRADUCTION] «Plusieurs motifs furent invoqués à l’ap­pui de ladite loi. On avança, entre autres choses, qu’en l’année 1919, lors de l’adoption de cette mesure législa­tive, l’accaparement et la cherté des choses nécessaires à la vie avaient pris des proportions assez considérables pour «atteindre le corps politique du Canada». Personne ne disconvenait de l’existence de ce mal. Personne ne refusait d’admettre qu’il sévissait dans tout le Canada. Personne ne niait l’opportunité de le supprimer. Personne ne niait qu’il préjudiciât gravement au bien-être du peuple canadien en général ou «intéressât le corps politique du Canada», dans l’acception large ou popu­laire de cette dernière expression. Néanmoins, il fut décidé que ces faits ne suffisaient pas pour permettre au Parlement fédéral de légiférer en conformité de la clause initiale, ainsi qu’il a tenté de le faire. La Chambre déclara que, dans des circonstances spéciales, comme une grande guerre, l’intérêt du Dominion en ces matiè­res pourrait, croit-on, acquérir une importance primor­diale et supérieure au point de le rendre étranger aux rubriques de l’article 92. Cependant, ajoute la Chambre, c’est une tout autre chose que d’affirmer que, dans les circonstances normales, la politique générale du Canada peut légitimer une ingérence, à l’échelle des lois alors en discussion, dans la propriété et les droits civils des habitants des provinces.»

L’opinion du juge Duff a été confirmée par le Comité judiciaire et elle a été explicitement approuvée sur la question du pouvoir général du Parlement:

[TRADUCTION] «On a aussi tenté d’invoquer à l’appui de la loi les pouvoirs généraux de légiférer pour la paix,

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l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Leurs Sei­gneuries ont déjà traité de cette question dans leurs jugements antérieures de la présente série et point n’est besoin d’en répéter la teneur. La décision du juge en chef dans la présente affaire infirme complètement toute possibilité de validité fondée sur ce motif.» ([1937] A.C. 377, à la p. 387).

Dans le Renvoi sur l’assurance-chômage[65], le moyen suivant, entre autres, est exposé dans le factum du procureur général du Canada à l’appui de la Loi sur le placement et les assurances socia­les, 1935 (Can.), c. 38.

[TRADUCTION] La Loi sur le placement et les assuran­ces sociales est une loi pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada que le Parlement du Canada est compétent à adopter en vertu de son pouvoir résiduaire

a) parce que le chômage présente des caractéristiques qui en font indubitablement une question d’impor­tance et d’intérêt nationaux et qu’il a atteint des proportions telles qu’il affecte le corps politique du Dominion;

b) parce que le chômage, par suite d’innovations tech­nologiques et d’autres facteurs de nature économique, est devenu, du point de vue national et non pas seulement local ou provincial, une condition saison­nière et cyclique et, en conséquence, un problème chronique de proportions, d’intérêt et d’importance nationaux;

c) parce que, le chômage étant un problème national, il appartient au Parlement du Canada de déterminer les meilleurs moyens de le combattre et de parer ainsi à ses effets ou de les atténuer;

d) parce que ladite loi, de par son caractère véritable, est destinée à combattre le problème national que constitue le chômage dans le but de parer à ses effets et de les atténuer; et

e) parce que le sujet de ladite loi transcende la com­pétence législative provinciale en vertu de l’art. 92.

Comme dans la présente affaire, et en invoquant essentiellement les même moyens, l’Ontario a appuyé la Loi fédérale.

Or, la majorité de la Cour décide que la Loi est ultra vires du Parlement et sa décision est confir­mée par le Comité judiciaire. L’avocat représentant le gouvernement fédéral aurait admis qu’il n’y avait pas [TRADUCTION] «de situation d’urgence

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au sens strict», pour ensuite faire à nouveau état des vastes dimensions du problème du chômage. Voici ce que déclare le Comité judiciaire:

[TRADUCTION] «On a fortement souligné cependant l’importance spéciale que revêtait l’assurance-chômage au Canada, tant au moment de l’adoption de cette loi que pendant une certaine période antérieure. En la matière, il devient inutile de faire plus que de nous référer au jugement de cette chambre sur la consultation relative aux trois lois concernant le travail et à la décision du juge en chef touchant la Loi sur l’organisa­tion du marché des produits naturels, décision que cette chambre a approuvée et adoptée sur ce point. Il suffit de _dire que la présente loi ne vise à résoudre aucun cas d’urgence spéciale. Elle s’appuie, dans le préambule, sur la situation mondiale mentionnée au Traité de paix, C’est une loi dont l’application est destinée à devenir permanente et tous les juges de la Cour suprême sont d’avis que cette loi ne saurait se justifier par l’existence prétendue d’une situation d’urgence. Leurs Seigneuries ne croient pas pouvoir contredire cette opinion.» ([1937] A.C. 355, à la p. 365).

Il a fallu un amendement constitutionnel pour ajouter les mots «L’assurance-chômage» à la liste des pouvoirs fédéraux spécifiques. (Acte de l’Amé­rique du Nord britannique, 1940 (U.K.))

Cette jurisprudence, notamment l’arrêt Board of Commerce, sur laquelle le Parlement, les provinces et les tribunaux s’appuient depuis tant d’années, exprime l’état du droit. Elle est totalement incom­patible avec le premier moyen.

Ce moyen est fondé sur la prémisse selon laquelle le sujet qui donne à la Loi anti-inflation son caractère véritable, c’est l’inflation ou son endiguement et sa réduction.

Qualifier une loi, c’est tout simplement donner un nom à son contenu ou au sujet dont elle traite pour la faire tomber dans l’une ou l’autre des catégories de sujets mentionnés aux art. 91 ou 92 de la Constitution. Ces catégories de sujets ne sont elles-mêmes que des étiquettes plus ou moins spé­cifiques, sauf le pouvoir général du Parlement de faire des lois relativement aux matières ne tom­bant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux provinces, — désignation spécifi­que dans un sens purement négatif — , et sauf le pouvoir des provinces relativement à toutes les

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matières d’une nature purement locale ou privée — désignation dépourvue de toute spécificité sauf peut-être en ce qui concerne les dimensions — . Il reste quelque quarante-six désignations spécifi­ques, dont trente et une figurent dans l’énuméra­tion des pouvoirs fédéraux et quinze dans celle des pouvoirs provinciaux.

Mais il existe une foule d’expressions autres que les désignations qui figurent dans la liste des pou­voirs fédéraux et provinciaux. Ces expressions, d’une portée souvent plus large que celles figurant aux art. 91 et 92, peuvent, sans pour autant consti­tuer un artifice, être employées dans le titre d’une loi ou pour décrire une loi. Les expressions «infla­tion» ou «endiguement et réduction de l’inflation» sont de cet ordre. Est-il besoin de le dire, leur emploi dans le titre d’une loi ou dans le but de décrire une loi ne suffit pas, il s’en faut, à faire foi de la nature véritable de la loi ou à faire sortir la matière sur laquelle elle porte véritablement du champ de compétence provinciale. Il est nécessaire de se demander sur quelle matière la loi porte véritablement.

[TRADUCTION] Il est possible d’inventer de telles matiè­res en donnant de nouvelles désignations à des objets législatifs déjà connus. On tend de plus en plus à placer toute une gamme d’objets législatifs sous une désigna­tion unique globale. Le contrôle de l’inflation, la protec­tion de l’environnement et la préservation de l’identité ou de l’indépendance nationales en sont des exemples.

Il est possible de transformer un grand nombre de matières de compétence provinciale en les traitant comme faisant partie d’un sujet ou d’un concept plus large qui, lui, ne figure pas parmi les matières de compétence provinciale. Cette façon de voir se rappro­che beaucoup de la notion selon laquelle il doit exister un pouvoir unique et plénier pour que puisse &re apporté aux divers problèmes une solution efficace et complète. La physionomie que va prendre le pouvoir général, lorsqu’il n’y a pas de situation d’urgence, dépend dans une large mesure de l’attitude que vont adopter les tribunaux sur cette question de qualification.

Sir Lyman Duff and the Constitution, par le professeur Gerald LeDain, c.r., — il n’était pas encore juge, — (1974), 12 Osgoode Hall Law Jour­nal, 261, à la p. 293.

(Voir aussi Unity and Diversity in Canadian Federalism, par le professeur W. R. Lederman, c.r., (1975), 53 Canadian Bar Review 596.

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Je dois beaucoup à ces deux articles).

Il est possible d’avoir recours à divers moyens pour réaliser l’«endiguement et la réduction de l’inflation», dont les politiques monétaires — un domaine de compétence fédérale — , la réduction des dépenses publiques-fédérales, provinciales et municipales — et la restriction des profits, des prix et des salaires — domaine de compétence fédérale ou provinciale, selon les secteurs.

Je ne doute pas que la Loi anti-inflation fait partie d’un programme plus général visant à com­battre l’inflation qui peut inclure des mesures fiscales et monétaires ainsi que des politiques de réduction des dépenses publiques. Je suis disposé à admettre que l’inflation a constitué l’occasion ou la raison de la promulgation de cette loi, mais je n’accepte pas qu’elle en constitue le sujet. Pour qualifier une disposition législative, il faut exami­ner son opération, ses effets et l’étendue de ceux-ci plutôt que son but ultime lorsque ce dernier embrasse tout. Si, par . exemple, le Parlement adopte une loi fiscale ou une loi monétaire dans le cadre d’un programme de lutte à l’inflation, personne n’ira prétendre que ces lois ont cessé d’être des lois fiscales ou monétaires et qu’elles se confondent avec leur but ultime, ce qui en ferait des «lois anti-inflation», expression qui ne veut rien dire quant à sa teneur réelle. Manifestement ces lois resteraient des lois fiscales ou monétaires et l’on continuerait de les appeler ainsi, même si leur. adoption était attribuable aux problèmes causés par l’inflation. Lorsque la Banque du Canada change son taux d’intérêt, elle tient compte de l’inflation, de toute évidence; mais même si l’infla­tion est la raison principale de l’adoption de cette mesure, tout le monde l’appellera une mesure rela­tive à l’intérêt prise par la banque centrale. Il en irait de même d’une mesure relative à l’émission de monnaie; même si elle a été rendue nécessaire par une tendance inflationniste, elle reste une mesure relative au cours monétaire, au monnayage ou à l’émission de papier-monnaie. De même, la Loi anti-inflation, comme son préambule l’indique, est manifestement une loi relative au contrôle des marges bénéficiaires, des prix, des dividendes et des rémunérations, soit, en ce qui concerne le

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secteur privé provincial, une loi relative à la régle­mentation du commerce local, aux contrats et à la propriété et aux droits civils dans les provinces, adoptée dans le cadre d’un programme de lutte à l’inflation. La propriété et les droits civils dans les provinces sont, pour la plus grande part, l’essence et la substance ou le sujet de la Loi anti-inflation. Conformément à la Constitution, le Parlement peut combattre l’inflation en se servant des pou­voirs dont il est investi par les divers paragraphes de l’art. 91 ou des pouvoirs qui ne sont pas énumé­rés à l’art. 92. Mais il ne peut, à moins de déclarer qu’existe une situation d’urgence nationale ou à moins d’amendement à la Constitution, combattre l’inflation avec les pouvoirs exclusivement réservés aux provinces, tels que le pouvoir de légiférer en matière de propriété et de droits civils. C’est ce que le Parlement a en fait tenté de faire en adop­tant la Loi anti-inflation.

La jurisprudence invoquée par les avocats repré­sentant le Canada et l’Ontario à l’appui du pre­mier moyen se rattache à la doctrine constitution­nelle maintenant connue sous le nom de doctrine de l’intérêt national ou doctrine de la dimension nationale. Sir Montague Smith a été le premier, je crois, à employer l’expression [TRADUCTION] «le sujet est d’intérêt général pour le Dominion» dans Russel v. The Queen[66] à la p. 841, et lord Watson, dans l’arrêt Local Prohibition[67], a utilisé pour la première fois les deux expressions sous lesquelles la doctrine est aujourd’hui connue: (à la p. 361)

[TRADUCTION] «Leurs Seigneuries ne doutent pas que certaines matières à l’origine locales et provinciales puissent atteindre des proportions telles qu’elles affecteraient le corps politique du Dominion, permettant ainsi au Parlement canadien d’adopter des lois en vue de leur réglementation ou abolition dans l’intérêt du Dominion. Toutefois, il faut exercer une grande prudence en distin­guant ce qui est local et provincial, et par conséquent du ressort des législatures provinciales, d’avec ce qui a cessé d’être purement local ou provincial pour revêtir un aspect national, de façon à devenir de la compétence du Parlement du Canada.

L’arrêt Russell est particulier. Il n’est pas facile de le réconcilier avec l’arrêt Local Prohibition à moins de dire que l’incitation à la tempérance est

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une question de compétence concurrente, comme l’agriculture et l’immigration. Lord Watson a laissé entendre qu’il avait des réserves au sujet du ratio de l’arrêt Russel; il a en effet déclaré ce qui suit dans l’arrêt Local Prohibition: (à la p. 362)

[TRADUCTION] «Le jugement de cette chambre dans Russell v. The Queen, dispense leurs Seigneuries de la pénible obligation d’avoir à examiner si l’Acte de tempé­rance du Canada, 1886, est relatif à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du Canada, de façon à faire entrer ses dispositions dans les attributions du Parlement cana­dien ... Ni le Dominion, ni les provinces n’étaient représentés au débat ... La décision dans Russell v. The Queen a, selon leurs Seigneuries, valeur de précédent dans les limites de sa portée, savoir, que les dispositions limitatives de l’Acte de 1886, une fois dûment mises en vigueur dans une région provinciale quelconque du Dominion, doivent produire l’effet de dispositions valides relatives à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement du Canada.»

Dans l’arrêt Snider, le vicomte Haldane allait essayer, lui aussi, d’expliquer l’arrêt Russell. Il est regrettable peut-être qu’un arrêt qui a connu tant de vicissitudes que l’arrêt Russell soit parfois considéré comme celui qui a donné naissance à la doctrine de la dimension nationale. Dans l’arrêt Russell, le litige portait sur la validité de la Loi de tempérance du Canada, 1878 (qui figure d’ailleurs dans les révisions subséquentes des statuts fédé­raux). Cette loi, partout où elle était en vigueur au Canada, interdisait la vente de boissons enivrantes, sauf la vente en gros ou pour certaines fins, régle­mentait le commerce dans ces derniers cas et faisait de la violation des interdictions et de la réglementation des infractions punissables par des amendes et même, dans le cas d’une troisième infraction et des infractions subséquentes, par l’emprisonnement. Il a été décidé que la Loi était intra vires du Parlement. Le Comité judiciaire vient près de donner à la Loi la qualification de loi relative au droit criminel, mais il décide qu’il n’est pas nécessaire de la rattacher à l’une des catégo­ries de sujets énumérés à l’art. 91 de la Constitu­tion; il statue que le sujet de la Loi est l’incitation à la tempérance partout au Canada au moyen d’une loi uniforme et que ce sujet, même s’il touche à la propriété et aux droits civils de façon accessoire, ne tombe pas dans une des catégories de sujets assignés exclusivement aux législatures provinciales et qu’il est d’intérêt général.

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Même avant l’arrêt Russell, il avait été pris pour acquis par le Comité judiciaire, dans Citizens Insurance Company of Canada v. Parsons[68], aux pp. 116 et 117, que la constitution de compagnies pour des objets autres que provinciaux relève du pouvoir général du Parlement, étant donné qu’elle ne correspond aucun des pouvoirs énumérés des provinces, La proposition a d’ailleurs été confirmée plus tard dans l’arrêt John Deere Plow Company v. Wharton[69], à la p. 340, où l’on ajoute que cette matière [TRADUCTION] «peut être tenue pour un sujet qui concerne tout le pays et qui est compris dans l’expression «la paix, l’ordre et le bon gouver­nement du Canada».»

Dans l’arrêt de l’Aéronautique, le Comité judi­ciaire décide que tout le sujet de l’aéronautique relève de la compétence exclusive du fédéral: un traité de l’Empire visé par l’art. 132, qui donnait compétence au Parlement, réglementait presque toutes les questions imaginables relatives à la navi­gation aérienne; le Parlement pouvait aussi légifé­rer relativement à d’autres aspects de ce sujet en vertu de certains de ses pouvoirs spécifiques; s’il restait une petite partie du sujet relativement à laquelle la compétence n’aurait pas été expressé­ment dévolue aux provinces, cette partie relevait nécessairement de la compétence fédérale; le Comité judiciaire a aussi été influencé par le fait que [TRADUCTION] «l’aéronautique est une matière qui a atteint des dimensions telles qu’elle affecte le corps politique du Dominion».

Le ratio de l’arrêt de la Radiocommunication n’est pas tout à fait clair. Il y est question du pouvoir de mettre en oeuvre les traités autres que ceux de l’Empire, ce qui ne joue pas dans la présente affaire. On y décide que le contrôle et la réglementation de la radiocommunication relèvent de la compétence exlusive [sic] du fédéral parce que la radiodiffusion est une entreprise reliant les provinces et s’étendant au-délà [sic] de leurs limites; ce sujet se rattache aussi au pouvoir du Parlement relatif aux télégraphes, au sens large de ce terme; l’arrêt de l’Aéronautique ne peut toutefois être ignoré; il y a dans ce dernier arrêt divers passages [TRADUCTION]

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«que l’on pourrait littéralement transcrire aux motifs» de l’arrêt de la Radiocommunication; la compétence fédérale étant basée sur [TRADUC­TION] «la primauté des sujets visés par l’art. 91», il n’est pas nécessaire d’examiner si l’on aurait pu décider que la radiocommunication se rattache à la propriété et aux droits civils ou à des questions de nature purement locale ou privée.

Dans l’affaire Canada Temperance Federation,, on demande au Comité judiciaire de passer outre à l’arrêt Russell, ce que le Comité judiciaire refuse de faire, parce que l’arrêt Russell fait loi depuis plus de soixante ans et que la Loi de tempérance du Canada a été appliquée à bien des endroits pendant des périodes variables. C’est au vicomte Simon qu’incombe la tâche d’expliquer de nouveau l’arrêt Russell. Il cite l’explication du vicomte Haldane selon laquelle l’arrêt Russell ne peut se justifier que si l’on se fonde sur la prémisse suivante: en 1878 l’intempérance était un mal si grand et si général qu’il créait une situation d’ur­gence nationale; puis le vicomte Simon ajoute: (à la p. 205)

[TRADUCTION] La première observation que leurs Seigneuries feront sur cette explication de l’affaire Russell est que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique ne confère nulle part au Parlement du Dominion le pouvoir de légiférer sur des matières que l’on doit à bon droit considérer comme étant exclusivement de la com­pétence des législatures provinciales en raison simplement de l’existence d’une situation d’urgence. En second lieu, elles ne relèvent dans le jugement rendu par la chambre en 1882 rien qui permette de supposer qu’elle s’est fondée sur une situation d’urgence; il n’y avait certainement pas de preuve devant la chambre à cet effet. L’Acte de 1878 était une loi permanente et non temporaire, et elle n’a jamais fait l’objet de critiques à cet égard. De l’avis de leurs Seigneuries, c’est dans la vraie matière de cette législation qu’il faut en rechercher le caractère véritable: si elle est telle qu’elle dépasse les préoccupations ou les intérêts locaux ou provinciaux et doit par sa nature même constituer une préoccupation pour le Dominion dans son ensemble, par exemple, dans les affaires de l’Aéronautique et de la Radiocommuni­cation, elle entre alors dans les attributions du Parlement du Dominion à titre de matière relative à la paix, à l’ordre et au bon du gouvernement du Canada, en dépit du fait qu’elle peut par d’autres côtés se rattacher à des matières spécifiquement réservées aux législatures pro­vinciales. La guerre et une épidémie de peste en sont sans nul doute des exemples; il peut en être de même du trafic des boissons ou des drogues ou du port d’armes.

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Il est douteux que le vicomte Simon ait entendu formuler une doctrine constitutionnelle importante sur la base d’un cas aussi exceptionnel que l’affaire Russell. Mais il lui fallait trouver des mots qui expliquent la décision rendue dans Russell. Il est significatif que moins d’un an plus tard le Comité judiciaire soit revenu à la doctrine de la situation d’urgence nationale dans Co-operative Committee on Japanese Canadians v. Attorney General for Canada[70].

Dans l’affaire Johannesson, la Cour confirme la compétence exclusive du fédéral sur l’aéronautique en dépit du fait qu’à l’appui de cette compétence ne peuvent plus être invoqués un traité impérial ni l’art. 132 de la Constitution. Les attitudes prises par les juges de la Cour varient. On renvoie, en citant des extraits, à l’arrêt Canada Temperance Federation ainsi qu’à l’arrêt de la Radiocommuni­cation et à l’arrêt de l’Aéronautique. On signale qu’en obiter l’arrêt de l’Aéronautique confirme la compétence fédérale, abstraction faite de l’art. 132 et cette opinion semble avoir rallié la majorité.

Dans l’arrêt Munro, la Cour a renvoyé à l’arrêt Canada Temperance et à l’arrêt Johannesson. Elle décide que le sujet de la Loi sur la Capitale nationale est l’établissement d’une région compre­nant le siège du gouvernement du Canada et la région avoisinante, dont il faut assurer l’aménagement, la conservation et l’embellissement [TRADUCTION] «afin que la nature et le caractère du siège du gouvernement du Canada puissent être en harmonie avec son importance nationale». Ce sujet est une matière «unique» d’intérêt national et n’est pas mentionné à l’art. 91 ni à l’art. 92 de la Constitution; il relève donc de la compétence exclusive du Parlement.

A mon avis, la constitution de compagnies pour des objets autres que provinciaux, la réglementa­tion et le contrôle de l’aéronautique et de la radio-communication, l’aménagement, la conservation et l’embellissement de la région de la capitale natio­nale, sont des cas clairs de sujets distincts qui ne se rattachent à aucun des paragraphes de l’art. 92 et qui, de par leur nature, sont d’intérêt national.

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Je ne vois pas comment les arrêts qui en ont ainsi décidé peuvent être invoqués à l’appui du premier moyen. Ces arrêts ont eu pour effet d’ajouter par voie jurisprudentielle de nouvelles matières ou de nouvelles catégories de matières à la liste des pouvoirs fédéraux spécifiques. Cependant la jurisprudence n’en a ainsi décidé que dans des cas où la nouvelle matière n’était pas un agrégat mais présentait un degré d’unité qui la rendait indivisible, une identité qui la rendait distincte des matières provinciales et une consistance suffisante pour retenir les limites d’une forme. Il fallait aussi, avant de reconnaître à ces nouvelles matières le statut de matières de compétence fédérale, tenir compte de la mesure dans laquelle elles permettraient au Parlement de toucher à des matières de compétence provinciale: si un pouvoir fédéral dési­gné à l’art. 91 en termes généraux, tel que le pouvoir relatif aux échanges et au commerce, doit, selon la jurisprudence, être interprété de façon à ne pas embrasser et anéantir les pouvoirs provin­ciaux (arrêt Parsons) et détruire ainsi l’équilibre de la Constitution, les tribunaux doivent à plus forte raison se garder d’ajouter des pouvoirs de nature diffuse à la liste des pouvoirs fédéraux.

«L’endiguement et la réduction de l’inflation» n’est pas acceptable comme nouvelle matière. C’est un agrégat de sujets divers dont certains représentent une partie importante de la compé­tence provinciale. C’est une matière totalement dépourvue de spécificité et dont le caractère enva­hissant ne connaît pas de limites; en faire l’objet d’une compétence fédérale rendrait illusoires la plupart des pouvoirs provinciaux.

Il est bon de rappeler également que l’inflation est un phénomène fort ancien, datant de plusieurs milliers d’années, aussi ancien probablement que la monnaie elle-même. Les Pères de la Confédéra­tion en étaient bien conscients.

On a soutenu que d’autres paragraphes de l’art. 91 de la Constitution, ayant trait par exemple à la réglementation des échanges et du commerce, au cours monétaire et au monnayage, aux banques, à la constitution en corporation des banques et à l’émission du papier-monnaie, indiquent bien l’étendue de la compétence du Parlement en matière économique. Ils ne sauraient toutefois

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avoir pour effet de permettre au Parlement de légiférer autrement que relativement à leurs objets et on n’a pas prétendu que la Loi anti-inflation porte sur ces derniers. Ces pouvoirs ne peuvent servir de fondement à la validité de la Loi, pas plus qu’ils ne le pouvaient dans le cas de la loi déclarée invalide dans l’arrêt Board of Commerce.

Pour ces motifs, le premier moyen ne peut être reçu.

— II —

Le second moyen avancé à l’appui de la validité de la Loi anti-inflation est que l’inflation était en octobre 1975, et est encore telle qu’elle constitue une situation d’urgence nationale, semblable à celle causée par la guerre, la peste ou une insurrec­tion, et que le Parlement a le pouvoir implicite de prendre des mesures pour assurer la protection du pays face à cette situation d’urgence dont les cir­constances exceptionnelles justifient l’adoption de la loi attaquée. Les arrêts suivants, entre autres, ont été cités comme étayant cette prétention: Fort Frances Pulp and Power Co. v. Manitoba Free Press[71]; Co-operative Committee on Japanese Canadians v. Attorney General for Canada[72]; Renvoi relatif à la validité des règlements sur les baux en temps de guerre[73].

Avant de disposer de cet autre moyen, je vou­drais d’abord indiquer que je suis prêt à tenir pour établies les propositions suivantes:

— la compétence législative du Parlement en vertu de la doctrine d’urgence nationale ne se confine pas à des situations inhérentes à la guerre ou aux périodes de transition entre la guerre à la paix; la situation d’urgence envisagée par la doctrine peut survenir en temps de paix;

— l’inflation peut donner lieu à pareille situation d’urgence;

— en vertu de son pouvoir d’urgence, le Parlement peut validement légiférer avant que la situa­tion d’urgence n’ait effectivement surgi; une urgence ou une crise appréhendée suffisent à justi­fier le Parlement de prendre des mesures préventives,

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notamment des mesures pour endiguer et réduire l’inflation lorsque le taux de l’inflation équivaut à un état de crise appréhendée.

Pour déterminer si la Loi anti-inflation est valide à titre de mesure d’urgence, il faut d’abord considérer comment opère la doctrine d’urgence en droit constitutionnel canadien; dans un second temps, il s’agit de déterminer si la Loi anti-infla­tion a été effectivement adoptée comme une mesure en vue de remédier à une situation d’ur­gence nationale considérée dans son sens constitutionnel.

Lorsqu’il parle de la doctrine d’urgence, le Comité judiciaire emploie parfois des termes qui, au premier abord, semblent indiquer qu’il n’existe pas de différence entre la doctrine de la dimension ou de l’intérêt national et la doctrine d’urgence, cette dernière n’étant qu’un aspect de la première, ou que le partage des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales n’est pas modifié par une situation d’urgence ou encore que le Parlement, lorsqu’il légifère à l’égard d’une matière qui normalement relèverait de la compétence exclusive des provinces, le fait en tenant compte d’un aspect fédéral du sujet ou en vertu d’une relation nouvelle qui prend son origine en dehors des cadres de l’art. 92 de la Constitution.

Les avocats de l’Ontario et du Canada se sont appuyés sur ces termes pour soutenir que la diffé­rence entre la doctrine d’intérêt national et la doctrine d’urgence n’est que sémantique, ce qui peut-être explique que dans le factum de l’Ontario on n’invoque pas la situation d’urgence pour appuyer la validité de la Loi anti-inflation, quoique l’avocat de l’Ontario déclare que sa thèse ne diffère pas, à cause de cette question de sémanti­que, de celle de l’avocat du Canada. Ce dernier a insisté à prétendre qu’il n’y a pas de différence fondamentale entre les deux doctrines, mais il a soumis deux argumentations distinctes fondées sur chacune des deux doctrines.

Je ne suis pas d’accord avec la proposition selon laquelle la doctrine d’intérêt ou de dimension nationale et la doctrine d’urgence veulent dire la même chose. Même si l’on peut dire que [TRADUC­TION] «lorsqu’une situation d’urgence existe, c’est

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l’urgence qui donne au sujet son intérêt ou sa dimension nationale» (LeDain, op.cit. p. 291) la situation d’urgence ne donne pas au sujet la même dimension que la doctrine d’intérêt national telle qu’appliquée par exemple dans les arrêts Aeronau­tique, Johannesson ou Munro. Dans ceux-ci l’appli­cation de la doctrine de l’intérêt national se fait pratiquement comme si on ajoutait aux catégories de sujets énumérées à l’art. 91 de la Constitution, certains chefs comme l’aéronautique ou l’aména­gement et la conservation de la capitale nationale, lorsque les tribunaux concluent qu’une catégorie de sujets, qui n’est mentionnée ni à l’art. 91 ni à l’art. 92, ne relève au fond d’aucun des quinze premiers chefs énumérés à l’art. 92 et n’est pas une matière d’une nature purement locale et privée. Lorsque la théorie de l’intérêt national s’applique, ses effets sont permanents même s’ils restent limi­tés par la nature du sujet dont le caractère de dimension nationale vient d’être reconnu. A l’opposé, le pouvoir du Parlement de légiférer dans une situation critique n’a d’autres limites que celles qui sont dictées par la situation. Mais l’une de ces limites est le caractère temporaire des circons­tances critiques.

A mon avis, le style circonspect du Comité judiciaire dans l’arrêt Fort Frances, aux pp. 704 à 706, et dans d’autres arrêts démontre qu’il se préoccupe du fait qu’un pouvoir de l’ampleur du pouvoir d’urgence ait dû être inféré. Mais d’autres passages, quelques-uns tirés des décisions mêmes qui ailleurs semblent exprimer le contraire, indi­quent clairement qu’en pratique la doctrine d’ur­gence entraîne une modification partielle et temporaire du partage des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales.

Ainsi dans l’arrêt Fort Frances, où la doctrine d’urgence a été appliquée pour la première fois et dont les termes sont par ailleurs très mesurés, le vicomte Haldane déclare, à la p. 704:

[TRADUCTION] «Aux fins ordinaires, les législatures provinciales conservent le pouvoir général de contrôle sur la propriété et les droits’ civils. Mais des questions peuvent surgir qui, en raison des circonstances particu­lières d’une situation critique pour tout le pays, concer­nent la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada dans son ensemble.»

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Il faut nécessairement en déduire que pour des motifs d’urgence, le contrôle sur la propriété et les droits civils à des fins autres qu’ordinaires peut tomber sous la compétence du Parlement. Mais ce contrôle ne perd pas son caractère de contrôle sur la propriété et les droits civils dans les provinces.

Plus loin, dans le même arrêt, et de façon plus explicite, le vicomte Haldane parle de la .crise comme étant terminée et déclare:

[TRADUCTION] «En pareille occurrence, il faudrait invoquer le texte même de l’acte constitutionnel qui répartit les pouvoirs.» p. 706.

Par conséquent, le texte de l’acte constitutionnel qui — répartit les pouvoirs ne peut être invoqué durant la crise.

Dans l’arrêt Labour Conventions[74], à la p. 353, lord Atkin parle de la doctrine d’urgence et indi­que que les circonstances de cette affaire-là s’éloignent

[TRADUCTION] «des conditions susceptibles de prendre préséance sur la répartition normale des pouvoirs, énon­cée aux articles 91 et 92.»

Lord Morton of Henryton s’est exprimé de la même façon dans Canadian Federation of Agriculture v. Attorney General for Quebec[75], à la p. 198.

Dans l’arrêt Japanese Canadians, lord Wright déclare à la p. 101:

[TRADUCTION] «s’il est évident que l’urgence ne s’est pas produite ou n’existe plus, il n’y a rien qui puisse justifier l’exercice ou le maintien des pouvoirs exceptionnels. La règle de droit relative à la répartition des compétences entre le Parlement du Canada et les légis­latures des provinces entre en jeu.»

Dans le Renvoi relatif à la validité des règle­ments sur les baux en temps de guerre[76], à la p. 130, le juge Rinfret — il n’était pas encore juge en chef — parle en ces termes des règlements contestés:

[TRADUCTION] Il est indubitable qu’en temps normal les loyers relèvent de la compétence provinciale sous le chef propriété et droits civils de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Il est également indubitable

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qu’en des circonstances exceptionnelles, comme en temps de guerre, le Parlement peut validement légifé­rer sur les loyers.

Il est vrai toutefois que d’autres membres de la Cour ne se sont pas exprimés aussi simplement en cette affaire.

Peut-être qu’il importe peu que la loi adoptée en vertu du pouvoir d’urgence soit qualifiée de loi relative à la situation d’urgence plutôt que de loi relative au sujet particulier qui en fait l’objet. Mais si l’on examine les effets pratiques de l’appli­cation du pouvoir d’urgence, il faut conclure qu’à toutes fins utiles, il donne au Parlement, pour faire face à la situation d’urgence, une compétence con­currente et prépondérante sur des matières qui normalement relèvent exclusivement des provinces. Sur ce point, l’exercice de ce pouvoir équivaut à une modification temporaire pro tanto de la Cons­titution fédérale par l’action unilatérale du Parlement. Le fondement juridique de ce pouvoir a sa source dans la Constitution: lorsque la sauvegarde et le maintien de la Constitution et du pays sont en jeu, le genre d’autorité en mesure de faire face à la situation [TRADUCTION] «ne peut se trouver que dans cette partie de la Constitution qui établit le pouvoir de l’État dans son ensemble». (Le vicomte Haldane dans l’arrêt Fort Frances, à la p. 704).

Le caractère extraordinaire du pouvoir d’ur­gence du Parlement ainsi que ses caractéristiques constitutionnelles dictent le mode selon lequel il peut être invoqué et appliqué. Il ne peut s’agir du mode ordinaire. A tout le moins, ce mode ne peut laisser subsister une ambiguïté, même pas la moin­dre, qu’il faudrait trancher par voie d’interpréta­tion. Dans les cas où l’existence d’une situation d’Urgence peut prêter à controverse, il est essentiel que le Parlement n’ait pas recours à son pouvoir d’urgence à moins d’indiquer dans les termes les plus explicites qu’il se fonde sur ce pouvoir. Le Parlement ne peut envahir le champ normalement interdit de la compétence provinciale sans signaler de façon non équivoque qu’il agit en vertu de son pouvoir extraordinaire. Pareil signal n’est pas con­cluant pour légitimer l’action du Parlement mais son absence est fatale. Il incombe aux tribunaux de

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faire observer la Constitution, non d’entériner sa suspension, et à moins que le Parlement n’ait expressément invoqué le pouvoir très exceptionnel de déclarer une suspension, ils ne peuvent conclure que celle-ci est justifiée. De plus, ils ne peuvent recevoir un argument qui leur demande implicitement de tirer des faits les conclusions qui justifieraient une atteinte, même temporaire, au processus constitutionnel normal à moins que le Parlement n’ait d’abord assumé la responsabilité d’affirmer clairement que la nature des faits justifie cette atteinte. Ce n’est qu’après que le Parlement a fait cette affirmation que commence la responsabilité des tribunaux. Mais s’il n’y a pas une telle affirma­tion, la Constitution s’applique normalement. Autrement, ce seraient les tribunaux qui seraient indirectement appelés à proclamer la situation d’urgence, alors qu’il est essentiel que ce rôle soit joué par un organisme politiquement responsable.

On ne nous a pas cité un seul arrêt, et j’en connais aucun, qui ratifie l’exercice du pouvoir d’urgence par le Parlement, sans que son fondement constitutionnel n’ait été exprimé en des termes clairs. De plus, en dehors de la jurispru­dence, je ne connais aucun précédent qui pourrait être considéré comme une tentative par le Parlement d’exercer pareil pouvoir extraordinaire par suggestion ou insinuation.

Le recours au pouvoir national d’urgence permet au Parlement de transcender les lois provinciales dans pratiquement tous les domaines: il doit être explicite.

Ce n’est pas que re Parlement doit s’en tenir à des expressions rituelles. Il n’a pas nécessairement à employer des mots comme «urgence» qui de fait peuvent avoir un autre sens que celui qu’on leur donne en droit constitutionnel, puisque le Parlement peut adopter des lois dites d’urgence en des matières qui prima facie relèvent de sa compé­tence ordinaire. Ainsi la Loi sur la mise en tutelle des syndicats des transports maritimes, 1963 (Can.), c. 17, renvoie dans son préambule à un . rapport selon lequel il appert:

[TRADUCTION] «qu’un état d’urgence au sein de l’in­dustrie de la navigation commerciale au Canada met en danger la navigation et le transport sur la voie maritime du Saint-Laurent et compromet par conséquent l’économie

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canadienne, les relations internationales du Canada ainsi que la paix, l’ordre et la bonne administration sur la voie maritime du Saint-Laurent, dans les ports et sur le littoral du Canada».

[J’ai souligné des mots.]

En semblables cas, la loi d’urgence est adoptée par le Parlement en vertu de sa compétence ordi­naire. Ce qui est exigé du Parlement lorsqu’il entend exercer son pouvoir extraordinaire d’ur­gence dans tout contexte où l’existence de la situation d’urgence ou le fondement constitutionnel de son action sont susceptibles de contestation, est une indication, je dirais même une proclamation, dans le titre, le préambule ou le texte de la mesure législative, laquelle ne puisse laisser aucun doute que le Parlement, étant donné la nature de la situation critique, entend effectivement agir en se fondant sur ce pouvoir. Les statuts du Canada contiennent plusieurs exemples de lois qui ne laissent subsister aucun doute qu’elles ont été adoptées sous le régime du pouvoir d’urgence exceptionnel du Parlement. De même, la Gazette du Canada renferme des exemples de proclamations et de décrets qui, il est évident, ont été émis conformément à l’autorité d’une loi du Parlement adoptée en vertu de ce pouvoir. Les mesures qui ont trait aux conditions de temps de guerre ou d’après-guerre ne présentent pas normalement de difficul­tés en raison de l’envergure des guerres modernes, de la conscription totale des activités que ces guer­res imposent aux nations et de l’existence généralement admise des faits. Le mécanisme de déclen­chement de la Loi sur les mesures de guerre, S.R.C. 1970, c. W-2, est l’émission d’une procla­mation déclarant l’état de guerre ou un état ressemblant à la guerre. La Loi de 1945 sur’ les pouvoirs transitoires résultant de circonstances critiques nationales, 1945 (Can.), c. 25 et la Loi de 1947 sur le maintien de mesures transitoires, 1947 (Can.), c. 16, énoncent toutes deux que les circonstances critiques nationales se sont conti­nuées. La Loi sur les pouvoirs d’urgence, 1951, S.R.C. 1952, c. 96, adoptée durant la guerre de Corée, reconnaît l’existence d’un état d’urgence international menaçant la sécurité du Canada.

D’autres mesures ont traité des situations d’ur­gence en temps de paix. La Loi d’urgence sur les approvisionnements d’énergie, 1973-74 (Can.), c. 52

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qui apparemment n’a pas encore été proclamée, a ce long titre:

Loi prévoyant un moyen de préserver les approvisionne­ments de produits pétroliers au Canada durant les pério­des d’urgence nationale résultant de pénuries ou de perturbations du marché qui portent atteinte à la sécu­rité et au bien-être des Canadiens et à la stabilité économique du Canada, et modifiant la Loi sur l’Office national de l’énergie.

[J’ai souligné des mots]

Elle donne le pouvoir au gouverneur en conseil de proclamer la situation d’urgence et d’autoriser l’établissement d’un programme de répartition obligatoire des produits pétroliers au Canada.

Il est évident que je ne me prononce pas sur la validité constitutionnelle de ces mesures, mais je les cite comme des exemples où il ne pouvait pas avoir d’incertitude quant au fondement constitu­tionnel sur lequel le Parlement voulait s’appuyer.

A mon avis, la Loi anti-inflation ne satisfait pas à la condition exigeant une indication explicite qu’elle a été adoptée sous le régime du pouvoir national d’urgence du Parlement.

On a fait grand état du préambule:

ATTENDU que le Parlement reconnaît l’incompatibi­lité de l’actuel taux d’inflation avec l’intérêt général, ainsi que la gravité du problème national posé par sa réduction et son endiguement;

ET qu’il importe en conséquence de limiter les marges bénéficiaires, les prix, les dividendes et les ré­munérations;

On a insisté sur les mots «la gravité du problème national».

Cet argument ne me fait aucune impression.

La peine de mort est une question d’intérêt national comme le sont l’avortement, le nombre élevé d’individus qui sont tués ou grièvement bles­sés par des chauffeurs en état d’ivresse ou encore le traffic des stupéfiants et drogues. On peut con­cevoir plusieurs mesures draconiennes, relevant toutes de la compétence ordinaire du Parlement du Canada, qui pourraient être présentées par un préambule énonçant la gravité du problème national

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causé par une situation donnée. Je ne vois pas comment l’addition du mot «gravité» peut s’inter­préter comme signifiant que le Parlement a voulu légiférer en vertu de son pouvoir extraordinaire d’urgence. La Loi sur les ressources en eau du Canada, 1969-70 (Can.), c. 52, dont je m’abstiens encore une fois de commenter la validité constitu­tionnelle, contient un préamule [sic] où il est énoncé qu’il est devenu urgent dans l’intérêt national» de prendre des mesures à l’égard de la pollution des ressources en eau du Canada. La Loi sur les ressources en eau du Canada est-elle une mesure d’urgence dans le sens constitutionnel? Elle ne paraît pas se présenter sous cet aspect. Comment distinguer un problème national grave d’une situa­tion d’intérêt national devenue urgente mais dans le sens non constitutionnel du terme? Je ne puis interpréter le préambule de la Loi anti-inflation comme une indication que la loi a été adoptée pour faire face à une situation d’urgence national dans le sens constitutionnel.

L’avocat représentant le Canada insiste aussi sur le caractère temporaire de la Loi anti-infla­tion. Je remarque que la Loi pourrait, en vertu de l’art. 46, être prorogée par décret approuvé par les deux Chambres, quoique je ne sois pas porté à donner tellement d’importance à ce point. Néan­moins, et bien qu’une condition essentielle à la validité d’une mesure adoptée en vertu du pouvoir national d’urgence du Parlement soit qu’elle n’ait pas un caractère permanent, il reste que le carac­tère temporaire de celle-ci n’indique pas, et ne permet aucunement de conclure qu’elle a été adop­tée pour remédier à une situation d’urgence natio­nale: le Parlement a le pouvoir, et il l’exerce à maintes reprises, de décréter des mesures tempo­raires relatives à des matières relevant de sa com­pétence ordinaire.

J’ai traité des arguments fondés sur le préam­bule et la durée limitée (art. 46) de la Loi anti-inflation.

Rien dans le reste de la Loi et des Indicateurs ne démontre que leur adoption vise à faire face à une situation d’urgence nationale. En revanche, les nombreuses exemptions actuelles et possibles de la Loi et des Indicateurs sont incompatibles avec une attaque globale lancée contre l’inflation considérée

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comme un très grand danger. Il ne nous appartien­drait pas de juger de l’efficacité et de la justesse de la loi si elle visait vraiment une situation critique extraordinaire, mais sa portée limitée peut révéler qu’elle ne revêt pas un caractère extraordinaire.

En vertu des al. a) et b) du par. (2) de l’art. 4 des Indicateurs, les dispositions de limitation des prix et des marges bénéficiaires ne s’appliquent pas à la vente, par leur producteur initial, de denrées alimentaires d’origine agricole et non transfor­mées, ni à la vente, par un pêcheur, de poissons et de produits dérivés non transformés. Ainsi la majo­rité des producteurs agricoles et des pêcheurs sont exempts des Indicateurs et leurs prix se reflètent sur les prix payés par ceux qui sont engagés à la transformation, par les grossistes, par les détail­lants et par les consommateurs.

Comme l’indique la déclaration de principe déposée à la Chambre des communes par le minis­tre des Finances, on demande aux provinces de mettre en application un programme de contrôle des loyers mais elles demeurent libres d’agir à leur guise en ce domaine. Les loyers sont un facteur important du coût de la vie et durant la situation nationale d’urgence créée par la dernière grande guerre ils étaient contrôlés par le pouvoir fédéral.

En vertu du par. (2) de l’art. 4 de la Loi anti-inflation, les Indicateurs pour la limitation des prix et des marges bénéficiaires ne s’appliquent pas aux fournisseurs d’articles ou de services du secteur privé qui ont moins de cinq cents employés au Canada ni aux personnes qui exploitent, dans l’industrie de la construction, des entreprises qui ont moins de vingt employés au Canada et les Indicateurs pour la limitation de la rémunération ne s’appliquent pas aux employés de ces fournis­seurs ou entrepreneurs. On ne nous a pas fourni les données qui montreraient l’ampleur de cette exemption, mais j’oserais dire qu’elle touche au moins plusieurs centaines de milliers de personnes. De plus, et même si le secteur public fédéral est régi par la Loi anti-inflation, le Gouvernement du Canada a, par un décret C.P. 1976-176, en date du 27 janvier 1976, modifié les Indicateurs et exempté de la limitation des prix et des marges bénéficiaires

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le secteur public fédéral sauf dix-sept sociétés ou corporations de la Couronne.

La Loi anti-inflation ne s’applique pas non plus au secteur public provincial, sauf du consentement des provinces. Le secteur public provincial est des plus importants puisqu’il comprend toutes les fonc­tions provinciales et municipales, tous les organis­mes publics qui exécutent des fonctions de gouver­nement dans la province et tous les autres organismes dans la province généralement recon­nus comme des organismes de services publics. Ceux-ci comprennent, je présume, toutes les insti­tutions publiques d’enseignement, tous les hôpi­taux publics, tous les producteurs publics d’éner­gie, etc. Une province qui s’associe au programme de la Loi anti-inflation peut décider qu’une partie seulement des Indicateurs s’appliquera à une partie seulement du secteur public provincial.

On peut prétendre que ces exemptions et ces options ont été incorporées dans la Loi et les Indicateurs en vue d’en alléger l’administration ou à titre de courtoisie du gouvernement fédéral envers les provinces. Toutefois, une situation d’ur­gence nationale ne se prête pas, au premier abord, à des formules permettant de s’associer au programme ou de s’en retirer à volonté, ni à des

exemptions sur une vaste échelle.

On nous a demandé de ne pas nous en tenir uniquement à la Loi et aux Indicateurs mais de considérer des éléments de preuve extrinsèques et de prendre connaissance d’office de faits de noto­riété publique.

Par exemple, il est admis que les gouvernements provinciaux se préoccupaient sérieusement de la hausse du coût de la vie et que huit des dix provinces ont conclu des accords avec le gouvernement canadien pour appliquer chez elles les Indi­cateurs fédéraux. Mais je ne considère pas que cette préoccupation et ces accords constituent une reconnaissance du fait que le Parlement a légiféré en vertu de son pouvoir national d’urgence lorsqu’il a adopté la Loi anti-inflation. Seul le Parlement ou le gouvernement du Canada, sous l’autorité d’une loi du Parlement, peut assumer la responsa­bilité de déclarer un état d’urgence national; il serait délicat et probablement non justifié que les

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tribunaux fassent le compte des provinces pour évaluer le degré d’appui de celles-ci à la mesure. Toutefois, dans la mesure où on serait porté à croire que l’appui provincial s’est clairement mani­festé en cette affaire, il faudrait rappeler que cinq des dix provinces ont décidé de ne pas intervenir dans les procédures; des cinq intervenantes, deux, la Colombie-Britannique et l’Alberta, admettent que le Parlement a le pouvoir d’adopter une loi comme la Loi anti-inflation dans une situation d’urgence nationale, mais elles soutiennent que la Loi est inconstitutionnelle puisque la preuve ne relève pas l’existence de l’urgence; deux provinces, le Québec et la Saskatchewan, font la même admission mais elles ne prennent pas position sur la question de savoir s’il y a urgence et si la Loi est valide; la dernière province, l’Ontario, appuie la constitutionnalité de la Loi puisque, selon son avocat, il n’y a pas de distinction à faire entre l’urgence et l’autre fondement juridique principal que l’Ontario invoque pour soutenir la validité de la Loi. En définitive, nous avons devant nous une loi fédérale qui en aucune façon ne renvoie à une situation d’urgence nationale et qui n’est appuyée que par une province. Toutefois, le support de cette dernière repose sur l’opinion que la situation d’ur­gence nationale est synonyme d’intérêt national.

On nous a soumis de nombreux éléments de preuve extrinsèques dont l’examen, espérait-on, nous permettrait de tirer des faits une conclusion en vue de déterminer si l’inflation a, oui ou non, atteint un niveau qui permet au Parlement d’invo­quer son pouvoir extraordinaire ou s’il existe une base rationnelle à la décision du Parlement d’y recourir. Je n’en suis pas là, bien sûr, puisque je suis d’avis que le Parlement ne s’est pas fondé sur son pouvoir d’urgence. Il me semble toutefois, que s’il nous est permis d’examiner des éléments de preuve extrinsèque comme une déclaration de prin­cipe déposée à la Chambre des communes par le ministre des Finances, des statistiques, une étude économique, le texte d’un discours prononcé par le gouverneur de la Banque du Canada, il serait alors normal pour nous, en l’espèce, de lire le Hansard, non pas dans le but d’interpréter et d’appliquer les dispositions de la Loi anti-inflation, mais pour en rechercher le pivot constitutionnel. Une revue des débats parlementaires indique qu’entre le 14 octobre

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1975, alors que la déclaration de principe a été déposée — le Bill anti-inflation C-73 a été déposé à la Chambre, en première lecture, le 16 octobre 1975 — et le 10 décembre 1975, date de l’adoption de la Loi en troisième lecture par le Sénat, on a à maintes reprises, dans les deux Chambres et en comité, soulevé la question du fondement constitu­tionnel de la Loi et de la nécessité de déclarer expressément un état d’urgence pour qu’elle soit constitutionnellement valide. Les réponses ne varient que très peu; dans l’ensemble, elles tradui­sent l’opinion que le Parlement peut adopter la Loi telle que rédigée en vertu de son pouvoir général de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouverne­ment — ce qui n’éclaire pas beaucoup — en plus d’autres pouvoirs particuliers énumérés à l’art. 91 de la Constitution. Le plus près qu’un ministre en soit venu de mentionner une situation d’urgence, est en réponse à une question visant à savoir si le gouvernement était d’avis que le pays se trouvait alors dans une situation de véritable urgence. Le premier ministre suppléant répond comme suit:

.. le projet de loi à l’étude repose, du moins en partie, sur l’article de la constitution prévoyant la possibilité de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement, par conséquent en ce sens il y a urgence.» Débats de la Chambre des communes, le 22 octobre 1975, p. 8440.

Toutefois, cet énoncé est atténué par une décla­ration faite le même jour, par le même ministre, en réponse à une proposition selon laquelle il était nécessaire que le projet de loi soit explicite et réfère à la situation’ d’urgence nationale. Cette déclaration se lit comme suit:

Monsieur l’Orateur, lors de la rédaction de ce bill, le gouvernement s’est informé auprès des conseillers juridi­ques de la Couronne. Ils ont estimé que le bill pourrait être présenté en vertu des dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique relatives à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement, et, peut-être aussi, en vertu d’autres dispositions; le gouvernement a décidé de le rédiger dans la forme actuelle en se fondant sur les meilleurs conseils disponibles. Débats de la Chambre des communes, le 22 octobre 1975, p. 8443.

Je veux enfin citer une déclaration du ministre des Finances, — c’est lui qui avait présenté le projet de Loi anti-inflation — lors de sa comparution devant le Comité permanent des Finances, du

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commerce et des questions économiques. Interrogé sur le fondement constitutionnel du Bill, il répond ceci:

... Tout dépend de cette phrase de notre constitution à l’article 91 que vous avez mentionnée et où il est ques­tion de «la paix, l’ordre et le bon gouvernement». L’opi­nion du gouvernement sur la constitutionnalité repose sur quelques causes plaidées devant le comité judiciaire du Conseil privé, en 1946 par exemple, la Canada Temperance Federation et depuis, à la Cour Suprême, Thamieson et St-Paul (probablement Johannesson c. La municipalité de West Saint Paul) et Munro et National Capital Commission. C’est dans ce sens-là que quand vous avez un schéma qui est au-delà des raisons strictement locales ou provinciales ou privées, quand vous avez un schéma d’ordre national comme ceci, il peut y avoir une juridiction fédérale pour légiférer sur ces questions. C’est dans ce cadre d’analyse que nous assumons que le gouvernement fédéral a la juridiction nécessaire pour ce projet de loi.

Procès-verbaux des procédures devant le Comité perma­nent des Finances, du commerce et des questions écono­miques, fascicule n° 62, le 30 octobre 1975, p. 46.

Je pourrais en arriver à mes conclusions sans m’appuyer sur ces déclarations. Toutefois, elles me renforcent dans l’opinion que l’adoption de la Loi anti-inflation, en sa forme actuelle, repose sur la croyance erronée que le Parlement avait le pouvoir ordinaire de légiférer en se fondant sur la doctrine de l’intérêt national ou de la dimension nationale, c’est-à-dire sur une base qui est exactement celle qu’a invoquée devant nous l’avocat du Canada. Le Parlement n’a pas voulu légiférer en vertu du pouvoir extraordinaire qu’une situation de crise nationale lui confère.

La Loi anti-inflation est, à mon avis, inconstitu­tionnelle dans la mesure où elle s’applique au secteur privé provincial; puisque l’avocat du Canada n’a pas plaidé la dissociabilité, je déclarerais la Loi inconstitutionnelle dans son ensemble.

* * *

La seconde question constitutionnelle soumise suppose la validité de la Loi anti-inflation. Toutefois, comme il s’agit d’un renvoi relativement à une question constitutionnelle, je crois que je devrais exprimer mon opinion à l’égard de la seconde

[Page 473]

question comme si j’avais décidé que la Loi anti-inflation est constitutionnelle. Sur cette deuxième question, je souscris à l’opinion du Juge en chef.

Par conséquent, je répondrais aux deux ques­tions soumises à la Cour comme suit:

Question 1: Oui, la Loi anti-inflation est incons­titutionnelle en totalité.

Question 2: Non, l’accord n’a pas pour effet d’as­sujettir le secteur public ontarien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation.

Questions répondues comme suit:

Question 1. (les juges BEETZ et DE GRANDPRÉ dissidents): Non. La Loi n’est pas inconstitution­nelle en totalité ou en partie.

Question 2. (per curiam): Non. L’accord n’a pas pour effet d’assujettir le secteur public onta­rien, tel que défini dans ledit accord, à la Loi et aux Indicateurs anti-inflation.

Procureur du Procureur général du Canada: D. S. Thorson, Ottawa.

Procureur du Procureur général de la Colom­bie-Britannique: David H. Vickers, Victoria.

Procureur du Procureur général du Manitoba: G. E. Pilkey, Winnipeg.

Procureur du Procureur général de l’Ontario: F. W. Callaghan, Toronto.

Procureur du Procureur général de la Saskat­chewan: K. Lysyk, Regina.

Procureur du Procureur général du Québec: Robert Normand, Québec.

Procureurs de Canadian Labour Congress: Soloway, Wright, Houston & Co., Ottawa.

Procureurs de Ontario Teachers’ Federation: Blake, Cassels & Graydon, Toronto.

[Page 474]

Procureurs de Renfrew County Division, Dis­trict 25 Ontario Secondary School Teachers’ Fed­eration: Golden, Levinson, Toronto.

Procureurs de Ontario Public Service Em­ployees’ Union, de Canadian Union of Public Em­ployees et de Canadian Union of Public Em­ployees Local 1230: Cameron, Brewin & Scott, Toronto.

Procureur de United Steel Workers of America: Lorne Ingle, Toronto.

[1] [1938] R.C.S. 100.

[2] [1939] A.C. 117.

[3] [1941] R.C.S. 573.

[4] [1949] A.C. 110.

[5] (1882), 7 App. Cas. 829.

[6] [1960] S.C.R. 713.

[7] (1958), 16 D.L.R. (2d) 465; conf. [1960] R.C.S. 619.

[8] [1961] R.C.S. 775.

[9] [1936] R.C.S. 427; conf. [1937] A.C. 355.

[10] [1946] A.C. 193.

[11] (1882), 7 App. Cas. 829.

[12] [1922] 1 A.C. 191.

[13] [1923] A.C. 695.

[14] [1925] A.C. 396.

[15] [1947] A.C. 87.

[16] [1950] R.C.S. 124.

[17] [1937] A.C. 326.

[18] [1936] R.C.S. 398.

[19] [1896] A.C. 348.

[20] (1887), 12 App. Cas. 575.

[21] (1880), 3 R.C.S. 505.

[22] (1881), 7 App. Cas. 96.

[23] (1913), 48 R.C.S. 331.

[24] [1902] A.C. 73.

[25] [1916] 1 A.C. 588.

[26] [1958] R.C.S. 626.

[27] [1950] R.C.S. 124.

[28] [1925] R.C.S. 434.

[29] [1937] A.C. 326.

[30] [1936] R.C.S. 398.

[31] [1951] A.C. 179.

[32] [1932] A.C. 304.

[33] [1932] A.C. 54.

[34] [1966] R.C.S. 663.

[35] [1956] O.R. 862.

[36] [1952] 1 R.C.S. 292,

[37] (1881), 7 App. Cas. 96.

[38] [1949] R.C.S. 1; conf. [1951] A.C. 179.

[39] (1965), 49 D.L.R. (2d) 225.

[40] [1924] R.C.S. 331.

[41] [1930] R.C.S. 554.

[42] [1945] R.C.S. 385.

[43] (1934), 52 C.L.R. 455.

[44] [1950] A.C. 87.

[45] [1947] A.C. 87.

[46] [1950] R.C.S. 124.

[47] [1922] 1 A.C. 191.

[48] [1938] A.C. 708.

[49] [1940] R.C.S. 444.

[50] [1937] A.C. 377.

[51] [1951] A.C. 179.

[52] [1968] R.C.S. 238.

[53] (1976), 7 N.R. 477.

[54] [1937] A.C. 355.

[55] [1936] R.C.S. 461; conf. [1937] A.C. 326.

[56] [1925] A.C. 396.

[57] [1950] A.C. 122.

[58] [1950] A.C. 122.

[59] [1932] A.C. 54.

[60] [1932] A.C. 304.

[61] [1952] 1 R.C.S. 392.

[62] [1966] R.C.S. 663.

[63] (1913), 48 R.C.S. 260.

[64] [1936] R.C.S. 398.

[65] [1936] R.C.S. 427.

[66] (1882), 7 App. Cas. 829.

[67] [1896] A.C. 348.

[68] (1880),7 App. Cas. 96.

[69] [1915] A.C. 330.

[70] [1947] A.C. 87.

[71] [1923] A.C. 695.

[72] [1947] A.C. 87.

[73] [1950] R.C.S. 124.

[74] [1937] A.C. 326.

[75] [1951] A.C. 179.

[76] [1950] R.C.S. 124.


Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373

Date : 1976-07-12

DANS L’AFFAIRE DE l’article 55 de la Loi sur la Cour suprême

et

DANS L’AFFAIRE DES questions soumises par le gouverneur en conseil sur la validité de la Loi anti-inflation, par le décret C.P. 1976-581 en date du 11 mars 1976.

1976: le 31 mai et les 1”, 2, 3 et 4 juin; 1976: le 12 juillet.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.

QUESTIONS SOUMISES PAR LE GOUVERNEUR EN CONSEIL

Proposition de citation de la décision: Renvoi : Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373 (12 juillet 1976)

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Origine de la décision

Date de la décision : 12/07/1976
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