| Duquet c. Ville de Sainte-Agathe, [1977] 2 R.C.S. 1132 (5 octobre 1976)
COUR SUPRÊME DU CANADA
Duquet c. Ville de Sainte-Agathe, [1977] 2 R.C.S. 1132
Date : 1976-10-05
John E. L. Duquet (Demandeur) Appelant;
et
La ville de Sainte-Agathe-des-Monts
(Défenderesse) Intimée.
1976: les 19 et 20 mai; 1976: le 5 octobre.
Présents: Les juges Ritchie, Spence, Pigeon, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Procédure civile - Requête pour jugement déclaratoire - Aucune distinction entre recours préventif et recours curatif - Code de procédure civile, art. 2, 55, 453.
Droit municipal - Taxe de l’eau - Territoire non desservi - Imposition ultra vires - Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, c. 193, art. 421, 439, 440, 441, 442, 445 et 446.
L’appelant, propriétaire d’une maison dans le territoire de l’intimée, reçoit de celle-ci, en octobre 1973, un état de compte lui réclamant pour une période de trois ans la taxe de l’eau, intérêt et frais, soit un total de $2,124.14. Cet état de compte est accompagné d’un avis à l’effet que si les taxes ne sont pas acquittées avant la fin du mois, le Conseil pourra ordonner la vente de l’immeuble à l’enchère publique. Cet état de compte s’appuie sur le règlement d’aqueduc édicté par la Ville et modifié à trois reprises, soit en 1971, 1972 et 1973 pour obliger tous les propriétaires à payer la taxe de l’eau et non seulement les «abonnés». La maison de l’appelant est située sur une presqu’île où il n’y a ni rue publique, ni service municipal d’aqueduc et d’égout.
A la suite de la réception de l’état de compte et de l’avis l’accompagnant, l’appelant a fait signifier à l’intimée une requête pour jugement déclaratoire basée sur l’art. 453 du Code de procédure civile. Cette requête a pour objet principalement de faire déclarer que les trois règlements modifiant le règlement d’aqueduc originaire sont ultra vires. La Cour d’appel a confirmé le jugement de la Cour supérieure rejetant la requête pour jugement déclaratoire de l’appelant, au motif que cette procédure ne peut être utilisée que dans un but préventif et non curatif. Elle ne s’est pas prononcée sur le second moyen retenu par la Cour supérieure à l’effet que le seul remède possible était le recours en cassation prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes. D’où le pourvoi à cette Cour.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.
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Quant à la question de la procédure: l’appelant est menacé de saisie pour refus de payer une taxe qu’il nie devoir. Il s’agit bien d’un cas où il y a «difficulté réelle». L’appelant a intérêt à faire trancher la question et déterminer «quelque droit, pourvoir ou obligation pouvant lui résulter . . d’un règlement ou d’une résolution d’une corporation municipale».
La distinction apportée par les tribunaux du Québec, dans l’application de l’art. 453 C.p.c., entre le recours préventif et le recours curatif trouve sa source au rapport des commissaires et non au texte même du Code de procédure civile. Il est vrai que ces commissaires y distinguent justice préventive et justice curative, mais si, dans le texte du Code, ils ont choisi de ne pas faire cette distinction, c’est parce qu’ils ont voulu qu’on n’en soit pas embarrassé. Pour décider si le cas peut faire l’objet d’une requête en jugement déclaratoire, il faut seulement considérer si elle entre dans le cadre de l’art. 453 C.p.c.
De toute façon, la pensée dominante du nouveau Code de procédure civile, exprimée à l’art. 2, étant de faire disparaître le vieil adage que «la forme emporte le fond» et la distinction n’étant pas d’ordre public, celui qui veut se plaindre du fait qu’on aurait dû procéder par action doit le faire dès la présentation de la requête et il faut le considérer comme y ayant renoncé, s’il conteste par écrit.
Quant au second moyen, il n’est pas exact de dire que l’appelant n’avait pas d’autre remède que le recours en cassation de règlements municipaux «pour cause d’illégalité» prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes. Une jurisprudence établie depuis longtemps admet l’action en nullité au cas d’ultra vires.
Sur le fond, même en tenant pour avérés les faits allégués dans la contestation de la requête, il faut dire que la Ville n’avait pas le pouvoir de décréter que la taxe de l’eau serait payable par tous les propriétaires. Le paragraphe 4 de l’art. 442 de la Loi des cités et villes ne le lui permet qu’à certaines conditions, soit de donner un avis public disant que «la municipalité est prête à fournir l’eau» et mettre les intéressés en demeure de faire le raccordement nécessaire. Dans le cas présent, la municipalité n’a tenu aucun compte de ces conditions. Il n’est pas en son pouvoir de passer un règlement qui impose l’obligation de payer la taxe de l’eau à tous les propriétaires d’immeubles, sans égard aux dispositions de la Loi édictant les conditions pour ce faire. Les règlements attaqués sont en conséquence déclarés nuls.
Arrêts mentionnés: Sun Oil Co. v. City of Hamilton, [1961] O.R. 209; Dominion of Canada v. City of Levis, [1919] A.C. 505; Barrette c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 121;
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Frank c. Alpert, [1971] R.C.S. 637; Basarsky c. Quinlan, [1972] R.C.S. 308; Ladouceur c. Howarth, [1974] R.C.S. 1111; Witco Chemical Co. c. Oakville, [1975] 1 R.C.S. 273; General Foods c. Struthers, [1974] R.C.S. 98; Hamel c. Brunelle, [1977] 1 R.C.S. 147; L’OEuvre du Patronage de Ste-Hyacinthe c. La Cité de Ste-Hyacinthe, .[1926] B.R. 496; Donohue c. La Paroisse de St-Étienne de la Malbaie, [1924] R.C.S. 511.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] confirmant un jugement de la Cour supérieure qui a rejeté une requête pour jugement déclaratoire. Pourvoi accueilli.
Andrée-Anne Charbonneau, pour l’appelant.
Paul Gélinas, c.r., pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Le pourvoi introduit, avec l’autorisation de la Cour attaque un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui confirme le jugement de la Cour supérieure rejetant la requête de l’appelant pour jugement déclaratoire.
L’appelant est propriétaire d’une maison dans le territoire de l’intimée. Cette maison se trouve dans ce qu’on appelle la presque’île Mitawanga où il n’y a ni rue publique, ni service municipal d’aqueduc et d’égout. Jusqu’à 1971, le règlement d’aqueduc édicté par la Ville prévoyait un tarif payable par les «abonnés». Le 16 mars 1971, par le règlement numéro 453, on en a remplacé les art. 25 et 26 par les suivants:
Article 25: A compter du 1 mai 1971 est par les présentes imposée et sera prélevée SUR tous les immeubles de la Ville Sainte-Agathe-des-Monts, conformément aux dispositions du quatrième alinéa de l’article 442 de la Loi des Cités et Villes, une taxe annuelle de l’eau payable d’avance par les propriétaires et les locataires, le 1er mai de chaque année, établie au taux de 12% de la valeur locative des immeubles tel qu’apparaissant au rôle d’évaluation avec cependant un minimum de $50.00, aux fins de pourvoir à toutes les dépenses et accessoires;
Article 26: Pour le service de l’eau sur les immeubles situés en dehors des limites de la Ville Sainte-Agathe-des-Monts, les abonnés et consommateurs devront payer à compter du 1er mai 1971, et d’avance, une cotisation
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tel qu’établie par la résolution du conseil de Ville du 15 avril 1969 ou tel qu’elle pourra être établie en aucun temps par le conseil de Ville qui a le pouvoir de modifier, corriger ou ajouter au tarif ainsi établi;
Le 2 mai 1972, on a remplacé l’art. 25 par un nouveau texte qui se lit comme suit:
Article 25: A compter du premier mai 1972, est par les présentes imposée et sera prélevée sur tous les immeubles de la Ville Sainte-Agathe-des-Monts une taxe annuelle de l’eau, établie au taux de 12% de la valeur locative des immeubles tel qu’apparaissant au rôle d’évaluation, avec cependant un minimum de $50.00 par logis ou local. Cette dite taxe de l’eau sera payable par les propriétaires aux fins de pourvoir à toutes les dépenses et accessoires. Le tout conformément aux dispositions du quatrième alinéa de l’article 442 de la Loi des Cités et Villes;
Enfin, le 6 février 1973, on a adopté, toujours en vertu de l’art. 442 de la Loi des Cités et Villes, un règlement qui décrète comme Art. 1 ce qui suit:
1. — A compter du premier mai 1973, est par les présentes, imposée et sera prélevée sur tous les immeubles de la Ville de Sainte-Agathe-des-Monts une taxe annuelle de l’eau établie au taux de 12% de la valeur locative des immeubles tel qu’apparaissant au rôle d’évaluation, avec cependant un minimum de $50.00 par logis ou local. Cette dite taxe de l’eau sera payable par les propriétaires aux fins de pourvoir à toutes les dépenses et accessoires.
Le 10 octobre 1973, la Ville a fait parvenir à l’appelant un état de compte lui réclamant pour trois ans de taxe de l’eau, intérêt et frais, un total de $2,124.14 avec l’avis suivant:
A moins de recevoir le ou avant le 30 octobre 1973 votre remise pour vos arrérages de taxe foncière et de l’eau sur votre propriété nous devrons produire cet état de compte au Conseil de Ville; lequel pourra ordonner la vente de cet immeuble à l’enchère publique le tout selon l’article 549 de la Loi des Cités et Villes.
L’appelant a alors fait signifier à l’intimée un avis d’une requête en jugement déclaratoire adressée à la Cour supérieure en vertu de l’art. 453 du Code de Procédure civile:
453. Celui qui a intérêt à faire déterminer immédiatement, pour la solution d’une difficulté réelle, soit son état, soit quelque droit, pouvoir ou obligation pouvant lui résulter d’un contrat, d’un testament ou de tout autre écrit instrumentaire, d’un statut, d’un arrêté en conseil,
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d’un règlement ou d’une résolution d’une corporation municipale, peut, par requête au tribunal, demander un jugement déclaratoire à cet effet,
Cette requête allègue essentiellement les faits ci-dessus résumés et conclut:
[TRADUCTION] En conséquence le demandeur requiert que par jugement rendu en l’espèce il soit déclaré:
a) QUE la défenderesse ne peut pas recouvrer du demandeur la taxe de l’eau ni l’imposer sur l’immeuble du demandeur, aux termes des dispositions dudit règlement 191, modifié par lesdits règlements 453, 472 et 486 respectivement, édictés par la défenderesse;
b) QUE la défenderesse ne peut ni inscrire ni garder le nom du demandeur au rôle de perception aux fins du recouvrement de la taxe de l’eau;
c) QUE la défenderesse ne peut recouvrer ni tenter de recouvrer du demandeur ladite taxe de l’eau, y compris les intérêts et frais relatifs à cette taxe;
d) QU’en tout état de cause, lesdits règlements 453, 472 et 486 sont ultra vires de la défenderesse, et que cette dernière n’a pas le pouvoir de les édicter;
le tout avec dépens contre la défenderesse.
Lorsque la requête a été présentée au tribunal, l’intimée a demandé et obtenu, suivant l’art. 455, l’autorisation de la contester par écrit. Les seules parties à retenir des allégations de cette constestation [sic] sont les suivantes:
Ce sont le demandeur-requérant et les autres propriétaires de la presqu’île Mitawanga qui ont insisté pour construire eux-mêmes leur propre source d’approvisionnement d’eau et qui ont refusé à la Ville tout accès sur leur presqu’île tant pour les routes que pour l’aqueduc et l’égout;
elle a toujours été prête et ce, à la connaissance du demandeur et de tous les autres propriétaires de la presqu’île Mitawanga à amener l’eau jusqu’à l’entrée de la presqu’île Mitawanga et que, de fait, l’aqueduc circule sur cette rue Tour du Lac, à très proche distance de cette entrée, qui constitue, au sens de la Loi des Cités et Villes, la rue faisant face à la résidence du demandeur-requérant, la ville n’ayant aucune rue publique sur cette presqu’île qui est et a toujours été considérée, à la demande spéciale de ses propriétaires, comme une propriété exclusivement privée;
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Dans sa réponse, l’appelant a allégué que l’aqueduc ne va que jusqu’à environ un quart de mille du chemin de traverse qui conduit à la presqu’île Mitawanga, soit à plus d’un mille de la maison de l’appelant.
A l’audition en Cour supérieure, le 7 mars 1974, le procureur de la Ville a soutenu que la requête n’était pas celle qui est prévue par l’art. 453: «c’est pas du préventif ça, c’est du curatif». Jugement a été rendu dans les termes suivants:
LA COUR admet, pour les fins du présent jugement que les faits allégués dans ladite requête pour un jugement déclaratoire sont vrais et qu’une enquête est alors inutile;
CONSIDÉRANT que le recours à cet article 453 C.p.c. n’est permis que dans les cas qui sont spécialement prévus et n’est pas laissé au choix des intéressés (Fefferman vs Bentley’s Cycles Sports Ltd., [1969] B.R. p.806);
CONSIDÉRANT que la Loi des Cités et Villes prévoit des recours spéciaux pour faire casser les règlements municipaux et faire annuler une imposition résultant d’un rôle de perception affectant des propriétés et des immeubles;
CONSIDÉRANT que les taxes en vertu de ce règlement sont présentement imposées et constituent une charge sur les propriétés de l’intimée;
CONSIDÉRANT qu’un jugement déclaratoire n’aura aucun effet ni sur les règlements ni sur les taxes exigibles présentement;
CONSIDÉRANT que les conclusions de ladite requête, à la face même de la requête et des conclusions, sont d’une nature curative et non préventive. L’action déclaratoire n’est aucunement curative, elle ne peut décréter aucune condamnation;
CONSIDÉRANT que la requête est préventive et qu’il ne s’agit pas d’un litige en puissance mais d’un litige existant et réel;
LA COUR REJETTE ladite requête avec dépens;
JUGEMENT CONSULTÉ LORS DE L’AUDIENCE:
[1973] C.S. p.793, Corporation des enseignants de Québec VS Le procureur Général de la Province de Québec et al.
La Cour d’appel a confirmé en disant notamment:
... il appert, tant de la requête elle-même que de sa contestation par l’intimée, qu’un litige véritable existe et
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a existé depuis près de trois ans entre l’appelant et la municipalité intimée à ce sujet. Il ne peut donc s’agir, malgré les propositions gratuites au contraire de l’appelant, d’un litige en puissance, un litige étant né et existant de fait entre les parties.
Or, à deux reprises déjà, notre Cour a décidé que «la requête pour jugement déclaratoire doit être utilisée dans un but préventif et non lucratif», dans l’arrêt Laflamme v. Drouin, [1973] C.A., p.707 et dans l’arrêt Fefferman et al. v. Bentley’s Cycles and Sports Ltd., [1969] B.R. p.806, à p. 807.
L’honorable juge en chef Jules Deschênes de la Cour supérieure en a décidé de même dans Corporation des Enseignants du Québec v. Le Procureur Général de la Province de Québec et al., [1973] C.S. pp.793 et seq.
Je suis d’avis que ces arrêts s’appliquent à la présente requête et que c’est avec raison que le juge de première instance les a appliqués dans le jugement a quo.
L’objet de l’article 453 C.p.c. n’est pas de créer, au choix des plaideurs, un mode alternatif d’institution, de poursuite et d’audition de litiges déjà existants; le recours prévu par cet article est un recours exceptionnel connexe à celui de l’adjudication sur un point de droit (448 C.p.c. et seq.) et ne doit pas, autrement que dans des circonstances également exceptionnelles, faire double emploi avec l’obtention de priorité d’audition sur les autres causes régulièrement instituées et poursuivies.
Dépasser les limites rigoureuses fixées par l’article 453 n’aurait qu’un effet: celui de détruire l’économie de notre Code de Procédure civile en créant un second système d’institution et d’audition des litiges, dans une large mesure parallèle et plus expéditive que celui que prévoit le Code, système parallèle qui, laissé au libre choix, des plaideurs ne ferait que créer désordre et pagaille et qui, en définitive, ne saurait que nuisible à l’administration de la justice, car la justice a besoin d’être administrée dans l’ordre.
Avec respect, je dois dire que la décision de la Cour d’appel fait rien moins que rayer du Code l’art. 453. En effet, quand aura-t-on une «difficulté réelle» qui ne constitue pas un «litige» au sens qu’elle donne à ce mot? Il ne s’agit pas d’un cas où il y aurait déjà une autre instance introduite, ce qui serait une situation tout à fait différente, une espèce de litispendance. Ici, il s’agit d’un contribuable menacé de saisie pour refus de payer une taxe qu’il nie devoir. Il ne devrait pas être obligé d’attendre la saisie pour former opposition. Il a donc indubitablement intérêt à faire trancher la
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question. Je ne vois pas comment on peut soutenir qu’il ne s’agit pas d’une «difficulté réelle». D’ailleurs, il faut considérer que le texte poursuit en parlant de «quelque droit, pouvoir, ou obligation, pouvant ... résulter ... d’un règlement ou d’une résolution d’une corporation municipale» ce qui paraît bien viser directement des cas de ce genre. La Cour d’appel ne semble aucunement s’être arrêtée à considérer à quoi cette partie du texte pouvait s’appliquer sinon à des cas de ce genre.
Lorsque l’on parle d’«un but préventif et non curatif», il est évident que l’on fait allusion non pas au texte du Code de Procédure de 1965, mais au rapport des commissaires qui en ont préparé le projet. Pour écarter cette distinction, il pourrait suffire de dire qu’elle ne figure pas dans le texte. Mais si l’on veut connaître ce que les commissaires voulaient dire en parlant dans leurs commentaires sur les art. 453 à 456, des «motifs qui les avaient conduits à proposer l’action déclaratoire comme mesure de justice préventive», il faut lire certaines observations qu’ils ont faites sur l’art. 55:
Dans l’état actuel des choses, l’on peut dire, de façon générale, que les droits ne sont pas sanctionnés autrement que par la condamnation de celui qui les a violés; c’est par exception, en effet, que le justiciable peut s’adresser à la justice avant que ne soit effectivement consommée la violation de son droit.
Il y aurait peu à dire contre cette justice curative, si les droits n’étaient jamais violés que de propos délibéré. Mais l’expérience révèle que, bien souvent, le justiciable ne veut rien de plus que son droit, mais qu’il n’en connaît pas les limites, à cause de l’obscurité de la loi ou de la convention qui le régit. Ignorant ce qu’il doit faire — ou ce dont il doit s’abstenir — pour rester dans la légalité, le justiciable est dans un dilemme: ou bien se priver d’exercer tout son droit, par crainte d’en dépasser les limites, ou bien courir le risque d’être poursuivi en justice pour avoir franchi une limite qu’il ne pouvait pas connaître.
— Il est donc éminemment souhaitable que soit mis à la disposition des justiciables un moyen qui leur permette de faire déterminer d’avance, dans certaines conditions, le contenu de la situation, juridique dans laquelle ils se trouvent. Or, ce moyen, c’est la procédure déclaratoire, suivant laquelle, lorsque deux justiciables sont en désaccord sur leurs droits ou obligations réciproques, l’un d’eux peut demander au tribunal de déclarer quels sont
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ses droits. Cette déclaration ne sera assortie d’aucune condamnation, mais, ayant force de chose jugée, elle s’imposera néanmoins au respect des parties.
Cette procédure déclaratoire existe en Écosse depuis plus de deux siècles; elle a commencé à se développer en Angleterre vers 1828, et elle est maintenant en usage dans tous les pays anglo-saxons, ainsi qu’en Allemagne et en Autriche. En France, la doctrine lui est favorable, et la jurisprudence l’admet de plus en plus (SOLUS et PERROT, Droit judiciaire privé, t. 1, n° 233, p.211). Et partout l’on se plaît à en signaler les effets bienfaisants.
Les objections que l’on pourrait élever contre cette forme de justice préventive sont:
1° que les tribunaux n’ont pas pour mission de donner des consultations; et,
2° que les demandes déclaratoires risquent d’amener l’encombrement des tribunaux.
A cela, il faut répondre que le jugement déclaratoire n’est pas une consultation, mais une décision qui a force de chose jugée, et que le moyen d’éviter l’abus que l’on craint «n’est pas de s’opposer systématiquement à la procédure, mais de se montrer très strict dans l’appréciation de l’intérêt allégué en exigeant que, d’une part, la menace soit grave et sérieuse au point de créer dès à présent un trouble précis, et que, d’autre part, la déclaration judiciaire sollicitée soit de nature à offrir au demandeur, non point une satisfaction purement théorique, mais une utilité concrète et déterminée». (SOLUS et PERROT, Droit judiciaire privé, t. 1, n° 233.)
Ces textes font bien voir la pensée des auteurs du Code de procédure civile; ce n’est pas s’y conformer que de considérer comme n’étant pas de «justice préventive» la requête qui a pour objet de parer à une menace formelle de la partie adverse. En faisant cette observation, je n’entends aucunement suggérer qu’il y a lieu de traiter les observations des commissaires sur la distinction entre justice préventive et justice curative comme si cela faisait partie du texte législatif. Au contraire, il me paraît évident que s’ils ont choisi de ne pas l’insérer dans le texte qu’ils ont proposé et que la Législature a ensuite décrété, c’est précisément parce qu’ils n’ont pas voulu qu’on en soit embarrassé. En effet, la pensée dominante qui a inspiré tout le nouveau Code c’est le désir d’enterrer le vieil adage que «la forme emporte le fond». Ils l’ont exprimé formellement dans l’art. 2 dont la première phrase se lit comme suit:
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2. Les règles de procédure édictées par ce code sont destinées à faire apparaître le droit et en assurer la sanction; et à moins d’une disposition contraire, l’inobservation de celles qui ne sont pas d’ordre public ne pourra affecter le sort d’une demande que s’il n’y a pas été remédié alors qu’il était possible de le faire.
S’il est un cas où il y a spécialement lieu d’appliquer cette règle, je pense que c’est bien lorsqu’il s’agit de décider quand on peut procéder par requête en vertu de l’art. 453 et quand il faut, au contraire, recourir à une action. Il est évident que l’on a voulu rendre la requête largement applicable. La mention expresse d’un «règlement ou d’une résolution d’une corporation municipale» me semble clairement inspirée par le désir d’éviter les difficultés survenues à ce sujet sous la loi de l’Ontario, voir Sun Oil Co. v. City of Hamilton & Veale[2], un arrêt rendu quelques années seulement avant la rédaction du Code de Procédure civile de 1965.
En regard des principes généraux de ce Code, il me semble tout à fait inadmissible qu’une requête formée en vertu de l’art. 453 soit rejetée pour le motif qu’il faudrait procéder par action, après qu’une contestation écrite a été produite. Le tribunal a alors devant lui des plaidoiries complètes exactement comme sur une action avec cette seule différence que la partie adverse a reçu un simple avis au lieu d’une copie de bref d’assignation. Rejeter la demande à l’audition pour le motif qu’on aurait dû procéder par action signifie qu’après avoir supprimé l’exception à la forme, on la fait renaître affranchie de tout ce qui en atténuait l’ancienne rigueur.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de le signaler, lorsque la décision sur une question de forme a pour conséquence qu’un justiciable est privé d’un droit important, elle cesse d’être vraiment une question de forme et devient une question de droit, (voir Barrette c. La Reine[3]. C’est pourquoi cette Cour n’a pas hésité à intervenir sur des questions
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de procédure dans de telles circonstances comme elle l’a fait dans: Frank c. Alpert[4], Basarsky c. Quinlan[5], Ladouceur c. Howarth[6], Witco Chemical Co. c. Oakville[7], General Foods c. Struthers[8], Hamel c. Brunelle[9].
Sur la question de procédure, je dis donc:
1) pour décider si le cas peut faire l’objet d’une requête en jugement déclaratoire, il n’y a pas lieu de rechercher si la demande est préventive ou curative, on doit s’arrêter seulement à considérer si elle entre dans le cadre de l’art. 453;
2) la distinction n’étant pas d’ordre public, celui qui veut se plaindre de ce qu’on aurait dû procéder par action doit le faire dès la présentation de la requête et il faut le considérer comme y ayant renoncé s’il conteste par écrit.
Je crois devoir ajouter que l’on aurait bien tort de redouter un abus de la procédure par requête. Tout d’abord, il ne faut pas oublier que même interprété largement, l’art. 453 ne permet pas de demander une condamnation à payer une somme d’argent. Ensuite, rien n’empêche le juge, s’il croit que l’on abuse de cette procédure, d’ordonner que l’affaire soit instruite comme s’il s’agissait d’une action. Dans le cas présent, il me paraît à propos de dire que l’intérêt public à l’égard des procédures municipales rendait éminemment souhaitable le recours à une procédure destinée à obtenir une prompte décision.
Il convient maintenant d’examiner le second moyen qui a été retenu par le premier juge et que la Cour d’appel n’a pas examiné. Est-il exact de dire que l’appelant n’avait pas d’autre remède que les recours prévus à la Loi des cités et villes? Le recours en cassation de règlements municipaux «pour cause d’illégalité» est prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes. Sans parler des formalités spéciales (cautionnement, etc), il est assujetti à une prescription de trois mois à compter de l’entrée
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en vigueur du règlement attaqué (art. 421). S’il n’y avait aucun autre recours possible, les règlements contestés auraient été inattaquables lorsque l’appelant a formé sa requête. Cette conclusion va à l’encontre de la jurisprudence qui depuis longtemps admet l’action en nullité à l’encontre des règlements municipaux au cas d’ultra vires.
Dans L’OEuvre du Patronage de St-Hyacinthe c. La Cité de St-Hyacinthe[10], le juge Létourneau exposant l’opinion unanime de la Cour d’appel dit (à la p. 500):
... cette disposition de la loi qui limite à un certain délai le recours contre les règlements, ne s’applique pas à ceux que la loi exempte expressément: l’ultra vires peut toujours être invoqué, même en défense, à l’encontre d’une imposition que la loi déclare devoir être sans effet quant à ceux qui s’en plaignent. (Voir autorités supra).
Cet arrêt est fondé principalement sur celui de cette Cour dans Donohue c. La Paroisse de St-Étienne de la Malbaie[11] où le juge Mignault a dit (à la p. 521):
... Le défaut ou l’excès de juridiction entraîne nullité absolue et celui qui en souffre a toujours le recours de l’article 50 du Code de procédure civile.
Il faut donc se demander si l’intimée avait le pouvoir de décréter, en vertu du par. 4 de l’art. 442 de la Loi des cités et villes, que la taxe de l’eau serait payable par tous les propriétaires. Ce texte se lit comme suit:
442. Le conseil peut faire des règlements:
4) Pour fixer la taxe de l’eau, en sus de la taxe spéciale mentionnée dans l’article 439, et de celle mentionnée dans l’article 441; pour fournir des compteurs qui sont placés dans les bâtiments ou établissements, afin de mesurer la quantité d’eau qui y est consommée, et pour fixer le prix de l’eau et de la location de ces compteurs;
Mais dans la même section de la Loi, sous le titre De l’approvisionnement de l’eau, on trouve les articles suivants:
445. Dès que la municipalité est prête à fournir l’eau à quelque partie de la municipalité qui n’en est pas déjà
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pourvue, elle en donne avis public; et, après cet avis, toutes les personnes sujettes au paiement de la taxe de l’eau dans cette partie de la municipalité, soit qu’elles consentent ou non à recevoir l’eau, doivent payer la taxe fixée par le tarif.
446. La municipalité pose le tuyau de distribution jusqu’à l’alignement de la rue, et a le droit d’exiger du propriétaire la taxe de l’eau, quand même ce dernier refuse ou néglige de raccorder ce tuyau avec sa maison ou son bâtiment.
Il me semble évident qu’il n’est pas au pouvoir d’une ville de supprimer par un règlement les conditions auxquelles la loi elle-même assujettit le droit de recouvrer la «taxe de l’eau» (en anglais «water-rate»). Cette conclusion se trouve renforcée du fait que le droit de recouvrer la «taxe spéciale» d’aqueduc visée aux deux art. 439 et 441, «en sus de» laquelle l’art. 442, par. 4 permet de fixer la «taxe de l’eau», est essentiellement assujetti aux mêmes conditions. En effet, à la suite de l’art. 439, on lit:
440. Cette taxe spéciale est imposée et prélevée même dans le cas où les propriétaires ou occupants ne se serviraient pas de l’eau de l’aqueduc, pourvu que la municipalité ait signifié à ces propriétaires ou occupants qu’elle est prête à conduire l’eau à ses frais jusqu’à l’alignement de la rue vis-à-vis de leurs maisons, magasins ou bâtiments respectifs.
Quant à l’art. 441, la taxe qu’il prévoit est prélevée «sur les immeubles en face desquels des conduites d’eau sont posées par la municipalité, ...»
A mon avis, dès que l’on constate que la taxe de l’eau imposée en vertu de l’art. 442, par. 4 est assujettie aux conditions prévues aux art. 445 et 446, il faut donner raison à l’appelant même en tenant pour avérés les faits allégués dans la contestation de l’intimée. En effet, ce que celle-ci prétend faire par les règlements contestés, c’est obliger tous les propriétaires d’immeubles dans la municipalité à payer la «taxe de l’eau», tandis que d’après la loi, elle ne peut le faire qu’à certaines conditions. Comme le Conseil privé l’a dit dans Dominion of Canada v. City of Levis[12] (à la p. 511):
[TRADUCTION] L’eau distribuée aux frais de la municipalité par un réseau d’adduction doit être considérée comme un produit commercialisé.
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Ce n’est donc que par exception que le prix du service peut être réclamé de ceux auxquels il n’est pas fourni. Cette exception est prévue par la Loi mais pour s’en prévaloir, la Municipalité doit se conformer strictement à ce qui y est décrété. Dans le cas présent la Municipalité, au lieu de chercher A. se prévaloir des art. 445 et 446 a, par son règlement, prétendu tout simplement n’en tenir aucun compte.
Pour obliger les propriétaires de maisons dans la Presqu’île à payer la taxe de l’eau la Municipalité prétend que, parce qu’ils ont construit leurs maisons sans que des chemins publics y soient ouverts, l’installation du tuyau d’aqueduc à partir de la rue la plus proche est à leur charge, et leur refus d’y pourvoir permet de leur imposer l’obligation de payer pour le service qu’ils ne reçoivent pas. Pour être recevable à élever cette prétention, il aurait fallu faire ce que prévoient les art. 445 et 446: donner avis que la Municipalité est prête à fournir l’eau et mettre les intéressés en demeure de faire le raccordement nécessaire. Au lieu de cela, on a passé des règlements qui prétendent obliger tous les propriétaires à payer sans condition. La question que posent ces règlements n’est pas de savoir si la Municipalité est dans les conditions voulues pour se prévaloir des art. 445 et 446. Strictement il peut suffire de dire qu’il n’est pas en son pouvoir de passer un règlement qui impose l’obligation de payer la taxe de l’eau à tous les propriétaires d’immeubles sans égard à ces dispositions-Ià.
Si les maisons de la Presqu’île étaient construites le long d’une rue publique et non d’un chemin privé, il est évident que la Municipalité ne pourrait réclamer la «taxe de l’eau». II est vrai que parce qu’elle n’a pas décrété l’ouverture de rues publiques les propriétaires se trouvent obligés de payer les mêmes taxes générales que les autres contribuables, même si l’entretien de leur chemin privé reste à leur charge. Mais cela vient de ce que la
Loi ne comporte pas pour les chemins des dispositions analogues à celles qu’elle renferme pour l’aqueduc. Ce service-là est’ considéré comme la fourniture d’une marchandise à tel point que la Municipalité peut vendre l’eau au compteur. Les art. 445 et 446 ne sont pas destinés à lui permettre
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de faire payer la «taxe de l’eau» à ceux qui résident dans une partie du territoire à laquelle le service n’est pas fourni. Le texte indique clairement le contraire. Ils visent uniquement à ne pas permettre à quelques propriétaires de se soustraire à l’obligation de contribuer au coût de l’installation et du fonctionnement d’un réseau d’aqueduc destiné à les desservir.
Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et le jugement de la Cour supérieure et de déclarer que les règlements 453, 472 et 486 de l’intimée sont nuls et qu’en conséquence, elle ne peut recouvrer de l’appelant la taxe de l’eau réclamée par l’état de compte du 10 octobre 1973, le tout avec dépens dans toutes les cours contre l’intimée.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelant: Duquet, MacKay, Weldon & Bronstetter, Montréal.
Procureurs de l’intimée: Gélinas & Chamard, Sainte-Agathe-des-Monts, Québec.
[1] [1975] C.A. 764.
[2] [1961] O.R. 209.
[3] [1977] 2 R.C.S. 121.
[4] [1971] R.C.S. 637.
[5] [1972] R.C.S. 380.
[6] [1974] R.C.S. 1111.
[7] [1975] 1 R.C.S. 273.
[8] [1974] 1 R.C.S. 98.
[9] [1977] 1 R.C.S. 147.
[10] (1926), 41 B.R. 496.
[11] [1924] R.C.S. 511.
[12] [1919] A.C. 505.
