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§ Westeel-Rosco Ltd. c. Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre, [1977] 2 R.C.S. 238 (5 octobre 1976)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1977] 2 R.C.S. 238 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1976-10-05;.1977..2.r.c.s..238 ?

Analyses :

Privilèges de constructeur - Action intentée par un sous-traitant qui n’a pas été payé contre le conseil d’administration d’un hôpital - Privilège ne pouvant être exercé et donnant lieu à une charge grevant la retenue - Ancienne loi abrogée et nouvelle loi adoptée avant l’audition de l’affaire - Les droits du sous-traitant ne sont pas modifiés - The Mechanics’ Lien Act, R.S.S. 1965, c. 277, modifiée par 1971, c. 30, art. 3 - The Mechanics’ Lien Act, 1973 (Sask.), c. 62.

Couronne - Conseil d’administration de l’hôpital établi par la South Saskatchewan Hospital Centre Act, R.S.S. 1965, c. 254 - Sous-traitant non payé - Le Conseil n’est pas un mandataire de la Couronne - Aucun obstacle à l’exercice de la charge grevant la retenue - Interpretation Act, R.S.S. 1965, c. 1, art. 7.

L’intimé, le Conseil d’administration du Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud, a été constitué pour construire et gérer un hôpital pour le compte du gouvernement de la Saskatchewan. L’appelante est un sous-traitant qui n’a pas été payé et qui prétend avoir un droit sur les fonds retenus par le Conseil lors de la construction d’un hôpital. A l’instigation de l’entrepreneur principal, agissant au nom du Conseil, l’appelante a signé une renonciation à ses droits sur le terrain occupé par le centre hospitalier. Le terrain en question était la propriété de la Direction du Centre Wascana.

A la date de la délivrance du bref, les droits de l’appelante étaient déterminés par la Mechanics’ Lien Act, R.S.S. 1965, c. 277, telle que modifiée par 1971, c. 30, art. 3, mais avant la date de l’audition, cette loi a été abrogée et remplacée par la Mechanics’ Lien Act, 1973 (Sask.), c. 62, et la mesure dans laquelle cette abrogation et ce remplacement ont supprimé ou diminué les droits que l’appelante possédait en vertu de la première loi est une des questions centrales du pourvoi.

[Page 239]

Le sous-traitant a eu gain de cause en première instance. En appel, la Cour d’appel a infirmé le jugement de première instance et a rejeté l’action. Un pourvoi a donc été interjeté devant cette Cour.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli.

Il n’est pas contesté que le privilège de l’appelante en vertu de la Mechanics’ Lien Act, R.S.S. 1965, c. 277, modifiée en 1971, ne peut être exercé sur l’immeuble en question, propriété de la Direction du Centre de Wascana, parce que celui-ci est assujetti aux droits primordiaux du public. Il en résulte qu’étant fondée sur un privilège qui ne peut être exercé, la réclamation de l’appelante était une charge grevant la retenue en vertu des dispositions de l’art. 11(4) de l’ancienne loi.

En vertu du par. 61(1) de la nouvelle loi, tout privilège né sous la loi précédente et «existant au moment de la mise en vigueur de la présente loi, demeure aussi valide et effectif à tous égards que si la présente loi n’avait pas été édictée…». L’un des rapports sous lequel le privilège existant quoique ne pouvant être exercé, «est demeuré… effectif» est qu’il confère à l’appelante une charge grevant la retenue. A cet égard, comme à tous les autres, il continue à avoir effet, en vertu de l’art. 61(1), comme si la nouvelle loi, et notamment l’art. 2(4) de celle-ci, n’avait pas été édictée et l’intimé ne peut donc invoquer la défense que cet article lui aurait autrement fournie.

La renonciation signée par l’appelante n’est essentiellement rien d’autre qu’un engagement de ne pas exercer un privilège sur l’immeuble. Cependant, puisque le privilège de l’appelante ne peut s’exercer sur un immeuble destiné à l’usage du public comme l’est celui-ci, il est impossible d’attacher un quelconque effet juridique à la renonciation. Il ne s’agit pas d’une renonciation à une charge grevant la retenue et la réclamation de l’appelante ne porte que sur celle-ci.

Les pouvoirs dont le Conseil est investi sont fort éloignés de ceux d’un mandataire de la Couronne constamment assujetti, dans l’exercice de ses pouvoirs, au contrôle de cette dernière. En conséquence, l’intimé n’est pas un mandataire de la Couronne et il en résulte que l’art. 7 de l’Interpretation Act, R.S.S. 1965, c. 1, qui prévoit qu’«aucune disposition d’une loi n’a d’effet sur les droits de Sa Majesté à moins qu’il n’y soit expressément prévu qu’elle lie Sa Majesté», ne lui est pas applicable et ne fait pas obstacle à l’exercice de la charge grevant la retenue.

[Page 240]

POURVOI interjeté à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1], infirmant un jugement du juge MacDonald accueillant l’action fondée sur un privilège de constructeur intentée par l’appelante. Pourvoi accueilli.

W.R. Matheson, pour la demanderesse, appelante.

G.J.K. Neill, pour le défendeur, intimé.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE RITCHIE — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan infirmant le jugement rendu en première instance par le juge MacDonald et rejetant l’action intentée par la Westeel-Rosco Ltd. (parfois appelée ci-après «la Westeel») contre le Conseil d’administration du Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud. L’appelante est un sous‑entrepreneur qui n’a pas été payé et qui prétend avoir un droit sur les fonds retenus par le Conseil lors de la construction d’un hôpital. Il n’est pas contesté que la Westeel a reçu seulement un acompte de $150,640 sur un contrat d’un montant total de $200,000, ce qui laisse un solde impayé de $49,360. Elle ne peut recouvrer ce solde auprès du principal entrepreneur parce que celui-ci est insolvable. La question est de savoir si la réclamation de la Westeel contre le Conseil est fondée dans les circonstances que nous allons décrire.

Le Conseil a contracté avec la Sutherland Steel Ltd. (appelée ci-après «la Sutherland») pour l’érection de la charpente d’acier de l’hôpital. La Sutherland a, par sous-contrat, confié une partie du travail à la Westeel. L’ouvrage d’acier était la deuxième des cinq étapes du chantier de construction.

Selon le certificat des architectes, la date de quasi-achèvement de la seconde étape est le 28 mai 1971, soit près de quatre mois après la date d’achèvement fixée dans le contrat de la Sutherland. Le commencement de la troisième étape en a été d’autant retardé, ce qui a amené l’entrepreneur principal de la troisième étape à présenter une réclamation de $49,272 contre la Sutherland. A ce moment, les fonds retenus par le Conseil pour la seconde étape de la construction étaient de $149,122.33.

[Page 241]

Le juge de première instance a résumé ainsi la correspondance qui s’ensuivit entre la Westeel, le Conseil et les architectes:

[TRADUCTION] Le 1er juin 1971, la Westeel écrivit ce qui suit au Centre:

Suite à notre récente conversation téléphonique, le solde qui nous est dû par la Sutherland Steel Company Limited pour les travaux du Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud est de $50,070.50. Ce montant représente la retenue. Veuillez nous faire savoir quand vous pensez être en mesure de libérer la retenue.

(Ce chiffre comprenait le coût d’un cautionnement au montant de $710.50, mais la demanderesse ayant renoncé à en réclamer la prime, le chiffre exact est de $49,360).

Le Centre répondit:

En réponse à votre lettre du 1er juin 1971, nous vous informons par la présente que la date de aquasi-achèvement» a été fixée au 28 mai 1971 pour la Sutherland Steel Limited.

Des renseignements supplémentaires peuvent être obtenus auprès de Hospital Design Partners (Ramsay et Ramsay), 1860 rue Cornwall, Regina.

Le 9 juin 1971, les architectes écrivirent ce qui suit à la Westeel:

En réponse à votre lettre du 7 juin, nous désirons vous informer que l’entrepreneur (Sutherland Steel) pourra bénéficier de la libération de la retenue trente-et-un (31) jours après la date de quasi-achèvement des travaux qui a été fixée au 28 mai 1971. Le montant entier ne sera libéré que sous réserve de tous vices constatés à cette date.

Le Conseil demanda alors à la Sutherland d’obtenir de ses sous-traitants une renonciation à leur privilège. La Westeel prétendit satisfaire à cette demande le 21 juin 1971, en signant une renonciation à ses droits sur le terrain occupé par le Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud, sous une forme qui sera précisée plus loin. Le terrain en question était la propriété de la Direction du Centre Wascana. Ce document fut remis à la Sutherland qui, à son tour, le remit au Conseil.

La suite des événements a été bien décrite par le juge MacDonald, dans les motifs du jugement de première instance, qui sont maintenant publiés dans les D.L.R. (3d), vol. 42, p. 710. A la p. 713, nous trouvons le passage suivant:

[Page 242]

[TRADUCTION] Le 23 juillet 1971, les architectes autorisèrent le. Centre à payer les sommes dues à la Sutherland, soit $99,850.33, plus la retenue de $49,272. Le Centre devait retenir $6,800 pour travaux incomplets (dont $3,600 pour la charpente d’acier des planchers qui fut terminée par la Westeel). Le Centre fut alors informé que Poole avait une réclamation pour retard contre la Sutherland, si bien qu’il ne paya pas la retenue, en conséquence de quoi la Sutherland ne paya pas à la Westeel les $49,272 qui correspondaient au montant que Poole, l’entrepreneur de l’étape 3, réclamait à la Sutherland pour son retard etc… Le Centre paya approximativement les $6,800 ci‑dessus à Poole pour l’achèvement des travaux que la Sutherland aurait dû effectuer. Le Centre ne devait pas les $6,800 à la Sutherland, puisque les travaux n’avaient pas été effectués. Le retenue de $49,272 fut conservée par le Centre jusqu’à ce que celui-ci en arrive, en 1973, à un règlement de $25,000 avec Poole pour la réclamation de celui‑ci contre la Sutherland. Le solde des fonds ($24,791) retenus par le Centre a été consigné en cour lors de la présente action. La Sutherland n’acheva pas les travaux prévus au contrat, mais la Westeel exécuta tous les siens, y compris les travaux de $3,600 qui n’étaient pas achevés en juillet 1971. Poole acheva les travaux qui n’avaient pas été exécutés par la Sutherland et que l’architecte évalua à $3,200. Poole demanda approximativement $6,800 au Centre pour cet achèvement et le Centre les paya.

Le 10 septembre 1971, les architectes informèrent la demanderesse dans la présente instance que:

A notre avis, votre problème vient directement de la Sutherland Steel Limited, entrepreneur de l’étape 2. Le propriétaire a rempli ses obligations, décrites ci‑dessus, à l’égard de l’entrepreneur et a reçu, à cette occasion, une renonciation au privilège de votre maison ainsi que d’autres sous-traitants importants. Ce document ne peut évidemment pas vous être retourné.

Le 16 août 1972, la demanderesse a intenté une action contre le Centre et la Sutherland dans laquelle elle réclame $49,360, solde lui restant dû en vertu du contrat. Le Centre est poursuivi car il avait, à cette époque, retenu $49,272 de la Sutherland. La réclamation de la demanderesse est présentée en vertu de l’art. 11 de la Mechanics’ Lien Act, R.S.S. 1965, c. 277, modifié en 1971, c. 30, art. 3. Elle réclame:

a) une déclaration selon laquelle elle a un droit sur les sommes retenues par l’hôpital défendeur en vertu de son contrat avec la défenderesse Sutherland à concurrence de $49,360, ou à concurrence du mon-

[Page 243]

tant de la retenue si celle-ci est inférieure à $49,360.

b) une ordonnance intimant à l’hôpital défendeur de payer à la demanderesse, à même la retenue, le montant de la réclamation susdite ou, à défaut, le montant de la retenue s’il est inférieur à celui de la réclamation de la demanderesse.

c) au cas où la retenue serait inférieure au montant de la réclamation de la demanderesse, jugement pour la différence contre la défenderesse Sutherland.

d) la condamnation de l’hôpital défendeur aux dépens de la présente action.

La Sutherland n’a jamais pris part au procès.

A la date de la délivrance du bref, les droits de l’appelante étaient, à mon avis, déterminés par ladite Mechanics’ Lien Act, R.S.S. 1965, c. 277, telle que modifiée (appelée ci-dessous l’ancienne loi), mais avant la date de l’audition (3 décembre 1973), cette loi a été abrogée et remplacée par la Mechanics Lien Act, 1973 (Sask.), c. 62, (appelée ci-dessous la nouvelle loi) et la mesure dans laquelle cette abrogation et ce remplacement ont supprimé ou diminué les droits que l’appelante possédait en vertu de la première loi est une des questions centrales du pourvoi.

Le droit de l’appelante à une charge grevant la retenue a été établi par l’art. 11(3) et (4) de la première loi, qui se lit comme suit:

[TRADUCTION] (3) Sous réserve du paragraphe (3) de l’article 17, dans tous les cas où pour une raison quelconque un privilège ne peut naître en vertu des dispositions de la présente loi ou ne peut s’exercer sur les biens-fonds de toute partie au contrat, la personne principalement liée par le contrat ou tout contrat de sous-entreprise doit néanmoins, lorsque les travaux sont effectués, les services rendus ou les matériaux fournis en vertu du contrat, retenir pendant le délai fixé par la loi vingt pour cent de la valeur des travaux effectués, des services rendus ou des matériaux fournis, que le contrat prévoie des paiements échelonnés ou le paiement à la fin des travaux, des services ou des fournitures de matériaux ou, éventuellement, d’autres modalités de paiement.

(4) Les réclamations des personnes qui ont effectué ou fait effectuer des travaux, rendu des services à l’occasion de travaux d’amélioration ou fourni des matériaux destinés à une amélioration, pour le propriétaire, l’entre-

[Page 244]

preneur ou le sous-traitant désigné dans tout contrat mentionné au paragraphe (3), constituent, à concurrence du prix des travaux, services et matériaux qui demeure dû, une charge grevant le montant dont le paragraphe (3) ordonne la retenue en faveur des personnes qui ont une réclamation contre les personnes auxquelles les sommes dont la retenue est ainsi exigée sont respectivement payables.

(Les italiques sont de moi.)

La position de l’appelante est que l’ancienne loi lui conférait un privilège, mais que celui-ci ne pouvait être exercé parce que le bien-fonds était la propriété de la Direction du Centre Wascana et était assujetti aux droits primordiaux du public. (Voir The Wascana Centre Act, R.S.S. 1965, c. 401.) Cette position s’appuie sur l’arrêt Alspan Wrecking Ltd. c. Dineen Construction Ltd.[2], et n’a d’ailleurs pas été contestée par l’intimé. A ce sujet, le savant juge de première instance a fait remarquer, à la p. 715:

[TRADUCTION] La demanderesse prétend qu’elle ne peut exercer un privilège sur les biens-fonds sur lesquels le Centre a été construit car ceux-ci étaient, à l’époque, la propriété de la Direction du Centre Wascana et le sont peut-être encore. La demanderesse ne prétend pas que la Direction du Centre Wascana était soustraite à un privilège parce qu’elle est mandataire de la Couronne mais en raison des droits primordiaux du public: voir l’arrêt de la Cour suprême du Canada, Alspan Wrecking Ltd. c. Dineen Construction Ltd. (1972), 26 D.L.R. (3d) 238, [1972] R.C.S. 829. La défenderesse ne conteste d’ailleurs pas la prétention de la demanderesse selon laquelle elle n’a pas de privilège sur l’immeuble.

Le droit primordial du public examiné dans l’affaire Dineen Construction Ltd. précitée était le droit d’utilisation d’un pont public de la ville de Winnipeg et on y a décidé qu’on ne pouvait exercer sur ce pont un privilège des constructeurs et fournisseurs de matériaux. Pour parvenir à cette conclusion, on s’est appuyé sur le jugement rendu par le juge Dickson, siégeant alors à la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, dans l’affaire Re Shields and City of Winnipeg[3], où il s’agissait de savoir si les droits que possédait la ville de Winnipeg sur une voie publique pouvaient être l’objet d’un privilège des constructeurs et fournisseurs de maté-

[Page 245]

riaux. En exposant ses motifs de jugement dans cette affaire, le juge Dickson a déclaré:

[TRADUCTION] Le but de la Mechanics’ Lien Act est évidemment d’empêcher les propriétaires de tirer profit, sans les payer, des travaux effectués sur leur bien-fonds. Bien que l’on puisse éventuellement satisfaire les détenteurs de privilège avec la retenue exigée par la Loi, je partage pleinement l’opinion selon laquelle la Mechanics’ Lien Act tend essentiellement à la vente. Et je ne puis concevoir que l’on puisse vendre ou envisager de vendre les droits que la ville possède sur les rues Church et Sheppard sans nier le droit primordial qu’a le public d’emprunter continuellement ces rues, ou sans y porter gravement atteinte.

Et il concluait plus loin:

[TRADUCTION] J’ajouterais que ceux qui contestent la validité des privilèges soutiennent que les rues sont, en fait, en vertu de l’art. 683 de la Charte de Winnipeg, des terres de la Couronne; que l’art. 15 de l’Interpretation Act, 1957 (Man.), c. 33, dispose que:

15. Aucune loi ne lie Sa Majesté ni n’a d’effet sur Sa Majesté ou sur ses droits et prérogatives de quelconque manière à moins qu’il ne soit expressément prévu que Sa Majesté est liée par ses dispositions.

— que la Mechanics’ Lien Act ne lie pas la Couronne et qu’en conséquence, les rues ne peuvent être grevées d’aucun privilège. Je préfère m’en tenir à la conclusion à laquelle je suis parvenu en me fondant sur le droit de propriété que la ville possède sur ses rues; qu’un tel droit pourrait être mis en vente mais qu’à mon avis, une telle vente serait clairement contraire à l’intérêt public et doit être interdite.

Les derniers mots de cette citation s’appliquent à mon avis avec une force égale aux circonstances présentes et je suis convaincu qu’en l’espèce toute vente des biens de l’hôpital «serait clairement contraire à l’intérêt public et doit être interdite». Je suis également d’accord que l’ultime recours pour l’exercice du privilège des constructeurs et fournisseurs de matériaux est de se payer à même les produits de la vente de l’immeuble.

Il en résulte qu’étant fondée sur un privilège qui ne peut être exercé, la réclamation de l’appelante était une charge grevant la retenue en vertu des dispositions de l’art. 11 (4) de l’ancienne loi.

En défense, l’intimé prétend qu’il s’agit d’une action en exercice de privilège qui était commencée et pendante lors de la mise en vigueur de la

[Page 246]

nouvelle loi et qu’en vertu de l’art. 61 de cette loi, toutes les dispositions de celle-ci «s’appliquent mutatis mutandis à l’action». L’article 2(4) de la nouvelle loi prévoit toutefois que [TRADUCTION] «Cette loi ne s’applique pas à la Couronne, telle qu’elle est définie par la Public Works Creditors’ Payments Act de 1973» et en vertu de l’annexe à cette loi, le mot «Couronne» comprend, pour les fins de cette loi, le Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud. Il en résulte que la présente action devrait être rejetée si l’on décidait qu’elle est soumise à toutes les dispositions de la nouvelle loi.

La meilleure façon d’éprouver cet argument est d’examiner le texte de l’art. 61 de la nouvelle loi en conjonction avec l’art. 11(3) de l’ancienne. Comme je l’ai fait observer, il n’est pas contesté que le présent privilège, qui est né sous la Mechanics’ Lien Act, R.S.S. 1965, c. 277, modifiée en 1971, ne peut être exercé sur l’immeuble en question qui est assujetti aux droits primordiaux du public.

L’article 61 de la nouvelle loi se lit ainsi:

[TRADUCTION] 61. (1) Sous réserve des paragraphes (2) et (3), tout privilège né sous la Mechanics’ Lien Act, contenu au chapitre 277 des Lois refondues de la Saskatchewan de 1965, et existant au moment de la mise en vigueur de la présente loi, demeure aussi valide et effectif à tous égards que si la présente loi n’avait pas été édictée et si un tel privilège n’avait pas été enregistré au moment de la mise en vigueur de la présente loi, il peut l’être conformément aux dispositions de celle-ci.

(2) Un privilège mentionné au paragraphe (1) peut être exercé en justice conformément aux dispositions de la présente loi mais si une action a été commencée pour exercer le privilège et est pendante au moment de la mise en vigueur de la présente loi, toutes les dispositions de cette loi ainsi que tous les recours prévus par elle s’appliquent mutatis mutandis, à compter de sa mise en vigueur, à l’action et un juge peut, sur demande de toute partie à l’action ou de toute personne intéressée, rendre toutes ordonnances et prendre toutes mesures nécessaires pour donner plein effet à ces dispositions.

(3) Quand un privilège ou une charge est né à l’occasion de travaux effectués, de services rendus ou de matériaux fournis en vertu d’un contrat passé avant la mise en vigueur de la présente loi mais a été exécuté, abandonné ou autrement terminé après sa mise en vigueur, toutes les dispositions de la présente loi s’appliquent au privilège ou à la charge et à son exercice

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comme si les travaux avaient été effectués, les services rendus ou les matériaux fournis après la mise en vigueur de la présente loi.

(Les italiques sont de moi.)

A mon avis, l’art. 61(2) ne peut avoir d’application dans la présente action. En effet, il ne s’agit pas d’une action [TRADUCTION] «commencée pour exercer le privilège» mais plutôt pour faire déclarer que l’appelante a droit à «une charge» sur la retenue. L’article 61(3) est également inapplicable parce que les travaux n’ont pas été [TRADUCTION] «exécutés, abandonnés ou autrement terminés après» la mise en vigueur de la nouvelle loi.

Par contre, les dispositions de l’art. 61(1) régissent bien la présente espèce et l’un des rapports sous lesquels le privilège existant, quoique ne pouvant être exercé, [TRADUCTION] «est demeuré… effectif» est qu’il confère à l’appelante une charge grevant la retenue. A cet égard, comme à tous les autres, il continue à avoir effet, en vertu de l’art. 61(1), comme si la nouvelle loi, et notamment l’art. 2(4) de celle-ci, n’avait pas été édictée et l’intimé ne peut donc invoquer la défense que cet article lui aurait autrement fournie.

L’intimé a présenté une autre défense tirée de la renonciation signée par l’appelante sur les instances de l’entreprise Sutherland agissant au nom du Conseil intimé.

La renonciation en question se lit comme suit:

[TRADUCTION]

QU’IL SOIT CONNU PAR LES PRÉSENTES que

le soussigné

dans le but de

But de la renonciation, c.-à-d. permettre l’obtention d’un prêt sur le terrain et les bâtiments.

sur la propriété décrite ci-dessous renonce à tout privilège que ont ou peuvent avoir pour travaux effectués, services rendus ou à rendre, ou matériaux fournis ou à fournir, pour ou en relation avec l’immeuble actuellement en construction sur le terrain décrit ci-dessous et à tout droit d’enregistrer une revendication de privilège sur ledit terrain ou

[Page 248]

immeuble, lequel terrain est décrit comme

Celui qui est occupé par le Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud, étape 2, voie périphérique, Regina, Saskatchewan.

EN FOI DE QUOI les parties ont apposé leurs signatures et leurs sceaux ce 21 juin de l’an de grâce 1971

Témoin

)

) WESTEEL-ROSCO

) LIMITED

)

) «W.D. Dutell»

) par.................................................

)

) Vice-président

)

Ce document a pour but expressément déclaré de [TRADUCTION] «permettre l’obtention d’un prêt sur le terrain et les bâtiments» et il constitue une renonciation de l’appelante à ses droits sur le terrain, et notamment à son droit d’enregistrer une revendication de privilège.

Le fait que l’intimé ait fait de l’obtention de cette renonciation un préalable à la libération de la retenue ne change pas sa nature. Elle n’est essentiellement rien d’autre qu’un engagement de ne pas exercer un privilège sur l’immeuble, mais comme je suis d’avis que le privilège de l’appelante ne peut s’exercer sur un immeuble destiné à l’usage du public comme l’est celui‑ci, il m’est impossible d’attacher un quelconque effet juridique à la renonciation. Il ne s’agit pas d’une renonciation à une charge grevant la retenue et la réclamation de l’appelante ne porte que sur celle-ci.

Toutefois, l’intimé prétend aussi que, même si l’ancienne loi est la seule applicable, l’action de l’appelante doit être rejetée parce que cette loi ne disposait pas expressément qu’elle s’appliquait à la Couronne ou à ses mandataires.

L’Interpretation Act, R.S.S. 1965, c. 1, dispose que [TRADUCTION] «aucune disposition d’une loi

[Page 249]

n’a d’effet sur les droits de Sa Majesté à moins qu’il n’y soit expressément prévu qu’elle lie Sa Majesté». Comme la Couronne n’est pas mentionnée dans l’ancienne loi, elle ne peut être liée par ses dispositions et la seule question soulevée par cette prétention est de savoir si l’intimé est un mandataire de la Couronne. La Cour d’appel a traité de cette question dans les passages suivants des motifs du jugement du juge Hall, maintenant publiés aux W.W.R. de 1975, vol. 4, p. 220, où il déclare à la p. 221:

[TRADUCTION] Le Conseil appelant a été constitué pour construire et gérer l’hôpital pour le compte du gouvernement de la Saskatchewan. Ses membres sont nommés par le Lieutenant-Gouverneur en conseil. Ni le Conseil ni les membres qui le composent ne sont financièrement intéressés au projet. Bien que l’appelant ait le pouvoir de faire des emprunts et de faire payer les services fournis par l’hôpital, il est manifeste, à la lecture de l’ensemble de la South Saskatchewan Hospital Centre Act, que l’hôpital doit être construit et doit fonctionner avec des fonds publics. Les articles 15 et 16 de la loi prévoient que:

«15. Seront payées annuellement au conseil les sommes qui peuvent être affectées par la Législature à l’entretien et à la subvention de l’hôpital ainsi qu’au paiement des dépenses du conseil.

16. La comptabilité du conseil sera vérifiée au moins une fois par année par le Vérificateur provincial ou par une personne désignée à cette fin par le Lieutenant-Gouverneur en conseil.»

L’article 17 oblige l’appelant à déposer auprès du ministre de la Santé publique un rapport annuel contenant un tableau détaillé des recettes, des dépenses et des prévisions.

Si l’on considère ces facteurs en corrélation avec les principes posés dans les arrêts Halifax c. Halifax Harbour Commrs., [1935] R.C.S. 215, [1935] 1 D.L.R. 657 et Re Sask. Govt. Insur. Office and Saskatoon, [1947] 2 W.W.R. 1028, [1948] 2 D.L.R. 30 (Sask. C.A.), on doit conclure que l’appelant est un mandataire de la Couronne et que la Mechanics’ Lien Act lui est inapplicable. L’intimée n’a donc jamais eu le droit d’action contre l’appelant.

Très respectueusement, je ne partage pas ce point de vue.

Le point de savoir si un organisme donné est un mandataire de la Couronne dépend de la nature et

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du degré du contrôle que la Couronne exerce à son égard. Cela est clairement exprimé dans un paragraphe des motifs du jugement rendu par le juge Laidlaw au nom de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire R. c. Ontario Labour Relations Board, Ex p. Ontario Food Terminal Board[4], à la p. 534:

[TRADUCTION] Il ne m’est pas possible de formuler un critère à la fois général et précis permettant de déterminer dans tous les cas avec certitude si un organisme est ou non un mandataire de la Couronne. La réponse à cette question dépend pour partie de la nature des fonctions exercées et des personnes auxquelles le service est destiné. Elle dépend pour partie de la nature et de l’étendue des pouvoirs conférés. Elle dépend principalement de la nature et du degré du contrôle que peut exercer ou qu’a conservé la Couronne.

L’affaire Halifax City c. Halifax Harbour Commissioners[5], sur laquelle le juge Hall s’est appuyé avec tant d’insistance, est une affaire dans laquelle les Commissaires intimés avaient été clairement désignés comme agents de la Couronne. Dans les motifs du jugement rendu au nom de cette Cour par le juge en chef Duff, celui-ci résumait ainsi la situation, à la p. 226:

[TRADUCTION] Pour décrire encore une fois, de façon plus concise, la nature des pouvoirs et des obligations des intimés: leur fonction est de gérer et d’administrer le port public de Halifax ainsi que les immeubles qui en dépendent, qui sont la propriété de la Couronne; leurs pouvoirs découlent d’une loi du Parlement du Canada; mais ils sont, dans l’exercice de ces pouvoirs, constamment assujettis au contrôle du Gouverneur, représentant Sa Majesté et agissant sur les avis du Conseil privé de Sa Majesté pour le Canada, ou du ministre de la Marine et des Pêcheries…

Après avoir énuméré les divers pouvoirs délégués aux Commissaires, le Juge en chef déclarait:

[TRADUCTION] Je ne doute pas que les services prévus par la loi sont non seulement des services publics au sens large du terme mais aussi, au sens étroit, des services gouvernementaux…

Pour comprendre les différences considérables qui existent entre un organisme qui est constamment assujetti au contrôle de la Couronne dans

[Page 251]

l’exercice de ses pouvoirs et un organisme comme l’intimé en la présente cause, il faut examiner les dispositions de la South Saskatchewan Hospital Centre Act, R.S.S. 1965, c. 254, qui [TRADUCTION] «constitue une personne juridique sous le nom de Conseil d’administration du Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud», conseil composé de [TRADUCTION] «sept personnes nommées par le Lieutenant-Gouverneur en conseil», parmi lesquelles [TRADUCTION] «une doit être nommée à titre de représentant du Collège des médecins de l’Université de la Saskatchewan» et une autre [TRADUCTION] «à titre de représentant de l’Université de la Saskatchewan».

Le Conseil ainsi constitué est investi de larges pouvoirs pour la construction et l’administration de l’hôpital, les plus significatifs en l’espèce étant ceux que l’on trouve dans les articles suivants:

[TRADUCTION] 7. Le Conseil doit

a) étudier les facteurs à prendre en considération pour l’établissement et le fonctionnement d’un centre hospitalier dans la ville de Regina ou près de celle-ci au profit des résidents de la Saskatchewan méridionale;

b) sous réserve de l’approbation du Lieutenant-Gouverneur en conseil, fonder un centre hospitalier dans la ville de Regina ou près de celle-ci sous le nom de Centre hospitalier de la Saskatchewan du sud.

8. (1) Le conseil peut, avec l’approbation du Lieutenant-Gouverneur en conseil:

a) acheter, louer ou acquérir autrement des terrains pour l’hôpital;

b) vendre, louer ou aliéner autrement des terrains lorsqu’ils ne sont plus nécessaires à l’hôpital ou chaque fois qu’il le juge opportun.

(2) Le conseil peut construire, acheter, louer ou acquérir autrement des bâtiments à des fins hospitalières ou dans tout autre but relié à celles-ci et peut vendre, louer ou aliéner autrement ces bâtiments lorsqu’ils ne sont plus nécessaires à l’hôpital ou chaque fois qu’il le juge opportun.

(3) La gestion, l’administration et la surveillance des terrains et bâtiments acquis par le conseil sont confiées à celui-ci.

L’article 9 prévoit ce qu’on pourrait appeler des pouvoirs accessoires pour a) l’équipement de l’hôpital; b) l’enseignement universitaire; c) l’installa-

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tion de commodités à l’usage des malades; d) l’emploi et les approvisionnements. Les alinéas e) à i) méritent d’être cités au complet:

[TRADUCTION] e) passer des accords avec toute personne, conseil, commission, ministère du gouvernement de la Saskatchewan ou du Canada, municipalité, conseil de santé d’une région sanitaire, ou organisme, ou avec tout autre hôpital pour:

(i) l’exploitation commune de toute installation hospitalière; ou

(ii) la prestation commune de tous services hospitaliers; ou

(iii) tout objet relatif à l’administration, le fonctionnement ou la gestion d’un hôpital;

f) fixer les tarifs des services fournis par l’hôpital;

g) recevoir des subventions ou autres subsides du Canada ou de la Saskatchewan;

h) accepter des soucriptions et des donations, mobilières ou immobilières, ainsi que des legs de meubles et d’immeubles, à toute fin prévue par la présente loi, et vendre, aliéner et gérer tous les biens ainsi reçus et dont il n’est pas exigé qu’ils soient, ou qu’ils soient susceptibles d’être, utilisés à des fins hospitalières;

i) gérer, placer et dépenser tous les fonds et gérer tous les biens appartenant à l’hôpital;

(Les italiques sont de moi.)

L’article 10 confère au Conseil le pouvoir de faire des règlements pour le fonctionnement, l’administration et la gestion de l’hôpital Les articles 12, 13 et 14 confèrent au Conseil le pouvoir d’emprunter contre garantie les fonds nécessaires aux dépenses d’exploitation, à l’achat ou à la location de terrains et de bâtiments et à la construction de bâtiments. L’article 15 prévoit que la Législature peut affecter des crédits à l’entretien de l’hôpital et aux dépenses du Conseil. L’article 16 ordonne une vérification annuelle par le Vérificateur provincial. L’article 17 ordonne au Conseil de faire rapport chaque année au ministère de la Santé publique sur l’état de ses finances et ses prévisions de dépenses pour l’année à venir.

La Cour d’appel a insisté sur le fait que l’hôpital devait être construit et devait fonctionner avec des fonds publics, indépendamment de son pouvoir de faire des emprunts et de faire payer ses services.

On retrouve la même prétention dans l’affaire Fox

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c. Government of Newfoundland[6], où les conseils scolaires de Terre-Neuve recevaient tous leurs fonds sous forme d’affectation de crédits du Trésor colonial qui les déposait dans une banque. Quand la banque est devenue insolvable, le gouvernement a prétendu avoir un droit de préférence, notamment au motif que les conseils n’étaient que des «mandataires distributeurs» du gouvernement. Le Conseil privé a rejeté cet argument en l’espèce au motif que les conseils scolaires de Terre-Neuve possédaient [TRADUCTION] «dans la limite des objectifs généraux d’éducation un pouvoir discrétionnaire de dépenser [les fonds] — pouvoir qui est indépendant du Gouvernement». Dans la présente affaire, le Conseil possède clairement de très larges pouvoirs discrétionnaires de dépenser. Il doit se soumettre à une vérification et faire un rapport financier annuel mais, pour emprunter aux motifs de l’arrêt Fox, précité, à la p. 672, [TRADUCTION] «il semble que ce soit pour l’information du Gouvernement et de la Législature et non dans le but de rejeter éventuellement un poste de dépense si le Gouvernement ne l’approuve pas.»

En fait, il n’y a que deux aspects des activités du Conseil qui soient contrôlés par la Couronne. En vertu de l’art. 76), le Conseil fondera l’hôpital [TRADUCTION] «sous réserve de l’approbation du Lieutenant-Gouverneur en conseil». En vertu de l’art. 8(1), le Conseil peut [TRADUCTION] «avec l’approbation du Lieutenant-Gouverneur en conseil» acquérir et aliéner des terrains affectés à l’hôpital, mais à tous autres égards le Conseil paraît avoir une entière discrétion dans la conduite de ses propres affaires dans la limite des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi. En particulier, l’art. 8(2) confère au Conseil le pouvoir de construire des bâtiments à des fins hospitalières.

A mon avis, comme je l’ai indiqué, les pouvoirs dont le Conseil est investi sont fort éloignés de ceux d’un mandataire de la Couronne constamment assujetti, dans l’exercice de ses pouvoirs, au contrôle de cette dernière, comme c’était le cas des Commissaires du port de Halifax; et les attributions du Conseil sont, à mon point de vue, encore plus éloignées de celles de la Régie des assurances de la Saskatchewan qui était en cause dans l’autre

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affaire (c.-à-d. Re Saskatchewan Government Insurance Office c. Saskatoon[7]) à laquelle le juge Hall s’est référé dans le passage des motifs de son jugement que j’ai cité.

Dans cette affaire, le juge en chef Martin, parlant au nom de la Cour d’appel de la Saskatchewan, décrivait en ces termes la régie des assurances en question:

[TRADUCTION] En vertu des dispositions de cette loi, c’est le Gouvernement ou la Couronne du chef de la province qui est autorisé à faire le commerce des assurances. Pour permettre au Gouvernement d’atteindre les objectifs de la Loi, une régie est prévue dont la responsabilité est confiée à un gérant. Cette régie est en fait, à mon avis, un service du Gouvernement provincial dont les fonctions sont exercées par un gérant constitué en compagnie simple.

A mon avis, les pouvoirs du Conseil de l’hôpital dans la présente affaire se rapprochent davantage de ceux du Conseil métropolitain de l’industrie de la viande dont le cas était étudié dans l’affaire Metropolitan Meat Industry Board c. Sheedy[8], où lord Haldane, en décidant qu’une dette envers ce conseil n’était pas une dette envers la Couronne, a décrit ainsi les pouvoirs du Conseil:

[TRADUCTION] Ils constituent un organisme investi de pouvoirs discrétionnaires propres. Même si un ministre de la Couronne a un pouvoir d’intervention, il n’y a rien dans la Loi qui fasse une distinction entre les mesures administratives prises par eux et les siennes. Qu’ils soient constitués en corporation n’a pas d’importance. Il est également exact que le Gouverneur nomme leurs membres et peut opposer un veto à certains de leurs actes. Mais, même prises ensemble, ces dispositions ne peuvent contrebalancer le fait que la Loi de 1915 confère au Conseil appelant de larges pouvoirs qu’il peut exercer à sa discrétion et sans consulter les représentants directs de la Couronne. Ainsi en est-il des pouvoirs d’acquérir des biens-fonds, de construire des abattoires et des ateliers, de vendre du bétail et de la viande, pour son propre compte ou le compte d’autrui, et de louer ses immeubles. Le Conseil ne reverse pas ses recettes au revenu général de l’État et les droits qu’il perçoit vont dans son propre fonds.

Cette affaire a été citée, pour la distinguer, par le juge en chef Duff, dans l’arrêt Halifax Harbour Commissioners, précité, à la p. 229, et à mon avis

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la présente affaire doit également être distinguée de celle des Commissaires du port de Halifax.

Vu tout ce qui précède, j’en suis arrivé à la conclusion que l’intimé n’est pas un mandataire de la Couronne et il en résulte que l’art. 7 de l’lnterpretation Act ne lui est pas applicable et ne fait pas obstacle à l’exercice de la charge grevant la retenue.

Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir le jugement du savant juge de première instance, de sorte que les fonds consignés à la Cour seront versés à l’appelante qui obtiendra jugement contre l’intimé ainsi que contre la Sutherland Steel Limited pour le solde de sa réclamation. L’appelante a droit à ses dépens devant cette Cour et la Cour d’appel.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs de la demanderesse, appelante: MacPherson, Leslie & Tyerman, Regina.

Procureurs du défendeur, intimé: Davidson, Davidson & Neill, Regina.

[1] [1975] 5 W.W.R. 220, 52 D.L.R. (3d) 718.

[2] [1972] R.C.S. 829.

[3] (1964), 47 D.L.R. 346, 49 W.W.R. 530.

[4] (1963), 38 D.L.R. (2d) 530.

[5] [1935] R.C.S. 215.

[6] [1898] A.C. 667 (C.P.).

[7] [1947] 2 W.W.R. 1028, [1948] 2 D.L.R. 30.

[8] [1927] A.C. 899.


Parties :

Demandeurs : Westeel-Rosco Ltd.
Défendeurs : Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre

Texte :

Cour suprême du Canada

Westeel-Rosco Ltd. c. Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre, [1977] 2 R.C.S. 238

Date: 1976-10-05

Westeel-Rosco Limited (Demanderesse) Appelante;

et

Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre (Défendeur) Intimé;

et

Sutherland Steel Ltd. (Défenderesse).

1976: le 18 février; 1976: le 5 octobre.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Spence, Dickson et de Grandpré.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA SASKATCHEWAN

Proposition de citation de la décision: Westeel-Rosco Ltd. c. Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre, [1977] 2 R.C.S. 238 (5 octobre 1976)

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Origine de la décision

Date de la décision : 05/10/1976
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