| Canadian Indemnity Co. et al. c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504 (5 octobre 1976)
Cour suprême du Canada
Canadian Indemnity Co. et al. c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504
Date: 1976-10-05
The Canadian Indemnity Company et autres (Demanderesses) Appelantes;
et
Le procureur général de la Colombie-Britannique (Défendeur) Intimé.
1976: le 8 et 9 juin; 1976: le 5 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Beetz.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
Droit constitutionnel - Législation provinciale instaurant un régime d’assurance-automobile obligatoire et universel - Validité de la législation - Automobile Insurance Act, 1973 (B.C.), c. 6 - Insurance Corporation of British Columbia Act, 1973 (B.C.), c. 44.
Les appelantes, au nombre de 37, sont des compagnies d’assurance qui font affaire au Canada, notamment dans le commerce de l’assurance-automobile. Dix-sept d’entre elles sont des corporations canadiennes. Les appelantes poursuivent le procureur général de la Colombie-Britannique pour obtenir un jugement déclarant que l’Automobile Insurance Act, 1973 (B.C.), c. 6, et l’Insurance Corporation of British Columbia Act, 1973 (B.C.), c. 44, excèdent la compétence législative de la Législature de la Colombie-Britannique et sont, par conséquent, invalides et dépourvus d’effet. Les lois en cause ont instauré en Colombie-Britannique, sous le nom d’«Autoplan», un régime d’assurance-automobile obligatoire et universel, administré par la Corporation d’assurance de la Colombie-Britannique, qui a été créée par la deuxième des lois citées ci-dessus et qui est un mandataire de la Couronne. Les appelantes ont contesté la constitutionnalité des deux lois sous deux chefs principaux: 1. Que la législation en question portait sur un sujet relevant de la compétence exclusive du Parlement fédéral en vertu du par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique; c.-à-d. «la réglementation des échanges et du commerce». 2. Que cette législation affectait le statut et les pouvoirs de compagnies à charte fédérale et excédait donc la compétence de la Législature de la Colombie-Britannique.
Le juge de première instance a rejeté ces prétentions et a statué que les deux lois constituent des dispositions valides qui relèvent de la compétence de la province. L’appel interjeté de la décision du juge de première instance devant la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a été rejeté par la majorité. Avec l’autorisation de la Cour d’appel, les appelantes ont interjeté un pourvoi devant cette Cour.
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Arrêt: Le pourvoi doit être rejeté.
La validité constitutionnelle de la législation dépend de son but et de son objet. L’objet de la législation est de rendre obligatoire l’assurance des véhicules automobiles enregistrés en Colombie-Britannique et des conducteurs ayant un permis de la Colombie-Britannique auprès d’une corporation constituée en Colombie-Britannique qui est un monopole contrôlé par le gouvernement. L’incidence de la législation sur le commerce d’assurance-automobile des appelantes ne pouvait pas être plus radicale. Toutefois, cet effet de la législation sur des compagnies dont les opérations ont une portée interprovinciale n’implique pas que la législation soit relative aux échanges et au commerce interprovinciaux. Le but de la législation concerne un sujet d’intérêt provincial à l’intérieur de la province ainsi que la propriété et les droits civils dans la province.
La seconde prétention des appelantes n’est pas fondée non plus. Le Parlement peut créer et maintenir l’existance juridique d’une personne morale et la province ne peut y porter atteinte. Mais une législature peut, dans les limites de ses compétences législatives, réglementer dans la province, une entreprise ou activité donnée. Le fait qu’une compagnie à charte fédérale tire sa personnalité juridique et des pouvoirs spécifiques de la législation fédérale ne la soustrait pas pour autant à l’effet de cette réglementation provinciale. Elle y est soumise de la même façon qu’une personne physique ou qu’une compagnie à charte provinciale.
Arrêts mentionnés: La Compagnie d’assurance des citoyens c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; Le Procureur général du Canada c. Le Procureur général de l’Alberta, [1916] 1 A.C. 588; Le Procureur général de l’Ontario v. Reciprocal Insurers, [1924] A.C. 328; In re la Loi des assurances du Canada, [1932] A.C. 41; Renvoi relatif à la validité de l’art. 16 de la Loi spéciale des revenus de guerre, [1942] R.C.S. 429; Carnation Co. Ltd. c. L’Office des marchés agricoles du Québec, [1968] R.C.S. 238; John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330; Great West Saddlery Co. c. Le Roi, [1921] 2 A.C. 91; Lukey v. Ruthenian Farmers’ Elevator Co., [1924] R.C.S. 56; Le Procureur général du Manitoba c. Le Procureur général du Canada, [1929] A.C. 260; Morgan c. Le Procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard, [1976] 2 R.C.S. 349; Lymburn v. Mayland, [1932] A.C. 318; R. v. Arcadia Coal Co., [1932] 1 W.W.R. 771.
POURVOI interjeté d’un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique[1] rejetant un appel
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d’un jugement du juge Aikins. Pourvoi rejeté.
R.F. Wilson, c.r., D. McK. Brown, c.r., et G.S. Cumming, c.r., pour les demanderesses, appelantes.
G.W. Ainslie, c.r., pour l’intervenant, le procureur général du Canada.
J.D. McAlpine, c.r., P.D. Leask et R.D. Diebolt, pour le défendeur, intimé.
J. Lefrançois, pour l’intervenant, le procureur général du Québec.
W. Henkel, c.r., pour l’intervenant, le procureur général de l’Alberta.
K. Lysyk, c.r., et G.V. Peacock, pour l’intervenant, le procureur général de la Saskatchewan.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — Les appelantes, qui sont demanderesses dans la présente action, sont 37 compagnies d’assurance qui font toutes affaire au Canada, notamment, dans le commerce de l’assurance-automobile. Dix-sept d’entre elles sont des corporations canadiennes. L’intimé est le procureur général de la Colombie-Britannique. Les appelantes le poursuivent pour obtenir un jugement déclarant que l’Automobile Insurance Act, 1973 (B.C.), c. 6, et l’Insurance Corporation of British Columbia Act, 1973 (B.C.), c. 44, excèdent la compétence législative de la Législature de la Colombie-Britannique et sont, par conséquent, invalides et dépourvus d’effet.
Le savant juge de première instance, le juge Aikins, a soigneusement étudié les dispositions pertinentes de ces lois, la preuve soumise et la jurisprudence citée dans les plaidoiries. Ses motifs ont été publiés à [1975] 1 W.W.R. 481 et il n’est donc pas nécessaire de reprendre les dispositions législatives et la preuve en détail. Les deux lois contestées ont instauré en Colombie-Britannique, sous le nom d’«Autoplan», un régime d’assurance-automobile obligatoire et universel, administré par la Corporation d’assurance de la Colombie‑Britannique, appelée ci-dessous «la Corporation», laquelle a été créée par la deuxième des lois citées ci-dessus et
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est un mandataire de la Couronne. Le savant juge de première instance décrit le régime dans les passages suivants de son jugement:
[TRADUCTION] Les deux lois contestées ne révèlent pas la totalité du régime car d’autres lois connexes ont dû être modifiées pour mettre en œuvre l’ensemble du régime. Ces lois connexes sont la Motor-vehicle Act (R.S.B.C. 1960, c. 253), la Motor Carrier Act (R.S.B.C. 1960, c. 252) et l’Insurance Act (R.S.B.C. 1960, c. 197). Je vais faire une description générale du système mis sur pied par les lois attaquées et les modifications aux lois connexes. L’assurance-automobile est obligatoire. Tout conducteur détenteur d’un permis de conduire de la Colombie-Britannique doit posséder une assurance de conducteur attestée par un certificat de conducteur. La durée de validité de l’assurance de conducteur coïncide avec celle du permis de conduire: elle entre en vigueur et expire à la même date. Un conducteur ne peut obtenir un permis de conduire sans assurance de conducteur; en somme, pas d’assurance de conducteur, pas de permis de conduire. Tout propriétaire d’un véhicule automobile enregistré et immatriculé en Colombie-Britannique doit assurer son véhicule et cette assurance doit être attestée par un certificat de propriétaire. L’assurance de propriétaire vaut pour l’année d’immatriculation du véhicule automobile et sa durée est donc liée à celle de l’immatriculation du véhicule. En somme, encore une fois, pas d’assurance de propriétaire, pas d’immatriculation.
Le régime légal prévoit que les certificats de conducteur et de propriétaire doivent être délivrés par la Corporation. Je dois souligner que la Corporation ne délivre pas de véritables polices d’assurance. Elle délivre simplement des certificats de conducteur et de propriétaire. Le contrat d’assurance et ses clauses ne se trouvent pas dans une police d’assurance mais dans les règlements passés en vertu de l’Automobile Insurance Act. Ces règlements prévoient notamment que les propriétaires et les conducteurs doivent s’assurer pour le minimum prescrit et qu’il existe des assurances complémentaires pour ceux qui désirent se protéger au-delà de la couverture minimum obligatoire.
…
Ce réseau compliqué de dispositions législatives et réglementaires revient finalement à ceci: tout propriétaire d’une automobile ou d’une remorque immatriculée et enregistrée en Colombie-Britannique doit avoir une assurance-automobile et un certificat de propriétaire faisant preuve de celle-ci; la seule source de l’assurance-automobile et du certificat de propriétaire exigés est la Corporation.
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Il conclut que l’objet de la législation est l’établissement d’un régime obligatoire et universel d’assurance-automobile dans la province de la Colombie-Britannique, la Corporation ayant le monopole de cette catégorie d’assurance.
L’Automobile Insurance Act prévoit que ses dispositions entreront en vigueur aux dates fixées par proclamation et que des dates différentes pourront être fixées pour l’entrée en vigueur des différentes dispositions. Certaines de celles-ci n’étaient pas encore en vigueur au moment du procès et ne l’étaient toujours pas lorsque cette Cour a entendu l’appel. Les plus importantes, en ce qui concerne cet appel, sont les art. 8, 77, 78, 79 et 80.
L’article 8 dispose que:
[TRADUCTION] 8. Nonobstant toute autre loi ou règlement, à partir du moment où la corporation est autorisée en vertu de l’article 2 à exercer ses activités d’assureur automobile,
(a) toute personne qui, dans la province, veut assurer une automobile ou une remorque ou veut assurer sa responsabilité pour une automobile ou une remorque enregistrée ou immatriculée dans la province, doit s’adresser à la corporation qui, aux conditions prévues par la loi et les règlements et sur paiement de la prime appropriée, doit lui délivrer une police de responsabilité pour les automobiles suffisante aux fins de la Motor-vehicle Act et toute assurance complémentaire qu’elle a demandée et payée aux conditions prévues par le régime; et
(b) tout contrat d’assurance-automobile dans la province ainsi que toute police de responsabilité établis ou émis dans la province, après la mise en vigueur du présent article et concernant une automobile ou une remorque enregistrée ou immatriculée dans la province par un assureur autre que la corporation sont nuls et sans effet.
Les quatre autres articles prévoient des modifications à l’Insurance Act, R.S.B.C. 1960, c. 197 et leur effet est indiqué par les extraits suivants de ces articles:
[TRADUCTION] 77. …
(2) … un contrat d’assurance automobile consenti par un assureur relativement à une automobile ou une remorque, immatriculée dans la province, à la date ou après la date fixée par arrêté du lieutenant-gouverneur en conseil, est nul et sans effet; et l’assureur doit, sur
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demande, rembourser immédiatement à l’assuré toute prime indûment versée en vertu du contrat.
78. …
(2) … à la date ou après la date qui doit être fixée par arrêté du lieutenant-gouverneur en conseil, aucun assureur ne doit être autorisé à assurer, dans la province, une catégorie quelconque d’automobile.
79. …
(2) … tout permis autorisant un assureur à assurer dans la province une catégorie quelconque d’automobile est révoqué et annulé en ce qui concerne cette catégorie d’assurance, à la date qui doit être fixée par arrêté du lieutenant-gouverneur en conseil.
80. …
(3) A la date ou après la date qui doit être fixée par arrêté du lieutenant-gouverneur en conseil, aucun assureur, à l’exception de la Corporation d’assurance de la Colombie‑Britannique, ne doit consentir un contrat relatif à une automobile ou à une remorque immatriculée dans la province.
(4) Tout contrat passé par un assureur en contravention au paragraphe (3) est nul et sans effet.
Les appelantes avaient toutes obtenu, conformément à l’Insurance Act, des permis les autorisant à faire le commerce de l’assurance-automobile en Colombie-Britannique. Leurs derniers permis étaient valables du 1er mars 1973 au 28 février 1974. Le renouvellement leur en a été refusé.
Les appelantes ont contesté la constitutionnalité des deux lois sous deux chefs principaux:
1. Que la législation en question portait sur un sujet relevant de la compétence exclusive du Parlement fédéral en vertu de l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique; c.-à-d. «la réglementation des échanges et du commerce».
2. Que cette législation affectait le statut et les pouvoirs de compagnies à charte fédérale et excédait donc la compétence de la Législature de la Colombie-Britannique.
Ces prétentions ont été rejetées par le savant juge de première instance. Les trois juges de la Cour d’appel ont rejeté le premier moyen, encore que le juge Carrothers ait exprimé des doutes sur la validité des articles non proclamés. La majorité
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de la Cour a approuvé le juge de première instance quant au second moyen, mais le juge Robertson a rendu sur ce point un avis dissident et aurait, pour ce motif, déclaré la législation invalide. Les motifs des juges de la Cour d’appel sont publiés au recueil [1976] 2 W.W.R. 499.
Lors de l’appel à notre Cour, quatre intervenants ont exprimé leur position. Le procureur général du Canada a prétendu que la législation excédait, en partie, la compétence de la Législature de la Colombie-Britannique. Les procureurs généraux du Québec, de la Saskatchewan et de l’Alberta ont appuyé la position du procureur général de la Colombie‑Britannique.
Les avocats des appelantes se sont appuyés essentiellement sur les mêmes arguments que ceux qui avaient été présentés à la Cour d’appel. Une troisième prétention, selon laquelle la législation attaquée constituait une négation des droits de citoyenneté en ce qu’elle interdisait aux appelantes de faire le commerce de l’assurance-automobile en Colombie-Britannique et aux citoyens de cette province de faire affaire avec d’autres assureurs que la Corporation, semble ne pas avoir été soutenue devant la Cour d’appel. On n’y a insisté devant notre Cour que comme adjuvant des deux moyens principaux. A mon avis, elle est sans fondement et ne mérite pas plus ample examen.
RÉGLEMENTATION DES ÉCHANGES ET DU COMMERCE
Les arguments des appelantes sur ce point sont exposés en détail dans le jugement de première instance. On peut les résumer brièvement comme suit. Selon la preuve apportée par les appelantes, le commerce de l’assurance-automobile a de nos jours une portée interprovinciale et même internationale. A titre d’exemple, la Canadian Indemnity Company a son siège social à Winnipeg et sa direction à Toronto. Elle a des succursales dans les diverses provinces. Les primes versées vont des succursales au siège social. II y a un mouvement de fonds continuel des succursales vers le siège social et la direction et un moindre mouvement de ceux-ci vers les succursales provinciales. La compagnie peut opérer grâce à la création d’un réservoir ou fonds commun de capitaux qui lui permet
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de faire affaire à l’échelle nationale et de satisfaire aux exigences des détenteurs de polices dans tout le Canada.
Les appelantes prétendent que, à la lumière de ces éléments de preuve, leurs activités dans le domaine de l’assurance-automobile constituent des «échanges» qui sont une question d’intérêt interprovincial et, cela étant, que ces activités, en vertu de l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique, relèvent de la réglementation du Parlement fédéral et qu’une législature provinciale ne peut y porter atteinte par la création d’un monopole provincial. Le savant juge de première instance n’a pas admis que les activités des appelantes constituaient des échanges. Le juge d’appel McFarlane a estimé que les opérations d’assurance pouvaient constituer des échanges, mais qu’il n’avait jamais été jugé qu’elles pouvaient être des échanges au sens de l’art. 91(2). Les deux autres membres de la Cour d’appel ont estimé qu’il s’agissait d’échanges, mais que la législation en litige ne relevait pas de l’art. 91(2).
Les avocats de l’intimé se réfèrent à l’arrêt la Compagnie d’assurance des citoyens c. Parsons[2] comme établissant le pouvoir d’une législature provinciale de légiférer sur les contrats d’assurance dans une province. Il cite diverses affaires dans lesquelles le Conseil privé et cette Cour ont brisé les tentatives du Parlement fédéral de réglementer le sujet des assurances dans une province. Il s’agit notamment des arrêts le Procureur général du Canada c. le Procureur général de l’Alberta[3]; le Procureur général de l’Ontario c. Reciprocal Insurers[4]; In Re la Loi des assurances du Canada[5], et Renvoi relatif à la validité de l’article 16 de la loi spéciale des revenus de guerre, et modifications[6]. Dans la dernière affaire citée, le juge en chef Duff, se référant au jugement rendu par le Conseil privé dans l’affaire de 1932, déclarait à la p. 434:
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[TRADUCTION] Le principe du contrôle provincial exclusif des opérations d’assurance à l’intérieur de la province est à la base du jugement.
L’argument des appelantes sur ce point est en réalité fondé sur l’incidence de la législation sur leurs opérations commerciales en Colombie-Britannique. Parce que son effet est de mettre un terme à leur commerce d’assurance-automobile dans cette province et que leurs opérations dans le domaine de l’assurance-automobile ont une portée interprovinciale, il est allégué que la législation constitue une réglementation des échanges et du commerce interprovinciaux. Toutefois, ce n’est pas le fait que la législation porte atteinte à ce commerce qui est déterminant. La validité constitutionnelle de la législation dépend de son but et de son objet (Carnation Co. Limitée c. L’Office des marchés agricoles du Québec[7]).
L’objet de la législation en question est de rendre obligatoire l’assurance des véhicules automobiles enregistrés en Colombie-Britannique et des conducteurs ayant un permis de la Colombie-Britannique auprès d’une corporation constituée en Colombie-Britannique, qui constitue un monopole régi par le gouvernement. Elle régit le commerce de l’assurance‑automobile en Colombie-Britannique.
L’incidence de la législation sur le commerce d’assurance-automobile des appelantes ne pouvait pas être plus radicale. Toutefois, le fait que la législation ait cet effet sur des compagnies dont les opérations ont une portée interprovinciale n’implique pas que la législation soit relative aux échanges et au commerce interprovinciaux. Le but de la législation concerne un sujet d’intérêt provincial à l’intérieur de la province ainsi que la propriété et les droits civils dans la province.
Les prétentions du procureur général du Canada regardaient la validité constitutionnelle des art. 8 et 77 à 81 de l’Automobile Insurance Act. Aucune de ces dispositions n’a été proclamée depuis la mise en vigueur de cette Loi, le 18 avril 1973, et, en conséquence, elles n’ont jamais eu un quelconque effet juridique. Dans ces circonstances, je ne crois pas nécessaire de déterminer l’étendue de leur
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application en cas de proclamation ni si, à la lumière de leur effet possible, la Législature avait le pouvoir de les édicter.
NEUTRALISATION DES COMPAGNIES À CHARTE FÉDÉRALE
Les appelantes, s’appuyant sur l’autorité de certains arrêts comme John Deere Plow Co. Ltd. v. Wharton[8], Great West Saddlery Company Limited c. le Roi[9]; Lukey c. Ruthenian Farmers’ Elevator Company[10]; et le Procureur général du Manitoba c. le Procureur général du Canada[11], prétendent que la législation en question ici porte substantiellement atteinte au statut et aux pouvoirs de chacune des appelantes constituées en corporation en vertu du droit canadien et qu’en conséquence, elle excède la compétence de la Législature de la Colombie‑Britannique. En Cour d’appel, le juge Robertson a accueilli cette prétention.
La portée de cette série de décisions a récemment été commentée par le juge en chef Laskin lorsqu’il a rendu le jugement de cette Cour dans l’affaire Morgan and Jacobson c. le Procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard[12], à la p. 364:
Le litige en l’espèce s’apparente à ceux qui ont porté sur la validité des lois provinciales applicables aux compagnies à charte fédérale. La jurisprudence fondée essentiellement sur l’appréciation par les tribunaux de la portée des lois particulières a établi, selon moi, que la Constitution ne donne de ce chef aux compagnies à charte fédérale, à l’égard de la législation provinciale, aucun avantage dont ne bénéficient pas les compagnies provinciales ou les compagnies extra-provinciales ou étrangères, tant que la loi provinciale ne détruit pas leur capacité de s’établir comme entités juridiques viables (au‑delà du seul fait de leur constitution en corporation), par exemple en se procurant des capitaux par l’émission d’actions et d’obligations. Par ailleurs, elles sont assujetties à la réglementation provinciale normale applicable aux entreprises et activités qui relèvent de la compétence provinciale.
La loi particulière en litige dans l’affaire John Deere était une loi de la Colombie-Britannique qui
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obligeait toute compagnie extra-provinciale (ce qui comprenait les compagnies à charte fédérale) à obtenir un permis ou à se faire enregistrer conformément à la Loi, à défaut de quoi la capacité lui était ôtée de faire affaire dans la province ou d’ester en justice devant les tribunaux provinciaux pour un contrat passé dans la province.
Le vicomte Haldane déclara à la p. 341:
[TRADUCTION] Il suffit ici de dire que la province ne peut passer une loi dépossédant une compagnie du Dominion de son statut et de ses pouvoirs.
Mais il continuait plus loin à la même page:
[TRADUCTION] Cela ne signifie pas que ces pouvoirs puissent être exercés en contravention aux lois provinciales apportant des restrictions générales aux droits du public dans la province. Cela signifie seulement que le statut et les pouvoirs d’une compagnie du Dominion en eux-mêmes ne peuvent être anéantis par une législation provinciale.
Dans l’affaire Great West Saddlery qui réunissait trois affaires, la question en litige était la validité de lois provinciales de l’Ontario, du Manitoba et de la Saskatchewan. Là encore la législation en question entendait interdire à des compagnies à charte fédérale de faire affaire dans la province à moins qu’elles ne soient enregistrées dans la province ou n’en aient obtenu un permis. Les contrevenantes étaient passibles de sanctions. Les lois ont été jugées ultra vires des législatures provinciales.
Dans l’une de ces affaires, un autre point en litige était la validité du Mortmain and Charitable Uses Act de l’Ontario en ce qui concernait son application à des compagnies à charte fédérale. Traitant de cette question, le vicomte Haldane déclarait à la p. 119:
[TRADUCTION] Leurs Seigneuries statueront en premier lieu sur une question subsidiaire, soit celle de savoir si une loi provinciale sur la mainmorte d’application générale peut empêcher une compagnie du Dominion d’acquérir et de posséder des terrains dans la province. Il est évident, tant en principe qu’en raison des décisions antérieures, qu’une législature provinciale a cette compétence; cette question reçoit donc une réponse affirmative. S’il y a une disposition à cet effet, même dans une loi qui par ailleurs est ultra vires, et si elle peut être divisée, elle est valide. Dans l’affaire ontarienne, il n’y a donc aucun doute que ce qui résulte en fait de la
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prétention de la province sous ce chef est bien fondé, car la législature de cette province a adopté une loi sur la mainmorte d’application générale, et, à l’égard de cette loi, la position d’une compagnie du Dominion n’est pas meilleure que celle de toute autre corporation qui désire posséder des terrains.
Dans l’affaire Lukey, cette Cour a étudié la validité de la Sale of Shares Act de la Saskatchewan en ce qui concernait son application à la vente par une compagnie à charte fédérale de ses propres actions dans la province. La Loi disposait que nul ne devait vendre les actions d’une compagnie ou les mettre en vente sans obtenir au préalable un certificat de la Commission des affaires municipales. Le juge Duff, alors juge puîné, déclara à la p. 73:
[TRADUCTION] Les dispositions de la loi attaquée ont nécessairement pour effet immédiat, comme on l’a déjà dit, d’empêcher des compagnies du Dominion ayant leur siège social en Saskatchewan d’exercer normalement leur pouvoir de réunir des capitaux au moyen de souscriptions de leurs actions. Non seulement la législation a‑t‑elle cet effet, mais c’est là l’essentiel de son propos, car ses dispositions subordonnent l’exercice des pouvoirs d’une telle compagnie à la soumission de celle-ci à un contrôle provincial qui la priverait du libre exercice de ses pouvoirs conformément au statut qui lui a été régulièrement conféré par le Dominion. Le statut, les ententes entre la compagnie et ses membres, entre les différentes catégories de membres, entre les membres et la direction en ce qui concerne le contrôle de ses affaires et la distribution des profits, tout cela est soumis à la supervision de la Commission municipale provinciale.
Et il poursuivait à la p. 74:
[TRADUCTION] Ce n’est pas dire que pareilles compagnies sont soustraites à l’effet des lois provinciales générales portant sur des sujets correspondant en tout ou en partie aux objets de la compagnie. Les compagnies du Dominion habilitées à faire le commerce des boissons enivrantes sont soumises aux lois provinciales réglementant ou interdisant la vente d’alcool; mais de telles lois ne visent pas les compagnies du Dominion ou les compagnies par actions comme telles et n’ont ni pour effet ni pour but d’empêcher ou de restreindre l’exercice par les compagnies du Dominion de pouvoirs qui sont essentiels en ce sens qu’ils leur sont nécessaires pour leur permettre pratiquement de fonctionner en tant que corporations conformément aux statuts qui leur ont été conférés par le Dominion.
L’affaire le Procureur général du Manitoba c. le Procureur général du Canada, jugée par le Conseil
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privé, concernait deux lois du Manitoba, la Sales of Shares Act et la Municipal and Public Utility Board Act, qui contenaient des dispositions semblables à la législation considérée par notre Cour dans l’affaire Lukey et qui ont été, pour des motifs semblables, jugées invalides.
Les quatre affaires ci-dessus portaient toutes sur des lois provinciales sur les compagnies ou les valeurs mobilières et sur la mesure dans laquelle leur effet contrecarrait celui de la constitution en corporation fédérale. Dans chaque cas, on a jugé que la législation excédait la compétence de la législature provinciale. Ces arrêts ont été suivis dans l’importante décision rendue par le Conseil privé dans l’affaire Lymburn c. Mayland[13]. Dans cette affaire, on prétendait que la Security Frauds Prevention Act, 1930, de l’Alberta excédait la compétence de la Législature provinciale dans la mesure où elle s’appliquait à des compagnies à charte fédérale. La Loi prévoyait que nulle personne ne pouvait faire le négoce des valeurs mobilières si elle ne s’était enregistrée avec l’approbation du procureur général. Une compagnie pouvait se faire enregistrer ce qui dispensait ses administrateurs de le faire personnellement. Une compagnie publique n’était pas autorisée à vendre ses actions, à moins de le faire par l’intermédiaire d’une personne enregistrée ou d’être elle-même enregistrée. L’article 9 prévoyait que le procureur général, ou son délégué, pouvait soumettre à un examen toute personne ou compagnie pour déterminer si un «acte frauduleux» avait été commis, l’était ou était sur le point de l’être. Le litige survint lorsque le procureur général de l’Alberta nomma une personne pour procéder à l’examen des affaires de trois compagnies fédérales. Les tribunaux de l’Alberta prononcèrent une injonction provisoire empêchant la personne nommée par le procureur général de procéder à l’examen des compagnies fédérales et jugea que l’art. 9 de la Loi, en ce qui concernait ces compagnies, était ultra vires. En appel, lord Atkin, parlant au nom du Conseil privé, déclara aux pp. 322 et 323:
[TRADUCTION] Devant cette chambre, on a fondé l’attaque sur un motif plus large, à savoir que la loi tout entière était invalide en ce qu’elle visait les compagnies
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fédérales, parce qu’elle anéantissait leur statut en les empêchant d’émettre leur capital‑actions. A cet égard, l’arrêt de cette chambre dans l’affaire le Proc. gén. du Manitoba c. Le Proc. gén. du Canada [1929] A.C. 260, s’appliquait, a-t-on dit, à l’espèce…. Leurs Seigneuries ne peuvent accueillir aucune de ces prétentions.
La Cour examina l’argument selon lequel les dispositions de cette loi, dans la mesure où elles affectaient les compagnies fédérales, étaient ultra vires en raison des principes énoncés dans les affaires John Deere Plow, Great West Saddlery et le Procureur général du Manitoba c. le Procureur général du Canada. La chambre répondit à cette prétention en ces termes, aux pp. 324 et 325:
[TRADUCTION] Il semble impossible à leurs Seigneuries d’appliquer un tel principe à la présente législation. Une compagnie fédérale, constituée dans le but d’exploiter une entreprise particulière, est assujettie à la loi valide de la province concernant ce type d’entreprise et elle peut trouver son activité spécifique complètement paralysée, par exemple par la législation réprimant le trafic des alcools ou par les lois relatives à la propriété foncière. Si elle est constituée pour pratiquer le négoce des valeurs mobilières, il ne semble y avoir aucune raison pour qu’elle ne soit pas assujettie aux lois valides de la province concernant l’entreprise de tous ceux qui se livrent à ce négoce. Quant à l’émission du capital-actions, il n’y a pas d’interdiction complète comme dans l’affaire Manitoba de 1929, et il n’y a pas lieu de supposer qu’une compagnie de bonne foi aurait de la peine à trouver dans la province des personnes enregistrées par l’intermédiaire desquelles elle pourrait valablement émettre son capital-actions. Il n’y a aucun élément de preuve qui permette à leurs Seigneuries de conclure que les fonctions et l’activité d’une compagnie ont été paralysées ou que son statut et ses pouvoirs essentiels ont été radicalement amoindris.
Le savant juge du procès a traité les questions présentement débattues dans le passage suivant de son jugement:
[TRADUCTION] Le principe que l’on peut, à mon avis, tirer à bon droit de ces arrêts et qui me conduit à décider que la législation attaquée n’est pas ultra vires de la province, dans la mesure où elle affecte des compagnies fédérales, est celui qui a été posé par la division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta dans l’affaire Rex c. Arcadia Coal Co. [1932] 1 W.W.R. 771. Dans cette affaire, on contestait la constitutionnalité de la Coal Miner’s Security Act. La Loi avait pour objet d’interdire l’exploitation d’une mine tant qu’une caution
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ou sûreté suffisante n’avait pas été fournie au Ministre. Le juge McGillivray, en rendant le jugement de la Cour, déclara que la Loi relevait de la compétence de la province et, pour arriver à cette conclusion, exposa, à la p. 784, le sens qu’il fallait, selon lui, donner à la jurisprudence:
«Une législature provinciale peut, pour toute la province, passer des lois d’application générale (c.-à-d. s’adressant à l’ensemble des citoyens) sur l’un quelconque des sujets énumérés à l’art. 92) et, ce faisant, paralyser complètement toutes les activités d’une compagnie commerciale du Dominion pourvu qu’en passant de telles lois, elle n’entre pas dans le champ du droit des compagnies ni ne porte atteinte de ce fait au statut et aux pouvoirs d’une compagnie du Dominion en tant que telle.
«A mon point de vue, une disposition législative provinciale, dont l’effet direct ne s’étend pas au-delà des frontières provinciales et qui porte sur un négoce ou commerce exploité à l’intérieur de ses frontières, sans égard au fait que ce négoce ou commerce est exploité par des personnes physiques ou des compagnies, est valide; mais dès lors qu’une législature provinciale légifère sur les compagnies en tant que telles, la législation est invalide si elle réglemente, amoindrit ou neutralise les pouvoirs qui leur ont été conférés par le Dominion.
«Je peux ajouter, comme le soulignait le vicomte Sumner dans l’arrêt Proc. gén. du Man. c. Proc. gén. du Can., précité, qu’une telle législation n’échappe pas à la critique du seul fait que toutes les compagnies, provinciales ou fédérales, sont visées par elle sans discrimination particulière à l’endroit des compagnies du Dominion.
«La distinction entre les dispositions législatives d’application générale qui atteignent les compagnies du Dominion et celles que l’on peut qualifier de droit des compagnies est simplement la suivante: dans le premier cas il n’existe aucune tentative de porter atteinte aux pouvoirs régulièrement accordés à la compagnie par le Dominion ni aux statuts de la compagnie comme telle. Le fait que la compagnie ne puisse, si elle se conforme aux lois générales de la province, exercer ces pouvoirs ne détruit ni n’amoindrit ceux-ci. Dans le second cas, les dispositions empêchent ou restreignent l’exercice des pouvoirs des compagnies du Dominion en tant que telles. En bref, elles visent et atteignent les pouvoirs des compagnies du Dominion, plutôt qu’elles ne visent et atteignent un négoce ou commerce dans la province dont les compagnies du Dominion pourraient éventuellement partager l’exploitation avec des compagnies provinciales et des personnes physiques.
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«Dans un cas, la législation porte sur une matière provinciale et les compagnies du Dominion ne sont atteintes que de façon incidente; dans l’autre, la législation vise soit les compagnies du Dominion, soit toutes les compagnies y compris les compagnies du Dominion, et la province, n’ayant le pouvoir de légiférer qu’à l’égard des compagnies provinciales, doit être réputée être entrée dans le champ fédéral».
L’arrêt Arcadia Coal a été prononcé peu après la décision rendue par le Conseil privé dans l’affaire Lymburn c. Mayland, à laquelle il se réfère.
Je suis d’accord avec cet exposé de principe qui concorde avec celui du juge en chef Laskin dans l’affaire Morgan, précitée. Le Parlement peut créer et maintenir l’existence juridique d’une personne morale et la province ne peut y porter atteinte. Mais une législature peut, dans les limites de ses compétences législatives, réglementer dans la province, une entreprise ou activité donnée. Le fait qu’une compagnie à charte fédérale tire sa personnalité juridique et des pouvoirs spécifiques de la législation fédérale ne la soustrait pas pour autant à l’effet de cette réglementation provinciale. Elle y est soumise de la même façon qu’une personne physique ou qu’une compagnie à charte provinciale.
J’estime que la seconde prétention des appelantes n’est pas fondée non plus. Je suis d’avis de rejeter l’appel, avec dépens en faveur de l’intimé et sans dépens pour ou contre les intervenants.
Appel rejeté avec dépens.
Procureurs des demanderesses, appelantes: Cumming, Richards, Underhill, Vancouver.
Procureurs du défendeur, intimé: John McAlpine & Assoc., Vancouver.
[1] [1976] 2 W.W.R. 499, 63 D.L.R. (3d) 468.
[2] (1881), 7 App. Cas. 96.
[3] [1916] 1 A.C. 588.
[4] [1924] A.C. 328.
[5] [1932] A.C. 41.
[6] [1942] R.C.S. 429.
[7] [1968] R.C.S. 238.
[8] [1915] A.C. 330.
[9] [1921] 2 A.C. 91.
[10] [1924] R.C.S. 56.
[11] [1929] A.C. 260.
[12] [1976] 2 R.C.S. 349.
[13] [1932] A.C. 318.
