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§ Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470 (17 mai 1977)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi doit être accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1978] 1 R.C.S. 470 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1977-05-17;.1978..1.r.c.s..470 ?

Analyses :

Immigration - Permis autorisant à demeurer au Canada émis par le Ministre - Annulation du permis - Décision de nature administrative - Loi sur l’immigration, S.R.C. 1970, c. I-2, art. 8 - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10, art. 18, 28.

Appel — Aucun litige entre les parties à la date où l’autorisation d’appeler a été accordée — Circonstances exceptionnelles.

L’intimé ne remplissait pas les conditions nécessaires pour obtenir le statut d’immigrant reçu. Puisque son épouse demeurait au Canada et y était née, le Ministre a octroyé à l’intimé un permis, aux termes des dispositions de l’art. 8 de la Loi sur l’immigration, qui l’autorisait à demeurer au Canada du 11 juin 1975 au 10 juin 1976. Avant l’expiration du permis, soit le 25 mars 1976, le Ministre, sous la signature d’un fonctionnaire à l’immigration, a adressé à l’intimé une lettre qui annulait son permis. L’intimé a présenté, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, une demande d’examen et d’annulation de la décision du fonctionnaire supérieur du Centre d’immigration du Canada (selon le libellé de la demande). Par un arrêt majoritaire, la Cour d’appel fédérale a infirmé la décision et renvoyé la question au Ministre aux fins d’une décision, après avoir donné à l’intimé la possibilité de présenter des observations relatives à l’annulation projetée de son permis. L’autorisation d’interjeter appel devant cette Cour a été accordée le 21 juin 1976.

Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.

Indépendamment de la prétendue annulation, le permis délivré par le Ministre avait expiré le 11 juin 1976, soit dix jours avant que la demande d’autorisation d’appeler soit entendue par cette Cour et accordée. Par conséquent, il n’existait plus, à cette date, de litige entre les parties. Dans de telles circonstances, la pratique courante de cette Cour a été de refuser d’entendre le pourvoi. Toutefois, cette Cour a autorisé des exceptions à cette règle, notamment dans des circonstances excep-

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tionnelles où la question de droit est d’importance capitale et nationale. En l’espèce, un affidavit déposé au nom de l’appelant affirme que le Ministre avait octroyé 900 permis dans des circonstances similaires, que les permis ainsi octroyés assouplissent et humanisent la mise en application de la législation sur l’immigration et que ce régime ne peut fonctionner que si les bénéficiaires savent que les permis délivrés par le Ministre peuvent être annulés selon une procédure purement administrative, dès que le Ministre prend connaissance de renseignements qui pourraient justifier le retrait du permis. Cette Cour a considéré les présentes circonstances comme étant exceptionnelles et, vu la pratique établie à cet égard, elle a accordé l’autorisation d’interjeter le présent pourvoi.

Quant au pourvoi lui-même, il faut comprendre que la demande présentée l’était en vertu des dispositions de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale qui prévoit l’examen d’une décision autre qu’une ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. La décision du Ministre d’annuler le permis est certainement une ordonnance de nature administrative. Il reste à déterminer si cette décision, comme l’octroi d’un permis en vertu de l’art. 8, était ou non légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Cette Cour est d’avis que le pouvoir du Ministre d’accorder, de proroger ou d’annuler un permis en vertu de l’art. 8, qui ne fixe aucune modalité d’exercice de ce pouvoir et aucune restriction quant aux bénéficiaires de tels permis, est censé être un pouvoir purement administratif qui n’est pas soumis à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Par conséquent, cette décision ne fait pas partie de celles qui peuvent faire l’objet d’un examen en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale.

Arrêts suivis: International Brotherhood of Electrical Workers et autres c. Winnipeg Builders’ Exchange et autres, [1967] R.C.S. 628; Le Syndicat des Employés du Transport de Montréal et autres c. Le Procureur général de la province de Québec, [1970] R.C.S. 713; Wood, Wire & Metal Lathers’ International Union et autres c. United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America et autres, [1973] R.C.S. 756; Calgary Power Ltd. c. Copithorne, [1959] R.C.S. 24; distinction faite avec les arrêts: Le Roi ex rel. Tolfree c. Clark et autres, [1944] R.C.S. 69; Coca-Cola of Canada Ltd. c. Mathews, [1944] R.C.S. 385.

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] infirmant une décision d’un fonctionnaire

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à l’immigration. Pourvoi accueilli.

G.W. Ainslie, c.r., et Warren Black, pour l’appelant.

J. Vincent Toslsie et Michael Makarchuk, pour l’intimé.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE SPENCE — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel fédérale rendu le 20 mai 1976. Dans cet arrêt, cette dernière a accueilli l’appel d’une décision rendue le 25 mars 1976 par le fonctionnaire supérieur du Centre d’immigration du Canada à Kitchener (Ontario) et a renvoyé la question au ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration aux fins d’une décision, après avoir donné au requérant (en l’espèce, l’intimé) la possibilité de présenter des observations relatives à l’annulation projetée de son permis. Ce pourvoi a été autorisé par cette Cour le 21 juin 1976.

L’intimé avait demandé son admission au Canada à titre d’immigrant reçu, mais à l’issue d’un examen tenu par le fonctionnaire à l’immigration de Kitchener, il a été décidé que l’intimé ne remplissait pas les conditions nécessaires pour obtenir ce statut. L’épouse de l’intimé demeurait au Canada et, selon le témoignage de ce dernier, elle y est née; par conséquent, le Ministre octroya à l’intimé un permis, le 11 juin 1975, aux termes des dispositions de l’art. 8 de la Loi sur l’immigration, S.R.C. 1970, c. I-2:

Entrée aux termes d’un permis

8. (1) Le Ministre peut délivrer un permis écrit autorisant toute personne à entrer au Canada, ou, étant dans ce pays, à y demeurer, à l’exclusion

a) d’une personne visée par une ordonnance d’expulsion à qui un tel permis n’a pas été délivré avant le 13 novembre 1967, ou

b) d’une personne au sujet de laquelle a été interjeté, en vertu de l’article 17 de la Loi sur la Commission d’appel de l’immigration, un appel qui a été rejeté.

(2) Un permis doit porter qu’il est en vigueur pour une période déterminée d’au plus douze mois.

(3) Le Ministre peut toujours, par écrit, proroger la validité d’un permis ou l’annuler.

[Page 473]

(4) Le Ministre peut, lors de l’annulation ou l’expiration d’un permis, rendre une ordonnance d’expulsion concernant la personne en cause.

(5) Le Ministre doit soumettre au Parlement, dans les trente jours de l’ouverture de la première session parlementaire de chaque année, un rapport indiquant tous les permis délivrés au cours de l’année civile précédente, ainsi que les détails pertinents.

Ledit permis, censément signé au nom du Ministre, accordait à l’intimé [TRADUCTION] «l’autorisation d’entrer au Canada, ou, étant dans ce pays, à y demeurer pour la période déterminée ci-après, soit celle de la validité du permis, et l’autorisation d’exercer un emploi».

Le permis est entré en vigueur le jour où il a été délivré, soit le 11 juin 1975, et devait le rester jusqu’au 10 juin 1976.

Le 25 mars 1976, soit environ deux mois et demi avant l’expiration du permis, le Ministre, sous la signature du fonctionnaire supérieur du Centre d’immigration du Canada à Kitchener, a adressé à l’intimé la lettre suivante:

[TRADUCTION] Attendu que conformément au paragraphe (1) de l’article 8 de la Loi sur l’immigration, un permis a été délivré le 11 juin 1975 vous autorisant à demeurer au Canada jusqu’au 10 juin 1976.

Soyez avisé que conformément au paragraphe (3) de l’article 8 de ladite loi, j’annule ledit permis par les présentes, étant autorisé à le faire par le ministre de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration en vertu des articles 2 et 67 de la Loi.

Une autre lettre, émanant du même fonctionnaire, agissant censément en sa qualité de fonctionnaire supérieur du Centre d’immigration et non plus au nom du Ministre, était jointe à la première. Elle se lit en partie comme suit:

[TRADUCTION] Puisque vous ne réunissez plus les qualités nécessaires pour demeurer au Canada, vous devez quitter le pays immédiatement.

Si, pour une raison quelconque, vous ne quittez pas le Canada, vous devez en faire immédiatement rapport à un fonctionnaire à l’immigration, conformément au paragraphe (3) de l’article 7 de la Loi sur l’immigration, qui se lit ainsi:

Conformément à cette directive, l’intimé s’est présenté devant un nommé J.A. Cummings,

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enquêteur spécial, le 31 mars 1976. Il ressort du dossier qu’après audition, l’enquête spéciale fut ajournée le 7 avril 1976.

Par avis en date du 2 avril 1976 l’avocat de l’intimé a présenté, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, une demande d’examen et d’annulation de la décision du fonctionnaire supérieur du Centre d’immigration à Kitchener, décision visant l’annulation du permis délivré le 11 juin 1975.

J’ai repris les termes de la demande, mais il est évident que le document signé par le fonctionnaire supérieur du Centre d’immigration à Kitchener, daté du 25 mars 1976, était fait, comme il est censé l’être, selon les instructions du ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration. Il annulait le permis délivré antérieurement, en vertu des pouvoirs conférés au Ministre par le par. (3) de l’art. 8 de la Loi sur l’immigration. Le 20 mai 1976, la Cour d’appel fédérale a rendu sa décision sur la demande présentée aux termes de l’art. 28. A cette date, le permis délivré au nom du Ministre, le 11 juin 1975, était, de par ses termes et indépendamment de sa prétendue annulation le 25 mars 1976, encore en vigueur. La demande d’autorisation d’appeler de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale a été entendue et accueillie par cette Cour le 21 juin 1976. Indépendamment de sa prétendue annulation le 25 mars 1976, le permis délivré par le Ministre avait de toute façon expiré le 11 juin 1976, soit dix jours avant que la demande d’autorisation d’appeler devant cette Cour soit entendue et accordée.

L’avocat du Ministre et celui de l’intimé ont convenu que la décision ministérielle octroyant à l’intimé un permis en vertu des dispositions de l’art. 8 était de nature purement administrative et n’exigeait ni préavis ni audition de l’intéressé. Par conséquent, indépendamment de l’annulation du permis, il n’existait plus à la date où l’autorisation d’appeler a été accordée, et encore moins à celle de l’audition du pourvoi en 1977, de litige entre les parties. Dans de telles circonstances, la pratique constante de cette Cour a été de refuser d’entendre

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le pourvoi: Le Roi ex rel. Tolfree c. Clark et autres[2], et Coca-Cola of Canada Ltd. c. Mathews[3].

Dans Le Roi c. Clark, on demandait à la Cour l’autorisation d’appeler en vertu de l’art. 41 de la Loi sur la Cour suprême et le juge en chef Duff a déclaré à la p. 72:

[TRADUCTION] Il s’agit de l’un de ces cas où la situation de fait sur laquelle portaient et se fondaient les procédures devant les tribunaux d’instance inférieure n’existe plus et où le fond du litige a donc disparu. Par conséquent, conformément à un principe constant, le pourvoi ne peut être légitimement entendu.

La demande fut rejetée.

Dans l’affaire Coca-Cola, il s’agissait d’un appel de plein droit et, à l’issue des débats, la Cour a conclu dans le même sens, rejetant le pourvoi.

Cependant, dans International Brotherhood of Electrical Workers et autres c. Winnipeg Builders’ Exchange et autres[4], cette Cour a autorisé un pourvoi contre un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba qui confirmait, sous réserve de modifications, une ordonnance rendue par la Cour du banc de la Reine prorogeant une injonction interlocutoire jusqu’à l’audition au fond, et a entendu ledit pourvoi. A l’ouverture des plaidoiries, l’avocat de l’intimé a présenté une requête en annulation du pourvoi au motif notamment que l’injonction décernée était périmée et que la question de savoir si elle aurait dû être décernée ou non était devenue purement théorique. Le juge Cartwright, alors juge puîné, a déclaré:

[TRADUCTION] En de telles circonstances, la pratique constante de cette Cour a été de refuser d’entendre le pourvoi; il suffit de renvoyer aux arrêts Sun Life Assurance Company of Canada v. Jervis, [1944] A.C. 111, Le Roi ex. rel Tolfree c. Clark et autres, [1944] R.C.S. 69, et Coca-Cola Company of Canada Ltd. c. Mathews, [1944] R.C.S. 385. Cependant, au cours des débats sur la demande d’autorisation d’appeler, on a mis l’accent sur cette jurisprudence et sur d’autres arrêts allant dans le même sens et, si je comprends bien, l’autorisation a été accordée parce qu’on a fait valoir qu’il s’agissait d’une question de droit d’importance capitale et natio-

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nale, divisant les tribunaux d’instance inférieure, et que, vu la nature de cette question, à moins qu’une autorisation ne fût accordée dans cette affaire ou dans une affaire semblable, il ne serait pratiquement jamais possible de soumettre la question à cette Cour.

Dans Le Syndicat des Employés du Transport de Montréal et autres c. Le Procureur général de la province de Québec[5], cette Cour a suivi la même ligne de conduite à l’égard d’un appel interjeté à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec visant une injonction qui avait été décernée et qui, au moment de l’audition du pourvoi, était depuis longtemps périmée.

En outre, dans Wood, Wire & Metal Lathers’ International Union et autres c. United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America et autres[6], un arrêt rendu à la majorité, on peut lire à la p. 759:

Lorsque le pourvoi est venu pour audition en cette Cour, on a produit la preuve qu’une autre convention est maintenant en vigueur, ayant été signée le 3 août 1972, nous a‑t‑on dit. Ces conventions renferment une clause 14.01 couchée exactement dans les mêmes termes. En dépit du fait que la convention collective initiale est périmée depuis longtemps, et vu qu’aucun pourvoi ne pourrait être interjeté en cette Cour avant l’expiration de la convention collective habituelle, cette Cour a entendu le pourvoi, adoptant le principe énoncé par M. le Juge Cartwright, alors juge puîné, dans International Brotherhood of Electrical Workers, Local Union 2085 c. Winnipeg Builders’ Exchange, [1967] R.C.S. 628, aux pp. 636 et 637.

A l’appui de la demande d’autorisation d’appeler présentée en l’espèce devant cette Cour, Alan E. Gotlieb, le sous-ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, a produit un affidavit dans lequel il a notamment déclaré sous serment que le Ministre avait octroyé 4,000 permis en 1975 en vertu de l’art. 8 de la Loi sur l’immigration, dont 900 dans des circonstances assez similaires à celles du présent pourvoi. Il a ajouté que les permis délivrés par le Ministre assouplissent et humanisent la mise en application de la législation sur l’immigration et que ce régime ne peut fonctionner, à son avis, que si les bénéficiaires savent que les permis délivrés par le Ministre peuvent être

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annulés selon une procédure purement administrative, dès que le Ministre prend connaissance d’activités criminelles ou subversives, passées ou éventuelles, ou de tout autre renseignement qui pourraient justifier le retrait dudit permis. Par conséquent, vu la pratique établie par la Cour à l’égard de circonstances exceptionnelles, elle a accordé l’autorisation d’interjeter le présent pourvoi.

En ce qui concerne le pourvoi lui-même, il faut comprendre que la demande présentée à la Cour d’appel fédérale l’était en vertu des dispositions de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10, qui prévoient ce qui suit:

28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal

a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;

b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou

c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.

La décision du Ministre d’annuler le permis est certainement une ordonnance «de nature administrative» et il reste à déterminer si elle était ou non «légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Comme je l’ai souligné, les parties ont convenu que la délivrance du permis en vertu du par. (1) de l’art. 8 de la Loi sur l’immigration est un acte de nature administrative qui n’est pas soumis à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Le permis est octroyé pour une période déterminée d’au plus douze mois. En vertu du par. (5) de l’art. 8, le Ministre doit soumettre au Parlement, dans les trente jours de l’ouverture de la première session parlementaire de chaque

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année, un rapport indiquant tous les permis délivrés au cours de l’année civile précédente, ainsi que les détails pertinents. A titre d’exemple d’une décision rendue par un ministre et jugée comme étant de nature administrative et soustraite au processus judiciaire ou quasi judiciaire, on peut citer l’arrêt Calgary Power Ltd. c. Copithorne[7], où le juge Martland, rendant jugement au nom de la Cour, déclarait à la p. 30:

[TRADUCTION] Pour déterminer si un organisme ou une personne exerce des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, il est nécessaire d’examiner l’objet précis de ses fonctions et de déterminer ensuite si on lui fait un devoir d’agir de façon judiciaire. Comme l’a déclaré le lord juge en chef Hewart dans Rex v. Legislative Committee of the Church Assembly, [1928] 1 K.B. 411, à la p. 415:

Pour qu’un organisme puisse satisfaire au critère exigé, il ne lui suffit pas d’avoir le pouvoir de trancher des questions affectant les droits des sujets; à cette caractéristique doit s’ajouter aussi l’obligation d’agir de façon judiciaire.

Compte tenu des directives précises qui régissent le droit d’entrée des immigrants ou l’expulsion de ceux qui sont entrés au Canada, énoncées dans les dispositions de la Loi sur l’immigration, je suis nettement d’avis que le pouvoir du Ministre d’accorder, de proroger ou d’annuler un permis en vertu de l’art. 8 de la Loi sur l’immigration qui ne fixe aucune modalité d’exercice de ce pouvoir et, aux fins des présentes, aucune restriction quant aux bénéficiaires de tels permis, est censé être un pouvoir purement administratif, qui n’est pas soumis à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. De fait, exiger du Ministre qu’il n’accorde, ne proroge ou n’annule pareil permis que selon un processus judiciaire ou quasi judiciaire ferait échouer le but que visait le législateur en accordant ce pouvoir au Ministre. Comme je l’ai dit, la preuve indique que ce pouvoir est utilisé seulement dans des circonstances exceptionnelles et principalement pour des raisons humanitaires. Le législateur a estimé nécessaire de créer ce pouvoir afin d’assurer une application souple de la politique d’immigration et je ne peux conclure que l’intention du législateur était d’en assujettir l’exercice au droit à une audition équitable, comme l’a allégué

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l’intimé. Il est vrai que dans l’exercice de ce qui constitue, à mon avis, un pouvoir administratif, le Ministre doit agir équitablement et pour des motifs légitimes, et l’omission de ce faire pourrait bien donner le droit à l’intéressé d’entamer des procédures en vertu de l’al, a) de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Mais, pour les motifs déjà soulignés, je suis d’avis que cette décision ne fait pas partie de celles qui peuvent faire l’objet d’un examen en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale.

Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.

Conformément aux termes de l’ordonnance accordant l’autorisation d’appeler, l’appelant doit payer les frais de l’intimé dans ce pourvoi, taxés sur une base procureur-client.

Pourvoi accueilli.

Procureur de l’appelant: Le sous-procureur général du Canada, Ottawa.

Procureur de l’intimé: J. Vincent Toolsie, Waterloo, Ontario.

[1] [1976] 2 C.F. 746.

[2] [1944] R.C.S. 69.

[3] [1944] R.C.S. 385.

[4] [1967] R.C.S. 628.

[5] [1970] R.C.S. 713.

[6] [1973] R.C.S. 756.

[7] [1959] R.C.S. 24.


Parties :

Demandeurs : Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration
Défendeurs : Hardayal

Texte :

Cour suprême du Canada

Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470

Date: 1977-05-17

Le ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration Appelant;

et

Latchman Hardayal Intimé.

1977: 29 avril; 1977: 17 mai.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE

Proposition de citation de la décision: Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470 (17 mai 1977)

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Origine de la décision

Date de la décision : 17/05/1977
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