| Lalonde et autres c. Cité de Montréal-Nord, [1978] 1 R.C.S. 672 (30 septembre 1977)
Cour suprême du Canada
Lalonde et autres c. Cité de Montréal-Nord, [1978] 1 R.C.S. 672
Date: 1977-09-30
J. Antonio Lalonde et autres (Demandeurs) Appelants;
et
La Cité de Montréal-Nord (Défenderesse) Intimée.
1977: 9 et 10 juin; 1977: 30 septembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit municipal - Plans d’usine d’épuration d’eaux usées - Honoraires professionnels - Résolution du conseil - Approbation de la Commission municipale - Intervention de la Régie d’épuration des eaux - Loi de la Commission municipale, S.R.Q. 1941, c. 207, art. 24, 25, 26 - Loi de la Régie d’épuration des eaux, S.R.Q. 1941, c. 44A, édicté par 1 (Que.), c. 16, art. 14, 16 - Loi de l’hygiène publique, S.R.Q. 1941, c. 183, art. 57, 59, 61, 62.
L’intimée a requis, par résolution en date du 30 avril 1962, les services des appelants pour «dresser un rapport complet du réseau d’égouts» de la ville et «préparer un plan de projet d’épuration des eaux». L’intimée ayant refusé de payer la note après que les plans et devis lui aient été remis par les appelants, ceux-ci ont intenté une action en Cour supérieure, qui leur a accordé $135,450. La valeur des services professionnels n’est pas contestée, mais la Cour d’appel a infirmé le jugement de première instance en se fondant sur l’arrêt qu’elle avait rendu dans Gravel c. Cité de St-Léonard, [1973] C.A. 779, et qui est basé uniquement sur l’absence d’approbation de la Commission municipale conformément à l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale. Le pourvoi à l’encontre de cet arrêt-là a été entendu par cette Cour en même temps que celui-ci et rejeté. En plus des motifs invoqués dans Gravel, les appelants soutiennent que la Ville a agi, en l’espèce, pour se conformer aux demandes de la Régie d’épuration des eaux.
Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Les juges Martland, Judson, Ritchie et Pigeon: Les motifs de rejet du pourvoi dans l’affaire Gravel c. Cité de St-Léonard, [1978] 1 R.C.S. 660, s’appliquent en l’espèce: les faits particuliers, qui sont pareillement antérieurs à la Loi de 1965, ne permettent pas de statuer différemment.
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Pour distinguer cette affaire-ci de Gravel, on a prétendu que la Ville avait requis les services professionnels des appelants pour se conformer à des demandes réitérées formulées par la Régie d’épuration des eaux. Effectivement, la Régie a adressé plusieurs lettres à la Ville, la pressant de faire préparer un projet d’épuration des eaux. Même si la Ville pouvait difficilement refuser de donner satisfaction à la Régie qui, autrement, refusait d’approuver des travaux nécessaires et urgents, elle n’était pas légalement obligée d’agir par ces pressions. La Régie tire ses pouvoirs de la Loi de la Régie d’épuration des eaux ainsi que de la Loi de l’hygiène publique. En vertu des dispositions de cette dernière loi, la préparation des plans de travaux de drainage est considérée comme un acte d’administration ordinaire qui serait susceptible de tomber sous le coup de l’exemption prévue à l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale. Ces dispositions sont toutefois antérieures à la modification apportée en 1935 à cet article et par laquelle on a restreint le pouvoir de contracter des municipalités, même pour des actes d’administration ordinaire. Pour que ces actes échappent à la nécessité de l’approbation de la Commission municipale, il fallait dès lors que les frais en soient payables entièrement à même le budget de l’année courante, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Au reste, la Régie d’épuration des eaux n’a jamais rendu de décision formelle, qui, pour être valide, aurait requis l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil.
Comme le pouvoir de contracter de l’intimée est assujetti à des restrictions d’ordre public, il n’y a pas lieu de rechercher si les circonstances pourraient autrement donner lieu à l’application du principe de l’enrichissement sans cause.
Le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson, dissidents: La question de savoir si un engagement d’ingénieurs est une convention «engageant» le «crédit» de l’intimée au sens du second alinéa de l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale et, par conséquent, une décision dont la validité dépend de l’obtention préalable de l’approbation de la Commission, est une question de fait. Le mot clé de cet alinéa est «crédit». Il s’agit alors de déterminer si, dans les circonstances, le crédit de la municipalité, son intégrité financière, est engagé par la convention. Ces circonstances sont, en l’espèce, totalement différentes de celles de l’affaire Gravel. Le montant réclamé ici est pour des plans faits pour un projet bien déterminé et que l’intimée aurait été en mesure de payer à même son fonds de roulement. L’intimée n’ayant pas engagé de quelque façon son crédit en retenant les services des appelants, le défaut d’approbation de la Commission municipale ne constitue pas un obstacle à la réclamation des appelants.
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L’ensemble des lois qui a institué la Régie d’épuration des eaux fournit un second motif pour lequel l’intimée doit échouer. Les plans exécutés par les appelants ont été faits à la suite de demandes et de pressions exercées par la Régie, qui exerçait alors les pouvoirs que lui confère la Loi de l’hygiène publique. En vertu de l’art. 61 de cette loi, la Régie peut ordonner à une municipalité de préparer des plans et l’art. 62 prévoit que celle-ci n’est pas tenue alors de suivre les formalités applicables aux emprunts. Cette disposition a pour effet de soustraire l’engagement des appelants aux prescriptions de l’art. 25. Il y a lieu de distinguer entre les «pouvoirs» de la Régie qui lui permettent de faire enquête et d’ordonner la préparation de plans, comme elle a fait en l’espèce, et les «décisions» qui visent des mesures définitives comme l’exécution des travaux pour lesquels les plans auraient été préparés: seules ces dernières exigent l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil.
[Arrêt suivi: Gravel c. Cité de St-Léonard, [1973] C.A. 779, conf. [1978] 1 R.C.S. 660; arrêt non suivi: Ville de Sept-Îles c. Trépanier, [1962] B.R. 956; arrêts mentionnés: Cie Immobilière Viger c. L. Giguère Inc., [1977] 2 R.C.S. 67; Olivier c. Village de Wottonville, [1943] R.C.S. 118; Rolland c. La Caisse d’Économie N.-D. de Québec (1895), 24 R.C.S. 405; Montana c. Développements du Saguenay Ltée, [1977] 1 R.C.S. 32.]
POURVOI à rencontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] infirmant un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges Spence et Dickson étant dissidents.
Bertrand Lacombe, pour les appelants.
Alfred Tourigny, c.r., et J. Roch St-Germain, c.r., pour l’intimée.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE DICKSON (dissident) — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui a accueilli l’appel du jugement de première instance prononcé par le juge Desaulniers. Ce dernier avait donné gain de cause aux appelants, des ingénieurs-conseils, et avait condamné l’intimée à leur verser la somme de $135,450 dans une action en recouvrement d’honoraires pour les études qu’ils avaient effectuées. Selon la Cour d’appel, l’action
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des appelants devait échouer en raison des dispositions de l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale, S.R.Q. 1941, c. 207, car l’approbation par la Commission municipale, exigée par. ledit article, n’avait pas été obtenue. L’article 25 de la Loi et les articles connexes qui en facilitent l’interprétation se lisent comme suit:
Section IV
De l’approbation des emprunts par la Commission
24. Sous la réserve des dispositions du deuxième alinéa du présent article, tout emprunt contracté par une municipalité ou tout renouvellement d’emprunt consenti par une municipalité doit, pour lier cette municipalité, être approuvé par la commission.
Les dispositions de l’alinéa précédent ne s’appliquent pas aux emprunts contractés en vertu de la Loi de l’aide aux chômeurs, 1930, de la Loi de l’aide aux chômeurs, 1931, ni à ceux des emprunts temporaires que la commission, par un ou des règlements approuvés par le lieutenant-gouverneur en conseil, décrète ne pas être régis par lesdites dispositions.
25. Aucun billet promissoire donné par une municipalité en paiement d’un compte ou d’une autre dette, excédant cent dollars, ne lie la municipalité à moins que son émission n’ait été approuvée par la commission.
Toute convention quelconque consentie par une municipalité engageant son crédit, doit, pour lier cette municipalité être approuvée par la commission sauf une convention concernant des actes d’administration ordinaire en raison de laquelle convention les dépenses encourues doivent être payées entièrement à même les revenus de l’année alors courante.
26. Lorsqu’il s’agit d’une corporation municipale l’approbation prévue par l’article 24 ou 25 s’obtient sur une demande formulée par simple résolution et présentée à la commission:
a) Après que le règlement d’emprunt a été approuvé par les électeurs propriétaires, lorsque ce règlement doit être soumis à cette formalité; ou
b) Immédiatement après l’adoption de la procédure qui a décrété l’emprunt dans les autres cas.
Dans les cas prévus par le présent article les délais de procédures cessent de courir à compter de la date de la résolution pour cette demande d’approbation jusqu’à la date de la réception, par la corporation municipale, de la décision de la commission sur cette demande.
28. La demande d’approbation doit être transmise au secrétaire de la commission accompagnée des documents
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relatifs à l’emprunt et de tous autres documents et renseignements que la commission peut exiger.
30. La commission, dans la conduite de son enquête sur laquelle sera basée sa décision relativement à une demande d’approbation d’un emprunt, doit prendre en considération les objets de l’emprunt projeté, la nécessité ou l’opportunité d’un tel emprunt et la situation financière de la municipalité.
L’étroite question en litige est, en réalité, de savoir si l’engagement d’ingénieurs-conseils est une «convention» «engageant» le «crédit» de la Cité de Montréal-Nord au sens du second alinéa de l’art. 25, et, par conséquent, une décision dont la validité dépend de l’obtention préalable de l’approbation de la Commission municipale.
Je répondrais par la négative et accueillerais le pourvoi au motif que l’engagement des appelants pour certains services professionnels n’est pas, vu les circonstances, une «… convention … engageant [le] crédit…», au sens de l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale.
I
L’intimée allègue que le second alinéa de l’art. 25 est libellé en termes assez généraux pour s’appliquer aux contrats conclus avec des professionnels. De plus, l’intimée prétend que, puisque cet alinéa a été introduit après l’entrée en vigueur de l’art. 24, il doit ajouter quelque chose au sens de cet article. C’est-à-dire que le second alinéa de l’art. 25 doit viser autre chose qu’un emprunt contracté par une municipalité; dans le cas contraire, l’art. 25 serait dépourvu de sens. Je suis d’accord avec ces allégations. Toutefois, cela ne veut pas nécessairement dire que le législateur voulait qu’un contrat avec un professionnel soit considéré comme une convention engageant le crédit de la municipalité. Il existe plusieurs types de conventions engageant le crédit de la municipalité, qui n’ont trait ni aux emprunts ni aux services professionnels. Citons par exemple l’achat par paiements différés ou à tempérament d’un terrain ou d’une importante pièce de machinerie ou d’équipement. L’offre par une municipalité de se porter garante ou caution engage également son crédit.
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Le but manifeste de la Section IV de la Loi de la Commission municipale est de protéger l’intérêt public contre l’imprévoyance des fonctionnaires municipaux. La Section IV prévoit qu’avant de prendre des engagements financiers susceptibles d’altérer leur situation financière, les municipalités doivent les soumettre à l’examen d’un organisme indépendant. Le «crédit» d’une municipalité se mesure à sa capacité d’emprunt qui est elle-même fonction de l’opinion favorable des prêteurs quant à sa solvabilité et sa probité. Une convention engageant le crédit d’une municipalité en est une qui influe sur le crédit de cette municipalité car elle a des effets sur sa solvabilité et sa capacité de s’acquitter de ses obligations financières. Ce n’est pas le cas de toutes les conventions conclues par une municipalité. Pour déterminer si une convention engage son crédit, il convient de tenir compte de toutes les circonstances de l’affaire, y compris la nature et la portée de la convention, l’importance de l’engagement et la situation financière de la municipalité qui prend cet engagement. Si, par exemple, une municipalité retient les services d’un notaire pour avoir son avis sur un contrat, ou si elle engage un avocat pour la défendre dans une action intentée contre elle, il est peu probable que cela ait une influence sur son crédit ou sur sa capacité de payer ses dettes.
Dans sa version française, l’art. 25 parle d’une «convention consentie par une municipalité engageant son crédit». Selon le Petit Littré, «engager» signifie «mettre en gage, obliger, lier, promettre»; le Petit Robert donne l’exemple suivant: «engager des capitaux dans une affaire». Dans les deux versions, le mot clé est «crédit» et la question qui se pose est de savoir si, dans les circonstances, le crédit de la municipalité, son intégrité financière, est engagé par la convention. Le sens de l’expression sous-entend davantage que la simple conclusion d’un contrat.
Il ne faut pas oublier l’exception énoncée au second alinéa de l’art. 25. Elle exclut du champ de cet article toute convention «concernant des actes d’administration ordinaire en raison de laquelle convention les dépenses encourues doivent être payées entièrement à même les revenus de l’année alors courante». Cette exception vise vraisembla-
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blement les dépenses courantes, comme une commande de fournitures de bureaux. Il n’est pas sage à mon avis d’accorder une importance exagérée à cette exception. On ne peut en déduire que tous les autres contrats sont des contrats qui engagent le crédit et, par conséquent, exigent que l’on se conforme aux exigences de l’art. 25. La question clé est de savoir si le crédit est engagé et c’est là une question de fait. Si la convention n’engage pas le crédit, le problème est réglé. Si la convention engage le crédit, il faut alors se demander si l’exception s’applique.
Prenons, par exemple, le cas d’un avocat engagé pour défendre une municipalité importante et riche dans une action intentée contre elle. Le procès peut durer trois ou quatre années. Les honoraires de l’avocat peuvent se chiffrer à des milliers de dollars. Le fait que les services de l’avocat ne tombent pas sous le coup de l’exception, puisque les dépenses engagées ne sont pas payées à même les revenus de l’année courante, ne résout pas la question de savoir si le crédit de la municipalité est ou non engagé. Dans cet exemple, une réponse affirmative à la question et, par voie de conséquence, l’exigence de l’approbation préalable de la Commission municipale seraient forcer les choses.
D’un certain point de vue, il est certes possible d’affirmer que toute convention qui oblige une municipalité à payer, dans l’avenir, une somme d’argent est une convention engageant son crédit, mais ce n’est pas, à mon avis, l’interprétation correcte de l’art. 25. Je ne suis pas convaincu que les services professionnels tombent automatiquement sous le coup de la Section IV de la Loi de la Commission municipale. J’estime pertinentes les considérations suivantes: (i) la Section IV est intitulée «De l’approbation des emprunts par la Commission». En substance, cette section traite presque exclusivement d’emprunts. C’est le cas des art. 24, 26, 28 et 30; (ii) les seuls mécanismes prévus pour l’obtention de l’approbation de la Commission, aux art. 26, 28 et 30, ne conviennent pas pour faire approuver l’engagement de professionnels; (iii) l’article 26 parle de «l’approbation prévue par l’article 24 ou 25». Cette approbation s’obtient sur demande présentée à la Commission après que le «règlement d’emprunt» a été approuvé par les élec-
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teurs propriétaires, lorsque ce règlement doit être soumis à cette formalité; dans les autres cas, immédiatement après l’adoption de «la procédure qui a décrété l’emprunt». Ainsi, la convention mentionnée au second alinéa de l’art. 25 doit porter sur un emprunt ou sinon sur quelque chose d’analogue.
En recourant aux services des ingénieurs-conseils appelants, la Ville de Montréal-Nord a‑t‑elle engagé son crédit? Comme je l’ai déjà souligné, c’est une question de fait. Ces ingénieurs, engagés dans des circonstances dont je parlerai plus loin, devaient faire un rapport sur le système d’égouts de la Ville et dresser les plans d’une usine d’épuration et de traitement des eaux usées. La Ville avait convenu de les rémunérer selon le tarif des honoraires professionnels prévu par la Corporation des Ingénieurs de la Province de Québec. A la fin du contrat, les honoraires professionnels totalisaient $135,450. Je ne vois rien dans la preuve qui permette de conclure que l’engagement des appelants aurait ou a engagé de quelque façon le crédit de la Ville de Montréal-Nord. Le passage suivant tiré du contre-interrogatoire de Roland Filion, le maire de la Ville, dans lequel il atteste de l’excellente situation financière de cette dernière, laisse entendre le contraire:
Contre-interrogé par Me Tourigny
Q. Monsieur Filion, lorsque vous avez passé la résolution P-1, est-ce que vous aviez dans le budget de votre municipalité des fonds pour payer les argents que vous saviez que vous auriez à payer aux ingénieurs?
R. Bien, si vous me permettez, maître, à ce moment-là je pense que le mémoire écrit de monsieur Bergeron pourrait plus vous renseigner que moi-même. Je sais que nous disposions toujours d’un fonds de roulement général qui nous permettait de faire certaines dépenses; mais qu’à ce moment-là nous ayons eu exactement les argents voulus et destinés à cette fin, je ne puis l’affirmer positivement.
Q. Est-ce que vous aviez toujours un fonds de roulement qui aurait pu vous permettre de payer un compte, soit de cent trente-cinq mille ou cent cinquante mille dollars?
R. J’en suis persuadé.
Q. Vous aviez cela, même si ce n’était pas prévu au budget?
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R. Oui, j’en reste persuadé. Parce que la situation financière de Montréal-Nord a toujours été très bonne.
Cette Cour rend simultanément ses motifs dans Gravel c. La Cité de St-Léonard[2] et ceux relatifs au présent pourvoi. Les circonstances de l’affaire Gravel diffèrent totalement des présentes, car l’action était fondée sur deux résolutions. La première chargeait M. Gravel d’effectuer une étude préliminaire sur l’emplacement exact d’immeubles, de rues, etc. de même qu’un relevé du niveau des rues et d’autres endroits susceptibles d’accueillir un réseau d’égouts et d’adduction d’eau. Aux termes de la seconde résolution, M. Gravel était chargé de dresser les plans complets des réseaux d’égouts et de canalisations ainsi que du pavage des chaussées et des trottoirs de la Ville de St-Léonard. La tâche était immense. L’ampleur des répercussions financières de la convention est illustrée par le montant total des honoraires professionnels demandés, à savoir $696,617.17. M. Gravel avait dressé des plans et des devis pour les travaux qui n’avaient pas encore été entrepris et dont le coût était évalué à $27,207,934.41.
Une autre différence entre Gravel et le présent litige ressort des remarques suivantes du juge Deschênes (tel était alors son titre), formulées en Cour d’appel dans Gravel:
En 1957-1958, l’époque qui nous intéresse, l’appelante comptait quelque 2,000 habitants, dont environ 600 propriétaires.
En 1957, l’évaluation municipale s’élevait à $2,092,-436.00 En 1958, elle s’élevait à $2,338,000.00 (page 954).
D’après la pièce D-4 (Volume 10, page 606), le budget de l’appelante pour les deux mêmes années s’établissait comme suit:
Année
Revenus
Dépenses
Surplus ou déficit
1957
$ 48,684.14
$ 45,666.94
$3,017.20 (surplus)
1958
127,713.74
132,088.09
4,374.35 (déficit)
Vu ces chiffres, il faut bien reconnaître que, lorsque la Ville de St-Léonard a retenu les services professionnels de M. Gravel, elle a effectivement engagé son crédit.
Dans Gravel, le juge Montgomery de la Cour d’appel du Québec a fait une distinction entre
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[TRADUCTION] «une convention autorisant un ingénieur à dresser, moyennant des honoraires, des plans pour tout genre de travaux publics qui, selon lui, devront être éventuellement entrepris», comme c’était le cas, à mon avis, dans Gravel, et une résolution autorisant simplement à dresser des plans pour un projet bien déterminé. Le juge Montgomery a inclus dans cette dernière catégorie l’affaire Trépanier (Ville de Sept-Îles c. Trépa-nier)[3], et je n’hésite pas à y inclure les présents appelants. Selon moi, la Ville de Montréal-Nord n’a pas engagé son crédit en retenant les services des appelants. Par conséquent, l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale ne constitue pas un obstacle à l’action en recouvrement fondée sur le contrat en cause.
II
Il y a un deuxième motif pour lequel l’intimée doit échouer. En effet, l’ensemble de lois qui a institué la Régie d’épuration des eaux prévoit expressément une exception à l’art. 25.
La Régie d’épuration des eaux est un organisme statutaire établi par 1960-61 (Qué.), c. 16. Selon l’art. 14 de la Loi, la Régie exerce, relativement aux égouts et aux installations de traitement des eaux d’égouts, les pouvoirs conférés au ministre de la Santé et à la Régie des services publics par les art. 57 à 70 de la Loi de l’hygiène publique du Québec. Ce sont là des pouvoirs généraux portant sur l’approbation de plans de drainage et permettant d’ordonner que soient prises des mesures correctives visant à assurer la mise en place d’un réseau convenable d’adduction d’eau ou de drainage. Conformément à ces pouvoirs, la Régie envoya une lettre à la Ville intimée le 18 avril 1962. Des plans de travaux totalisant $570,000 pour le remplacement d’égouts municipaux furent approuvés. De plus, le président de la Régie recommandait à la Ville de préparer un plan d’ensemble pour l’épuration des eaux usées de son territoire. Cette recommandation était suivie de la demande suivante:
A cet effet, la Régie demande, de la Cité de Montréal-Nord, l’assurance écrite par une résolution du Conseil, qu’un ingénieur professionnel a été engagé pour étudier
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le plan d’ensemble du réseau d’égouts en vue de l’épuration ainsi que pour préparer les plans d’une usine de traitement complet des eaux domestiques de son territoire.
A la suite de cette demande, les appelants ont été engagés aux termes d’une résolution en date du 30 avril 1962, pour les travaux suivants:
1° dresser un rapport complet du réseau d’égouts en la Cité de Montréal-Nord, égouts émissaires et égouts secondaires;
2° préparer un plan de projet d’épuration des eaux en la Cité de Montréal-Nord et les plans d’une usine de traitement complet des eaux domestiques de son territoire,
le tout suivant le tarif des honoraires professionnels prévus par la Corporation des Ingénieurs de la province de Québec.
L’approbation de travaux complémentaires, se chiffrant à $12,700, fut donnée par lettre datée du 31 octobre 1962. En voici un extrait:
Nous aimerions, également recevoir l’assurance qu’un rapport mensuel sur la préparation du plan d’ensemble préliminaire en vue du traitement des eaux usées ainsi que la préparation et l’estimation préliminaire de l’usine de traitement elle-même nous parviendra.
Pourriez-vous aussi, nous faire connaître la date de la présentation desdits plans à la Régie.
Les appelants reçurent un exemplaire de cette lettre. Ils proposèrent alors à la Ville de faire un rapport sur l’état de leurs travaux afin de lui permettre de se conformer à la demande de la Régie. Les appelants recommandaient en outre de ne pas engager de dépenses élevées pour la préparation des plans dudit réseau.
La Régie envoya une autre lettre à la Ville le 10 juillet 1963. La Régie demandait l’assurance, par résolution, que, dans les plus brefs délais, les plans préliminaires d’une usine d’épuration seraient déposés. Voici un extrait de cette lettre:
Le 30 avril 1962, le Conseil Municipal retenait par résolution, les services des ingénieurs-conseils, MM. Lalonde, Girouard & Letendre pour préparer entre autres un plan de projet d’épuration des eaux en la Cité de Montréal-Nord et les plans d’une usine de traitement complet des eaux domestiques de son territoire.
A plusieurs reprises depuis cette date soit les 13 septembre, 25 octobre, 31 octobre 1962 et 17 mai 1963,
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la Régie vous demandait de lui faire connaître la date approximative de la présentation des plans et du rapport ainsi que de lui adresser un rapport mensuel sur les progrès réalisés dans l’étude et la préparation des plans en vue de l’épuration.
La Régie constate avec regret que la Cité de Montréal-Nord n’a pas encore répondu à ses demandes répétées et que depuis déjà 14 mois aucun rapport ne lui a été adressé.
Dans les circonstances, la Régie vous demande l’assurance par résolution, que le plan d’ensemble de la Cité ainsi que les plans préliminaires de l’usine d’épuration seront soumis dans un laps de temps raisonnable. (Veuillez spécifier la date).
De plus, cette résolution devra également confirmer qu’un rapport mensuel sur les progrès réalisés, sera transmis à la Régie.
Cette lettre fut transmise aux appelants. Mais aucune autre mesure ne fut prise. La Régie décida donc d’exercer certaines pressions. Elle retarda l’approbation d’autres plans d’égouts. Dans une lettre datée du 22 août 1963, elle fit clairement savoir à la Ville que l’approbation de ses plans dépendrait de la réponse à la demande formulée le 10 juillet 1963. Voici cette lettre:
La Régie a pris connaissance du projet présenté le 18 juillet 1963 par M. Michel Castonguay, Ingénieur de la Cité, concernant l’addition d’égouts dans différentes rues de la Cité.
Malheureusement, la Régie constate avec regret que la Cité de Montréal-Nord n’a pas encore répondu à sa lettre du 10 juillet 1963, dans laquelle elle vous demandait de l’assurer par résolution que le plan d’ensemble de la Cité ainsi que les plans préliminaires de l’usine d’épuration seront soumis dans un laps de temps raisonnable. (Veuillez spécifier la date).
De plus, cette résolution devra également confirmer qu’un rapport mensuel sur les progrès réalisés sera transmis à la Régie.
Cette lettre faisait suite à des demandes répétées de la Régie concernant la date de présentation de plans ainsi que la présentation de rapports mensuels.
En conséquence, la Régie vous demande de lui faire parvenir:
— Une résolution telle que demandée dans sa lettre du 10 juillet 1963.
— Un rapport des études faites à date en vue de l’épuration des eaux de la Cité.
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Dès que la Régie aura reçu ces documents, elle se fera un plaisir de considérer l’approbation de votre projet.
Veuillez agréer, Messieurs, l’expression de nos sentiments les meilleurs.
La Régie d’Épuration des Eaux
Gustave Prévost,
Président.
La Ville fit parvenir cette lettre aux appelants. La réponse de ces derniers prit la forme d’un long rapport daté du 19 août, qui fut par la suite transmis à la Régie. Dans une lettre en date du 19 septembre 1963, la Régie informa la Ville qu’elle reconnaissait les difficultés que pouvait avoir cette dernière à se conformer à sa demande précédente. La Régie se dit prête à approuver les deux projets en suspens, si la Ville, pour sa part, s’engageait par voie de résolution à se conformer aux directives suivantes:
a) La Cité de Montréal-Nord s’engage à payer sa quote-part telle qu’elle sera établie par la Régie dans l’usine d’épuration régionale de la Cité de Montréal si son territoire y est desservi;
b) La Cité de Montréal-Nord présentera à la Régie les plans préliminaires d’une usine d’épuration devant desservir son territoire si elle n’est pas incluse dans le projet régional de Montréal; cette présentation ne se fera pas plus tard que six (6) mois après la date officielle de l’exclusion de son territoire dans le projet régional.
c) Un rapport mensuel sur les progrès réalisés dans l’étude et la préparation de plans sera présenté à la Régie.
d) Les travaux nécessaires à l’épuration débuteront dès que la Cité aura obtenu toutes les approbations requises par la Loi en autant que les finances de la Municipalité le permettront.
La Ville s’exécuta. Les résolutions adoptées le 3 octobre 1963 comprenaient une déclaration selon laquelle les appelants étaient chargés de «la préparation des plans en vue de l’épuration des eaux usées de tout son territoire».
La Ville adopta une autre résolution le 12 janvier 1965, exigeant que les appelants produisent le 19 janvier, au plus tard, un rapport détaillé sur l’état de leurs travaux. Ce rapport fut produit.
Le 26 janvier 1965, la Ville, par voie de résolution, ordonna:
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Que le rapport des ingénieurs Lalonde, Girouard & Letendre au sujet de l’épuration des eaux soit laissé en suspens.
Il ressort de ces faits que la demande formulée par la Régie visait d’abord à activer les choses, puis à faire pression sur la Ville. Cette pression était telle qu’elle équivalait à un ordre, la Régie s’étant immiscée dans les affaires de la Ville de façon à la forcer à se plier à sa demande. Il en résulta donc que les ingénieurs appelants ont été engagés par la Ville sur les ordres de la Régie.
J’ai déjà dit que, selon la loi, la Régie est tenue d’exercer les pouvoirs conférés au ministre de la Santé et à la Régie des services publics par les art. 57 à 70 de la Loi de l’hygiène publique. Elle possède également le pouvoir de décision. C’est l’art. 14 de la Loi de la Régie d’épuration des eaux, 1960-61 (Qué.), c. 16, qui permet à la Régie d’exercer ces pouvoirs. En voici le texte:
14. La Régie exerce, relativement aux égouts et aux installations pour le traitement des eaux d’égouts, les pouvoirs conférés au ministre de la santé et à la Régie des services publics par les articles 57 à 70 de la Loi de l’hygiène publique du Québec (chap. 183).
Les décisions de la Régie ne sont pas susceptibles d’appel suivant l’article 68 de ladite loi, mais elles n’entrent en vigueur qu’avec l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil. (Les italiques sont de moi.)
Les «décisions» de la Régie consistent principalement à ordonner à une municipalité d’entreprendre ou de modifier des travaux d’épuration, et doivent être approuvées par le lieutenant-gouverneur en conseil. Ainsi, en vertu de l’art. 65 de la Loi de l’hygiène publique, la Régie peut ordonner que soient prises les mesures nécessaires pour faire disparaître les causes de la pollution; en vertu de l’art. 66, la Régie peut ordonner l’installation de dispositifs d’épuration de l’eau; et en vertu de l’art. 67, la Régie peut ordonner que soient effectuées certaines modifications à une usine d’épuration de l’eau.
Les «pouvoirs» de la Régie ont trait principalement à la tenue d’enquêtes et à l’étude de plans. Ainsi, en vertu des art. 65 et 67, le Ministre peut tenir une enquête; en vertu de l’art. 59, il peut approuver les plans préparés par un ingénieur diplômé.
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Il appert donc que les pouvoirs de la Régie sont, en fait, des actes préparatoires à la décision de mettre à exécution. La loi lui confère le rôle d’un tribunal administratif hautement spécialisé chargé de procéder à toutes les estimations nécessaires à la construction de projets d’importance. Elle peut même ordonner la construction de tels projets, mais la décision finale de mettre à exécution exige l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil.
L’initiative de travaux d’épuration peut venir de deux sources: la municipalité ou la Régie. Si la municipalité décide d’entreprendre de tels travaux, les plans doivent être approuvés par la Régie; le contrôle des dépenses relève de la Commission municipale de Québec, aux termes de l’art. 24 de la Loi de la Commission municipale. Si la Régie décide d’entreprendre de tels travaux, elle a le pouvoir de faire des enquêtes et d’ordonner la préparation de plans en vertu de l’art. 61 (c.-à-d. après enquête, la Régie «peut prescrire les mesures nécessaires»). Selon l’art. 62, l’ordre d’entreprendre des travaux en vertu de l’art. 61 n’est pas assujetti aux formalités habituelles, y compris celles prescrites par la Loi de la Commission municipale. Voici cet article:
62. Une municipalité à laquelle il est ordonné de faire des travaux en vertu de l’article 61, est autorisée, pour se conformer aux ordonnances de la Régie des services publics, à prendre les deniers nécessaires à même ses fonds généraux non autrement affectés et, au besoin, à emprunter lesdits deniers, sans être tenue de suivre les formalités applicables aux emprunts en vertu des lois qui la régissent, et sans que son pouvoir d’emprunt en soit affecté.
Le pouvoir de prescrire les mesures nécessaires, autrefois partagé entre le ministre de la Santé et la Régie des services publics, est maintenant, aux termes de l’art. 14 de la Loi de la Régie d’épuration des eaux, exercé exclusivement par la Régie d’épuration des eaux. C’est de là que la Régie tire le pouvoir d’ordonner à la Ville de préparer les plans préliminaires d’une usine d’épuration, pour lesquels la Ville a engagé les ingénieurs appelants. Par conséquent, l’art. 62 joue et exempte cette convention des formalités de l’art. 25 si l’on présume que celles-ci étaient normalement applicables.
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On conçoit difficilement que Tordre de préparer des plans soit une «décision» de la Régie exigeant à ce titre l’approbation du Cabinet. Le mot «décision» tel qu’employé dans une loi comme la Loi de la Régie d’épuration des eaux vise les décisions en vertu desquelles des mesures définitives, et non simplement provisoires ou préliminaires, peuvent être prises. Ce mot n’englobe pas les actes purement administratifs. La directive donnée en l’espèce par la Régie n’était qu’une mesure préparatoire. Elle s’inscrivait dans le cadre des pouvoirs d’enquête qu’exerce la Régie en tant qu’organisme administratif spécialisé, en application de la Loi. Si l’ordre de commencer les travaux de construction avait été donné, il n’aurait été exécutoire qu’avec l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil.
Par conséquent, l’exigence de se conformer aux formalités prescrites par l’art. 25 ne porte nullement atteinte à la validité du contrat conclu entre les appelants et l’intimée. Compte tenu de cette conclusion, il devient inutile de trancher la question de savoir si une action fondée sur le recours de in rem verso pourrait être accueillie, si le contrat était invalide parce que les parties avaient négligé de se conformer aux formalités d’ordre public.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel du Québec et de rétablir le jugement du juge Desaulniers, avec dépens dans toutes les cours.
Le jugement des juges Martland, Judson, Ritchie et Pigeon a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Ce pourvoi est à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui a infirmé le jugement de la Cour supérieure condamnant la Cité de Montréal-Nord («la Ville») à payer aux demandeurs, appelants en cette Cour, la somme de $135,450 pour services professionnels.
Ces services ont été requis par une lettre du maire de la Ville adressée aux appelants le 1er mai 1962, leur transmettant copie d’une résolution adoptée la veille dans les termes suivants:
Que les ingénieurs-conseils Lalonde, Girouard & Letendre soient engagés aux fins de:
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1° dresser un rapport complet du réseau d’égouts en la Cité de Montréal-Nord, égouts émissaires et égouts secondaires;
2° préparer un plan de projet d’épuration des eaux en la Cité de Montréal-Nord et les plans d’une usine de traitement complet des eaux domestiques de son territoire,
le tout suivant le tarif des honoraires professionnels prévus par la Corporation des Ingénieurs de la province de Québec.
Le rapport et les plans requis ayant été dûment préparés et transmis à la Ville, le Conseil municipal a, le 26 janvier 1965, adopté la résolution suivante:
Que le rapport des ingénieurs Lalonde, Girouard & Letendre au sujet de l’épuration des eaux soit laissé en suspens.
Devant le refus de payer la note qui suivit cette décision, les appelants instituèrent une poursuite qui fut accueillie par la Cour supérieure, la valeur des services professionnels rendus n’étant pas contestée.
La Cour d’appel a infirmé le jugement de première instance en se fondant essentiellement sur l’arrêt qu’elle avait rendu dans l’affaire Gravel c. Cité de St‑Léonard[4], arrêt fondé uniquement sur l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale (S.R.Q. 1941, c. 207). Le pourvoi formé à rencontre de cet arrêt-là a été entendu en même temps que celui-ci et il vient d’être rejeté pour des motifs qu’il serait superflu de répéter.
Peut-on trouver, dans les faits particuliers de cette affaire-ci, un motif quelconque de statuer différemment? Je ne le crois pas. Ici aussi, les faits sont antérieurs à la Loi de 1965. L’engagement des appelants est même antérieur à l’arrêt Trépanier qui est en date du 25 septembre 1962, de telle sorte que les appelants ne sont pas fondés à soutenir qu’ils ont contracté avec la Ville sur la foi de cet arrêt-là. Lorsqu’ils ont contracté, l’affaire était en instance devant la Cour d’appel.
On a fait état du fait que c’est pour se conformer à des demandes réitérées formulées par la Régie d’épuration des eaux que la Ville a requis les appelants de rendre les services professionnels dont
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il s’agit. Cependant, on ne trouve au dossier aucune ordonnance ou décision de la Régie d’épuration des eaux. Tout ce que l’on a produit c’est un certain nombre de lettres adressées à la Ville sous la signature du président. La seule qui soit antérieure à la résolution du 30 avril est en date du 18 avril 1962. A la suite d’un premier alinéa accusant réception des plans d’un projet d’égout collecteur au montant de $570,000, on lit:
En vertu de l’autorité octroyée à la Régie d’épuration des eaux de la Province de Québec par le chapitre 44A des Statuts refondus 1941, édicté par le chapitre 16 des Statuts de Québec 1960-61, 9-10 Elizabeth II, la Régie approuve l’exécution des travaux tels que décrits dans les plans qui lui ont été soumis.
Permettez-nous de vous rappeler que dans notre lettre du 10 octobre 1961 (référence à notre dossier P. 61-191), la Régie vous recommandait de commencer immédiatement la préparation d’un projet d’ensemble en vue de l’épuration des eaux usées de votre territoire. A date, aucune nouvelle nous a été adressée relativement à cette étude.
A cet effet, la Régie demande, de la Cité de Montréal-Nord, l’assurance écrite par une résolution du Conseil, qu’un ingénieur professionnel a été engagé pour étudier le plan d’ensemble du réseau d’égouts en vue de l’épuration ainsi que pour préparer les plans d’une usine de traitement complet des eaux domestiques de son territoire.
Si la Cité juge qu’il est plus économique de s’associer à d’autres municipalités voisines telles que St-Léonard de Port-Maurice, la Cité de Montréal, pour effectuer un traitement conjoint, elle ne doit pas hésiter à soumettre à la Régie les suggestions qu’elle croit appropriées.
Une lettre du maire de la Ville adressée au président de la Régie le 1er mai 1962 et lui transmettant une copie de la résolution du 30 avril fait voir que, pour faire pression sur la municipalité, la Régie avait différé l’approbation d’un autre projet. En effet, on y lit:
…Vu ces démarches du Conseil Municipal, qui sans doute donneront satisfaction à la Régie, vous m’obligeriez grandement de donner, sans plus tarder, votre approbation à l’autre projet de nouveaux égouts et aqueducs qui vous a été soumis…
Par la suite, le président de la Régie a adressé différentes lettres à la Ville la pressant de faire
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préparer diligemment les plans demandés et de les lui soumettre. Le 22 août 1963, une lettre du président fait voir que l’approbation d’un autre projet était alors tenue en suspens en attendant une nouvelle résolution et un rapport des études faites à date. Dans une lettre du 19 septembre 1963, on lit:
…
Étant donné l’annexion récente de la Ville de la Rivière-des-Prairies par la Cité de Montréal et les études non complétées de la Cité pour le choix du site de l’usine d’épuration pour une partie du versant nord de l’île de Montréal ainsi que pour les municipalités qui seront incorporées dans ce projet d’usine, nous comprenons l’impossibilité dans laquelle se trouve votre Municipalité pour déterminer la date précise de la présentation des plans préliminaires d’une usine d’épuration.
Ainsi, la Régie est en faveur d’accorder son approbation pour les deux (2) projets présentement en suspens aussitôt qu’elle aura reçu de votre Municipalité une résolution contenant les engagements suivants:
a) La Cité de Montréal-Nord s’engage à payer sa quote-part telle qu’elle sera établie par la Régie dans l’usine d’épuration régionale de la Cité de Montréal si son territoire y est desservi;
b) La Cité de Montréal-Nord présentera à la Régie les plans préliminaires d’une usine d’épuration devant desservir son territoire si elle n’est pas incluse dans le projet régional de Montréal; cette présentation se fera pas plus tard que six (6) mois après la date officielle de l’exclusion de son territoire dans le projet régional.
c) Un rapport mensuel sur les progrès réalisés dans l’étude et la préparation des plans sera présenté à la Régie.
d) Les travaux nécessaires à l’épuration débuteront dès que la Cité aura obtenu toutes les approbations requises par la Loi en autant que les finances de la Municipalité le permettront.
Le 3 octobre 1963, la Ville adopta une résolution conforme en substance au texte dicté par la Régie. Par une autre résolution adoptée le même jour elle autorisait les appelants «à faire préparer pour fins d’homologation, un plan montrant les terrains requis pour l’usine d’épuration…» La résolution du 26 janvier 1965 démontre que la Ville a alors décidé de ne pas présenter à la Régie les plans préparés par les appelants et qui n’étaient pas tout à fait complets. Ceux-ci les ont complétés quand même mais le premier juge a, pour ce motif,
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réduit leur réclamation de $150,660 à $135,450. Les appelants ont acquiescé à cette réduction en ne formant pas d’appel incident.
Les travaux en vue desquels les plans ont été préparés n’ont pas été exécutés car il ressort de la preuve faite au procès que l’on a plus tard opté pour une usine de traitement régionale qui serait construite par la Ville de Montréal à l’est de la Ville de Montréal-Nord. L’agencement des collecteurs devant être fait en fonction de l’usine, aucune partie des plans préparés par les appelants pour une usine de traitement à Montréal-Nord ne pouvait être utilisée. Le travail fait par les appelants n’a donc servi qu’à donner satisfaction au président de la Régie d’épuration des eaux.
Il n’est pas clair que celui-ci ait entendu obliger la Ville à faire faire tout le travail que les appelants ont exécuté. En effet, ces derniers ont préparé des plans complets suffisants pour un appel d’offres tant pour une usine de traitement des eaux usées que pour les collecteurs s’y rattachant. Mais, dans la lettre du 18 avril 1962, le président de la Régie parlait d’«étudier le plan d’ensemble du réseau» et de «préparer les plans d’une usine». Sa lettre du 19 septembre fait voir que, pour le moment, il n’exigeait que des études. En effet, il demandait que la Ville s’engage à présenter «les plans préliminaires d’une usine d’épuration… six mois après la date officielle de l’exclusion de son territoire dans le projet régional». Ce délai de six mois était évidemment prévu pour permettre la préparation des plans préliminaires de l’usine, ce qui implique que le président de la Régie n’entendait exiger que des études tant qu’on n’aurait pas fait le choix entre l’usine locale et l’usine régionale.
On ne saurait donc dire que la Ville s’est trouvée obligée par la Régie d’épuration des eaux de faire faire tout le travail que les appelants ont effectué. D’un autre côté, il faut admettre que même si le procédé utilisé par le président de la Régie était d’une légalité douteuse, la Ville pouvait difficilement refuser de lui donner satisfaction. En effet, la Régie refusait d’approuver des travaux que la Ville jugeait nécessaires et urgents. Or cette approbation était indispensable en vertu de la Loi de la
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Régie d’épuration des eaux (S.R.Q. 1941, c. 44A, édicté par 1960-61 (Qué.), c. 16) dont l’art. 14 se lit comme suit:
14. La Régie exerce, relativement aux égouts et aux installations pour le traitement des eaux d’égouts, les pouvoirs conférés au ministre de la santé et à la Régie des services publics par les articles 57 à 70 de la Loi de l’hygiène publique de Québec (chap. 183).
Les décisions de la Régie ne sont pas susceptibles d’appel suivant l’article 68 de ladite loi, mais elles n’entrent en vigueur qu’avec l’approbation du lieutenant-gouverneuren conseil.
Parmi les dispositions précitées de la Loi de l’hygiène publique, il convient de considérer spécialement les suivantes:
57. Aucune municipalité ne peut procéder ou laisser procéder, et aucune corporation, société ou personne ne peut procéder à l’exécution de travaux de drainage public ou privé ou à l’installation de dispositifs pour le traitement des eaux des égouts, avant d’en avoir soumis les plans et devis préparés par un ingénieur diplômé, au ministre et d’avoir obtenu son approbation…
59. Aucun règlement municipal relatif à la construction d’un aqueduc, d’un filtre ou de tout autre dispositif de correction de l’eau, d’un réseau d’égouts ou de dispositif pour le traitement des eaux des égouts, ne peut être soumis à l’approbation des contribuables, dans le cas où telle approbation est requise, avant que les plans et devis des travaux visés par ce règlement, préparés par un ingénieur diplômé, aient été approuvés par le ministre.
61. Lorsque, après enquête, il a été établi par le ministre:
…
3° Que les services de drainage et de distribution d’eau dans une municipalité sont devenus insuffisants pour la protection du public et de la propriété, ou pour les fins de santé et de salubrité publiques, — le ministre, une ou plusieurs de ces municipalités, ou un électeur propriétaire foncier intéressé, peuvent s’adresser à la Régie des services publics qui, après enquête et après avis du ministre, peut prescrire les mesures nécessaires, … déterminer la nature des travaux à être exécutés, soit qu’il s’agisse de constructions nouvelles, de modifications, d’améliorations, d’extensions ou de raccordements, en ordonner l’exécution, fixer le délai et le mode de leur exécution, rendre tous les ordres nécessaires, …
62. Une municipalité à laquelle il est ordonné de faire des travaux en vertu de l’article 61, est autorisée, pour se conformer aux ordonnances de la Régie des services publics, à prendre les deniers nécessaires à même ses
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fonds généraux non autrement affectés et, au besoin, à emprunter lesdits deniers, sans être tenue de suivre les formalités applicables aux emprunts en vertu des lois qui la régissent, et sans que son pouvoir d’emprunt en soit affecté.
On voit que par les dispositions précitées la Régie s’est trouvée investie de deux principaux pouvoirs: celui d’approuver tous les plans de travaux relatifs à des égouts municipaux et celui d’ordonner l’exécution de tels travaux. Ce qui ressort du présent dossier c’est que le président de la Régie entendait contraindre la Ville à mettre fin au déversement des eaux usées dans la Rivière-des-Prairies sans traitement. Pour cela, on pouvait songer à une usine destinée à desservir uniquement la Ville de Montréal-Nord ou à une installation plus importante destinée à desservir plusieurs municipalités. Plutôt que d’entreprendre des auditions destinées à aboutir à une ordonnance, le président s’est avisé de faire pression sur la municipalité en se prévalant du droit de refuser d’approuver les plans de travaux municipaux. Le conseil municipal a donc décidé de faire préparer les plans d’une usine d’épuration et du collecteur. Tout en laissant continuer la préparation de ces plans, on envisagea néanmoins la possibilité d’opter pour une usine régionale et c’est ce que l’on fit après avoir gardé l’affaire en suspens pendant un certain temps.
Que faut-il conclure de tout cela? Disons d’abord que les dispositions de la Loi de l’hygiène publique qui sont antérieures à celles de la Loi de la Commission municipale, considèrent manifestement la préparation des plans de travaux de drainage comme un acte d’administration ordinaire. En effet, l’art. 59 défend de soumettre à l’approbation des contribuables un règlement relatif à la construction d’un réseau d’égouts sans que les plans des travaux, «préparés par un ingénieur diplômé, aient été approuvés par le ministre». Il n’était pas question de formalités pour autoriser la préparation des plans.
Lorsqu’en 1932, la Loi de la Commission municipale a été édictée elle ne visait que l’approbation des emprunts, mais en 1935 la législature a décrété le second alinéa de l’art. 25 qui exige généralement l’approbation de la Commission pour toute conven-
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tion engageant le crédit d’une municipalité «sauf une convention concernant des actes d’administration ordinaire en raison de laquelle convention les dépenses encourues doivent être payées entièrement à même les revenus de l’année alors courante». Cette exigence a été imposée à peine de nullité car le texte dit: «doit, pour lier cette municipalité». Par cette disposition expresse la législature s’est donc trouvée à restreindre le pouvoir de contracter des municipalités même pour «des actes d’administration ordinaire». En effet, pour que ces actes échappent à la nécessité de l’approbation de la Commission municipale il faut que les frais en soient payés entièrement à même le budget de l’année. Le juge de première instance a constaté que même si la Ville était dans une bonne situation financière, le paiement des honoraires dus aux appelants n’avait pas été prévu dans le budget courant et qu’il n’y avait pas de revenu disponible à cette fin.
Il ne me paraît pas que les dispositions de la Loi de la Régie d’épuration des eaux puissent être invoquées par les appelants à l’encontre de l’art. 25 de la Loi de la Commission municipale. Le seul texte pertinent est celui du dernier alinéa de l’art. 16:
Toute corporation municipale, quelle que soit la loi qui la régit, peut, pour l’exécution de travaux destinés à remédier à la pollution des eaux, approuvés ou ordonnés par la Régie, contracter un emprunt par règlement qui ne requiert pas d’autre approbation que celle du ministre des affaires municipales et de la Commission municipale de Québec.
On voit que ce texte qui ne vise que l’exécution des travaux, ne dispense pas de l’approbation de la Commission municipale. Les documents produits démontrent que la Régie d’épuration des eaux a fait pression sur la Ville, mais jamais elle n’a rendu une décision formelle qui lui aurait enjoint de faire préparer les plans dont il s’agit et serait susceptible d’être considérée comme un «ordre» au sens du par. 3° de l’art. 61 de la Loi de l’hygiène publique. Quant à l’art. 14 de la Loi de la Régie d’épuration des eaux il requiert l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil et rien ne fait voir que cette approbation ait été obtenue. Je ne vois pas comment un acte de la Régie pourrait être un «ordre» sans constituer une «décision» expression
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qui me semble la plus générale possible et dont rien dans le contexte ne vient restreindre la portée en suggérant la possibilité d’une distinction.
Il faut donc dire que tout ce que le dossier fait voir c’est que la Ville a contracté pour se conformer au désir de la Régie sans que jamais celle-ci n’émette un ordre, une décision, et même cela ne l’aurait pas affranchie de la nécessité de l’approbation de la Commission municipale. Si elle avait prévu dans son budget le paiement à même ses revenus courants des honoraires dus aux appelants, son contrat avec ces derniers aurait été parfaitement valide. Mais, comme le constate le premier juge, tel n’est pas le cas.
Il nous faut donc appliquer la loi dans toute sa rigueur sans qu’il y ait lieu de rechercher si les circonstances donneraient lieu à l’application du principe de l’enrichissement sans cause que la justice nous commanderait d’appliquer à un particulier ou à une société (Cie Immobilière Viger c. L. Giguère Inc.[5] La Ville est à l’égard de son pouvoir de contracter assujettie à des restrictions d’ordre public que l’éxécution du contrat ne peut avoir pour effet d’écarter, Olivier c. Village de Wottonville[6]. Il ne s’agit pas d’un cas où il y aurait lieu de se demander si malgré la nullité du contrat elle ne pourrait pas se trouver obligée de rendre une chose profitable qu’elle aurait reçue, comme une somme d’argent: Rolland c. La Caisse d’Économie N.-D. de Québec[7], Montana c. Les Développements du Saguenay Ltée[8].
Le pourvoi doit être rejeté avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens, le juge en chef, LASKIN et les juges SPENCE et DICKSON étant dissidents.
Procureurs des appelants: Martineau, Walker, Allison, Beau lieu, MacKell, & Clermont, Montréal.
Procureur de l’intimée: Alfred Tourigny, Montréal.
[1] [1974] C.A. 416.
[2] [1978] 1 R.C.S. 660.
[3] [1962] B.R. 956.
[4] [1973] C.A. 779, conf. [1978] 1 R.C.S. 660.
[5] 5 [1977] 2 R.C.S. 67.
[6] [1943] R.C.S. 118.
[7] (1895), 24 R.C.S. 405.
[8] [1977] 1 R.C.S. 32.
