| Lachine c. Industrial Glass Co. Ltd., [1978] 1 R.C.S. 988 (30 septembre 1977)
Cour suprême du Canada
Lachine c. Industrial Glass Co. Ltd., [1978] 1 R.C.S. 988
Date: 1977-09-30
Cité de Lachine Appelante;
et
Industrial Glass Company Ltd. Intimée.
1976: 2 novembre; 1977: 30 septembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence, Pigeon et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUEBEC
Expropriation - Acquisition d’une partie d’un terrain non subdivisé pour fin d’ouverture de rues - Valeur marchande - Compensation de la plus-value - Dédicace - Loi des rues publiques, S.R.Q. 1964, c. 179 - Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, c. 193 - Code civil, art. 407 - Code de procédure civile (ancien), art. 10661 - Code de procédure civile (nouveau), art. 1, 780.
En 1963, l’intimée était propriétaire d’un terrain non subdivisé d’environ 10,000,000 de pieds carrés dans le parc industriel de la municipalité-appelante. La mise en valeur de ce terrain n’avait pas vraiment débuté, sauf que l’intimée avait ouvert un boulevard de 120 pieds de largeur sur une longueur de 1,500 pieds. L’appelante décida d’acquérir 1,180,329 pieds carrés de ce terrain pour fins d’ouverture de rues et procéda par voie d’expropriation. L’assiette du boulevard était comprise dans le terrain exproprié. L’appelante offrit une indemnité nominale de $1 au motif que la superficie expropriée n’avait pas de valeur marchande. La Régie des services publics écarta la prétention de l’appelante et fixa l’indemnité à $622,136.32. Selon la Régie, l’art. 407 du Code civil et l’art. 608 de la Loi des cités et villes reconnaissent le principe qu’une juste indemnité doit être payée en cas d’expropriation et la Loi des rues publiques n’indique aucunement que les remplacements destinés aux rues doivent être cédés gratuitement. La Régie a conclu que, à moins d’une disposition catégorique de la loi (qui n’existait pas en l’espèce), une indemnité doit être payée en matière d’expropriation, que celle-ci soit faite pour fins de rues publiques ou pour toutes autres fins et que l’appelante ne pouvait, par le biais de l’adoption d’un plan directeur se dispenser de cette obligation. La Cour d’appel a fait siens les motifs et les conclusions de la Régie, mais elle a ajouté $207,000 à l’indemnité payable à l’intimée. Cette somme représentait la valeur du terrain de l’emprise de la rue privée construite par l’intimée. La Régie avait décidé que l’ouverture de cette rue constituait une dédicace, soit un abandon par destination à l’usage du public, et que, par conséquent, aucune indemnité n’était payable
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pour ce terrain. Toutefois, selon la Cour d’appel, la dédicace est fondée sur l’intention expresse ou présumée du propriétaire et il n’y avait aucune preuve au dossier indiquant qu’il y aurait eu effectivement un don exprès ou implicite par l’intimée au profit de l’appelante.
Arrêt (les juges Pigeon et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence: Il n’y a aucune raison d’aller à l’encontre des motifs unanimes de la Cour d’appel.
Les juges Pigeon et de Grandpré dissidents: L’appelante a raison de soutenir que lorsque les rues sont nécessaires pour mettre en valeur un immense terrain en vrac, l’assiette de ces rues n’a aucune valeur marchande. La mise en valeur d’un immense terrain exige en effet la construction de rues auxquelles devra être affectée une proportion raisonnable du terrain. Compte tenu de cette nécessité, si l’expropriation ne porte que sur les seules surfaces nécessaires à la construction de rues, l’indemnité ne peut être que nominale. En effet, si le propriétaire construisait lui-même les rues nécessaires à mettre en valeur l’ensemble du terrain non subdivisé, l’espace réservé pour ces rues n’aurait pour lui aucune valeur marchande. Il n’y a aucune raison pour laquelle ce même espace aurait plus qu’une valeur nominale si les municipalités l’exproprient dans le même but d’y construire des rues. Aucun texte législatif n’impose d’autre solution.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] qui a modifié le jugement de la Cour supérieure homologuant l’ordonnance de la Régie des services publics. Pourvoi rejeté, les juges Pigeon et de Grandpré étant dissidents.
Pierre Pinard, pour l’appelante.
M. Cinq-Mars, c.r., pour l’intimée.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson et Spence a été rendu par
LE JUGE JUDSON — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel de la province de Québec. Le problème porte sur une indemnité pour l’expropriation de terrains d’Industrial Glass Company Limited par la Cité de Lachine. La Régie des services publics a alloué $622,136.22. La Cité a interjeté appel devant la Cour d’appel. Son appel a été rejeté. Un appel incident d’Industrial Glass a
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été accueilli et l’indemnité a été augmentée de $207,000, la portant au montant de $829,136.22.
Je souscris entièrement aux motifs unanimes de la Cour d’appel et rejetterais ce pourvoi avec dépens.
Le jugement des juges de Grandpré et Pigeon a été rendu par
LE JUGE DE GRANDPRÉ (dissident) — Depuis plusieurs années avant les faits qui nous sont soumis, l’intimée est propriétaire d’un vaste terrain non subdivisé d’environ 10,000,000 de pieds carrés dans le parc industriel de la municipalité-appelante, au sud du boulevard Côte de Liesse. En 1963, l’appelante décida d’acquérir 1,180,329 pieds carrés de ce terrain pour fins d’ouverture de rues et procéda par voie d’expropriation. Elle offrit une indemnité nominale de $1 au motif que, dans le cadre du dossier, la superficie expropriée n’avait pas de valeur marchande. La Régie des services publics et la Cour d’appel furent d’un avis différent, l’indemnité étant fixée par la Régie à $622,136.32 et par la Cour d’appel à $829,136.22.
Cette question de la valeur marchande du terrain exproprié est la première que nous pose ce pourvoi. Si elle est décidée en faveur de l’intimée, d’autres questions devront être étudiées dont les suivantes:
(1) la compensation de la plus-value avec l’indemnité d’expropriation, art. 1066l de l’ancien Code de procédure et art. 780 du nouveau Code;
(2) le principe de l’abandon par destination à l’usage du public (dédicace).
Un court rappel des faits et des procédures est utile:
(1) l’intimée n’a jamais eu l’intention de vendre la moindre parcelle de son terrain; sa politique de développement prévoit la location de lots individuels de plus ou moins grande superficie, suivant les besoins des clients;
(2) au moment de l’expropriation, la mise en valeur du terrain de l’intimée n’avait pas vraiment débuté, sauf que l’intimée avait ouvert un boulevard de 120 pieds de largeur sur une longueur de 1,500 pieds dont l’assiette est
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comprise dans l’expropriation (partie de la 32e avenue) et construit un édifice pour fins de location, au coin sud-ouest de ce boulevard et de la Côté de Liesse;
(3) l’expropriation faisant suite à l’adoption d’un plan directeur couvrant le secteur industriel de la Cité et indiquant le tracé de toutes les rues projetées (réglement n° 1587 adopté le 23 juillet 1962, confirmé par la Cour supérieure le 13 septembre 1962 et enregistré le 31 octobre suivant);
(4) l’avis d’expropriation fut signifié à l’intimée le 24 avril 1963; la possession préalable fut accordée à l’appelante par la Cour supérieure le 6 juin 1963 et, le même jour, le dossier fut référé à la Régie pour la fixation de l’indemnité;
(5) la cause fut entendue le 17 juin 1970; il y eut réouverture d’enquête le 7 juin 1971; l’ordonnance de la Régie porte la date du 25 juin 1971 et fut homologuée par la Cour supérieure le 2 août de la même année.
La Régie écarta la prétention de la Cité pour des motifs que je crois pouvoir résumer comme suit:
(1) l’article 407 du Code civil exige le paiement d’une juste indemnité au cas d’expropriation;
(2) l’article 608 de la Loi des cités et villes (S.R.Q. 1941, c. 233, maintenant S.R.Q. 1964, c. 193) reconnaît de façon explicite le principe qu’une indemnité doit être payée à l’exproprié;
(3) la Loi des rues publiques (S.R.Q. 1941, c. 242, maintenant S.R.Q. 1964, c. 179) n’indique aucunement que les emplacements destinés aux rues doivent être cédés gratuitement par leur propriétaire;
(4) cette règle qu’une indemnité doit être payée en matière d’expropriation, que celle-ci soit faite pour fins de rues publiques ou pour toutes autres fins, doit être suivie, à moins d’une disposition catégorique de la loi comme, par exemple, l’art. 610A de la Charte de la ville de Montréal;
(5) aucune disposition d’exception n’existe en faveur de la Cité en l’espèce; l’adoption d’un
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plan directeur n’ajoute en rien aux droits de la Cité.
La Cour d’appel a fait siens les motifs et les conclusions de la Régie:
La Régie rejette à bon droit cette première prétention de l’appelante qui veut en somme se faire reconnaître, par le biais de l’adoption d’un plan, le droit d’exproprier sans indemnité le terrain nécessaire à la construction de rues et à l’installation des services d’aqueduc et d’égout.
L’appelante ne nous demande évidemment pas de mettre de côté le principe général de l’art. 407 C.c. qu’au cas d’expropriation, le propriétaire a droit à «une juste et préalable indemnité». Elle ne prétend pas non plus qu’une municipalité, du simple fait que l’expropriation a pour but la construction de rues, est dispensée du paiement d’une indemnité.
Ce que l’appelante soutient avec vigueur, c’est que, lorsque les rues sont nécessaires pour mettre en valeur un immense terrain en vrac, l’assiette de ces rues n’a aucune valeur marchande. Elle souligne que dans ce cas, en l’absence de rues, chaque pied carré de l’immense terrain a une valeur moindre que le pied carré des lots desservis par les voies nécessaires à un développement harmonieux de l’ensemble. L’expropriation n’enlèverait donc rien au propriétaire qui, laissé à lui-même, aurait dû mettre de côté la même assiette ou une assiette équivalente pour obtenir une valorisation de son investissement. La Cité nous demande, en conséquence, de casser le jugement de la Cour d’appel dont la conclusion sur le point est exprimée en ces termes:
…en conférant aux cités et villes le pouvoir d’adopter un plan en vertu des dispositions de l’article 431 de la Loi des cités et villes, le Législateur n’a pas entendu déroger au principe général du droit de l’exproprié à une juste et préalable indemnité.
Le point de départ de la proposition de la Cité est que la mise en valeur d’un immense terrain exige la construction de rues. Cette affirmation générale trouve son fondement dans la preuve. C’est ainsi que l’expert Paquette, retenu par l’intimée, reconnaît qu’un acheteur de l’ensemble du terrain paierait un prix plus élevé après subdivision et création des rues qu’il ne paierait pour l’ensem-
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ble du terrain en vrac. Il souligne que d’une façon réaliste, il faut reconnaître une proportion raisonnable de perte à être subie par l’exproprié dans le développement d’une telle propriété. L’expert Valiquette, retenu par la Cité, a fait la même affirmation de principe, ajoutant qu’une fois les rues mises en place, l’ensemble du terrain aurait une plus-value d’environ $2,000,000.
Deux arrêts de cette Cour sont pertinents parce qu’ils ont accepté le bien-fondé de cette approche. Dans Cité de Ste-Foy c. La Société Immobilière Enic Inc.[2], la Régie avait constaté que l’usage commercial le plus efficace était la subdivision en lots résidentiels et avait établi à 27 pour cent la partie nécessaire pour l’établissement de rues. M. le juge Abbott, parlant pour la Cour, écrit (à la p. 127):
La compensation déterminée par la Régie repose sur le principe que pour chaque pied carré de terrain exproprié, ayant une valeur de 65 cents le pied carré lorsque vendu comme lot à bâtir, doit être déduit
(1) 27% par pied carré pour la valeur du terrain utilisé comme rues et
(2) 33% par pied carré pour les dépenses de subdivision, vente, etc.
Ce qui laisse une valeur nette de 26 cents (40% de 65 cents). Je ne puis voir d’objection en droit à cette méthode d’évaluation pour établir la valeur de la propriété entière avant la subdivision.
Par ailleurs, dans Ville de Saint-Laurent c. Golcap Investment Ltd. et al.[3] cette Cour, par la voix du juge en chef Fauteux, a, le 16 mai 1973, confirmé sur le banc un arrêt de la Cour d’appel établissant que pour un développement industriel, une réduction de 10 pour cent pour fins de rues est préférable au chiffre de 25 pour cent retenu par la Régie. Notons que dans notre espèce, la proportion entre la partie de terrain exproprié pour fins de rues et la totalité du terrain appartenant à l’intimée est de 11.8 pour cent.
S’appuyant sur la preuve et sur ces deux arrêts, la Cité soumet que le principe suivant est incontestable: la valeur d’un terrain en vrac se détermine en tenant compte de la nécessité d’affecter à l’as-
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siette des rues une proportion de la surface totale, proportion qui varie suivant la vocation industrielle ou résidentielle des lieux. Et l’appelante ajoute une deuxième proposition: si l’expropriation porte sur les seules surfaces nécessaires à la construction de rues, l’indemnité ne peut être que nominale parce que ces surfaces n’ont aucune valeur marchande. L’intimée souscrit volontiers à la première proposition; il va sans dire qu’elle rejette la deuxième. Nous sommes évidemment rendus au nœud du débat.
Cette deuxième proposition a déjà été soumise à la Cour d’appel dans une autre affaire, mais celle-ci n’a pas eu à résoudre la question. Dans Narbo Investment Corporation c. Cité de Saint-Léonard[4], la municipalité avait aussi offert une valeur nominale de $1. M. le juge Kaufman, parlant pour la majorité, a tout simplement écrit au sujet de l’indemnité: [TRADUCTION] «Peut-être ne dépasse-t-elle pas le montant offert» et a renvoyé le dossier à la Régie.
Par ailleurs, la question que pose la deuxième proposition de l’appelante a reçu une réponse au moins partielle dans deux arrêts de cette Cour. Le premier, La Cité de Montréal c. J.A. Maucotel et autres[5], est une affaire où la Ville avait transformé en rue une ruelle appartenant aux auteurs des intimés. Cette ruelle de 20 pieds de largeur par 700 pieds de profondeur avait été évaluée par la Cour d’appel à $7,000. La Cour, par la voix du juge Rinfret, il n’était pas encore Juge en chef, souligne que cette indemnité «paraît avoir été calculée en vertu d’un principe erroné» (à la p. 391). Ht M. le juge Rinfret ajoute (à la p. 393):
En outre, la valeur de la ruelle est présumée avoir été incluse dans le prix des lots qu’elle dessert; et les intimés ou leur auteur sont donc supposés en avoir été déjà remboursés.
Et plus loin (à la p. 394):
Il n’existait donc qu’un acheteur possible: la cité de Montréal; et pour une seule fin: utiliser la ruelle comme rue publique. Cette situation écartait toute concurrence et, par conséquent, tout marché.
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Après avoir souligné que «ce que les intimés perdent par la transformation de leur ruelle en rue publique peut être insignifiant du point de vue pécuniaire», (à la p. 395), M. le juge Rinfret ordonne que le dossier soit retourné à la Cour supérieure pour y faire déterminer le montant de l’indemnité à moins que la Ville ne préfère payer la somme déterminée par la Cour d’appel.
Dans l’autre arrêt, David c. Ville de Jacques-Cartier[6], M. le juge Fauteux, il n’était pas encore Juge en chef, écrit pour la Cour (à la p. 800):
Dans La Cité de Montréal v. Maucotel, [1928] R.C.S. 384, cette Cour composée de MM. les Juges Duff, Migneault, Newcombe, Rinfret et Smith, a déclaré que pour faire une opération profitable, Fauteur d’une subdivision doit inévitablement se rembourser, sur le prix des lots, de la valeur des rues et ruelles qu’il met à part et qu’il abandonne pour l’utilité de ces lots; et on a jugé que l’auteur d’une telle subsidvision est, en conséquence, présumé avoir pourvu à ainsi se rembourser.
Ce que ces arrêts mettent en lumière, c’est que la recherche de l’indemnité «juste» de l’art. 407 C.c peut amener à la conclusion que cette indemnité dans certains cas n’est que nominale. C’est là une application du principe classique que l’indemnité doit représenter la valeur au propriétaire au moment de l’expropriation (Cedar Rapids Manufacturing & Power Company v. Lacoste[7]). Or, le propriétaire qui veut mettre en valeur un grand espace non subdivisé ne peut le faire qu’en consacrant l’assiette des rues à cette mise en valeur. Si le propriétaire construit lui-même les rues, l’espace qu’il y consacre n’a pour lui aucune valeur marchande. Je ne vois pas pourquoi ce même espace aurait plus qu’une valeur nominale si la municipalité l’exproprie dans le même but d’y construire des rues.
Aucun texte législatif ne me semble imposer une autre solution. L’article 1066l du Code de procédure impose seulement l’obligation de fixer l’indemnité d’après la valeur de l’immeuble; il n’impose nullement l’obligation de payer automatiquement une indemnité autre que nominale pour l’assiette des rues. Ni la Loi des cités et
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villes, ni la Loi des rues publiques ne contiennent d’autre affirmation.
Cette conclusion me semble s’imposer sans qu’il soit nécessaire d’avoir recours au par. 8 de l’art. 429 de la Loi des cités et villes, (1959-60, c. 76), créant le droit pour les municipalités d’adopter un plan directeur. Chose certaine, les deuxième et troisième alinéas de ce paragraphe me confirment dans l’opinion que je viens d’exprimer. Ces alinéas donnent tout pouvoir à la municipalité:
Pour fixer l’emplacement des rues publiques ou privées, ainsi que des ruelles ou places publiques sur les terrains que les propriétaires subdivisent en lots à bâtir; pour prohiber tels subdivisions et emplacements de rues ainsi que les ruelles ou places publiques qui ne concordent pas avec le plan directeur de la municipalité et obliger les propriétaires de rues et de ruelles privées à indiquer, de la manière que le conseil le stipule, leur caractère de voies privées;
Pour prescrire, selon la topographie des lieux et l’usage auquel elles sont destinées, la manière dont les rues et ruelles, publiques ou privées, doivent être tracées, la distance à conserver entre elles et leur largeur si elle doit excéder soixante-six pieds anglais;
Je suis donc d’avis que, au moins pour la largeur minimum de 66 pieds prescrite dans la législation pertinente, l’intimée n’a droit qu’à l’indemnité nominale de $1 que lui a offerte la Cité.
Toutefois, deux des rues décrétées dans le plan directeur, la 32e rue (axe principal du secteur) et la rue C, sont de 120 pieds de largeur et l’expropriation stipule cette largeur. La municipalité peut-elle acquérir sans payer d’indemnité réelle la superficie nécessaire à l’ouverture de deux rues dont la largeur excède de 54 pieds l’assiette minimum? Ni la Régie, ni la Cour d’appel ne se sont penchées sur cette question dans le contexte qui est le nôtre pour la raison évidente que dans ces deux juridictions fut reconnue une valeur marchande à chaque pied carré de l’assiette. A mon sens, l’intimée n’a droit à aucune indemnité pour cette largeur supplémentaire. La règle de 66 pieds est une règle minimum ainsi qu’il apparaît des art. 5, 6 et 7 (maintenant art. 4, 5, 6 et 7) de la Loi des rues publiques. L’article 6 (maintenant art. 5), en particulier, affirme:
Toute personne, corporation, compagnie ou société qui divise son terrain en lots à bâtir, doit donner aux che-
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mins et aux rues qu’elle trace sur ce terrain une largeur d’au moins soixante-six pieds anglais.
Le troisième alinéa du 8e paragraphe de l’art, 429 de la Loi des cités et villes déjà cité exprime la même pensée quant au tracé des rues. Cet alinéa établit les critères qui doivent guider la municipalité dans la détermination de la largeur, savoir «la topographie des lieux et l’usage auquel elles (les rues) sont destinées». En l’espèce, cette topographie et cet usage ont été pesés par l’intimée elle-même puisque, avant l’adoption du plan directeur, elle a ouvert un boulevard de 120 pieds de largeur sur 1,500 pieds de profondeur dans la ligne de ce qui est maintenant la 32e avenue. D’autre part, le critère de la destination des rues et de leur usage nous oblige à considérer un autre facteur, soit la proportion entre la surface occupée par les rues et la superficie totale du terrain, proportion qui, comme nous l’avons vue, est, en l’espèce, de 11.8 pour cent; comme cette Cour a déjà trouvé raisonnable une proportion de 10 pour cent pour un développement industriel (Ville de Saint-Laurent c. Golcap précité), il me paraît que ne peut être attaquée la décision de la Cité de fixer à 120 pieds la largeur de deux des rues projetées. Pour toutes ces raisons, aucune indemnité supplémentaire n’est due pour la largeur de 54 pieds au-delà de la largeur minimum.
Vu cette conclusion sur la première question, je n’ai pas à me pencher sur les autres questions soulevées par ce pourvoi. L’intimée a donc droit à une indemnité de $1 qui doit s’ajouter à la somme de $48,128.57, coût des améliorations à la 32e avenue faites par l’intimée avant l’expropriation. Ce coût n’a pas été attaqué par la Cité.
Pour ces motifs, j’accueillerais le pourvoi, casserais le jugement dont appel, modifierais le jugement de la Cour supérieure homologuant l’ordonnance de la Régie et fixerais l’indemnité à la somme de $48,129.57, confirmerais le jugement de première instance quant aux frais, y compris les frais d’expertise et les intérêts, et condamnerais l’intimée aux frais tant en Cour d’appel qu’en cette Cour.
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Pourvoi rejeté avec dépens les juges PIGEON et DE GRANDPRÉ étant dissidents.
Procureurs de l’appelante: Viau, Bélanger, Mai Houx, Beauregard, Paquet & Pinard, Montréal.
Procureurs de l’intimée: Martineau, Walker, Allison, Beaulieu, MacKell & Clermont, Montréal.
[1] [1977] R.P. 313.
[2] [1967] R.C.S. 121.
[3] [1973] R.C.S. vi.
[4] [1975] C.A. 595 (résumé).
[5] [1928] R.C.S. 384.
[6] [1959] R.C.S. 797.
[7] [1914] A.C. 569.
