| Ramawad c. Ministre de la Main-d’oeuvre et de l’Immigration, [1978] 2 R.C.S. 375 (23 novembre 1977)
Cour suprême du Canada
Ramawad c. Ministre de la Main-d’oeuvre et de l’Immigration, [1978] 2 R.C.S. 375
Date: 1977-11-23
Ramnarine Ramawad Appelant;
et
Le ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration Intimé.
1977: 24 octobre; 1977: 23 novembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Immigration - Non-immigrant - Violation d’une condition d’un visa d’emploi - Visa d’emploi refusé - Ordonnance d’expulsion - Circonstances particulières - L’enquêteur spécial n’a pas le pouvoir de décider des circonstances particulières - Délégation de pouvoir - Ordonnance d’expulsion viciée - Loi sur l’immigration, S.R.C. 1970, c. I-2, art. 7(3), 22, 67 - Règlement sur l’immigration, al. 3D(2)b), 3Gd).
L’appelant est entré au Canada à titre de non-immigrant en vertu de l’al. 7(1)h) de la Loi sur l’immigration, puis a obtenu un visa d’emploi. En apprenant qu’il devait quitter le pays parce que son visa avait expiré lorsqu’il avait enfreint une de ses conditions, l’appelant demanda un nouveau visa d’emploi et fut considéré comme une personne qui cherche à être admise au Canada aux termes du par. 7(3) de la Loi. L’appelant fut interrogé conformément à l’art. 22 et signalé à l’enquêteur spécial qui tint une enquête conformément au par. 23(2). L’enquêteur spécial jugea que l’appelant ne pouvait obtenir un visa d’emploi en raison de l’al. 3D(2)b) du Règlement qui interdit de délivrer un visa à un requérant qui a «enfreint les conditions d’un visa d’emploi qui lui a été délivré au cours des deux années précédentes». L’appelant a invoqué l’al. 3Gd) du Règlement qui autorise le Ministre à lever l’interdiction «en raison de circonstances particulières». L’enquêteur spécial a décidé qu’aucune circonstance particulière ne permettait de lever l’interdiction et a conclu que l’appelant ne pouvait être autorisé à demeurer au Canada. Une ordonnance d’expulsion fut délivrée sur-le-champ. L’appelant a présenté une demande en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale visant l’examen et l’annulation de cette ordonnance. La demande a été rejetée sans motifs.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le pouvoir du Ministre, aux termes de l’al. 3Gd) du Règlement, de se prononcer sur l’existence de circonstances particulières qui justifieraient la levée de l’interdiction prescrite par l’al. 3D(2)b), ne pouvait être exercé
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par l’enquêteur spécial en vertu d’une délégation de pouvoir implicite du Ministre. En conséquence, la décision de l’enquêteur spécial selon laquelle il n’y avait aucune circonstance particulière était invalide. L’invalidité de cette décision a vicié l’ordonnance d’expulsion.
Arrêt mentionné: R. c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a rejeté sans motifs une demande en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, visant l’examen et l’annulation d’une ordonnance d’expulsion. Pourvoi accueilli.
J. Lockyer, pour l’appelant.
G.W. Ainslie, c.r., et D.I. Glen, pour l’intimé.
Le jugement de la Cour a été prononcé par
LE JUGE PRATTE — Pourvoi est interjeté d’un arrêt unanime de la Cour d’appel fédérale rejetant une demande d’examen et d’annulation, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, d’une ordonnance d’expulsion de l’appelant rendu le 8 octobre 1975 par A. Nebesio, enquêteur spécial.
Les faits qui ont mené à cette ordonnance d’expulsion ne sont pas contestés; on peut les résumer ainsi:
Le 27 juillet 1974, l’appelant est entré au Canada à titre de non-immigrant en vertu de l’al. 7(1)h) de la Loi sur l’immigration, puis a obtenu un visa d’emploi l’autorisant à exercer la profession de bijoutier pour Jolyn Jewellery Products, à Downsview (Ontario), jusqu’au 26 juillet 1975, sous réserve toutefois des conditions énoncées dans ce visa. L’une d’elles, imprimée au verso du visa, prévoyait que toute nouvelle autorisation devait être obtenue d’un fonctionnaire à l’immigration «pour faire modifier les conditions d’emploi ou par ailleurs, pour faire modifier le statut juridique dans le présent formulaire».
En août 1974, comme l’y autorisait son visa, l’appelant commença à travailler chez Jolyn Jewellery Products. Le 6 mars 1975 ou vers cette date, l’appelant demanda une augmentation à son employeur et fut immédiatement renvoyé, sans
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préavis. Le 7 mars 1975 ou vers cette date, l’appelant fut engagé comme bijoutier par une autre compagnie, Charles Jewellers Company of Toronto, mais sans avoir obtenu l’autorisation d’un fonctionnaire à l’immigration comme l’exigeait son visa.
L’administration de l’immigration fut informée de ce changement dans les «conditions d’emploi» de l’appelant le 15 juillet 1975, lorsqu’il demanda la prorogation de son visa qu’il croyait valide jusqu’au 26 juillet 1975. L’appelant apprit alors que son visa avait expiré dès qu’il était entré au service de Charles Jewellers Company sans l’autorisation préalable d’un fonctionnaire à l’immigration et qu’il devait immédiatement quitter le pays. L’appelant donna aussitôt sa démission à Charles Jewellers Company et, apparemment, demanda à un fonctionnaire à l’immigration un nouveau visa d’emploi; aux termes du par. 7(3) de la Loi sur l’immigration, il fut alors considéré comme une personne qui cherche à être admise au Canada et, pour cette raison, fut interrogé par un fonctionnaire à l’immigration conformément à l’art. 22 de la Loi. Ce dernier, estimant qu’il serait contraire aux dispositions de la Loi et du Règlement d’admettre l’appelant au Canada, fit un rapport à un enquêteur spécial.
L’enquêteur spécial tint une enquête conformément au par. 23(2) de la Loi. Après l’audition, le 8 octobre 1975, l’enquêteur spécial jugea qu’on ne pouvait autoriser l’appelant à rester au Canada; dans sa décision, il déclarait que l’appelant ne pouvait obtenir un visa d’emploi parce qu’en changeant d’employeur sans l’autorisation d’un fonctionnaire à l’immigration, il avait enfreint, au cours des deux années précédentes, une des conditions du visa qui lui avait été délivré le 27 juillet 1974. Il convient de citer l’al. 3D(2)b) du Règlement sur l’immigration, Partie I:
«Lorsque le fonctionnaire compétent reçoit une demande de visa d’emploi, il doit délivrer ce visa d’emploi sauf
a) …
b) si le candidat a enfreint les conditions d’un visa d’emploi qui lui a été délivré au cours des deux années prédécentes.»
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L’enquêteur spécial conclut sa décision par ces mots:
[TRADUCTION] «M. Ramawad, après examen de la preuve soumise ainsi que de votre témoignage à l’enquête, ma décision est la suivante:
M. Ramnarine Ramawad, compte tenu de la preuve soumise à l’enquête tenue au Centre d’immigration, 8e étage, 480 avenue University, le 28 août et les 2 et 8 octobre 1975, je conclus que vous ne pouvez ni entrer au Canada ni y demeurer de plein droit parce que:
(1) vous n’êtes pas un citoyen canadien;
(2) vous n’avez pas de domicile canadien et que
(3) vous appartenez à la catégorie interdite définie à l’al. 50 de la Loi sur l’immigration puisque vous ne pouvez remplir ni observer, ni ne remplissez, ni n’observez les conditions ou prescriptions de la Loi ou des règlements, car:
d) vous demandez l’admission au Canada à titre de non-immigrant pour y exercer un emploi sans posséder de visa d’emploi valide comme l’exige l’al. 3C(1)a) du Règlement sur l’immigration Partie I, modifié.
J’ordonne donc votre détention et votre expulsion.»
Une ordonnance d’expulsion fut délivrée sur le champ, le 8 octobre 1975; le 9 octobre, l’appelant demanda l’examen et l’annulation de cette ordonnance, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Comme je l’ai déjà indiqué, cette demande fut rejetée par un arrêt unanime rendu le 23 novembre 1975. La décision de la Cour n’est pas motivée. L’autorisation de se pourvoir fut accordée par cette Cour en date du 5 février 1976.
La seule question litigieuse dans ce pourvoi est celle de la validité de l’ordonnance d’expulsion frappant l’appelant dans les circonstances décrites ci-dessus.
L’appelant prétend qu’elle est invalide et devrait être annulée, notamment pour les trois motifs principaux que Ton peut résumer comme suit:
a) l’enquêteur spécial a agi sans droit lorsque, prétendant exercer les pouvoirs du Ministre, il a décidé que l’interdiction de délivrer un visa
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d’emploi prescrite à l’al. 3D(2)b) du Règlement, ne serait pas levée à l’égard de l’appelant parce qu’à son avis, il n’existait pas de «circonstances particulières», au sens de l’al. 3Gd) qui prévoit notamment que:
«3G — Nonobstant… l’alinéa 3D(2)b), un visa d’emploi peut être délivré… d) à une personne à l’égard de laquelle les dispositions… de l’alinéa 3D(2)b) ne devraient pas s’appliquer, de l’avis du Ministre, en raison de circonstances particulières.»
b) la disposition centrale du par. 7(3) de la Loi sur l’immigration, en vertu de laquelle le fonctionnaire à l’immigration a interrogé l’appelant et l’enquêteur spécial a tenu son enquête, ne s’appliquait pas à l’appelant car il n’avait pas cessé «d’être un non-immigrant ni d’appartenir à la catégorie particulière dans laquelle il avait été admis à ce titre»;
c) les art. 3D à 3G du Règlement sur l’immigration sont ultra vires des pouvoirs conférés au gouverneur en conseil par l’art. 57 de la Loi sur l’immigration.
Le premier moyen porte que l’ordonnance d’expulsion devrait être annulée parce que le pouvoir conféré au Ministre par l’al. 3Gd) du Règlement ne peut pas être exercé en son nom par l’enquêteur spécial.
Avant de traiter du fond de cette question, il convient d’examiner les prétentions de l’intimé selon lesquelles d’une part, l’appelant n’aurait pas demandé à temps la dispense prévue à l’al. 3Gd) du Règlement et d’autre part, de toute façon, l’enquêteur spécial n’aurait pas, en fait, exercé le pouvoir du Ministre.
Il ressort du dossier qu’avant d’en venir à une décision et avant de rendre l’ordonnance d’expulsion, l’enquêteur spécial a demandé à l’avocat de l’appelant s’il avait d’autres observations à faire à ce stade; voici ce que l’avocat a répondu:
[TRADUCTION] «Oui. Je voudrais faire remarquer qu’à mon avis, l’al. 3Gd) du Règlement sur l’immigra-
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tion, modifié par DORS/73-20, le 27 décembre 1972, oblige l’enquêteur spécial à déterminer si une violation de l’al. 3D(2)b) est l’une de celles qui permettent d’accorder un visa d’emploi en raison de circonstances particulières dans un cas donné. J’estime qu’il existe dans ce cas des circonstances particulières et qu’il incombe à l’enquêteur spécial de faire une enquête à ce sujet et de voir si, de l’avis du Ministre, ces circonstances justifient une dérogation particulière à l’application de l’al. 3D(2).»
L’avocat aurait certainement pu s’exprimer plus clairement, mais il est toutefois évident, à mon sens, qu’il cherchait à obtenir, en raison de circonstances particulières au sens de l’al. 3Gd), une dérogation à l’interdiction de délivrer un visa d’emploi prévue à l’al. 3D(2)b). On ne saurait interpréter autrement la dernière phrase de cette déclaration.
Je suis donc d’avis que l’appelant, par la voix de son avocat, a indiqué suffisamment clairement à l’enquêteur spécial qu’il demandait le bénéfice de l’al. 3Gd) du Règlement. Je suis d’avis en outre que cette demande a été faite en temps voulu, c’est-à-dire avant que l’enquêteur spécial ne lise le dispositif de la décision précitée et n’ordonne la détention et l’expulsion de l’appelant.
L’autre prétention de l’intimé, savoir que l’enquêteur spécial n’a pas exercé le pouvoir conféré au Ministre par l’al. 3Gd), est aussi mal fondée. Il est évident que l’enquêteur spécial a procédé en l’espèce comme s’il était autorisé à agir au nom du Ministre; cela ressort nettement de sa décision sur ce point:
[TRADUCTION] «J’ai examiné attentivement la preuve soumise à l’enquête et il n’y a, à mon avis, aucune circonstance particulière qui justifierait l’application de l’al. 3Gd) du Règlement sur l’immigration comme le demande l’avocat.»
Il faut maintenant déterminer si le pouvoir discrétionnaire conféré au Ministre par l’al. 3Gd)
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peut être délégué à l’enquêteur spécial et si ce dernier peut l’exercer.
Dans R. c. Harrison[1], mon collègue le juge Dickson, parlant au nom de la Cour, dit à la p. 245: «Le pouvoir de délégation est souvent implicite dans un programme qui donne au ministre le pouvoir d’agir». L’existence de ce pouvoir ou, en d’autres termes, la présomption que l’acte sera posé non pas par le Ministre mais par des fonctionnaires responsables de son ministère dépend toutefois de l’intention du législateur que l’on peut déterminer à partir du texte de la loi comme de l’objet du pouvoir discrétionnaire conféré au Ministre.
Dans la Loi sur l’immigration, le Parlement reconnaît l’existence de plusieurs niveaux d’autorité: le gouverneur en conseil, le Ministre, le directeur, le fonctionnaire supérieur à l’immigration, l’enquêteur spécial et le fonctionnaire à l’immigration. La Loi définit clairement les pouvoirs conférés à chaque niveau par le Parlement. Dans certains cas, la Loi permet que l’autorité puisse être exercée par plusieurs niveaux. Par exemple, l’art. 12 prévoit que les agents de la paix doivent exécuter tout mandat rendu en vertu de la Loi en vue de l’arrestation, la détention ou l’expulsion «s’ils en sont requis par le Ministre, le sous-ministre, le directeur, un enquêteur spécial ou un fonctionnaire à l’immigration». De même le par. 36(2) autorise «le Ministre, le directeur, un enquêteur spécial, ou un fonctionnaire à l’immigration» à donner des directives à l’égard de l’expulsion d’une personne frappée d’une ordonnance d’expulsion.
De même, les règlements d’application de la Loi font une distinction nette entre les pouvoirs conférés au Ministre et les pouvoirs conférés aux fonctionnaires.
Bien entendu, dans la Loi et le Règlement, les fonctions les plus importantes ont été réservées au pouvoir discrétionnaire du Ministre alors que les pouvoirs dans les autres domaines ont été délégués directement à des fonctionnaires spécifiquement désignés.
L’économie générale de la Loi et du Règlement révèle clairement l’intention du Parlement et du
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gouverneur général en conseil, savoir que les pouvoirs conférés au Ministre doivent être exercés par lui plutôt que par des fonctionnaires agissant en vertu d’une délégation implicite, sous réserve bien sûr de dispositions législatives contraires. En d’autres termes, la législation en question, en raison de sa structure particulière et peut-être aussi de son objet, ne permet absolument pas de dire, comme c’était le cas dans Harrison, que le pouvoir de délégation du Ministre est implicite. Bien au contraire.
A l’appui de cela, je citerai l’art. 67 de la Loi qui dispose:
«Le Ministre peut autoriser le sous-ministre ou le directeur à remplir et exercer les devoirs, pouvoirs et fonctions qu’il est ou qu’il peut être tenu de remplir ou d’exercer aux termes de la présente loi ou des règlements et tout devoir, pouvoir ou fonction rempli ou exercé par le sous-ministre ou par le directeur sous l’autorité du Ministre est réputé l’avoir été par le Ministre.»
Cet article a nécessairement pour effet d’interdire au Ministre de déléguer des pouvoirs qui lui ont été conférés à des personnes qui n’y sont pas mentionnées.
Je conclus donc que le pouvoir discrétionnaire confié au Ministre par l’al. 3Gd) du Règlement doit être exercé par lui ou, si elle est dûment autorisée, par une des personnes mentionnées à l’art. 67, ce qui exclut l’enquêteur spécial qui a rendu l’ordonnance d’expulsion en cause.
En conséquence, on ne peut considérer la décision de l’enquêteur spécial en l’espèce, selon laquelle «il n’y a aucune circonstance particulière qui justifierait l’application de l’al. 3Gd) du Règlement sur l’immigration comme le demande l’avocat» comme une décision du Ministre. Elle est donc invalide.
Mais l’ordonnance d’expulsion est-elle viciée par l’invalidité de la décision de l’enquêteur spécial en vertu de l’al. 3Gd) du Règlement? A mon avis, oui.
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Aux termes de l’al. 3Gd), l’appelant a droit à une décision du Ministre sur «l’existence de circonstances particulières». L’appelant tire ce droit directement du Règlement et l’enquêteur spécial n’a aucun pouvoir de l’abroger directement ou indirectement.
En prétendant exercer le pouvoir conféré au Ministre par l’al. 3Gd) du Règlement et en rendant sur-le-champ une ordonnance d’expulsion contre l’appelant, l’enquêteur spécial a en réalité privé l’appelant de son droit de faire trancher par le Ministre la question de l’existence de circonstances particulières au sens de l’al. 3Gd). En fait, une fois l’ordonnance d’expulsion rendue, le Ministre ne pouvait plus exercer de pouvoir discrétionnaire dans cette affaire en raison de l’art. 8 de la Loi qui prévoit que:
«Le Ministre peut délivrer un permis écrit autorisant toute personne à entrer au Canada, ou, étant dans ce pays, à y demeurer, à l’exclusion
a) d’une personne visée par une ordonnance d’expulsion à qui un tel permis n’a pas été délivré avant le 13 novembre 1967, …»
Autrement dit, une fois l’ordonnance d’expulsion rendue, le Ministre ne pouvait plus empêcher l’expulsion de l’appelant même s’il considérait alors qu’«en raison de circonstances particulières», il y avait lieu de lever l’interdiction prescrite à l’al. 3D(2)b). Il faut aussi noter que, si l’interdiction avait été levée avant le prononcé de l’ordonnance d’expulsion, l’appelant aurait pu demander un visa d’emploi puisque le seul obstacle à l’obtention d’un tel visa était l’application de l’al. 3D(2)b). Il est donc évident que nous traitons ici de questions de fond plutôt que de procédure.
Décider que l’invalidité de la décision de l’enquêteur spécial quant à l’absence de circonstances particulières au sens de l’al. 3Gd) n’a aucun effet sur la validité de l’ordonnance d’expulsion conduirait à une conclusion injustifiable, savoir, que l’enquêteur spécial pourrait, en exerçant abusivement le pouvoir conféré au Ministre par l’al. 3Gd), supprimer le droit du non-immigrant en vertu
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dudit alinéa en empêchant le Ministre d’exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui a été confié.
A mon avis, dès que Ton demande au Ministre son avis conformément à l’al. 3Gd), tout pouvoir de l’enquêteur spécial de rendre une ordonnance d’expulsion est alors suspendu et la seule chose que ce dernier peut faire dans ces circonstances est d’ajourner sa décision jusqu’à ce que le Ministre ait tranché la question.
Vu mon opinion sur le premier moyen soulevé par l’appelant contre l’ordonnance d’expulsion, je ne vois pas de nécessité d’exprimer une opinion sur les autres moyens qui ont été soulevés.
En définitive, je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et d’annuler l’ordonnance d’expulsion datée du 8 octobre 1975 que l’enquêteur spécial, A. Nebesio, a rendu contre l’appelant.
Pourvoi accueilli.
Procureur de l’appelant: Charles Roach, Toronto.
Procureur de l’intimé: D.S. Thorson, Ottawa.
[1] [1977] 1 R.C.S. 238.
