Synthèse
Référence neutre : [1978] 2 R.C.S. 191
Date de la décision :
30/11/1977Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être rejeté
Analyses
Droit constitutionnel - Entreprises de câblodistribution - Ordonnances de la Régie des services publics du Québec visant l’exploitation d’entreprises de câblodistribution - Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91, 92(10) - Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B‑11 - Loi sur la radio, S.R.C. 1970, c. R-1, art. 2 - Loi de la Régie des services publics, S.R.Q. 1964, c. 229, art. 23 - Loi du ministère des communications, L.Q. 1969, c. 65, art. 3a) - Règlement relatif aux entreprises publiques de câblodistribution, A.C. (Qué.) 3565‑73, (1973), 105 G.O. II 5480.
L’appelant d’Auteuil et l’intimé Dionne ont chacun été autorisés, par la Régie des services publics du Québec, à construire et exploiter une entreprise de câblodistribution desservant deux territoires déterminés. Ces entreprises ont pour but de transmettre des sons et des images, par des câbles ou par d’autres moyens, à des postes récepteurs déterminés. Ces sons et ces images peuvent provenir de l’une des deux sources suivantes. Ils peuvent être captés dans les airs alors qu’ils s’y trouvent à l’état libre après avoir été émis par des postes émetteurs situés à l’extérieur ou à l’intérieur de la province de Québec. Ils peuvent aussi être créés par l’entreprise elle-même. La Cour d’appel du Québec a, à l’unanimité, annulé les décisions de la Régie et déclaré ultra vires, en
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autant qu’ils s’appliquaient aux entreprises de câblodistribution de Dionne et d’Auteuil, la Loi du ministère des communications, la Loi de la Régie des services publics et le Règlement relatif aux entreprises publiques de câblodistribution. L’appelant demande à cette Cour d’infirmer cet arrêt.
Arrêt (les juges Pigeon, Beetz et de Grandpré étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson: Cette Cour a conclu dans Capital Cities, dont le jugement (supra) est rendu en même temps que celui-ci, que le Parlement du Canada a une compétence législative exclusive à l’égard de la réglementation des stations de télévision par câble et de leur programmation, du moins quand cette dernière implique l’interception de signaux de télévision et leur retransmission aux abonnés d’une entreprise de télévision par câble. L’appelant prétend qu’il s’agit d’un ouvrage ou entreprise relevant de la compétence provinciale en vertu du par. 92(10) de l’A.A.N.B., du fait qu’il y a deux entreprises, pas nécessairement reliées entre elles et relevant de centres de contrôle différents, l’une de télévision et l’autre de télévision par câble et vu que cette dernière est localisée et que tous ses abonnés sont des personnes résidant au Québec. La Cour ne peut accepter ces arguments. La question fondamentale n’est pas de savoir si le service de câblodistribution se limite aux abonnés de la province ou s’il est exploité par une entreprise locale, mais plutôt en quoi consiste ce service. Lorsqu’il s’agit de transmission ou de réception de télévision, on ne peut pas séparer, aux fins constitutionnelles, le système de transmission, le dispositif matériel et les signaux reçus et diffusés par celui-ci. Un partage de compétence constitutionnelle sur ce qui est, fonctionnellement, une combinaison de systèmes intimement liés de transmission et de réception de signaux de télévision, soit directement par ondes aériennes, soit par l’intermédiaire d’un réseau de câbles, prêterait à confusion et serait en outre étranger au principe de l’exclusivité de l’autorité législative. Les entreprises de câblodistribution, même si elles peuvent faire des changements ou des coupures en transmettant les émissions à leurs abonnés, utilisent des signaux de télévision reçus à leur antenne, qui proviennent de l’intérieur comme de l’extérieur de la province. L’analogie suggérée avec un système de téléphone local ne peut être retenue en raison des techniques employées par les entreprises de câblodistribution. Celles-ci dépendent des stations de radiodiffusion et ne sont qu’un simple maillon d’une chaîne qui va jusqu’aux abonnés qui reçoivent les émissions à leurs postes de télévision.
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Les juges Pigeon, Beetz et de Grandpré: La question qui se pose en l’espèce est de savoir si l’indiscutable compétence fédérale en matière de radiocommunication implique un pouvoir législatif exclusif s’étendant à tous les systèmes de câblodistribution qui font usage de signaux reçus par radiocommunication ou si ce pouvoir exclusif s’étend seulement à l’aspect radiocommunication. Ce n’est pas, par exemple, parce que la navigation et les expéditions par eau relèvent, en raison du par. (10) de l’art. 91 de l’A.A.N.B., du pouvoir exclusif du fédéral que toutes les entreprises de navigation relèvent de la compétence fédérale. Au contraire, en vertu du par. (10) de l’art. 92 de l’A.A.N.B. la règle est que ces entreprises relèvent de la compétence provinciale sauf si elles relient la province à d’autres provinces ou s’étendent aux limites de la province. Ce n’est donc que l’aspect navigation de ces entreprises qui sera assujetti à la compétence fédérale. En vertu du même paragraphe et, sous réserve des mêmes exceptions, les lignes télégraphiques relèvent de la compétence provinciale. A l’époque de la Confédération, les lignes télégraphiques étaient le seul genre de lignes connues et utilisées pour la communication à distance au moyen d’impulsions électriques transmises par fils. Toutefois, dans Toronto v. Bell Telephone Co., [1905] A.C. 52, le Conseil privé en est venu à la conclusion que les lignes téléphoniques devaient être considérées comme des lignes télégraphiques et qu’elles relevaient de la compétence provinciale.
Il n’y a pas de raison de faire une distinction entre les câbles utilisés par les entreprises de câblodistribution, soit les câbles coaxiaux, et les lignes téléphoniques et télégraphiques. La compétence fédérale en matière de radiodiffusion vient, comme le Conseil privé l’a souligné dans l’affaire de la Radiocommunication, [1932] A.C. 304, de l’utilisation des ondes hertziennes qui ne peuvent être confinées à une province. Ce n’est pas parce qu’une compagnie de téléphone ou une entreprise de câblodistribution emploie des liaisons par micro-ondes ou qu’elle doit se soumettre aux dispositions de la Loi sur la radio en ce qui concerne les aspects techniques des liaisons par micro-ondes que toute l’entreprise relève de la compétence fédérale. Même si une entreprise de câblodistribution doit utiliser des antennes pour recevoir les émissions qu’elle veut transmettre à ses abonnés, il faut considérer qu’un réseau de câblodistribution doit, soit passer dans des conduits souterrains, soit comme en l’espèce, utiliser les poteaux d’un réseau de services publics. Du point de vue matériel, celui de la structure physique caractéristique du système de câbles, c’est donc l’aspect provincial qui prédomine. Un système de câbles se différencie nettement de la radiodiffusion, du fait que ses voies de communication sont des câbles métalliques portés par des poteaux dans tout le territoire desservi, au lieu d’être ce qu’on appelle communément des «ondes».
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Le fait que l’antenne, partie essentielle du réseau, relève de la compétence fédérale ne permet pas au fédéral de revendiquer sa compétence sur toutes les entreprises qui font un usage de la radiocommunication. De plus, même en admettant qu’en vertu de son pouvoir d’accorder des licences aux entreprises de réception de radiodiffusion, le Conseil de la Radio-Télévision canadienne puisse refuser une licence à l’exploitant d’un système de câblodistribution autorisé par la province, alors que son antenne réceptrice répond à toutes les exigences techniques prescrites par la Loi sur la radio, l’éventualité d’un tel conflit ne justifie pas le contrôle total que le Conseil prétend exercer sur l’entreprise. Cela pourrait causer à l’entreprise de sérieuses difficultés, mais le conflit en serait un politique et non juridique et n’aurait pas pour effet d’invalider la législation provinciale qui régit cette entreprise.
[Arrêt appliqué: In re la réglementation et le contrôle de la radiocommunication au Canada, [1931] R.C.S. 541, conf. par [1932] A.C. 304; Capital Cities Communications Inc. c. Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141 confirmant [1975] C.F. 18; Re Public Utilities Commission and Victoria Cablevision Ltd. (1965), 51 D.L.R. (2d) 716; arrêts mentionnés: Le Procureur général de l’Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; Re Tank Truck Transport Ltd., [1960] O.R. 497 confirmé par [1963] 1 O.R. 272]
POURVOI à l’encontre de trois arrêts de la Cour d’appel de la province de Québec[1] annulant trois décisions de la Régie des services publics du Québec. Pourvoi rejeté, les juges Pigeon, Beetz et de Grandpré étant dissidents.
Raynold Langlois, André Tremblay et Paul-Arthur Gendreau, pour les appelants.
André P. Casgrain, c.r., pour l’intimé Dionne.
Pierre Lamontagne, c.r., Alice Desjardins, c.r. et Louise Martin-Côté, pour l’intimé le procureur général du Canada.
J.D. Hilton, c.r., pour le procureur général de l’Ontario.
Melvin H. Smith, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
G. Peacock, pour le procureur général de la Saskatchewan.
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William Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi soulève une question constitutionnelle qui, par ordonnance du 16 mars 1977, a été formulée comme suit:
L’article 23 de la Loi de la Régie des services publics (S.R.Q. 1964 c. 229) et les ordonnances rendues en vertu de cet article sont-ils inconstitutionnels, ultra-vires ou inopérants dans la mesure où ils s’appliquent à une entreprise publique de câblodistribution au sens du règlement relatif aux entreprises publiques de câblodistribution (A.C. 3565-73 du 25 septembre 1973) adopté en vertu de l’article 3a de la Loi du ministère des communications (L.Q. 1969, c. 65).
La Cour d’appel du Québec en traitant les points soulevés par cette question a conclu à l’unanimité, dans des motifs rendus par le juge Tremblay, juge en chef du Québec, que la réglementation de l’exploitation des systèmes de câblodistribution au moyen desquels des signaux de télévision sont captés et transmis aux abonnés, excède la compétence de la province de Québec. En conséquence, la Cour d’appel du Québec a annulé trois décisions de la Régie des services publics du Québec qui avait autorisé François Dionne, intimé devant cette Cour, et Raymond d’Auteuil, l’un des appelants en en l’espèce, à exploiter des entreprises de câblodistribution desservant certains territoires déterminés dans la province. La Régie avait en outre réglé certaines questions ayant trait aux modalités d’application de ces autorisations. Seul Dionne a attaqué la validité des décisions de la Régie, mettant en cause le pouvoir légal exercé par cette dernière et a obtenu, comme l’exige la loi du Québec, l’autorisation de porter l’attaque devant la Cour d’appel du Québec.
Dans son jugement annulant les décisions de la Régie des services publics du Québec et attribuant au Parlement du Canada la compétence exclusive en matière d’entreprises de télévision par câble, le savant Juge en chef s’est appuyé sur l’arrêt de la Cour d’appel fédérale dans In re Capital Cities Communications Inc., Taft Broadcasting Com-
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pany et W.B.E.N. Inc.[2], ainsi que sur la décision du Conseil privé dans In re la réglementation et le contrôle de la radiocommunication au Canada[3], et sur l’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans Re Public Utilities Commission and Victoria Cablevision Ltd.[4] Fin janvier, cette année, l’affaire Capital Cities est venue devant cette Cour après que la Cour d’appel du Québec eût rendu son arrêt en l’espèce présente — arrêt d’ailleurs porté à ce moment-là à notre connaissance. La présente Cour a eu l’occasion d’examiner, dans Capital Cities, des questions similaires à celles qui sont soulevées ici. En fait, le procureur général du Québec, principal appelant en l’espèce, était un intervenant devant nous dans l’affaire Capital Cities’, son factum et les plaidoiries de son avocat traitaient à fond les mêmes questions que celles soulevées en l’espèce. Cette Cour a conclu, en se fondant sur les faits établis dans Capital Cities, que le Parlement du Canada a une compétence législative exclusive à l’égard de la réglementation des stations de télévision par câble et de leur programmation, du moins quand cette dernière implique l’interception de signaux de télévision et leur retransmission aux abonnés d’une entreprise de télévision par câble.
Puisque la question a été plaidée de nouveau en l’espèce et que d’autres provinces sont intervenues pour appuyer l’attaque du procureur général du Québec contre la compétence exclusive fédérale (elles étaient également intervenues dans Capital Cities), je pense souhaitable d’étoffer ce qui a déjà été dit, en dépit de l’analyse considérable faite dans Capital Cities. Les deux éléments centraux de ce que je puis appeler les arguments provinciaux sont les suivants: (1) il y a deux entreprises, pas nécessairement reliées entre elles, l’une de télévision et l’autre de télévision par câble et (2) le fait que ces entreprises relèvent de centres de contrôle différents en souligne l’indépendance respective, et vu que l’entreprise de câblodistribution est localisée et que ses abonnés sont tous des personnes résidant au Québec, c’est un ouvrage ou
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une entreprise relevant de la compétence provinciale en vertu du par. 92(10) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
La question fondamentale n’est pas de savoir si le service de câblodistribution se limite aux abonnés de la province ou s’il est exploité par une entreprise locale, mais plutôt en quoi consiste ce service. C’est exactement la question que devait résoudre le Conseil privé dans l’affaire de la Radiocommunication, précitée, (dans un contexte différent, il est vrai) et également dans Le Procureur général de l’Ontario c. Winner[5]. Un autre élément à souligner est que lorsqu’il s’agit de transmission ou de réception de télévision, on ne peut pas plus séparer, aux fins constitutionnelles, le système de transmission, le dispositif matériel et les signaux reçus et diffusés par celui-ci qu’on ne peut séparer les voies de chemin de fer du service de transport qui les utilise ou les routes des véhicules de transport et des services de transport qu’ils assurent. Dans tous ces cas, il faut rechercher quel est le service fourni et pas simplement quels sont les moyens utilisés. Un partage de compétence constitutionnelle sur ce qui est, fonctionnellement, une combinaison de systèmes intimement liés de transmission et de réception de signaux de télévision, soit directement par ondes aériennes, soit par l’intermédiaire d’un réseau de câbles, prêterait à confusion et serait en outre étranger au principe de l’exclusivité de l’autorité législative, principe qui découle autant de la conception que la constitution est un instrument efficace et applicable, que d’une interprétation littérale de ses termes. En l’espèce, l’approche littérale comme le point de vue pragmatique concourent pour appuyer la décision de la Cour d’appel du Québec.
Je dois souligner qu’il ne s’agit pas d’un cas où les entreprises de câblodistribution limitent leurs activités à des émissions qu’elles produisent localement et transmettent à leurs abonnés locaux sur leurs lignes. Il est admis qu’elles utilisent des signaux de télévision reçus à leur antenne, qui proviennent de l’intérieur comme de l’extérieur de la province. Le fait qu’elles puissent faire des changements ou des coupures en transmettant les
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émissions à leurs abonnés ne change rien au fait qu’elles sont assujetties au contrôle fédéral. L’analogie suggérée avec un système de téléphone local est tenue en échec par les faits car les techniques employées par les entreprises de câblodistribution en l’espèce montrent clairement qu’il faut qu’elles puissent recevoir et transmettre des signaux de télévision à leurs abonnés. En résumé, elles dépendent des stations de radiodiffusion et leur entreprise est un simple maillon d’une chaîne qui va jusqu’aux abonnés qui reçoivent les émissions à leurs postes de télévision. Je ne crois pas qu’un argument fondé sur la proportion de programmation originale par rapport aux émissions reçues des stations de radiodiffusion puisse être plus utile ici qu’il ne l’était dans Re Tank Truck Transport Ltd.[6]
Pour ces motifs et pour ceux de Capital Cities, dont le jugement est rendu en même temps que le présent jugement, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens en faveur du procureur général du Canada ni en faveur ou à l’encontre d’aucun des intervenants.
Le jugement des juges Pigeon, Beetz et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE PIGEON (dissident) — Ce pourvoi attaque trois arrêts de la Cour d’appel de la province de Québec qui annulent trois décisions de la Régie des services publics et déclarent ultra vires, en autant qu’ils s’appliquent aux entreprises de câblodistribution de François Dionne et Raymond d’Auteuil, la Loi du ministère des communications, la Loi de la Régie des services publics et le Règlement relatif aux entreprises publiques de câblodistribution. Les décisions de la Régie des services publics ont autorisé François Dionne et Raymond d’Auteuil, respectivement, à construire et à exploiter une entreprise de câblodistribution desservant deux territoires déterminés, le premier décrit comme Matane et la Vallée de la Matapédia, le second comme Mont-Joli et Rimouski. Le procureur général du Canada et le procureur général du Québec sont intervenus devant la Cour d’appel, le premier appuyant l’attaque dirigée contre la com-
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pétence provinciale, le dernier s’y opposant. Sur pourvoi interjeté devant cette Cour, avis de la question constitutionnelle a été donné à tous les procureurs généraux et ceux de l’Ontario, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de l’Alberta sont intervenus à l’appui du pourvoi.
Les faits ne sont pas contestés, les parties ayant produit une déclaration disant que, pour les fins de la cause, elles tiennent pour avérés les faits énoncés dans les ordonnances de la Régie des services publics. Ces faits sont résumés comme suit dans l’opinion unanime de la Cour d’appel rédigée par le juge en chef Tremblay:
Il importe … de décrire l’entreprise que l’appelant Dionne et l’intimé d’Auteuil ont chacun été autorisés à construire et à exploiter. Ces deux entreprises sont semblables et ne diffèrent que par le territoire qu’elles desservent. Je les décrirai en termes profanes et telles que je les ai comprises à l’étude du dossier. Ces entreprises ont pour but de transmettre des sons et des images, par des câbles ou par d’autres moyens, à des postes récepteurs déterminés. Ces sons et ces images peuvent provenir de l’une des deux sources suivantes. Ils peuvent être captés dans les airs alors qu’ils s’y trouvaient à l’état libre après avoir été émis par des postes émetteurs situés à l’extérieur ou à l’intérieur de la province de Québec. Ils peuvent aussi être créés par l’entreprise elle‑même, alors qu’ils représentent soit un programme réalisé par l’entreprise au Québec, soit un autre événement se produisant au Québec.
Une grande partie de la plaidoirie des appelants devant cette Cour a été consacrée à la prétention que la câblodistribution dont il s’agit, ne doit pas être considérée comme une entreprise unique, mais comme deux entreprises distinctes. Ils ont soutenu que l’antenne qui reçoit des signaux transmis par ondes hertziennes de stations de télévision ne fait pas partie du système de câblodistribution, mais constitue une entreprise distincte et que seule cette activité est de la radiocommunication selon la définition de la Loi sur la radio (S.R.C. 1970, c. R-1, art. 2):
…toute transmission, émission ou réception de signes, signaux, écrits, images, sons ou renseignements de toute nature, au moyen d’ondes électromagnétiques de fréquences inférieures à 3,000 gigacycles par seconde transmises dans l’espace sans guide artificiel;
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Partant de ce point de vue, on a prétendu que seule l’antenne constitue une «entreprise de réception de radiodiffusion» au sens de la Loi sur la radio, qui définit la radiodiffusion comme ceci:
…toute radiocommunication dans laquelle les émissions sont destinées à être reçues directement par le public en général;
Tout en étant d’accord que la distinction entre radiocommunication et transmission par câble d’impulsions électriques est importante, je ne vois aucune analogie entre la présente espèce et les litiges relatifs aux hôtels appartenant à des compagnies de chemin de fer qui ont fait l’objet des arrêts bien connus: C.P.R. c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[7], Le Conseil canadien des relations du travail c. La Compagnie des Chemins de fer nationaux du Canada[8].
A mon avis, la question qui se pose en l’espèce est de savoir si l’indiscutable compétence fédérale en matière de radiocommunication implique un pouvoir législatif exclusif s’étendant à tous les systèmes de câblodistribution qui font usage de signaux reçus par radiocommunication ou si ce pouvoir exclusif s’étend seulement à ce que j’appellerai l’aspect radiocommunication.
Dès le début, il importe de souligner que la compétence fédérale en certains domaines ne signifie pas nécessairement que toute entreprise engagée dans un de ces domaines tombe automatiquement sous la compétence fédérale. Par exemple, sous le par. (10) de l’art. 91 de l’A.A.N.B. «la navigation et les expéditions par eau» sont classées parmi les catégories de sujets qui relèvent du pouvoir exclusif du fédéral. Toutefois, cela ne signifie pas que toutes les entreprises de navigation relèvent de la compétence fédérale, puisque le par. (13) vise uniquement «les passages d’eau (ferries) entre une province et tout pays britannique ou étranger, ou entre deux provinces». L’exploitation d’un bac dans les limites d’une seule province constitue manifestement une entreprise de navigation. Toutefois, il est parfaitement clair que, du point de vue constitutionnel, celle-ci est une entreprise «locale» et non pas fédérale. Cela ne veut pas dire qu’elle n’est pas assujettie à la compétence
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fédérale, mais qu’elle l’est seulement en ce qui concerne l’aspect navigation. Il n’y a pas lieu de rechercher jusqu’où peut s’étendre cette compétence; il suffit de dire qu’elle ne signifie pas que toute l’entreprise est soumise au pouvoir fédéral. Bien au contraire, elle est assujettie au pouvoir provincial, sauf pour ce qui peut être appelé à bon droit l’aspect navigation. Il est également manifeste qu’il en va de même de tout ce qui a trait à la navigation, puisqu’au par. (10) de l’art. 92 on trouve que relèvent de l’autorité législative de la province:
10. Les ouvrages et entreprises d’une nature locale, autres que ceux qui sont énumérés dans les catégories suivantes:
a) Lignes de bateaux à vapeur ou autres navires, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à d’autres provinces, ou s’étendant au-delà des limites de la province;
b) Lignes de bateaux à vapeur entre la province et tout pays britannique ou étranger; …
Il faut souligner qu’en vertu des dispositions précitées, c’est la compétence provinciale qui est la règle pour toutes les entreprises et la compétence fédérale qui est l’exception. Au sujet des entreprises du genre de celles qui nous intéressent, il y a lieu de remarquer que les lignes télégraphiques sont expressément comprises parmi celles qui relèvent de la compétence provinciale, l’exception ne visant que celles qui relient une province à une autre, ou qui s’étendent au-delà de ses limites. A l’époque de la Confédération, les lignes télégraphiques étaient le seul genre de lignes connues et utilisées pour la communication à distance au moyen d’impulsions électriques transmises par fils. Mais, dans Toronto v. Bell Telephone Co.[9], le Conseil privé en est facilement venu à la conclusion qu’au regard de la constitution, les lignes téléphoniques devaient être considérées comme des lignes télégraphiques. Lord MacNaghten a dit à la p. 57:
[TRADUCTION] On peut difficilement contester qu’une compagnie de téléphone, dont les buts tels que déterminés par son acte de constitution envisagent une extension au‑delà des limites d’une province, se trouve être dans le champ d’application de l’exception expresse, tout comme une compagnie de télégraphe ayant les mêmes pouvoirs.
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A mon avis, il faut faire pour les câbles coaxiaux le même raisonnement que pour les lignes téléphoniques. Ces câbles ne sont pas autre chose qu’un nouveau développement technologique dans l’utilisation de fils pour la transmission de signaux par impulsions électriques. Le morse, comme il était connu en 1867, utilisait le courant continu en impulsions brèves ou longues actionnant un électro-aimant à la réception. Le téléphone, inventé quelques années plus tard, utilise un courant électrique modulé en amplitude, à fréquence acoustique, par la voix humaine faisant vibrer un microphone à une extrémité de la ligne. Au lieu de ces basses fréquences inférieures à 10 kilohertz, les câbles coaxiaux utilisent de très hautes fréquences de l’ordre de 100 megahertz ce qui accroît considérablement la quantité d’informations transmises par un seul câble et rend possible la transmission des images de télévision qui, selon les normes américaines, exigent une bande d’environ 6 megahertz.
Au soutien de la compétence fédérale sur les réseaux de câbles coaxiaux, on dit que l’utilisation d’une nouvelle technique de transmission ne doit rien changer. Cet argument porte à faux parce qu’il est incompatible avec le fondement même de la compétence fédérale, à savoir l’utilisation des ondes hertziennes. N’oublions pas que la règle constitutionnelle fondamentale c’est la compétence provinciale à l’égard des entreprises locales. Les lignes télégraphiques sont spécifiquement mentionnées parmi les entreprises locales. Il est clair que ces lignes comprennent tous les réseaux de communication par signaux électriques transmis par fils, comme cela ressort de l’affaire Bell Telephone Co. Dans l’affaire de la Radiocommunication[10], les jugements de la majorité de cette Cour, confirmés par le Conseil privé, ont bien souligné que la compétence fédérale venait de ce que les ondes hertziennes, de par leur nature, ne peuvent être confinées à une province. Le juge en chef Anglin a dit à la p. 546:
[TRADUCTION] Toutefois, en statuant sur ce renvoi, je veux qu’il soit clairement entendu que je le fais uniquement à la lumière des connaissances actuelles en matière d’ondes hertziennes et de radio et sur la base des faits de
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l’espèce. Je souscris entièrement au passage suivant du jugement de mon collègue le juge Newcombe:
J’interprète le renvoi comme visant à faire trancher les questions soumises à la lumière de la situation actuelle ainsi que des connaissances et de l’état des techniques telles qu’elles sont en fait comprises et appliquées, et en considérant que ce qui est déclaré en l’espèce constitue le fondement des débats. Par conséquent, je procède en partant de l’hypothèse que la radiocommunication au Canada s’étend pratiquement à tout le Dominion; que la radiodiffusion d’un message dans une province ou dans un territoire du Canada a pour effet que le message peut être capté et peut également provoquer des interférences, non seulement dans le territoire administratif local d’où provient l’émission, mais au-delà, en-dehors des limites d’une province; en conséquence, pour assurer une certaine harmonie ou un degré raisonnable d’utilité ou de succès dans ce service, il est souhaitable, sinon essentiel, que ces entreprises soient assujetties à une réglementation et à un contrôle prudents.
Le juge Smith a dit à la p. 574:
[TRADUCTION] Quand un émetteur envoie dans l’espace ces ondes électromagnétiques, elles sont projetées dans toutes les directions et sur de grandes distances et l’émetteur ne peut pas les enfermer à l’intérieur des limites d’une province.
En ce qui concerne l’arrêt du Conseil privé, il est important de se souvenir qu’il s’agissait d’un renvoi traitant uniquement de «radiocommunication», c’est-à-dire de transmission par ondes hertziennes. Le langage employé doit être interprété au regard de la question soumise et ne saurait s’appliquer à une question tout à fait différente.
Il est de la plus haute importance, en l’espèce, de prendre en considération l’usage important de communications transmises par ondes hertziennes que font ici et là les entreprises relevant de la compétence provinciale soit pour leur propre utilité ou celle d’autrui. A l’exception du réseau de la Compagnie de Téléphone Bell qui a été constituée en entreprise interprovinciale et que le Parlement a déclarée être à l’avantage général du Canada, les compagnies de téléphone relèvent en général de la compétence provinciale. C’est un fait bien connu et dont nous pouvons prendre connaissance d’office qu’elles transmettent sur leurs fils ou câbles non seulement des conversations téléphoniques, mais
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aussi des communications de tous genres, y compris des programmations de réseaux radiophoniques. Personne ne prétend qu’elles sont pour autant devenues des entreprises assujetties à la compétence fédérale.
Il ressort du dossier que la compagnie de téléphone provinciale qui fournit les câbles utilisés par Dionne et d’Auteuil emploie effectivement, pour la transmission des communications, plusieurs liaisons par micro-ondes. L’autorité fédérale ne peut raisonnablement prétendre que sa compétence s’étend à toute cette entreprise parce qu’elle fait un certain usage de radiocommunications. Il va sans dire que cette compagnie de téléphone doit se soumettre aux dispositions de la Loi sur la radio en ce qui concerne les aspects techniques des liaisons par micro-ondes, mais ce serait, à mon avis, une usurpation de pouvoir de la part de l’autorité fédérale que de prétendre exercer un contrôle sur toute l’entreprise parce qu’elle utilise certaines radiocommunications.
Il est tout aussi évident que l’autorité fédérale ne peut pas, en vertu de sa compétence sur les radiocommunications, prétendre exercer un contrôle général sur tous les utilisateurs de services de radiocommunication, comme les camionneurs, les chauffeurs de taxis, les corps de police, les distributeurs d’électricité, etc. En fait, l’usage des radiocommunications, tant à l’émission qu’à la réception, est à ce point devenu un aspect de la vie quotidienne qu’elles ont été mises à la disposition du public sur ce qu’on appelle le service radiogénéral (citizens band), étendu récemment à 40 fréquences. Toutes ces communications sont indubitablement assujetties au pouvoir fédéral en matière de licences et il n’y a pas de limite préétablie aux conditions qui peuvent y être attachées. Toutefois, il me semble évident que ce serait abuser du pouvoir d’accorder des licences que d’exiger que toute entreprise en obtenant une soit totalement assujetties à la compétence fédérale. Ce faisant, le gouvernement fédéral excéderait les limites de sa compétence en matière de radiocommunications, comme il dépasserait les limites de sa compétence en matière de navigation s’il exigeait que toutes les entreprises de navigation, y compris les passages d’eau et transporteurs à l’intérieur d’une province,
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soient assujetties au contrôle fédéral sur l’ensemble de leurs activités au lieu de la navigation seulement. Cela ressort clairement de l’opinion unanime de la Cour exprimée par le juge Duff, alors juge puîné, dans Le Renvoi sur les eaux et l’énergie hydraulique[11]. Il y fut décidé que la compétence en matière de navigation ne permet pas au gouvernement fédéral de revendiquer le bénéfice des forces hydrauliques des rivières navigables. Le juge Duff dit à la p. 216:
[TRADUCTION] Il n’est rien de plus clairement établi que le principe selon lequel, pour interpréter l’art. 91, il faut lire ses dispositions à la lumière des dispositions de l’art. 92 et des autres articles de la Constitution et que, quand cela est nécessaire, la portée apparente des mots employés peut être modifiée pour donner effet à la Constitution dans son ensemble.
On a reconnu, dès le début de l’interprétation judiciaire de la Constitution, que tout autre principe d’interprétation pourrait avoir l’effet de trahir l’intention de ses auteurs, qui ne pouvaient avoir voulu que les pouvoirs exclusivement attribués aux législatures provinciales fussent absorbés par ceux accordés au Parlement du Dominion.
Les deux systèmes de câblodistribution en question ne distribuent actuellement que des signaux provenant d’émissions diffusées par quatre ou cinq stations de télévision éloignées. Leurs antennes, érigées assez loin du territoire où résident la plupart de leurs abonnés, reçoivent ces émissions. On avait initialement envisagé la distribution d’une programmation d’origine locale, ce qui serait possible sans changement dans les réseaux, mais cela reste une simple possibilité. Dans ces circonstances, on prétend que les réseaux de câbles ne sont que des accessoires de la télédiffusion et qu’ils ne sont rien d’autre qu’un moyen de mettre à la portée des abonnés des émissions qui ne leur parviennent pas par ondes hertziennes, mais que des antennes spéciales et bien situées peuvent capter et leur transmettre par câble coaxial, sous forme d’impulsions électriques.
A l’encontre de cette manière de voir, il faut bien considérer qu’un réseau de câblodistribution doit, soit passer dans des conduits souterrains, comme cela se fait seulement dans les aggloméra-
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tions urbaines à forte densité, soit, comme en l’espèce, utiliser les poteaux d’un réseau de services publics. En règle générale, ces services relèvent de la compétence provinciale comme dans les cas présents. En fait, les réseaux de câbles sont presque tous la propriété d’une compagnie de téléphone provinciale et les exploitants n’en sont que des locataires. Parfois, ils n’en sont même pas des locataires exclusifs, la compagnie de téléphone ne louant qu’un certain nombre de bandes de fréquences ou retenant le droit d’utiliser tout ce dont le locataire n’a pas besoin. Dans la décision du 13 septembre 1974, on lit:
La nécessité de prévoir l’utilisation conjointe par Québec-Téléphone des câbles coaxiaux qui pourraient être installés pour les fins des entreprises de câblodistribution proposées, n’est pas mise en doute par les témoignages apportés au soutien des requêtes.
On voit donc que du point de vue matériel, celui de la structure physique caractéristique du système de câbles, l’aspect provincial prédomine. Un système de câbles se différencie nettement de la radiodiffusion, du fait que ses voies de communication sont des câbles métalliques portés par des poteaux dans tout le territoire desservi, au lieu d’être ce qu’on appelle communément des «ondes». L’importance de l’aspect provincial est donc indéniable. Toutefois quand une antenne est la seule source des signaux distribués par le réseau de câbles, il est indéniable que cette partie est également essentielle. Néanmoins, vu les considérations précédentes, je ne puis admettre que, pour ce motif, le «bon sens» veuille que toute l’entreprise relève de la compétence fédérale. J’ai déjà démontré par plusieurs exemples combien il serait excessif pour le fédéral de revendiquer la compétence sur toutes les entreprises qui font de la radiocommunication un usage dont, pour la plupart, elles ne peuvent actuellement se passer.
Je ne puis donc admettre que le pouvoir fédéral sur la radiodiffusion doit s’étendre à toutes les entreprises qui font de la réception de radiodiffusion. Dans l’affaire de la Radiocommunication, on a statué que la compétence fédérale doit s’étendre aux récepteurs radio, mais cela ne signifie ni n’im-
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plique qu’elle doive s’étendre à toutes les entreprises qui exploitent ces récepteurs. Les hôtels ont souvent des antennes et des réseaux de câblodistribution qui alimentent plus de postes récepteurs que nombre d’entreprises de câblodistribution. Cela peut-il les placer sous contrôle fédéral? Il est vrai que pour eux, il s’agit d’une activité accessoire à l’entreprise principale. Mais la câblodistribution est une technique en voie de développement qui pourrait bien un jour, non seulement compléter, mais supplanter la radiodiffusion comme moyen de transmission au public des émissions de télévision ou d’information. Ces entreprises sont essentiellement locales et, comme l’ont à juste titre souligné les décisions de la Régie des services publics, il importe qu’elles soient contrôlées en vue de répondre aux besoins locaux du territoire visé par leur licence où elles doivent, pour des raisons pratiques, jouir d’un monopole. Dans sa décision du 13 septembre 1974, la Régie a dit:
Il ressort de l’ensemble du Règlement qu’un objectif primordial à atteindre est de donner une voix aux communautés locales; l’organisation et la délimitation du territoire à desservir doit tenir compte de cet objectif social et culturel. La Régie doit donc rechercher la formation d’entreprises publiques de câblodistribution dont les propriétaires, la direction et l’organisation présentent le plus d’affinité possible avec les communautés à desservir, de sorte que le dynamisme local soit naturellement amené à s’y exprimer, d’une part, et que, d’autre part, l’entreprise soit continuellement sensible aux besoins sociaux et culturels de la communauté aux moyens de faire servir la câblodistribution à la satisfaction de ces besoins.
La Régie n’a pas voulu se préoccuper du problème de la compétence fédérale sur l’antenne de réception de radiodiffusion. C’est toutefois une question qu’il faut aborder. Je ne suis pas d’avis qu’on peut la résoudre en disant que l’ensemble de l’entreprise doit être assujetti au contrôle fédéral de façon à éviter le problème du partage des compétences. Ce partage est inhérent à tout système fédératif. Quelle que soit l’étendue de la compétence que l’on reconnaisse au domaine attribué au pouvoir fédéral, celui-ci se heurtera toujours quelque part aux pouvoirs provinciaux. Bien qu’on ait donné une portée très vaste du pouvoir fédéral sur les chemins de fer interprovinciaux, ces
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derniers sont loin d’être exempts de toute application de la législation provinciale. Comme l’a dit lord Watson dans C.P.R. v. Notre Dame de Bonsecours[12] (à la p. 372):
[TRADUCTION] L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, bien qu’il donne au Parlement du Canada l’autorité législative sur le chemin de fer de l’appelante en tant que chemin de fer, ne déclare pas que le chemin de fer cessera de faire partie des provinces dans lesquelles il est situé, ou qu’il doit, à d’autres égards, être retiré de la compétence des législatures provinciales.
J’ai déjà souligné que de nombreux services et entreprises relevant de la compétence provinciale ont besoin de licences de radiocommunication pour diverses fins, ce qui indubitablement implique un contrôle fédéral sur les aspects techniques. A mon avis, il est également évident que cela ne comporte pas de contrôle des aspects économiques. C’est ce qui me paraît ressortir de l’arrêt Carnation Company Ltd.[13] On y a essentiellement décidé que les répercussions économiques extra-provinciales ne soustraient pas une matière d’intérêt local à la compétence provinciale. Le litige portait sur la validité d’une ordonnance fixant le prix du lait que le propriétaire d’une usine de lait concentré devait payer aux producteurs. Après traitement, la majeure partie du produit était destinée à «l’exportation hors du Québec». On a statué que le fait que les ordonnances pouvaient avoir «quelque répercussion» sur le commerce interprovincial ne les invalidait pas.
Les énoncés de politique du Conseil de la Radio-Télévision canadienne dont nous avons pris connaissance sur le pourvoi contre l’arrêt de la Cour d’appel fédérale dans Capital Cities Commission Inc., et autres[14], font voir que le Conseil s’inquiète des répercussions économiques de la câblodistribution sur les propriétaires de stations de radiodiffusion. Il est évident que la concurrence pour l’auditoire s’accroît lorsqu’une entreprise de câblodistribution introduit un nouvel éventail de programmation dans une région où il n’existe qu’une ou deux stations de radiodiffusion dont les émis-
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sions peuvent être captées directement. Toutefois, la distribution par câble d’émissions obtenues autrement que par la réception de signaux de radiodiffusion aurait le même effet. A mon avis, le principe adopté pour l’interprétation de la constitution canadienne est, comme le démontre l’affaire Carnation Milk, de rejeter les répercussions économiques comme fondement du partage des compétences législatives, sauf dans une situation d’urgence comme dans le cas du Renvoi relatif à la Loi anti-inflation[15].
Quoi qu’il en soit, même en admettant qu’en vertu de son pouvoir d’accorder des licences aux entreprises de réception de radiodiffusion, le Conseil de la Radio-Télévision canadienne puisse refuser une licence à l’exploitant d’un système de câblodistribution autorisé par la Régie des services publics, alors que son antenne réceptrice répond à toutes les exigences techniques prescrites par la Loi sur la radio, je ne suis pas d’avis que l’éventualité de ce conflit justifie le contrôle total que le Conseil prétend exercer sur l’entreprise. Constitutionnellement, la situation serait la même que si le Parlement fédéral refusait d’accorder des traitements pour le nombre de juges fixé par la loi provinciale pour une cour supérieure, de comté ou de district. La cour devrait fonctionner sans le nombre de juges considéré nécessaire par la province. Il y aurait un conflit politique et non un conflit juridique. Dans le domaine particulier de la radio et des communications, un conflit semblable peut survenir chaque fois qu’une licence fédérale est refusée pour l’utilisation de l’appareillage de radiocommunication qu’un organisme provincial ou une entreprise sous contrôle provincial considère nécessaire. Il est arrivé qu’un décret en conseil a interdit au Conseil de la Radio‑Télévision canadienne d’accorder des licences de radiodiffusion aux autorités provinciales, ce qui eut pour résultat de paralyser toute législation provinciale en cette matière. Personne n’a suggéré que cela signifiait qu’une telle législation provinciale était ultra vires. De même, un exploitant d’une entreprise de câblodistribution qui, ayant reçu une licence de la Régie, se verrait refuser par le Conseil une licence d’entreprise de réception de radio-
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diffusion, se heurterait à de sérieuses difficultés, mais, à mon avis, cela n’invaliderait pas plus la législation provinciale sur la câblodistribution, que le refus d’une licence de radiocommunication à l’une des innombrables entreprises provinciales qui en ont besoin, n’invaliderait la loi provinciale qui la régit.
En conséquence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer les trois arrêts de la Cour d’appel et de rétablir les ordonnances de la Régie des services publics. Ce n’est pas une affaire où il y ait lieu d’adjuger des dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens, les juges PlGEON, BEETZ et DE GRANDPRÉ étant dissidents.
Procureurs des appelants, la Régie des services publics, le ministre des Communications et le procureur général de la province de Québec: Langlois, Drouin, Roy, Fréchette & Gaudreau, Québec.
Procureurs de l’appelant d’Auteuil: Gendreau, Pelletier & Gendreau, Rimouski, Québec.
Procureurs de l’intimé Dionne: Casgrain, Crevier & Blanchet, Rimouski, Québec.
Procureurs de l’intimé, le procureur général du Canada: Courtois, Clarkson, Parsons & Tétrault, Montréal.
[1] [1977] C.A. 38.
[2] [1975] C.F. 18, conf. par cette Cour sub nom. Capital Cities Com. Inc. c. Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne, (supra) [1978] 2 R.C.S. 141.
[3] [1932] A.C. 304.
[4] (1965), 51 D.L.R. (2d) 716.
[5] [1954] A.C. 541.
[6] [1960] O.R. 497 conf. par [1963] 1 O.R. 272.
[7] [1948] R.C.S. 373 conf. par [1950] A.C. 122.
[8] [1975] 1 R.C.S. 786.
[9] [1905] A.C. 52.
[10] [1931] R.C.S. 541 conf. par [1932] A.C. 304.
[11] [1929] R.C.S. 200.
[12] [1899] A.C. 367.
[13] sub. nom. Carnation Company Ltd. c. Régie des marchés agricoles du Québec, [1968] R.C.S. 238.
[14] [1975] C.F. 18.
[15] [1976] 2 R.C.S. 373.
Parties
Demandeurs :
Régie des services publics et autresDéfendeurs :
Dionne et autresProposition de citation de la décision:
Régie des services publics et autres c. Dionne et autres, [1978] 2 R.C.S. 191 (30 novembre 1977)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1977-11-30;.1978..2.r.c.s..191
