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§ Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101 (3 octobre 1978)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi doit être accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1979] 1 R.C.S. 101 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1978-10-03;.1979..1.r.c.s..101 ?

Analyses :

Indemnisation - Office fédéral exclusivement habilité à exporter du poisson - Entrée en vigueur d’une loi entraînant la cessation des activités commerciales d’une entreprise d’exportation de poisson - Achalandage effectivement pris - Droit de la compagnie d’être indemnisée - Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce, S.R.C. 1970, chap. F-13.

La compagnie appelante a été constituée en 1926. De ce moment-là jusqu’en mai 1969, elle a acheté du poisson aux pêcheurs des lacs du Manitoba pour le traiter et le vendre à des clients dans les autres provinces canadiennes et aux États-Unis. Cette compagnie et ses concurrents avaient constitué au cours des années leur propre clientèle dans un secteur devenu très compétitif.

Dans la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce, S.R.C. 1970, chap. F-13, entrée en vigueur le 1er mai 1969, l’intimée a conféré à son mandataire, l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce, le droit exclusif d’exporter du poisson hors du Manitoba et des provinces participantes. L’Office était autorisé à délivrer des licences afin de permettre à l’appelante et à d’autres commerçants de continuer d’exporter du poisson et de les exempter de l’application des dispositions de la Loi conférant un droit exclusif à l’Office. L’appelante n’a obtenu ni licence ni exemption et a en conséquence cessé d’exploiter son entreprise vers le 1er mai 1969.

Conformément à la Loi, les provinces participantes, en l’espèce, le Manitoba, pouvaient conclure avec le Canada un accord prévoyant le paiement d’une indemnité au propriétaire de biens devenus superflus. Le gouvernement du Manitoba a refusé d’indemniser l’appelante.

La Division de première instance de la Cour fédérale a rejeté l’action intentée par l’appelante pour obtenir une déclaration établissant son droit à une indemnité en raison des dispositions de la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce et la Cour d’appel fédérale a confirmé ce jugement. De là le pourvoi de cette

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compagnie devant la présente Cour. L’appelante soutient essentiellement que la Loi a eu pour résultat de la priver de son entreprise. D’ailleurs, les décisions rendues en première instance et en appel concèdent que la mise en œuvre de la Loi a entraîné la cessation des activités commerciales de l’appelante. La perte a été subie sans que l’organisme fédéral qui en a été indubitablement la cause verse aucune indemnité. L’intimée a prétendu en première instance et en appel, que même si la législation a eu pour effet d’anéantir l’achalandage de l’appelante, on ne peut dire que le gouvernement fédéral ou l’Office le lui ait pris.

Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.

La Loi en question et l’Office qu’elle établit ont eu pour effet de priver l’appelante de l’achalandage attaché à son entreprise en activité et ont, à toutes fins pratiques, rendu inutiles ses biens corporels; en outre, l’achalandage constitue un bien pour la perte duquel l’appelante n’a jamais été indemnisée. Rien dans la Loi n’autorise le gouvernement à prendre possession d’un tel bien sans verser d’indemnité et, puisque la Cour conclut qu’il y a effectivement eu dépossession, elle conclut également que celle-ci n’était pas autorisée vu la règle bien établie que «sauf si ses termes l’exigent, une loi ne doit pas être interprétée de manière à déposséder une personne de ses biens sans indemnisation» (lord Atkinson, dans l’arrêt Attorney-General v. De Keyser’s Royal Hotel, [1920] A.C. 508).


Parties :

Demandeurs : Manitoba Fisheries Ltd.
Défendeurs : Sa Majesté la Reine

Texte :

Cour suprême du Canada

Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101

Date: 1978-10-03

Manitoba Fisheries Limited Appelante;

et

Sa Majesté La Reine Intimée.

1978: 22 juin; 1978: 3 octobre.

Présents: Les juges Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], rejetant un appel d’un jugement du juge Collier. Pourvoi accueilli.

K. Arenson, D.C.H. McCaffrey, c.r., et J. Lamont, pour l’appelante.

G.W. Ainslie, c.r., et S. Lyman, pour l’intimée.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE RITCHIE — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui confirme un juge-

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ment rendu en première instance par le juge Collier. Ce dernier a rejeté l’action intentée par l’appelante pour obtenir une déclaration établissant son droit à une indemnité pour la perte subie en raison des dispositions de la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce, S.R.C. 1970, chap. F-13 (ci-après appelée «la Loi»).

La compagnie appelante a été constituée en 1926. De ce moment-là jusqu’en mai 1969, elle a acheté du poisson aux pêcheurs des lacs du Manitoba pour le traiter et le vendre à des clients dans les autres provinces canadiennes et aux États-Unis. Le savant juge de première instance a conclu que cette compagnie et ses concurrents avaient constitué au cours des années leur propre clientèle dans un secteur devenu très compétitif. L’intimée admet les faits suivants:

[TRADUCTION] 1. Qu’avant 1969, la demanderesse possédait et exploitait une entreprise d’exportation de poisson du Manitoba et que ses activités commerciales correspondaient en partie sinon en totalité aux activités décrites au par. 21(1) de la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce (ci-après appelée la «Loi»).

2. Que cette loi prévoit notamment la création de l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce (ci-après appelé l’«Office») et lui confère le droit exclusif d’exporter hors du Manitoba ou du Canada du poisson péché à des fins commerciales dans une province participante; que l’Office est un mandataire de l’intimée et fonctionne depuis le 1er mai 1969.

3. Que la Loi interdit à tout commerçant de ce secteur de continuer d’exporter du poisson péché à des fins commerciales dans une province participante sans licence délivrée par l’Office ou sans être exempté de l’application de cette disposition par le gouverneur en conseil; que la demanderesse n’a obtenu ni licence ni exemption et qu’elle a en conséquence cessé d’exploiter son entreprise vers le 1er mai 1969.

4. Que la Loi autorise le ministre responsable, avec l’approbation du gouverneur en conseil, à conclure, au nom du gouvernement du Canada, des accords avec, notamment, le gouvernement du Manitoba prévoyant la conclusion d’ententes par la province en vue du paiement d’une indemnité au propriétaire d’un établissement ou de matériel servant à l’emmagasinage, au traitement ou autre forme de préparation du poisson pour le marché,

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lorsqu’un tel établissement ou matériel devient ou peut devenir superflu du fait d’activités que la Partie 3 de la Loi autorise l’Office à exercer.

5. Que le 4 juin 1969, le Canada et le Manitoba ont passé un accord stipulant notamment ce qui suit:

«5. La province s’engage à conclure les ententes nécessaires avec le propriétaire de tout établissement ou matériel situé dans la province du Manitoba, servant à l’emmagasinage, au traitement ou autre forme de préparation du poisson pour le marché, en vue du paiement d’une indemnité lorsqu’un tel établissement ou matériel devient ou peut devenir superflu du fait d’activités que la Loi autorise l’Office à exercer.»

et que le gouvernement du Manitoba a refusé et refuse toujours d’indemniser la demanderesse et que cette dernière n’est pas partie à l’accord. (Mis en italiques par mes soins.)

La défenderesse admet également:

[TRADUCTION] 1. Qu’avant la création de l’Office par la Loi, les personnes voulant obtenir du poisson d’eau douce du Manitoba pouvaient l’acheter à la demanderesse ou à d’autres entreprises, mais que depuis la création de l’Office, elles doivent s’adresser à lui ou à ses mandataires.

2. Que pour servir ses clients après le 1er mai 1969, l’Office a traité, emballé et vendu le poisson selon quasiment la même méthode que celle mise au point et suivie par la demanderesse et les autres entreprises avant le 1er mai 1969.

3. Qu’immédiatement avant la création de l’Office, les clients des entreprises de ce secteur, y compris ceux de la demanderesse, étaient essentiellement les mêmes que ceux de l’Office immédiatement après sa création, et que les ventes conclues avec ces clients ont constitué la totalité ou la quasi totalité des ventes de l’Office en 1969.

L’Office de commercialisation du poisson d’eau douce (ci-après appelé l’«Office») est un mandataire de Sa Majesté du chef du Canada et tout bien qu’il acquiert devient la propriété du gouvernement fédéral. La partie III de la Loi contient les articles qui définissent les droits et les pouvoirs conférés à l’Office. En vertu de l’art. 23, l’Office —

…a le droit exclusif de procéder à la commercialisation, à l’achat et à la vente du poisson dans le commerce

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interprovincial et le commerce d’exportation; il exerce ce droit, soit par lui-même, soit par ses mandataires, en vue de

a) commercialiser le poisson d’une façon ordonnée;

b) augmenter le revenu des pêcheurs; et

c) ouvrir les marchés internationaux au poisson et accroître le commerce interprovincial et le commerce d’exportation du poisson.

Le paragraphe 21(1) prévoit en outre:

Sauf en conformité des modalités indiquées dans toute licence qui peut être délivrée par l’Office à cette fin, aucune personne autre que l’Office ou un mandataire de l’Office ne doit

a) exporter du poisson hors du Canada;

b) envoyer, transporter du poisson d’une province participante à une autre province participante ou à toute autre province;

c) dans une province participante, recevoir du poisson pour le transporter hors de la province; ou

d) vendre ou acheter, ou convenir de vendre ou d’acheter du poisson se trouvant dans une province participante pour le livrer dans une autre province, participante ou non, ou hors du Canada.

L’appelante soutient essentiellement que la Loi a eu pour résultat de la priver de son entreprise. D’ailleurs, les décisions rendues en première instance et en appel concèdent que la mise en œuvre de la Loi a entraîné la cessation des activités commerciales de l’appelante. La perte a été subie sans que l’organisme fédéral qui en a été indubitablement la cause verse aucune indemnité. L’intimée a prétendu en première instance et en appel, et maintient toujours, que même si la législation a eu pour effet d’anéantir l’achalandage de l’appelante, on ne peut dire que le gouvernement fédéral ou l’Office le lui ait pris.

Les motifs du jugement de la Cour d’appel, rédigés par le juge Urie, sont publiés à [1978] 1 C.F. 485 et voici ce qu’il dit, à la fin de son jugement, sur l’effet de la législation (à la p. 496):

Malheureusement, la mise en œuvre de la Loi a eu pour effet de faire cesser les activités de l’appelante mais cette conséquence n’est pas due au fait que l’intimée a privé l’appelante de ses biens. Comme je l’ai déjà mentionné, la Couronne n’a pas fait l’acquisition, ni pris possession ou fait usage des biens de l’appelante, corpo-

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pêcheurs qui approvisionnaient l’appelante en poisson ou les clients à qui l’appelante vendait du poisson ou des produits de poisson soient devenus la propriété de l’appelante. Il est évident qu’il ne pouvait en être ainsi puisqu’il était loisible aux pêcheurs ou aux clients de faire affaire avec qui ils désiraient. Cet achalandage n’était pas la propriété exclusive de l’appelante ou de qui que ce soit, comme l’indique la nature, reconnue hautement compétitive, de l’entreprise. L’appelante n’a pas perdu de biens mais le droit d’exercer le commerce auquel elle se livrait, sans licence. Si cette perte incluait une partie quelconque de l’achalandage de l’appelante, alors cet achalandage n’a pas été pris par l’Office.

J’ai beaucoup de difficulté à suivre ce raisonnement, car le dossier montre clairement qu’un nombre très important de clients faisaient affaire avec l’appelante depuis plusieurs années et ont continué de le faire jusqu’à ce que la législation les prive de leur source d’approvisionnement et les laisse dans une situation où ils n’avaient plus de choix; à toutes fins pratiques ils devaient faire affaire avec l’Office. Comme nous le verrons, le savant juge de première instance et la Cour d’appel ont fondé leur décision sur la prémisse qu’avant le 1er mai 1969, date de la création de l’Office, l’appelante et ses concurrents jouissaient d’un achalandage important qu’ils ont perdu à la suite de la création de l’Office par le gouvernement fédéral. Voici en quels termes le juge Urie a résumé les faits au début de son jugement (à la p. 487 du Recueil de la Cour fédérale):

L’appelante, depuis au moins 1926 ou 1927, faisait la commercialisation du poisson d’eau douce acheté à des pêcheurs indépendants de divers endroits du Manitoba et ensuite transformé de plusieurs façons à ses établissements. Le produit transformé était vendu principalement à des clients américains. Il s’agissait, apparemment, d’une entreprise très compétitive. Toutefois, le savant juge de première instance a conclu que l’appelante et ses concurrents possédaient leur propre clientèle et occupaient une place compétitive dans cette industrie. Il a de plus conclu [à la page 461] que d’après la preuve, «l’entreprise de la demanderesse comportait un achalandage, au sens commercial et juridique du terme» dont il n’avait pas à déterminer la valeur puisque les parties ont convenu que le montant de l’indemnité serait fixé par accord mutuel et, au cas où elles n’y parviendraient pas, par un juge de la Division de première instance. A mon

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avis, il n’est pas nécessaire de discuter de la question de savoir si le savant juge de première instance a erré ou non lorsqu’il s’est prononcé sur l’existence de l’achalandage dans l’entreprise de l’appelante puisque, aux fins des présents motifs, je prends pour acquis que sa décision était bien fondée.

A mon avis, les fournisseurs et les clients avec lesquels l’appelante avait entretenu des relations d’affaires au cours des années, constituaient, le 30 avril 1969, l’un de ses actifs les plus précieux. Le lendemain, cet actif avait perdu toute sa valeur puisqu’à compter de ce jour, les fournisseurs et les clients n’avaient plus d’autre choix que de faire affaire avec l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce, créé par le gouvernement fédéral à cette date dans le but exprès d’acquérir le monopole du marché dans lequel l’appelante avait prospéré. La meilleure définition du genre d’achalandage que l’appelante a ainsi perdu à cause de la Loi est, à mon avis, donnée par lord Macnaghten dans l’arrêt Trego v. Hunt[2], à la p. 24:

[TRADUCTION] … il arrive souvent que l’achalandage soit la sève même et la vie de l’entreprise, à défaut desquelles elle rapporterait peu ou pas de bénéfice. C’est l’ensemble des avantages, quels qu’ils soient, tirés de la réputation et des relations que l’entreprise s’est forgées par des années de labeur honnête ou au prix de dépenses considérables.

En première instance, le juge Collier a déclaré à la p. 461 de ses motifs de jugement publiés à [1977] 2 C.F. 457:

D’après la preuve, je suis convaincu que l’entreprise de la demanderesse comportait un achalandage, au sens commercial et juridique du terme. Il se peut que la valeur économique ou pécuniaire, aux fins de dommages-intérêts ou d’indemnité, en définitive soit faible. En l’espèce, les parties ont convenu que le montant de l’indemnité serait fixé par accord mutuel et, au cas où elles n’y parviendraient pas, par un juge de cette cour. La demanderesse n’a donc appelé aucun témoin pour calculer une valeur au dollar et au cent.

Le juge Collier fonde cette conclusion sur l’extrait suivant de la décision du lord juge en chef McDermott dans Ulster Transport Authority v. James Brown & Sons, Ltd.[3], aux pp. 109 à 110. Cet

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extrait est cité dans les motifs du juge Collier à [1977] 2 C.F., aux pp. 460 et 461:

A mon avis, il faut considérer l’achalandage dans son sens commercial. Cela comprend la méthode employée par les hommes d’affaires et non pas simplement la méthode mathématique du cent et du dollar, qui est celle de l’expert-comptable. Je me fonde sur les commentaires suivants formulés par le lord juge en chef MacDermott dans Ulster Transport Authority c. James Brown and Sons Ltd.:

[TRADUCTION] «Achalandage» est un terme utilisé parfois pour désigner une clientèle toute prête, dont la valeur réside dans ses fortes chances de continuité. Mais, dans son sens commercial, le terme peut signifier beaucoup plus que cela. Comme le fait observer lord Macnaghten, dans Inland Revenue Commissioners v. Muller & Co.’s Margarine Ltd. [1901] A.C. 217, 224, il est «la force attractive qui amène la clientèle» et peut consister non seulement en contacts commerciaux mais aussi en bien d’autres choses telles que: des locaux particuliers, une longue expérience dans une sphère spécialisée ou une bonne réputation en liaison avec un nom commercial ou une marque de commerce. Il est en quelque sorte forgé par l’effort qui ajoute à la valeur de l’entreprise. Quand j’examine les réalisations d’une entreprise bien établie, rentable, qui fournit un service spécial (tel que le service de déménagement de meubles fourni par l’intimée), j’estime qu’il est presque impossible de distinguer entre l’entreprise qui a été mise sur pied et son achalandage ou de donner à ce dernier un sens isolé et précis. J’aborde donc la question en me fondant sur le fait que la perte ici est vraiment une perte d’achalandage, dans le sens commercial du terme, tel que lord Macnaghten l’a défini dans l’affaire Muller & Co.

Vu sous ce jour, l’achalandage, même s’il est par sa nature un bien incorporel, fait autant partie des biens de l’entreprise que les locaux, les installations et le matériel utilisés pour fabriquer le produit dont la qualité engendre l’achalandage.

Il est évident, à la lecture de l’extrait suivant des motifs de jugement du juge Urie (publiés à [1978] 1 C.F., à la p. 490), que la Cour d’appel s’est fondée sur le fait que l’achalandage est un «bien»:

Si l’on prend pour acquis, toutefois, que l’achalandage est un bien, doit-on conclure que l’Office l’a pris à l’appelante? Dans l’affirmative, il faut que la Loi ait

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envisagé de le faire sans indemnisation, tel qu’il se dégage de la jurisprudence à cet effet.

Le juge de première instance, après avoir examiné l’ensemble de la Loi, a conclu qu’elle n’a pas pour objet de prendre, dans les provinces participantes, les biens d’une personne avec ou sans indemnisation. Je souscris à cette conclusion.

Il est donc évident que les cours d’instance inférieure ont fondé leur conclusion sur la prémisse que même si l’appelante a perdu son entreprise et que la législation crée un monopole dans ce domaine en faveur de l’Office, on ne peut pour autant considérer que ce dernier a acquis ou pris l’entreprise. A cet égard, il est pertinent de rappeler que l’intimée a expressément reconnu: [TRADUCTION] 1. Qu’avant la création de l’Office par la Loi, les personnes voulant obtenir du poisson d’eau douce du Manitoba pouvaient l’acheter à la demanderesse ou à d’autres entreprises, mais que depuis la création de l’Office, elles doivent s’adresser à lui ou à ses mandataires.

La Loi ne prévoit pas expressément que le gouvernement fédéral doit verser une indemnité, mais l’appelante se fonde sur un principe établi de longue date énoncé par cette formule concise de lord Atkinson dans Attorney-General v. De Keyser’s Royal Hotel Ltd.[4], à la p. 542.

[TRADUCTION] Pour interpréter les lois, la règle est la suivante: sauf si ses termes l’exigent, une loi ne doit pas être interprétée de manière à déposséder une personne de ses biens sans indemnisation.

Cette règle d’interprétation est développée dans l’ouvrage de Maxwell on Interpretation of Statutes, 11e éd., aux pp. 275 à 277, dont l’extrait pertinent est approuvé par le juge Wilson de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans l’arrêt B.C. Power Corp. Ltd. c. Le procureur général de la Colombie-Britannique et autres[5], à la p. 44. Le juge Collier ([1977] 2 C.F., à la p. 462) le cite intégralement et se réfère également à la méthode retenue par lord Radcliffe dans l’arrêt Belfast Corporation v. O.D. Cars Ltd.[6], à la p. 523 (H.L.(N.L)) pour déterminer si un texte de loi envisage une «dépossession sans indemnisation». Voici ce que dit lord Radcliffe:

[Page 110]

[TRADUCTION] D’une part, il y a le principe général adopté par le législateur et scrupuleusement défendu par les cours, savoir qu’une personne ne doit pas être dépossédée d’un titre de propriété ou de la jouissance d’un bien sans indemnisation complète. L’acquisition du titre ou de la jouissance constitue une «dépossession». Les divers aspects de ce principe figurent dans les règles d’interprétation des lois établies par les cours qui exigent la présence des mots les plus explicites pour qu’une acquisition puisse être sanctionnée par une loi du Parlement sans une indemnisation complète, ou qui introduisent l’intention d’indemniser et les moyens de calculer l’indemnité dans une loi du Parlement qui ne l’exclut pas positivement. Cette vigilance exercée sur la protection des droits du citoyen, dans la mesure où elle est compatible avec les exigences de l’expropriation des biens dont celui-ci jouissait précédemment, a été considérée comme une garantie importante de la liberté individuelle. Ce serait une erreur d’y voir un conflit entre le législateur et les cours. En règle générale, le principe est commun aux deux.

Une fois admis que la perte de l’achalandage de l’entreprise de l’appelante, à la suite de l’entrée en vigueur de la Loi et de la création de l’Office, est la perte d’un bien et que cet achalandage a été acquis par un organisme fédéral de par la force d’une loi, il faut à mon avis conclure que l’appelante a été privée d’un bien que le gouvernement a acquis.

On a invoqué la brève déclaration suivante du lord juge en chef MacDermott dans l’arrêt Ulster Transport Authority v. James Brown and Sons Ltd., précité, (à la p. 111), pour appuyer l’argument qu’en créant un monopole au profit de l’Office, le Parlement n’avait en fait rien pris à l’appelante:

[TRADUCTION] La question suivante est celle de savoir si l’interdiction a pour effet de «prendre» les biens ainsi perdus. Ce verbe a fait l’objet de nombreuses discussions qui se rattachent à deux arguments avancés par l’appelante, savoir: (1) «prendre» signifie acquérir ou prendre possession, c’est-à-dire désigne un transfert ou une cession de biens d’une personne à une autre et s’oppose à une dépossession sans acquisition, par exemple la dissipation ou la destruction; et (2) une simple interdiction ne saurait être une dépossession, quels que puissent être les autres sens de «prendre».

[Page 111]

Cet extrait reprend simplement les arguments avancés au nom de la Commission des transports. Lord MacDermott a conclu en définitive qu’il y avait eu dépossession lorsque la Législature a adopté la Transport Act (Irlande du Nord), 1948, pour supprimer l’exemption qui avait permis à la compagnie Brown et à d’autres entreprises de faire concurrence à la commission gouvernementale en matière de déménagement de meubles, et la remplacer par une disposition qui portait si gravement atteinte au commerce de ces entreprises que lord MacDermott a souligné (à la p. 113):

[TRADUCTION] Je pense donc que la loi et la nature de son objet m’autorisent à répondre que le législateur a eu pour intention de permettre à l’appelante de s’emparer des entreprises frappées d’interdiction et ce, sans frais. Je ne vois aucune autre interprétation qui offre une explication plus plausible de ces dispositions. Quand j’ai invité l’avocat de l’appelante à m’en fournir une qui s’adapte aussi bien ou mieux aux circonstances, il est resté muet.

Puis à la p. 116:

[TRADUCTION) Il ne s’agit pas d’une «simple» interdiction ou d’une interdiction à caractère essentiellement réglementaire. En l’espèce, je conclus au contraire qu’il s’agit, selon l’intention du législateur, d’un moyen de transférer à l’appelante une partie importante des entreprises de déménagement et d’entreposage de meubles exploitées par l’intimée et d’autres compagnies. Si c’est le cas, le résultat doit être le même peu importe que le par. 5(1) de la Loi de 1920 s’attache au caractère véritable ou aux conséquences ou partiellement à l’un et partiellement à l’autre. Quelle que puisse être la portée d’une interdiction visant d’autres fins, je pense que l’interdiction en cause ne peut constituer autre chose qu’une dépossession si mes conclusions quant à son effet et au but visé sont exactes.

Pour ces motifs, je suis d’avis qu’un bien a été pris au sens du par. 5(1).

Lu en entier, on ne peut douter que l’arrêt Ulster Transport Authority, précité, appuie fortement les prétentions de l’appelante en l’espèce.

[Page 112]

Cependant, l’intimée invoque aussi France Fenwick and Company Limited v. The King[7], que l’arrêt Ulster Transport Authority analyse tout en faisant une distinction. Il s’agit d’une décision du juge Wright (alors juge puîné) siégeant seul à la Cour du Banc du Roi. Le juge Urie en cite un extrait et, selon lui, le passage suivant établit que la règle selon laquelle une loi ne doit pas être interprétée de manière à déposséder une personne de ses biens sans indemnisation à moins de disposition législative expresse, est assujettie à l’exigence additionnelle que «la Couronne s’approprie réellement, matériellement la jouissance ou l’usage d’un bien»:

[TRADUCTION] … mais je prends pour acquis que la Couronne n’a pas le droit, en common law, de déposséder une personne de ses biens pour des raisons d’ordre public sans indemnisation. J’estime, toutefois, que la règle ne peut s’appliquer (si, en fait, elle s’applique) que dans des circonstances où le gouvernement a réellement pris possession de ce bien ou en a fait usage ou dans des circonstances où, à la suite d’une ordonnance rendue par une autorité compétente, le bien est mis à la disposition du gouvernement. Une simple interdiction, bien qu’elle implique une ingérence dans le droit de jouissance du propriétaire sur son bien, n’emporte pas, en common law je crois, du fait qu’elle soit simplement respectée, droit à une indemnité. Une personne ne peut, en common law, réclamer une indemnité simplement parce qu’elle obéit à un ordre légitime du gouvernement.

Dans l’affaire France Fenwick, un agent des douanes, exerçant le pouvoir que lui conféraient les règlements établis en vertu de l’Emergency Powers Act, 1920, a interdit au navire requérant de décharger sa cargaison de charbon pendant une grève des charbonnages. Le navire dut rester sur la Tamise du 2 au 22 avril, date à laquelle on lui a ordonné de se rendre à un autre port pour y décharger sa cargaison qui avait été réquisitionnée par le gouvernement. La poursuite était fondée sur la détention du navire, du 2 avril, date à laquelle il est entré dans la Tamise, au 23 du même mois, date à laquelle la cargaison fut finalement déchargée. Le juge Wright a accueilli la demande pour les deux journées de déchargement (les 22 et 23 avril) au motif que le navire n’avait pas été réquisitionné avant cette date. Voici, à mon avis, la ratio decidendi de ce jugement (à la p. 467):

[Page 113]

[TRADUCTION] Je ne trouve aucune jurisprudence qui dise et encore moins qui décide qu’une simple directive gouvernementale à un navire de se rendre à un endroit ou, a fortiori qu’une simple interdiction, comme celle de ne pas décharger une cargaison sans autorisation, constitue une réquisition du navire ou une obligation de le mettre à la disposition du gouvernement au sens d’un règlement comme le règlement présent.

Avec égards, on ne peut, à mon avis, comparer les circonstances de cette affaire avec celles de la présente espèce. Il est en effet difficile de faire une analogie entre l’effet d’un ordre donné en vertu d’un règlement, soit retarder le déchargement d’un navire, et la création par le Parlement d’un office gouvernemental dans le but exprès de lui attribuer le monopole du commerce de l’appelante et de ses concurrents.

Le juge Urie de la Cour d’appel fonde de toute évidence ses motifs de jugement en grande partie sur l’arrêt du Conseil privé, Government of Malaysia v. Selangor Pilot Association[8]. La Cour d’appel cite le sommaire publié au Recueil qui expose les faits de façon appropriée (voir [1978] 1 C.F. à la p. 494):

[TRADUCTION] L’article 13 de la constitution de la Malaisie prévoit que:

(1) Nul ne doit être privé de ses biens, sauf dispositions contraires d’une loi. (2) Toute loi doit prévoir une juste compensation dans les cas d’acquisition ou d’usage obligatoire de biens.

En 1969, six pilotes brevetés ont constitué une société (l’«association») aux fins de fournir des services de pilotage à Port Swettenham. L’association détenait des actifs corporels et embauchait d’autres pilotes brevetés. Les revenus de la société provenaient des droits de pilotage versés aux pilotes. En 1972, conformément aux pouvoirs conférés par l’article 29A de la Port Authorities Act, 1963, les autorités du port ont déclaré Port Swettenham district de pilotage interdisant ainsi aux pilotes autres que ceux embauchés par les autorités de fournir des services de pilotage dans le port, aux termes de l’article 35A de la Loi, qui crée l’infraction. Les autorités du port ont offert du travail à tous les pilotes brevetés, ont acheté les actifs corporels de l’association

[Page 114]

et ont commencé l’exploitation du service. L’association a intenté une action contre les autorités du port et le gouvernement de la Malaisie afin d’obtenir un jugement déclarant, d’une part, que les pilotes avaient droit à une indemnité en raison de la perte de l’achalandage de l’entreprise et, d’autre part, que l’article 35A de la Port Authorities Act était inconstitutionnel et de nul effet. L’action a été rejetée. En appel, la Cour fédérale a rendu un jugement déclarant que l’association avait droit à une indemnité en raison de la perte de l’achalandage.

Cette affaire portait sur le cas de six pilotes brevetés qui fournissaient des services de pilotage à Port Swettenham et avaient formé une société qui détenait des actifs corporels et embauchait d’autres pilotes. La législation attaquée avait pour effet de permettre seulement aux employés des autorités portuaires de fournir des services de pilotage dans le port. Celles-ci ont offert d’embaucher tous les pilotes brevetés, y compris les membres de l’association, elles ont acheté les biens corporels de l’association et ont commencé l’exploitation de leur propre service de pilotage. Le vicomte Dilhorne, traitant de la question de savoir s’il y avait eu privation de biens, fait une description imagée du type de restriction apportée par la Loi aux activités des membres de l’association intimée. Ses remarques sont citées dans les motifs de jugement du juge Urie à [1978] 1 C.F. à la p. 494:

[TRADUCTION] La première question consiste à savoir si la restriction imposée à l’exercice des droits d’un pilote, conférés par une licence, équivaut à une privation de ses biens. Au Royaume-Uni, un permis de conduire ordinaire donne à son titulaire le droit de conduire de nombreuses catégories de véhicules, dont les locomotives lourdes. Si le Parlement juge bon qu’à l’avenir, les conducteurs de locomotives lourdes doivent subir un examen spécial et qu’à moins de le réussir, les titulaires de permis de conduire ne doivent pas conduire de telles locomotives, pourrait-on conclure que tous les titulaires de permis de conduire sont, par conséquent, privés de leurs biens? Une personne inhabile à détenir un permis de conduire est-elle alors privée de ses biens? Selon leurs Seigneuries, il faut répondre à ces questions de façon négative. A leur avis, la restriction apportée aux activités de chacun des pilotes brevetés ne les a pas privés de leurs biens et si tel est le cas, on peut difficilement dire que cette restriction a eu pour effet de priver

[Page 115]

les pilotes brevetés, qui étaient des associés dans l’entreprise, de leurs biens. Ils n’ont perdu que leur droit de travailler en leur qualité de pilotes, à moins d’avoir été embauchés par les autorités, et leur droit d’embaucher d’autres personnes dans leur service de pilotage; ni l’un ni l’autre de ces droits ne constituent un bien.

La différence entre la privation imposée aux pilotes par la Loi contestée dans cette affaire et l’anéantissement de toute l’entreprise de l’appelante est évidente.

Dans l’affaire de la Malaisie, les brevets des pilotes n’étaient touchés que dans la mesure où les pilotes devaient travailler pour les autorités portuaires, qui leur offraient d’ailleurs de les embaucher. Cette situation diffère nettement de celle exposée au paragraphe suivant de la déclaration de l’intimée:

[TRADUCTION] Que la Loi interdit à tout commerçant de ce secteur de continuer d’exporter du poisson pêché à des fins commerciales dans une province participante sans licence délivrée par l’Office ou sans être exempté de l’application de cette disposition par le gouverneur en conseil; que la demanderesse n’a obtenu ni licence ni exemption et qu’elle a en conséquence cessé d’exploiter son entreprise vers le 1er mai 1969.

Avec égards, je pense que les faits du présent litige et ceux de l’affaire de la Malaisie sont si fondamentalement différents que la décision du Conseil privé ne peut s’appliquer en l’espèce.

Je ne puis conclure sans étudier l’al. 25(2)c) de la Loi, formulé en ces termes:

25. (2) Le Ministre peut, pour le compte du gouvernement du Canada, avec l’approbation du gouverneur en conseil, conclure avec le gouvernement d’une province à laquelle le présent article s’applique, un accord prévoyant

c) la conclusion d’ententes par la province en vue du paiement d’une indemnité au propriétaire d’un établissement ou de matériel servant à l’emmagasinage, à la transformation ou autre forme de préparation du poisson pour le marché, lorsqu’un tel établissement ou matériel devient ou peut devenir superflu du fait d’activités que la présente Partie autorise l’Office à exercer;…

[Page 116]

Le 4 juin 1969, le gouvernement du Canada a signé un accord en vertu de cet alinéa avec le gouvernement du Manitoba par lequel la Province s’engageait à conclure les ententes nécessaires avec les propriétaires (comme l’appelante) pour les indemniser à l’égard des établissements ou du matériel devenus superflus du fait des activités de l’Office. On trouve le paragraphe pertinent de cette entente dans l’exposé conjoint des faits cités au début des présents motifs; j’ajouterai seulement que la création du monopole, qui a détruit l’entreprise de l’appelante, a par le fait même rendu superflus son usine et son matériel et que le gouvernement du Manitoba a refusé et persiste à refuser de l’indemniser. A cet égard, il est plus qu’intéressant de lire la lettre du ministre fédéral des Pêcheries, en date du 24 juin 1974; il y dit notamment:

[TRADUCTION] Je partage votre déception devant la mauvaise volonté du gouvernement du Manitoba à vous verser une indeminité complémentaire, ainsi qu’à vos concurrents, car vous avez été contraints de cesser toutes vos activités par suite de la création de l’Office de commercialisation du poisson d’eau douce. Par contre, j’estime que nous n’avons pas violé notre promesse. Vous n’ignorez certainement pas que la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce a été passée à la demande des gouvernements provinciaux et bien qu’elle prévoie une indemnité pour les biens qui ne sont plus requis dans l’industrie, c’est aux provinces qu’il incombe de la verser. Dans un esprit coopératif, le gouvernement du Canada a offert de rembourser aux provinces jusqu’à 50 p. 100 de ces paiements.

Bien qu’il ait été généralement admis que l’indemnité vise les éléments d’actif, le gouvernement est maintenant disposé à accepter, aux fins d’indemnisation, que les éléments d’actif soient évalués comme s’il s’agissait d’une entreprise en pleine activité. Le gouvernement de l’Alberta a déjà reçu des paiements de cet ordre.

Ce dernier alinéa révèle que le Ministre considère qu’aux fins d’indemnisation, les éléments d’actif de l’appelante pourraient être évalués comme s’il s’agissait d’une entreprise en pleine activité. Il s’agit presque d’une reconnaissance de la pertinence d’une indemnisation pour cette perte d’achalandage.

Toutes ces circonstances ont apparemment mené le juge Collier à conclure que l’appelante avait été

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traitée injustement. Vers la fin de son jugement, on trouve le passsage suivant:

Il ressort de la preuve produite devant moi que la demanderesse et ses anciens concurrents ont été injustement traités. Il s’agit de citoyens et de contribuables coincés dans les différends politiques qui s’élèvent entre deux niveaux de gouvernement, et qui ont abouti à leur suppression sur le plan économique. A mon avis, il ne peut y avoir un recours contre la Couronne fédérale et il me semble improbable qu’il y en ait un contre le gouvernement provincial.

Le dernier alinéa des motifs de jugement du juge Urie de la Cour d’appel lui fait écho:

Je tiens à terminer l’exposé de ces motifs en disant ceci: je conçois pleinement que les conséquences peuvent paraître dures mais, comme l’a souligné le savant juge de première instance, notre devoir consiste à interpréter la loi comme nous la concevons et nous devons laisser à d’autres le soin de la rédiger de manière que sa mise en oeuvre n’ait pas pour effet de créer une injustice.

Dans la mesure où l’intimée prétend que l’appelante doit s’adresser au gouvernement du Manitoba pour être indemnisée et qu’en conséquence cette dernière se trouve «coincée dans les différends politiques qui s’élèvent entre deux niveaux de gouvernement», pour reprendre les mots du juge Collier, j’adopte l’analyse à mon avis correcte que le juge Smith a faite de la situation dans les motifs de jugement sur une requête en radiation de la déclaration au motif qu’elle ne révélait aucune cause d’action:

Sur ce dernier point, j’approuve la thèse des demandeurs selon laquelle toute réclamation qu’ils peuvent avoir doit être dirigée contre la défenderesse et non contre le gouvernement du Manitoba. C’est une loi du Parlement fédéral qui leur a enlevé leur entreprise et leur a interdit de se livrer à l’exportation du poisson. Il devait nécessairement en être ainsi puisque le commerce international et interprovincial relève de la compétence exclusive du Parlement et du gouvernement du Canada et, même s’il paraît que la Loi en question, la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce, a été adoptée en réponse aux demandes de plusieurs provinces, il s’agit exclusivement d’une loi fédérale. L’accord du 4 juin 1969 entre le Canada et le Manitoba ne change rien à la situation. Les demandeurs ne sont pas parties à l’accord qui ne leur a conféré aucun droit.

[Page 118]

A mon avis, la Loi sur la commercialisation du poisson d’eau douce et l’Office qu’elle établit ont eu pour effet de priver l’appelante de l’achalandage attaché à son entreprise en activité et ont, à toutes fins pratiques, rendu inutiles ses biens corporels; en outre, l’achalandage constitue un bien pour la perte duquel l’appelante n’a jamais été indemnisée. Rien dans la Loi n’autorise le gouvernement à prendre possession d’un tel bien sans verser d’indemnité et, puisque je conclus qu’il y a effectivement eu dépossession, je dois conclure que celle-ci n’était pas autorisée vu la règle bien établie que [TRADUCTION] «sauf si ses termes l’exigent, une loi ne doit pas être interprétée de manière à déposséder une personne de ses biens sans indemnisation» (lord Atkinson, dans l’arrêt Attorney-General v. De Keyser’s Royal Hotel, précité).

Pour tous ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et d’ordonner l’inscription d’un jugement déclarant que l’appelante a droit à une indemnité égale à la juste valeur marchande de son entreprise en activité, au 1er mai 1969, moins la valeur du reliquat de son actif à cette date, que les parties doivent convenir de ladite valeur marchande et qu’à défaut d’une entente dans un délai raisonnable, l’une ou l’autre peut s’adresser à un juge de la Cour fédérale pour la faire fixer.

L’appelante demande à être «indemnisée» et j’estime qu’elle ne le sera pas pleinement si l’on ne tient pas compte de la perte de l’utilité des éléments d’actif de son entreprise depuis 1969 et je pense qu’il ne serait que juste et équitable d’en tenir compte dans la détermination du montant de l’indemnité. A cette fin, le jugement en l’espèce déclare également que l’appelante a droit à un montant égal à 5 pour cent par an de la juste valeur marchande de l’entreprise, arrêtée par les parties ou déterminée de la manière susmentionnée, du 1er mai 1969 à la date des présentes.

L’appelante a droit à ses dépens dans toutes les cours.

[Page 119]

Appel accueilli avec dépens.

Procureurs de l’appelante: Kaufman, Arenson, Winnipeg.

Procureur de l’intimée: Roger Tassé, Ottawa.

[1] [1978] 1 C.F. 485.

[2] [1896] A.C. 7.

[3] [1953] N.I. 79.

[4] [1920] A.C. 508.

[5] (1962), 34 D.L.R. (2d) 25.

[6] [1960] A.C. 490.

[7] [1927] 1 K.B. 458.

[8] [1977] 2 W.L.R. 901.

Références :

Jurisprudence: Ulster Transport Authority v. James Brown & Sons, Ltd., [1953] N.I. 79, appliqué; distinction faite avec les arrêts France Fenwick and Co. Ltd. v. The King, [1927] 1 K.B. 458; Government of Malaysia v. Selangor Pilot Association, [1977] 2 W.L.R. 901; Trego v. Hunt, [1896] A.C. 7; B.C. Power Corp. Ltd. c. Le procureur général de la Colombie‑Britannique (1962), 34 D.L.R. (2d) 25.

Proposition de citation de la décision: Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101 (3 octobre 1978)

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Origine de la décision

Date de la décision : 03/10/1978
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