| CKOY Ltd. c. R., [1979] 1 R.C.S. 2 (3 octobre 1978)
Cour suprême du Canada
CKOY Ltd. c. R., [1979] 1 R.C.S. 2
Date: 1978-10-03
CKOY Limited (Plaignant) Appelante;
et
Sa Majesté La Reine sur la dénonciation de Lorne Mahoney (Défendeur) Intimée.
1978: 17 mai; 1978: 3 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Législation - Législation déléguée - Pouvoir du C.R.T.C. d’établir des règlements dans la poursuite de ses objets - Ces objets visent notamment des émissions et une programmation de haute qualité - Interdiction de diffuser certaines conversations téléphoniques sans le consentement de la personne interviewée - Compétence de la Cour pour déterminer si le règlement est intra vires - Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11, art. 3, 15 et 16; Règlement sur la radiodiffusion (M.A.), DORS/, modifié par DORS/65-519, art. 1; DORS/70-256, art. 3.
Radiodiffusion — Validité de règlements du C.R.T.C. interdisant la diffusion de certaines conversations téléphoniques sans le consentement préalable de la personne interviewée — Le C.R.T.C. est habilité à établir des règlements dans la poursuite de ses objets — Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B‑11, art. 3, 15 et 16 — DORS/64-49 modifié par DORS/65‑519, art. 1; DORS/70-256, art. 3.
CKOY a diffusé une conversation téléphonique avec un membre de la Fédération des étudiants de l’Université d’Ottawa, sans son consentement préalable, verbal ou écrit. Le Conseil de la Radio‑Télévision canadienne avait, en vertu de l’art. 16 de la Loi sur la radiodiffusion, adopté l’art. 5 du Règlement qui interdit à une station ou à un exploitant de réseau de diffuser une conversation téléphonique ou une partie d’une conversation téléphonique avec une personne sans son consentement préalable, verbal ou écrit, à moins que la personne en cause n’ait téléphoné à la station afin de prendre part à une émission. Le juge de la Cour provinciale a acquitté CKOY et a jugé que l’al. k) du par. 1 de l’art. 5 du Règlement sur la radiodiffusion (MA) était exorbitant du par. 16(1) de la Loi sur la radiodiffusion qui autorise le Conseil à établir, dans la poursuite de ses objets, des règlements applicables à toutes les personnes qui détiennent des licences de radiodiffusion. Le ministère public a interjeté appel par voie d’exposé de cause. Le juge Reid a rejeté l’appel mais son jugement fut infirmé par la Cour d’appel.
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Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Martland et Estey étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Les juges Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et Pratte: C’est l’art. 16 de la Loi qui confère au Conseil le pouvoir d’établir des règlements. L’entrée en matière de l’article indique que l’exercice de ce pouvoir doit viser la poursuite de ses objets, c.-à-d. la mise en œuvre de la politique de radiodiffusion énoncée à l’art. 3 de la Loi. Pour déterminer la validité de règlements établis en vertu de l’art. 16, il faut décider s’ils portent sur une catégorie de sujets mentionnés à l’art. 3 de la Loi. Le Conseil a pu conclure qu’en ne donnant pas un caractère confidentiel à l’interview, il n’accorderait pas une «possibilité raisonnable et équilibrée d’exprimer des vues différentes». En outre, le Conseil est responsable de la qualité de la programmation et il coule de source qu’une technique condamnable de radiodiffusion peut effectivement nuire à la qualité de la programmation. La programmation n’englobe pas seulement les paroles diffusées sur les ondes, mais vise également toutes les étapes de la collecte d’informations, du montage et de la diffusion des émissions en général et, dans ce contexte, le Conseil pouvait adopter l’al. 5k) du Règlement pour prévenir une baisse de qualité de la programmation.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland et Estey, dissidents: Les mots «émission» et «programmation» employés à l’art. 3 renvoient aux émissions effectivement diffusées: cette opinion est renforcée par l’al. 3c) de la Loi, qui se rapporte nettement aux émissions diffusées et captées. Comme l’a écrit le juge Dubin dans sa dissidence, le règlement contesté ne se rapporte pas aux normes de qualité des émissions. L’interdiction vise la diffusion d’une conversation téléphonique sans lé consentement préalable de la personne interviewée. Cela n’a aucun rapport avec la qualité de l’émission. L’intimée a également invoqué le sous-al. 16(1)b)(ix) et soutenu qu’il appartenait au Conseil de déterminer quels règlements étaient nécessaires à la poursuite de ses objets. Le Parlement n’a pas conféré au Conseil des pouvoirs lui permettant de contrôler chaque étape des activités des radiodiffuseurs. Le Conseil est un organisme administratif et il ne peut légiférer en vertu de l’art. 16 que dans les strictes limites prévues par la Loi. Pour que le Conseil soit investi des larges pouvoirs législatifs qu’il prétend avoir, il faudrait que les textes le prévoient expressément, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Comme dans les autres genres de législation déléguée, c’est aux tribunaux qu’il revient de dire si un règlement est intra vires et conforme aux objets du Conseil que définit la Loi.
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[Jurisprudence: Capital Cities Communications Inc. et autres c. Le Conseil de la Radio‑Télévision canadienne et autres, [1978] 2 R.C.S. 141; Canada Metal Co. v. Radio‑Canada (1974), 3 O.R. (2d) 1.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] accueillant un appel interjeté contre un jugement du juge Reid[2] qui avait rejeté un appel d’un acquittement sur une accusation portée en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11 et de règlements établis sous son régime. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges Martland et Estey étant dissidents.
Gordon Henderson, c.r., et Wayne B. Spooner, pour l’appelante.
Claude Thomson, c.r., et Gavin MacKenzie, pour l’intimée.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland et Estey as été rendu par
LE JUGE MARTLAND (dissident) — Les différentes procédures à l’origine du présent pourvoi sont exposées dans les motifs de mon collègue le juge Spence. La Cour d’appel a ordonné l’inscription d’un verdict de culpabilité contre l’appelante, accusée d’avoir contrevenu aux dispositions de l’al. k) du par. (1) de l’art. 5 du Règlement sur la radiodiffusion (M.A.). Cet article prévoit:
5. (1) Il est interdit à une station ou à un exploitant de réseau de diffuser
…
k) toute conversation téléphonique ou toute partie d’une conversation téléphonique avec une personne, à moins que
(i) la personne en cause n’ait au préalable accordé verbalement ou par écrit son consentement à la diffusion de la conversation, ou
(ii) la personne en cause n’ait téléphoné à la station afin de prendre part à une émission.
L’appelante reconnaît avoir diffusé une conversation téléphonique avec Lorne Mahoney sans le consentement préalable, verbal ou écrit de cette dernière. Elle soutient en revanche que la promul-
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gation de ce règlement excède les pouvoirs du Conseil de la Radio-Télévision canadienne (ci-après appelé le «Conseil»).
Le pouvoir du Conseil d’établir des règlements est prévu à l’art. 16 de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11, dont je ne citerai que les extraits pertinents:
16. (1) Dans la poursuite de ses objets, le Conseil, sur la recommandation du comité de direction, peut
…
b) établir des règlements applicables à toutes les personnes qui détiennent des licences de radiodiffusion ou aux personnes qui détiennent des licences d’une ou de plusieurs classes et
(i) concernant les normes des émissions et l’attribution du temps d’émission afin de donner effet à l’alinéa 3d),
…
(ix) concernant telles autres questions qu’il estime nécessaires à la poursuite de ses objets;
Les objets du Conseil sont énoncés à l’art. 15 de la Loi:
15. Sous réserve de la présente loi, de la Loi sur la radio et des instructions à l’intention du Conseil émises, à l’occasion, par le gouverneur en conseil sous l’autorité de la présente loi, le Conseil doit réglementer et surveiller tous les aspects du système de la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en œuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l’article 3 de la présente loi.
L’article 3 de la Loi s’intitule «Politique de la radiodiffusion pour le Canada». L’alinéa d) de cet article, mentionné au sous-al. 16(1b)(i), dispose:
3. Il est, par les présentes, déclaré
…
d) que la programmation offerte par le système de la radiodiffusion canadienne devrait être variée et compréhensive et qu’elle devrait fournir la possibilité raisonnable et équilibrée d’exprimer des vues différentes sur des sujets qui préoccupent le public et que la programmation de chaque radiodiffuseur devrait être de haute qualité et utiliser principalement des ressources canadiennes créatrices et autres;
La majorité de la Cour d’appel a jugé que le sous-al. 16(1b)(i) confère au Conseil le pouvoir
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d’établir le Règlement en litige car ce sous-alinéa autorise le Conseil à réglementer les «techniques de programmation». Avec égards, je ne puis souscrire à cette conclusion. Le sous-alinéa autorise la promulgation de règlements relatifs aux «normes des émissions» en application de l’al. 3d). Or l’alinéa 3d) prévoit que «la programmation de chaque radiodiffuseur devrait être de haute qualité et utiliser principalement des ressources canadiennes créatrices et autres».
A mon avis, les mots «émission» et «programmation» employés à l’art. 3 renvoient aux émissions effectivement diffusées. Cette opinion est renforcée par l’al. 3c) de la Loi, qui dispose:
3. Il est déclaré
…
c) que toutes les personnes autorisées à faire exploiter des entreprises de radiodiffusion sont responsables des émissions qu’elles diffusent, mais que le droit à la liberté d’expression et le droit des personnes de capter les émissions, sous la seule réserve des lois et règlements généralement applicables, est incontesté;
Cet alinéa se rapporte nettement aux émissions diffusées et captées, et l’al. d) porte sur le même sujet, c.-à-d. la transmission d’émissions qui doivent être de haute qualité. Je partage l’opinion suivante que le juge Dubin a exprimée dans sa dissidence:
[TRADUCTION] Avec égards, j’estime que le règlement contesté ne se rapporte pas aux normes de qualité des émissions. Le sous-alinéa 16(1)b)(i) habilite le Conseil à établir des règlements relatifs aux normes de qualité des émissions, en application de l’al. 3d). Le pouvoir conféré au Conseil par le sous-al. 16(1)b)(i) vise ce qui est vu ou entendu sur les ondes. Or le règlement contesté en l’espèce interdit la diffusion d’une conversation téléphonique ou d’un extrait de celle-ci sans le consentement de la personne interviewée, à moins que cette personne n’ait téléphoné à la station pour participer à une émission. Le consentement exigé de la personne interviewée à la diffusion de la conversation n’a, à mon avis, aucun rapport avec la qualité de l’émission. La conversation peut être de bonne ou mauvaise qualité et cela n’a aucun rapport avec le consentement de la personne interviewée à la diffusion de la conversation.
L’intimée invoque également le sous-al. 16(1)b)(ix) qui habilite le Conseil à établir des
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règlements «concernant telles autres questions qu’il estime nécessaires à la poursuite de ses objets». Ce moyen soulève un point important parce que l’avocat de l’intimée soutient à cet égard [TRADUCTION] «qu’il appartient au Conseil, et non à la Cour, de déterminer quels règlements sont nécessaires à la poursuite de ses objets». En d’autres termes, le Conseil a carte blanche pour établir n’importe quel règlement s’il est d’avis que sa promulgation est nécessaire à la poursuite de ses objets.
Je ne puis accepter ce moyen. Je ne pense pas que le Parlement ait conféré au Conseil des pouvoirs autocratiques lui permettant de contrôler chaque étape des activités des radiodiffuseurs. L’article 16 délègue au Conseil certains pouvoirs législatifs. Le Conseil est un organisme administratif et il ne peut légiférer que dans les strictes limites prévues par la Loi. Pour que le Conseil soit investi des larges pouvoirs législatifs qu’il prétend avoir, il faudrait que les textes le prévoient expressément, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Le sous-alinéa (ix) est l’un des neuf sous-alinéas de l’art. 16 et il est assujetti au paragraphe introductif de l’article: «Dans la poursuite de ses objets, le Conseil, sur la recommandation du comité de direction, peut». A mon avis, comme dans les autres genres de législation déléguée, c’est aux tribunaux qu’il revient de déterminer si le Conseil a le pouvoir d’établir un règlement. C’est aux tribunaux qu’il revient de dire si un règlement est conforme aux objets du Conseil que définit la Loi. Aux termes de l’art. 15, les objets du Conseil sont de mettre en œuvre la politique de radiodiffusion énoncée à l’art. 3. Il appartient aux tribunaux d’interpréter l’art. 3 et de déterminer si un règlement est conforme à la politique énoncée dans cet article.
L’alinéa d), dont j’ai déjà parlé, est le seul alinéa de l’art. 3 pertinent en l’espèce. Il prévoit que le Conseil doit s’assurer que les émissions diffusées au Canada sont «de haute qualité». Le Conseil n’a ni le devoir ni le pouvoir d’exercer un contrôle sur le contenu des émissions.
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Je souscris à l’opinion que le juge Dubin a exposée dans l’alinéa suivant de ses motifs:
[TRADUCTION] Comme mes collègues l’ont souligné, le règlement contesté vise à interdire l’emploi d’une technique condamnable de radiodiffusion. Le fait que le but du règlement soit fort louable n’est pas du tout pertinent. Que la conversation diffusée en l’espèce ait pu être d’intérêt public, ou qu’elle ait au contraire été de très mauvais goût, le règlement en interdirait la diffusion, quelle qu’en soit la qualité, en l’absence du consentement de la personne interviewée. De là à dire que le règlement signifie qu’aucune conversation de ce genre ne peut être diffusée sans le consentement du Conseil lui-même, il n’y a qu’un pas. On pourrait tout aussi bien dire alors que le Conseil veut ainsi favoriser une programmation de haute qualité, mais, de ce point de vue, il s’agirait évidemment d’une forme de censure.
A mon avis, le pourvoi devrait être accueilli et le jugement du juge Reid rétabli. L’appelante devrait avoir droit à ses dépens en cette Cour et en Cour d’appel.
Le jugement des juges Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et Pratte a été rendu par
LE JUGE SPENCE — Ce pourvoi attaque un arrêt rendu le 12 janvier 1976 par la Cour d’appel de l’Ontario.
L’accusation portée contre l’appelante est rédigée comme suit:
[TRADUCTION] CKOY Limited a, le 5 mars 1974, ou vers cette date, dans la ville d’Ottawa, district judiciaire d’Ottawa-Carleton, contrevenu à l’article 5 du Règlement édicté en vertu de l’article 16 de la Loi sur la radiodiffusion en diffusant une conversation téléphonique avec un membre de la Fédération des étudiants de l’Université d’Ottawa, sans son consentement préalable, verbal ou écrit.
Le juge de la Cour provinciale l’a acquittée et le ministère public a interjeté appel par voie d’exposé de cause. Le juge de la Cour provinciale a formulé les deux questions suivantes dans son exposé:
[TRADUCTION] 1. Ai-je commis une erreur de droit en jugeant que l’alinéa k) du paragraphe 1 de l’article 5 du Règlement sur la radiodiffusion (MA) est exorbitant de la Loi sur la radiodiffusion?
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2. Ai-je commis une erreur de droit en ne déclarant pas l’accusée coupable de l’accusation portée contre elle pour le motif énoncé plus haut?
Ottawa, le 2 janvier 1975.
(Signature) R.B. Hutton
JUGE PROVINCIAL.
Le juge Reid a rejeté l’appel et a répondu aux deux questions par la négative. Toutefois, la Cour d’appel de l’Ontario a accueilli l’appel interjeté par le ministère public. Elle a répondu par l’affirmative aux questions formulées dans l’exposé de cause et a renvoyé l’affaire au juge de la Cour provinciale afin qu’il inscrive une condamnation et impose une sentence appropriée. Le juge Dubin, dissident, aurait rejeté l’appel. Le 5 avril 1976, cette Cour a accordé l’autorisation de se pourvoir.
La Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11, dispose notamment:
3. Il est, par les présentes, déclaré
a) que les entreprises de radiodiffusion au Canada font usage de fréquences qui sont du domaine public et que de telles entreprises constituent un système unique, ci-après appelé le système de la radiodiffusion canadienne, comprenant des secteurs public et privé;
b) que le système de la radiodiffusion canadienne devrait être possédé et contrôlé effectivement par des Canadiens de façon à sauvegarder, enrichir et raffermir la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada;
c) que toutes les personnes autorisées à faire exploiter des entreprises de radiodiffusion sont responsables des émissions qu’elles diffusent, mais que le droit à la liberté d’expression et le droit des personnes de capter les émissions, sous la seule réserve des lois et règlements généralement applicables, est incontesté;
d) que la programmation offerte par le système de la radiodiffusion canadienne devrait être variée et compréhensive et qu’elle devrait fournir la possibilité raisonnable et équilibrée d’exprimer des vues différentes sur des sujets qui préoccupent le public et que la programmation de chaque radiodiffuseur devrait être de haute qualité et utiliser principalement des ressources canadiennes créatrices et autres;
…
5. (1) Est institué un Conseil appelé le Conseil de la Radio-Télévision canadienne et composé de cinq membres à plein temps et de dix membres à temps partiel nommés par le gouverneur en conseil.
…
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15. Sous réserve de la présente loi, de la Loi sur la radio et des instructions à l’intention du Conseil émises, à l’occasion, par le gouverneur en conseil sous l’autorité de la présente loi, le Conseil doit réglementer et surveiller tous les aspects du système de la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en œuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l’article 3 de la présente loi.
…
16. (1) Dans la poursuite de ses objets, le Conseil, sur la recommandation du comité de direction, peut
…
b) établir des règlements applicables à toutes les personnes qui détiennent des licences de radiodiffusion ou aux personnes qui détiennent des licences d’une ou de plusieurs classes et
(i) concernant les normes des émissions et l’attribution du temps d’émission afin de donner effet à l’alinéa 3d),
(ii) concernant la nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré,
(iii) concernant la proportion du temps pouvant être consacré à la radiodiffusion d’émissions, annonces ou avis qui exposent la politique d’un parti, et l’affectation, sur une base équitable, de ce temps entre les partis politiques et les candidats,
(iv) concernant l’utilisation de mises en scène dans des émissions, annonces ou avis qui exposent la politique d’un parti,
(v) concernant les périodes de radiodiffusion qui doivent être réservées aux émissions de réseau par toute station de radiodiffusion exploitée en tant qu’élément d’un réseau,
(vi) prescrivant les conditions de l’exploitation des stations de radiodiffusion en tant qu’éléments d’un réseau ainsi que les conditions de radiodiffusion des émissions de réseaux,
(vii) fixant, avec l’approbation du conseil du Trésor, les tarifs de droits à acquitter par les titulaires de licences et prévoyant leur paiement,
(viii) astreignant les titulaires de licences à fournir au Conseil les renseignements que peuvent spécifier les règlements en ce qui concerne leurs émissions et leur situation financière ou qui ont quelque autre rapport avec l’expédition et la direction de leurs affaires, et
(ix) concernant telles autres questions qu’il estime nécessaires à la poursuite de ses objets;
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Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne a adopté l’art. 5 du Règlement, dont voici l’extrait pertinent:
5. (1) Il est interdit à une station ou à un exploitant de réseau de diffuser:
…
k) toute conversation téléphonique ou toute partie d’une conversation téléphonique avec une personne, à moins que
(i) la personne en cause n’ait au préalable accordé verbalement ou par écrit son consentement à la diffusion de la conversation, ou
(ii) la personne en cause n’ait téléphoné à la station afin de prendre part à une émission.
Le juge de la Cour provinciale a conclu que cet article excède les pouvoirs conférés au Conseil par la Loi sur la radiodiffusion. Le juge Reid, qui a entendu l’appel par voie d’exposé de cause, et le juge Dubin de la Cour d’appel de l’Ontario se sont déclarés du même avis. La majorité de la Cour d’appel de l’Ontario a conclu que le Conseil avait le pouvoir d’adopter ledit article en vertu de l’art. 16 de la Loi sur la radiodiffusion et, plus précisément, de son sous‑al. (1)b) (i), à titre de règlement de mise en œuvre de la politique de radiodiffusion au Canada qu’énoncent les al. 3d) et 3g) (iv). Le juge Evans, qui a rédigé les motifs de la Cour d’appel de l’Ontario, n’a pas fondé son jugement sur le sous-al. 16(1)b) (ix).
C’est l’art. 16 de la Loi qui confère au Conseil le pouvoir d’établir des règlements. L’entrée en matière de l’article indique que l’exercice de ce pouvoir doit viser «la poursuite de ses objets». L’article 15 est intitulé «Objets du Conseil». Aux fins de l’espèce, ces objets se résument par les derniers mots de l’art. 15: «en vue de mettre en œuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l’article 3 de la présente loi». Je partage donc l’opinion des tribunaux d’instance inférieure que, pour déterminer la validité de règlements établis en vertu de l’art. 16, il faut décider s’ils portent sur une catégorie de sujets mentionnée à l’art. 3 de la Loi, et que, ce faisant, le tribunal examine les règlements d’un point de vue objectif. Cependant je suis également d’accord avec la déclaration suivante du juge Evans de la Cour d’appel:
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[TRADUCTION] Vu le texte très général de la Loi, le Parlement a certainement voulu donner au Conseil une grande latitude dans l’exercice de son pouvoir réglementaire pour la mise en œuvre de la politique et des objets pour lesquels il a été créé.
En conséquence, il importe peu que l’article litigieux mette en œuvre une politique du moment qu’on établit objectivement qu’il vise une catégorie de sujets mentionnée à l’art. 3. Je dois ajouter que le juge Evans a fait remarquer que rien ne permet de supposer que le Conseil a agi arbitrairement. Évidemment, il n’est pas question de mauvaise foi.
J’en viens donc aux dispositions de l’art. 3 qui définit la politique de radiodiffusion pour le Canada. L’alinéa 3b) énonce à qui devrait appartenir «le système de la radiodiffusion canadienne» de façon à «raffermir la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada». [C’est moi qui souligne.] La Loi vise donc expressément cet objectif, comme on peut s’y attendre, et un règlement adopté dans le but de raffermir lesdites structures, qu’il y parvienne ou non, à notre avis, relèvera du pouvoir conféré par l’art. 3.
L’énoncé de politique à l’al. 3d) précise que la programmation devrait fournir la possibilité raisonnable et équilibrée d’exprimer des vues différentes sur des sujets qui préoccupent le public et devrait être de haute qualité. Le Conseil aurait bien pu conclure qu’une station de radiodiffusion qui demande à certaines personnes de donner leur opinion sur une question qui préoccupe le public n’accorde pas une «possibilité raisonnable et équilibrée d’exprimer des vues différentes» si elle ne donne pas un caractère confidentiel à l’interview. En outre, la politique énoncée prévoit expressément que «la programmation de chaque radiodiffuseur devrait être de haute qualité…». Avec égards, je ne puis souscrire à l’opinion du juge Dubin selon laquelle cette politique ne vise que le contenu de la programmation ou, autrement dit, les paroles diffusées sur les ondes. La version anglaise de l’al. 5k) du Règlement n’est pas très précise. Avec égards, je suis d’accord avec le juge d’appel Brooke
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quand il dit:
[TRADUCTION] A mon avis, le règlement contesté vise à interdire l’emploi d’une technique condamnable de radiodiffusion qui ne reflète pas la haute qualité de programmation que le Conseil doit viser à maintenir par la réglementation des licences d’exploitation.
A mon avis, il est évident qu’«une technique condamnable de radiodiffusion» peut effectivement nuire à la qualité de la programmation. Comme l’avocat de l’intimée, j’estime que le mot «programmation» n’englobe pas seulement les paroles diffusées sur les ondes, mais vise également toutes les étapes de la collecte d’informations, du montage et de la diffusion des émissions en général, auxquelles s’applique l’exigence d’une programmation de haute qualité. Le Conseil a fort bien pu considérer que l’al. 5k) du Règlement était nécessaire pour prévenir une baisse de qualité de la programmation.
Je trouve également un fondement à l’al. 5k) du Règlement au sous-al. 16(1)b)(ix) de la Loi. Il faut noter que ce sous-alinéa est très général et n’est pas restreint comme le sous-al. 16(1)b)(i) à la politique énoncée à l’al. 3d). En conséquence, il autorise la promulgation de règlements visant à mettre en œuvre toute politique énoncée à l’art. 3 dans son ensemble. On a prétendu que le sous-al. 16(1)b)(ix) ne s’applique qu’à des questions de procédure parce qu’il suit le sous-al. 16(1)b)(viii) qui autorise le Conseil à contraindre les titulaires de licences à fournir certains renseignements. Mais les renseignements visés au sous-al. (viii) sont d’ordre très général et portent non seulement sur la situation financière des titulaires de licences, mais également sur les «émissions» et «l’expédition et la direction de leurs affaires». En conséquence, les renseignements obtenus en vertu d’un règlement établi sous le régime du sous-al. 16(1)b)(viii) peuvent justifier la promulgation d’un autre règlement que le Conseil peut juger nécessaire en vertu du sous-al. 16(1)b)(ix). Ce règlement devrait évidemment viser à mettre en œuvre la «politique de radiodiffusion du Canada», mais il pourrait être difficile de le relier à un autre sous-alinéa de l’al. 16(1)b). A mon avis, il n’est pas sans importance que les termes généraux «qu’il estime nécessaires», au sous-al. 16(1)b)(ix), insistent sur le pouvoir
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discrétionnaire du Conseil de déterminer ce qui est nécessaire à la poursuite de ses objets. Ainsi, même si le mot «programmation» devait recevoir l’interprétation restrictive que lui donne l’avocat de l’appelante, le sous-al. 16(1)b)(ix) pourrait alors autoriser l’adoption de l’al. 5k) du Règlement. Cet alinéa peut donc se justifier par la poursuite de la politique énoncée à l’al. 3c), savoir, la responsabilité des titulaires de licences à l’égard des émissions qu’ils diffusent.
Je note que le Juge en chef de cette Cour a donne une interpretation large des pouvoirs conférés au Conseil par l’art. 15 de la Loi sur la radiodiffusion dans l’arrêt Capital Cities Communications Inc. et autres c. Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne et autres[3], à la p. 171:
A mon avis, compte tenu de la grande portée des matières confiées au Conseil par l’art. 15 de la Loi, qui comprennent la surveillance de «tous les aspects du système de la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en œuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l’art. 3 de la présente loi», il était tout à fait approprié d’énoncer des principes directeurs comme le Conseil l’a fait à l’égard de la télévision par câble. Les principes en cause ont été établis après de longues auditions auxquelles les parties intéressées étaient présentes et ont pu faire des observations. Sous le régime de réglementation établi par la Loi sur la radiodiffusion, il est dans l’intérêt des titulaires éventuels de licences et du public d’avoir une politique d’ensemble. Même si une telle politique peut ressortir d’une succession de demandes, il est plus judicieux de la faire connaître à l’avance.
L’appelante a également invoqué l’art. 2 de la Déclaration canadienne des droits, S.R.C. 1970, Appendice III (promulguée par 8-9 Elizabeth II, chap. 44). Elle prétend que déclarer l’al. 5k) du Règlement intra vires de la Loi sur la radiodiffusion violerait les dispositions de l’art. 2 de la Déclaration, car cela restreindrait la liberté de parole énoncée à l’al. 1f) de ladite déclaration. Je suis prêt à présumer qu’on peut inclure la radiodiffusion dans la définition du mot «presse». Toutefois, la liberté de la presse n’est pas absolue, comme on l’a maintes fois souligné, et la presse est assujettie au droit commun et ne possède pas une liberté d’expression plus étendue que le citoyen
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ordinaire. Je ne vais pas reprendre la jurisprudence à ce sujet. Le principe a été reconnu récemment dans l’arrêt Canada Metal Co. v. Radio-Canada[4], cité au factum de l’appelante. Cette restriction est d’ailleurs reconnue à l’art. 3 de la Loi sur la radiodiffusion canadienne qui assujettit la «liberté d’expression» aux «lois et règlements généralement applicables». Je ne puis voir comment l’al. 5k) du Règlement restreint de quelque façon la liberté de la presse. Il n’empêche ni le radiodiffuseur ni la personne interviewée d’exprimer leur opinion et ne le leur interdit nullement. Il interdit simplement la diffusion de la conversation sans le consentement de la personne interviewée. En fait l’article du Règlement garanti et confirme une autre liberté fondamentale, la liberté de parole, énoncée à l’al. 1d) de la Déclaration canadienne des droits, car la personne interviewée peut autoriser ou interdire la diffusion de son opinion. En conséquence, je conclus que la Déclaration canadienne des droits ne s’oppose pas à la validité de l’al. 5k) du Règlement.
Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi. L’ordre de la Cour accordant l’autorisation d’appel prévoit que les dépens de la requête suivront ceux du pourvoi. La poursuite a été intentée par voie de déclaration sommaire de culpabilité et l’art. 758 du Code criminel autorise l’adjudication de dépens en appel. Le juge Reid, qui a rejeté l’appel interjeté par le ministère public par voie d’exposé de cause, a adjugé les dépens, mais la Cour d’appel de l’Ontario a infirmé ce jugement et a accueilli l’appel du ministère public, sans en adjuger. Je suis d’avis de confirmer l’arrêt de la Cour d’appel et, comme elle, de n’adjuger aucuns dépens.
Pourvoi rejeté, le juge en chef LASKIN et les juges MARTLAND et ESTEY dissidents.
Procureurs de l’appelante: Gowling & Henderson, Ottawa.
Procureurs de l’intimée: Campbell, Godfrey & Lewtas, Toronto.
[1] (1976), 13 O.R. (2d) 156, 70 D.L.R. (3d) 662.
[2] (1975), 25 C.C.C. (2d) 333, 9 O.R. (2d) 549, 19 C.P.R. (2d) 1.
[3] [1978] 2 R.C.S. 141.
[4] (1974), 3 O.R. (2d) 1.
