Central Canada Potash Co. Ltd. et autre c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42 (3 octobre 1978)

Cour suprême du Canada

Central Canada Potash Co. Ltd. et autre c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42

Date: 1978-10-03

Central Canada Potash Co. Limited et le procureur général du Canada (Demandeurs) Appelants;

Le gouvernement de la Saskatchewan (Défendeur) Intimé;

Le procureur général du Québec, le procureur général du Nouveau-Brunswick, le procureur général du Manitoba, le procureur général de l’Alberta, le procureur général de Terre-Neuve Intervenants.

1977: 6, 7, 8 et 9 décembre; 1978: 3 octobre.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Pratte.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA SASKATCHEWAN

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1], qui a accueilli un appel d’un jugement du juge Disbery qui, notamment, déclare ultra vires les Potash Conservation Regulations, 1969, de la Saskatchewan et leurs modifications et accorde des dommages-intérêts à l’appelante. L’arrêt de la Cour d’appel est infirmé sur la question constitutionnelle et confirmé quant au rejet de la demande de dommages-intérêts de l’appelante.

D.K. Laidlaw, c.r., J.L. Robertson, c.r., et A.J. Lenczner, pour l’appelante, Central Canada Potash Co. Limited.

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T.B. Smith, c.r., et Barbara Reed, pour l’appelant, le procureur général du Canada.

G.J.D. Taylor, c.r., et Gwen Randall, pour l’intimé.

Pour les intervenants:

B. Flynn, pour le procureur général du Québec.

A. Reid et B.A. Crane, pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.

M.S. Samphir et D.D. Blevins, pour le procureur général du Manitoba.

W. Henkel, c.r., et S.G. Fowler, pour le procureur général de l’Alberta.

J.A. Nesbitt, c.r., et Margaret Cameron, pour le procureur général de Terre-Neuve.

Les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Pratte ont souscrit au jugement rendu par

LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi, interjeté sur autorisation de cette Cour, porte sur (1) la validité de ce que je peux désigner succinctement comme un programme de contingentement de la potasse établi conformément à The Mineral Resources Act, R.S.S. 1965, chap. 50, et ses modifications et (2) une réclamation en dommages-intérêts de l’appelante contre le gouvernement de la Saskatchewan pour délit d’intimidation en raison d’événements liés à l’établissement du programme de contingentement.

L’appelante, qui cherche à faire déclarer invalide le programme de contingentement et à obtenir des dommages-intérêts délictuels, a institué les procédures. Le juge Disbery lui a donné gain de cause et a fixé les dommages-intérêts à $1,500,000. Le gouvernement de la Saskatchewan a interjeté appel et l’appelante a demandé pour sa part que le jugement soit modifié pour augmenter le montant des dommages-intérêts; la Cour d’appel de la Saskatchewan, dans un jugement unanime rendu par le juge en chef Culliton, a infirmé complètement la décision de première instance et a, en conséquence, rejeté la demande de modification.

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Après avoir autorisé le pourvoi, on a ordonné que soient signifiées la question constitutionnelle suivante et une question connexe portant sur la preuve:

1. Le programme de contingentement de la potasse établi par la province de la Saskatchewan en conformité des Potash Conservation Regulations 1969, numéro 287/69 et des décrets O/C 1733/69 et O/C 404/70 les promulguant et les modifiant, du Programme de répartition de la potasse entré en vigueur le 1er janvier 1970, de la directive du Ministre PCD-1, Contingentement de la potasse, entrée en vigueur le 1er juillet 1972, promulguée en conformité de The Mineral Resources Act, R.S.S. 1965, chapitre 50, et des divers avis, directives, ordonnances ministérielles et licences établis, au besoin, par le ministre des Ressources minérales de la Saskatchewan, ou son sous-ministre, pour donner effet aux programmes, est-il ultra vires des pouvoirs de la province de la Saskatchewan?

2. La preuve extrinsèque est-elle recevable en l’espèce à l’égard de la question constitutionnelle et, dans l’affirmative, dans quelle mesure et quelle peut en être la nature?

Les procureurs généraux du Québec, du Nouveau-Brunswick, du Manitoba, de l’Alberta et de Terre-Neuve sont intervenus en faveur du jugement en appel. Le procureur général du Canada est devenu co-demandeur en première instance relativement à la question constitutionnelle soulevée par l’action et est demeuré partie aux procédures en Cour d’appel de la Saskatchewan et devant cette Cour.

The Mineral Resources Act, R.S.S. 1965 et ses modifications, en vertu de laquelle les Potash Conservation Regulations, 287/69, ont été promulgués, est une loi-cadre qui définit les attributions très étendues du ministre responsable et accorde un large pouvoir de réglementation au lieutenant-gouverneur en conseil. La loi elle-même n’est pas contestée. Il est notoire qu’au moment de l’adoption des règlements de 1969, presque toute la potasse produite en Saskatchewan était vendue à l’extérieur de la province et que la plus grande partie de la production, environ 64 pour cent, l’était aux États-Unis. La production de la Saskatchewan représentait en fait presque la moitié (environ 48 pour cent) du marché américain de la potasse. La compagnie appelante disposait d’environ 34 pour cent de la part occupée par la Saskat-

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chewan sur le marché américain. En ce qui concerne les prévisions de consommation mondiale fondées sur les connaissances actuelles et l’évaluation scientifique des réserves connues ou avérées, on a déposé en preuve que la Saskatchewan pouvait répondre à la demande mondiale de potasse pendant environ 1,500 ans et peut-être même plus. Le juge de première instance s’est fondé sur cette preuve pour conclure qu’on ne pouvait prétendre que les Potash Conservation Regulations avaient été adoptés pour répondre à une menace de pénurie du minerai ou aux besoins de conservation.

L’État du Nouveau-Mexique produit également de la potasse mais, selon la preuve, ni sa production ni la qualité du minerai n’égalent celles de la Saskatchewan et ses réserves sont apparemment minimes. On s’est inquiété de la pénétration du marché américain par la potasse de la Saskatchewan et les États-Unis ont procédé à une enquête sur le dumping non seulement à l’égard des exportateurs canadiens, mais également à l’égard des exportateurs français et ouest-allemands. En août 1969, le Bureau des douanes des États-Unis a conclu au dumping et, conformément à la loi américaine, le dossier a été transmis à la Commission américaine du tarif qui a fixé une audience au 7 octobre 1969. L’audience s’est ouverte à la date prévue et la Commission devait rendre sa décision à la fin de novembre 1969. En fin de compte, l’enquête n’a aucunement porté atteinte aux intérêts de la Saskatchewan, bien que, le 21 novembre 1969, on ait conclu à un préjudice et à la probabilité qu’il se poursuive. Le gouvernement de la Saskatchewan était au courant du déroulement des procédures engagées aux États-Unis à l’égard de la potasse de la Saskatchewan et s’inquiétait du tort que pourrait causer l’imposition d’un droit de douane sur ses exportations. Le gouvernement du Nouveau-Mexique s’inquiétait également d’une perte de recettes fiscales due à la diminution de la production et l’imposition d’un droit de douane fédéral ne lui aurait été en soi d’aucun secours. Tous deux craignaient une surproduction et une baisse du prix mondial.

C’est pourquoi le gouverneur du Nouveau-Mexique d’alors et le premier ministre de la Saskatchewan d’alors, et leurs adjoints, se sont rencontrés à

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Santa Fe au Nouveau-Mexique le 6 octobre 1969; c’est alors que le projet de réglementation de la potasse de la Saskatchewan a été présenté et étudié. Une réunion complémentaire s’est tenue à Regina en Saskatchewan le 17 octobre 1969. Il ne fait aucun doute que les Potash Conservation Regulations, 1969, sont le fruit de ces deux réunions et la conséquence directe de la situation économique que j’ai décrite. Ces règlements ont été promulgués le 17 novembre 1969 par le décret 1733/69 et modifiés le 8 mars 1970 par le décret 404/70. Avant d’examiner le programme de contingentement établi par les règlements et leurs modifications, je traiterai de la situation de l’appelante, Central Canada Potash Co. Limited, dans l’industrie de la potasse.

L’appelante est née d’une entente intervenue entre Noranda Mines Limited et Central Farmers Fertilizer Company, une association coopérative de Chigaco qui fournit de grandes quantités d’engrais à de nombreuses associations coopératives et donc à leurs membres. Noranda avait fait des travaux d’exploration en Saskatchewan relativement aux mines de potasse et se proposait d’y en ouvrir une si elle pouvait s’assurer d’un marché pour écouler sa production. Elle détenait d’importants droits miniers en Saskatchewan en vertu de titres en tenure libre et de baux de la Couronne et avait pris des options d’achat sur d’autres terrains miniers. L’entente conclue avec Central Farmers le 1er juillet 1965 prévoyait qu’elle ouvrirait une mine et construirait les installations connexes, pour une capacité de production annuelle d’au moins un million de tonnes de chlorure de potassium. Central Farmers a accepté d’acheter annuellement, pendant vingt ans, un demi-million de tonnes et s’est réservé le droit d’augmenter ses achats à un million et demi de tonnes. Le prix fixé était le prix courant du marché moins 15 pour cent. On avait accordé à Central Farmers l’option d’exiger que la mine et les installations soient cédées à une nouvelle compagnie qui appartiendrait à 51 pour cent à Noranda et à 49 pour cent à Central Farmers. L’option a été exercée et l’appelante a été constituée en corporation; la mine lui a été cédée comme une entreprise en activité pour un peu moins de 90 millions de dollars. Le bail de la Couronne détenu

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par Noranda a été cédé à l’appelante le 15 juillet 1970 avec le consentement du gouvernement de la Saskatchewan. Le bail accordait des droits miniers assujettis à des contributions afférentes aux chemins et donnait en somme à Noranda, et par la suite à l’appelante, un gisement continu relié à ses autres terrains. Je dois ajouter que l’entente initiale entre Noranda et Central Farmers a été modifiée le 1er juillet 1970 et qu’à cette date, il y a eu novation de l’entente entre eux et l’appelante, réaffirmant l’obligation de l’appelante d’approvisionner Central Farmers en potasse et l’obligation de cette dernière de l’acheter. L’approvisionnement en potasse a commencé en février 1970.

Les Potash Conservation Regulations, les ordonnances et les directives en cause ont été promulgués en vertu des art. 3, 9 et 10 de The Mineral Resources Act que voici:

[TRADUCTION] 3. La présente loi a pour objet:

a) de promouvoir et de favoriser la prospection, la mise en valeur, la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de la Saskatchewan;

b) de réglementer l’aliénation des terrains miniers de la Couronne;

c) de protéger les droits corrélatifs des détenteurs de droits de superficie et de droits miniers;

9. Le Ministre peut prendre toutes les mesures qu’il estime nécessaires pour la prospection, la mise en valeur, la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de la Saskatchewan et, sans limiter la généralité de ce qui précède, le Ministre peut:

a) procéder à des études géologiques ou minéralogiques de la Saskatchewan, ou à des recherches y afférentes, et entreprendre tous travaux jugés nécessaires à cet égard;

b) procéder à des examens et analyses de minéraux ou à des recherches, expériences ou tests y afférents dans le but d’établir leur valeur scientifique et économique;

c) rédiger et publier des rapports, graphiques, dessins, cartes et plans afférents aux ressources minières de la Saskatchewan qu’il estime nécessaires;

d) créer et administrer des établissements d’enseignement et d’apprentissage des méthodes de conservation, de mise en valeur et de prospection des minéraux ainsi que d’exploration;

e) accorder son aide suivant les conditions qu’il estime appropriées pour promouvoir l’exploration, la

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mise en valeur, la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de la Saskatchewan;

f) fixer les droits qui seront exigés du public pour l’obtention de renseignements ou de services, de rapports, de cartes et d’autres documents fournis par le ministère; et

g) acheter, vendre ou autrement aliéner ou exploiter tout produit tiré des ressources minières de la Saskatchewan.

10. (1) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut promulguer des règlements et des ordonnances qui ne sont pas incompatibles avec la présente loi s’il estime qu’ils sont nécessaires pour y donner effet conformément à son objet ou pour répondre aux situations auxquelles aucune disposition ne s’applique et, sans limiter la généralité de ce qui précède, il peut promulguer des règlements et des ordonnances

…

k) régissant la délivrance de licences en vertu de la présente loi;

l) prévoyant, dans les cas qui ne sont pas envisagés par la Loi, des sanctions pour la violation des règlements ou ordonnances promulgués sous son empire;

m) prévoyant les formules à utiliser aux termes de la présente loi;

n) exigeant des détenteurs, propriétaires, occupants ou exploitants de mines ou de terrains miniers, des rapports et des états relatifs aux travaux exécutés en tout moment ou sur tout terrain minier;

…

(3) Les règlements et ordonnances promulgués en vertu de cet article seront réputés faire partie de la présente loi.

Les Potash Conservation Regulations, adoptés le 17 novembre 1969, prévoient l’entrée en vigueur du programme de contingentement le 1er janvier 1970. Voici les parties pertinentes en l’espèce des art. 2, 3, 4 et 5 des règlements:

[TRADUCTION] 2. (1) A compter du 1er janvier 1970, il est interdit de produire de la potasse sans licence de production délivrée par le Ministre en la forme et aux conditions qu’il peut fixer.

(2) Le ministre peut délivrer une licence de production de potasse conformément aux présents règlements, en la forme que le ministre peut fixer et sous réserve des conditions qui peuvent être énoncées dans la licence. Il peut également refuser d’accorder pareille licence.

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3. (1) A compter du 1er janvier 1970, il est interdit de vendre de la potasse sans licence de vente accordée par le ministre.

(2) Le ministre peut délivrer une licence de vente de potasse conformément aux présents règlements, sous réserve des conditions qui peuvent être énoncées dans la licence. Il peut également refuser d’accorder pareille licence.

4. (1) Dans le but d’assurer l’exploitation rationnelle et la conservation de la potasse et de protéger les droits corrélatifs des propriétaires de droits miniers, le ministre peut, s’il l’estime utile, ordonner aux temps et lieu qu’il fixe, la tenue d’une enquête publique sur un ou plusieurs des points suivants:

a) le prix juste et raisonnable pour le producteur de potasse, franco de bord à la sortie de l’usine de potasse en Saskatchewan, pour toute la potasse produite dans la province;

b) la capacité de production de chaque mine de potasse;

c) le quota de production, s’il y a lieu, qui peut être attribué à chaque mine de potasse pour répondre à la demande du marché de la potasse;

d) la demande de potasse ou de ses sous-produits pour répondre aux besoins courants raisonnables et à la consommation ou à l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la province, ainsi que les quantités raisonnablement nécessaires pour en constituer ou conserver des réserves et des stocks de roulement suffisants;

e) tout autre point que le ministre estime approprié.

…

5. (1) Lorsque le ministre juge approprié de limiter la quantité de potasse qui peut être produite dans la province, il répartit la production permise entre les mines de potasse en exploitation et peut, aux fins de cette répartition, tenir compte des facteurs suivants:

a) les quotas de base;

b) les besoins précis et réels aux fins de la vente;

c) les stocks nécessaires;

d) tout autre facteur que le ministre estime approprié.

(2) Le ministre peut réviser ou modifier la production attribuée à une ou plusieurs mines de potasse en exploitation, afin de répondre aux changements de conditions ou de circonstances. La tenue d’une enquête à cet égard est à la discrétion du ministre.

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Les exigences touchant la licence de vente ont été révoquées à la suite de l’adoption du règlement 64/70 du 18 mars 1970 qui a abrogé l’art. 3 et l’a remplacé par un nouvel art. 2 et un nouvel al. 4(1)a). Ces modifications se lisent ainsi:

[TRADUCTION] 2. (1) Il est interdit de produire de la potasse sans licence de production délivrée par le ministre, sur la base, en la forme et sous réserve des conditions que le ministre peut juger appropriées à chaque projet de production.

(2) Lorsque le ministre est convaincu que le projet de production du requérant d’une licence de production est compatible avec l’exploitation rationnelle et les principes de conservation des ressources en potasse de la province, il peut accorder une licence de production. En cas contraire, il peut la refuser.

4. (1) …

a) la viabilité économique du projet de production, y compris le coût de production, les méthodes de production, les restrictions commandées par la lutte contre la pollution, les méthodes d’exploitation minières, le coût du transport et le prix de vente.

Le 25 novembre 1969, peu après la promulgation des Potash Conservation Regulations et conformément à ces derniers, le ministre responsable a fait parvenir l’avis suivant aux producteurs de potasse de la Saskatchewan:

[TRADUCTION]

AVIS CONCERNANT LES POTASH CONSERVATION REGULATIONS, 1969

A tous les producteurs de potasse de la Saskatchewan:

Avis est par la présente donné que je, Alexander C. Cameron, ministre des Ressources minérales, proclame que le prix juste et raisonnable qui doit être versé au producteur de potasse, franco de bord à la sortie de l’usine de potasse en Saskatchewan, ne doit pas être inférieur à trente-trois cents et trois quarts (33.750) canadiens par unité d’équivalent oxyde de potassium, aux fins suivantes:

a) la fixation de la demande de potasse et de ses sous-produits pour répondre aux besoins courants raisonnables et à la consommation ou à l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la Saskatchewan à compter du 1er janvier 1970; et

b) le contingentement de la production et la vente de potasse et de ses sous‑produits à compter du 1er janvier 1970; et

c) la délivrance de licences de production et de licences de vente en Saskatchewan.

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Le prix minimum reçu par le producteur est ainsi fixé pour les fins énoncées, dont celle prévue à la clause a) de l’avis, qui mentionne [TRADUCTION] «la consommation ou l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la Saskatchewan».

Cet avis fut suivi, le 24 février 1970, d’une directive ministérielle qui traite du prix minimum ou prix plancher fixé par l’avis. Elle cherche à proscrire tout artifice ou entente qui pourrait diminuer le prix plancher établi. La directive est reproduite en entier dans les motifs de jugement de la Cour d’appel de la Saskatchewan et je la cite également:

[TRADUCTION] Le 25 novembre 1969, le ministre des Ressources minérales a publié une directive sur le prix de vente minimum de trente-trois cents et trois quarts (33.750) par unité d’équivalent oxyde de potassium, franco de bord à la sortie de l’usine en Saskatchewan, en vigueur à compter du 1er janvier 1970.

Afin que l’expression «33.75¢ canadiens par unité d’équivalent K2O, f.o.b. à l’usine en Saskatchewan» soit comprise et interprétée de façon uniforme, le ministère apporte les éclaircissements suivants:

1. SYSTÈME DE COMMERCIALISATION — C.-à-d.

a) ventes effectuées par les producteurs dont la production, la commercialisation, les ventes et la distribution sont unifiées; et

b) ventes effectuées par les producteurs par l’intermédiaire de tiers ou de courtiers indépendants, de distributeurs, de grossistes, de marchands ou autres mandataires.

Le prix plancher établi est le prix de vente net minimum de la potasse, f.o.b. à l’usine en Saskatchewan, et il ne sera autorisé aucun rabais, commission ni autre contrepartie sur ce prix, que l’exploitation du producteur soit unifiée ou qu’il retienne les services de tiers ou de sous-traitants indépendants pour les ventes et la distribution.

2. PÉRÉQUATION DU TARIF-MARCHANDISE

L’usage qui consiste à absorber le coût du transport au moyen de la péréquation du tarif-marchandise est en fait un rabais et ne sera pas permis, s’il réduit le prix plancher établi.

3. NATURE DES ENTENTES SUR LES RABAIS:

a) pour la marché de l’Amérique du nord;

b) pour le marché d’outre-mer.

Dans aucun de ces deux cas, il ne sera autorisé de rabais qui réduise le prix plancher établi.

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4. RABAIS SUR LES VENTES AU COMPTANT

Aucun rabais sur les ventes au comptant ne doit réduire le prix plancher établi. Le prix plancher vaut pour les ventes au comptant ou les paiements dans les 30 jours de la vente. Aucune vente à crédit de plus de 30 jours qui a pour effet de réduire le prix plancher établi, ne sera permise.

5. ENTENTES ENTRE PRODUCTEURS POUR SE CONFORMER AUX CONTINGENTS GLOBAUX

Sous réserve de la présentation préalable d’une demande au ministre des Ressources minérales et de l’approbation de ce dernier, une compagnie de la Saskatchewan productrice de potasse peut, dans le but de répondre aux besoins de son marché, conclure une entente prévoyant l’acquisition du quota attribué à un autre producteur de la Saskatchewan, sans égard au prix plancher établi, pourvu que le prix de vente de la potasse ainsi produite respecte le prix plancher établi lorsque cette potasse sort de la Saskatchewan.

6. APPLICATION DU PRIX PLANCHER À TOUTES LES QUALITÉS DE POTASSE

Le prix plancher établi s’applique à un volume d’équivalent oxyde de potassium, indépendamment de la qualité de la potasse.

7. SOUS-ESTIMATION DU COÛT DE TARIF-MARCHANDISE, DE L’ENTREPOSAGE, DES CONTENEURS, ETC.

Le ministère n’accordera aucune remise pour les erreurs et les mécomptes des augmentations imprévues du tarif-marchandise, de l’entreposage et des autres coûts afférents à la vente de la potasse, que la livraison soit immédiate ou à terme. Les contrats de vente doivent stipuler que le prix plancher de la potasse, f.o.b. à l’usine en Saskatchewan, sera respecté.

8. VENTES PAR CONSIGNATION

Tous les produits vendus par consignation seront réputés faire partie de l’inventaire du consignataire (vendeur) et doivent respecter le prix plancher.

9. COÛT DE LOCATION DES WAGONS DE MARCHANDISES, DES SURESTARIES, DU DÉCHARGEMENT, ETC.

Le coût de location des wagons de marchandises, des surestaries, du déchargement, etc. ne peut être prélevé sur le prix plancher établi mais doit y être ajouté.

Le premier programme de contingentement adopté en vertu des règlements et désigné sous le

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nom de programme ABC est décrit en ces termes dans les motifs de jugement du juge de première instance:

[TRADUCTION] Voici les éléments de la formule de répartition de la production entre les producteurs: (1) la capacité de production de chaque mine; (2) la demande projetée de potasse produite en Saskatchewan ou de ses sous-produits pour répondre aux besoins courants raisonnables et à la consommation ou à l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la province; et (3) les quantités de potasse ou de ses sous-produits que chaque producteur doit raisonnablement entreposer pour les stocks de roulement et les réserves. Le programme ABC permet à chaque producteur de produire et de vendre au maximum 40 pour cent de sa capacité de production tant que chaque mine n’a pas produit et vendu ce quota de base. Les producteurs dont les commandes dépassent cette quantité peuvent acheter de la potasse aux mines qui n’ont pas encore produit leur quota de 40 pour cent. Lorsque chaque producteur de la Saskatchewan a produit et vendu son quota, et uniquement à ce moment, les producteurs dont certaines commandes n’ont pas été remplies peuvent demander au ministre des licences supplémentaires pour pouvoir produire et vendre des quantités additionnelles de potasse. Le ministre a le pouvoir discrétionnaire de faire droit à cette demande ou de la rejeter. … Le programme permet à chaque producteur de produire en outre pour ses stocks de roulement et réserves jusqu’à 55 pour cent de sa capacité d’entreposage.

La Cour d’appel de la Saskatchewan a donné une description semblable dans ses motifs de jugement.

Le 12 décembre 1969, Noranda a obtenu des licences de production et de vente entrant en vigueur le 1er janvier 1970 pour une durée de trois mois. Ces licences autorisaient la production de 77,440 tonnes courtes (équivalent K2O) de potasse ou de ses sous-produits et exigeaient qu’un rapport soit fait au ministre sur la production de potasse ou de ses sous‑produits conformément aux Potash Conservation Regulations; elles exigeaient également que soient observés toutes les lois, tous les règlements, ordonnances et directives applicables régissant notamment la production, la conservation, le traitement, la vente, la commercialisation, l’approvisionnement, la livraison et l’entreposage de la potasse et de ses sous-produits. La licence de vente était rédigée dans les mêmes termes, mais visait la vente au lieu de la production.

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Une deuxième licence de production a été accordée à Noranda le 24 février 1970 pour une durée de quatre mois commençant le 1er mars 1970. Elle prévoyait la production de 120,294 tonnes courtes. Une des conditions de cette licence était le respect du prix plancher (dont il est fait mention précédemment). Une licence de vente rédigée dans les mêmes termes a été accordée relativement à 116,056 tonnes courtes de potasse. Peu après, le gouvernement a supprimé les licences de vente. Dans ses motifs de jugement, le juge de première instance a fait état d’une déclaration du ministre provincial alors responsable selon lequel la suppression avait été faite [TRADUCTION] «à la demande du ministère de la Justice du gouvernement fédéral». Le Ministre a informé les producteurs de la suppression des licences de vente par lettre datée du 24 mars 1970 dont voici un extrait:

[TRADUCTION] Pour l’essentiel, les modifications suppriment les dispositions relatives aux licences de vente. La réglementation du contingentement et de la commercialisation est maintenue et sera assurée par la délivrance de licences de production. Mise à part cette modification, les règles et la procédure actuellement en vigueur s’appliquent toujours. La forme de la licence de production sera peut-être modifiée pour respecter la procédure actuelle de façon à autoriser uniquement la production nécessaire pour remplir les engagements de vente de potasse à un prix au moins égal au prix plancher établi.

Le ministère se fera un plaisir de répondre à toute question sur les modifications apportées aux Potash Conservation Regulations, 1969.

Le 14 juillet 1970, la compagnie appelante, qui avait été constituée dans l’intervalle, a obtenu une licence de production d’une durée de douze mois commençant le 1er juillet 1970, pour la production de 362,242 tonnes courtes, sous réserve de restrictions trimestrielles. Comme avant, une des conditions de la licence était le respect du prix minimum préalablement fixé. Le 20 juin 1972, on lui a accordé une autre licence de production d’une durée de douze mois commençant le 1er juillet 1972, qui autorisait la production de 442,647 tonnes courtes d’équivalent K2O ou de ses sous-produits. Le détenteur de licence devait soumettre un calendrier de production et la condition de la licence précédente quant au respect du prix plancher y était remplacée par une autre rédigée en ces termes:

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[TRADUCTION] 7. Autres dispositions: Cette licence de production n’est valide que si la production de potasse sert seulement à remplir les engagements de vente de potasse à un prix qui, de l’avis du ministre ou à sa satisfaction, n’est pas inférieur au prix de base qu’il a établi, sauf autorisation expresse de sa part.

Toutefois, le programme de contingentement ABC a été remplacé à compter du 1er juillet 1972 par ce qu’il est convenu d’appeler le programme FP, soit un programme de contingentement uniforme. Le projet de changement a été annoncé dans une étude du programme datée du 2 mars 1972 et envoyée à chaque producteur. Une directive du 30 juin 1972 a établi en ces termes un programme de répartition:

[TRADUCTION] Le quota de production de chaque producteur pour répondre à la demande du marché de la potasse de la Saskatchewan sera attribué conformément à une formule de contingentement fondée uniquement sur la capacité de production de chaque usine de potasse, sauf dans les cas où la répartition est fixée par une entente de production approuvée par le ministre des Ressources minérales.

La répartition ainsi établie selon la capacité de production de chaque producteur ne pouvait être modifiée qu’avec l’approbation du ministre responsable. Des modalités de contrôle, dont les suivantes, étaient également prévues:

…

[TRADUCTION]

B2 Il sera attribué à chaque producteur un quota de production de base calculé conformément à la formule de répartition et fondé sur 95 pour cent de la demande estimative du marché.

B3 Sauf autorisation expresse, le stock de fin d’année de chaque producteur ne sera pas inférieur à celui du début de l’année.

B4 Après la délivrance d’une licence de production, chaque producteur devra soumettre un calendrier de production indiquant comment il prévoit satisfaire aux conditions de la licence. Sera approuvé tout calendrier raisonnable de production qui ne portera pas atteinte à l’emploi.

B5 Puisque le quota de production attribué à chaque producteur pour répondre à la demande estimative du marché de la potasse de la Saskatchewan sera limité au même pourcentage que le pourcentage du total des ventes annuelles sur le marché par rapport à la capacité

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totale de production (c.-à-d. que le même pourcentage de capacité sera attribué à tous les producteurs), il est important que chaque producteur connaisse le rendement du reste de l’industrie. Les producteurs dont les quotas seront insuffisants pour répondre à leurs besoins seront tenus d’acheter les quotas d’autres producteurs de la Saskatchewan ou de partager leurs marchés avec ces derniers en début d’année afin qu’au printemps, il reste encore à chaque producteur un certain quota et qu’un équilibre raisonnable soit maintenu entre les producteurs pendant l’année. Il est important de comprendre que le ministère n’accordera pas de quota supplémentaire tant qu’il ne sera pas persuadé que chaque producteur pourra commercialiser son quota de production de base.

B7 A la fin de l’année-engrais, le quota sera recalculé suivant la formule de contingentement et les livraisons réelles. Les producteurs qui auront dépassé leur quota seront tenus d’acheter de la potasse aux producteurs qui n’auront pas atteint le leur. La production de tous les producteurs s’équilibrera de cette façon vers la fin du deuxième quart de l’année-engrais suivante (31 décembre).

B8 Toute violation des modalités de contrôle prévues aux présentes peut entraîner la suspension ou l’annulation d’une licence de production ou une sanction par voie de réduction du quota, à la discrétion du ministre après consultation du Potash Conservation Board.

C. Le ministère encourage la formation d’une solide association d’exportation, dont tous les producteurs seraient membres, pour s’occuper de toutes les ventes outre-mer de la potasse de la Saskatchewan, et donne donc son appui à Canpotex Limited que l’on réorganise dans ce but.

Le ministère réduira le quota de production annuelle de tout producteur qui ne sera pas membre de Canpotex proportionnellement au rapport entre les ventes outremer et les ventes totales de potasse produite en Saskatchewan au cours de la dernière année civile. Il ne sera pas tenu compte lors de la fixation du quota annuel des compagnies membres de Canpotex de leur participation dans les ventes outre-mer.

Quand on parle de Canpotex, on se réfère à une association de producteurs de potasse de la Saskatchewan qui n’a été constituée en corporation sous le nom de Canpotex Limited que le 21 juillet 1970. La preuve indique que Canpotex a pour objectif de développer des marchés d’outre-mer pour la potasse de la Saskatchewan. L’étude du programme du 2 mars 1972, qui prévoit le contingen-

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tement uniforme, fait mention en ces termes de Canpotex, sous le titre «association d’exportation»:

[TRADUCTION] Nous ferons notre possible pour que tous les producteurs de la Saskatchewan intéressés aux marchés d’outre-mer adhèrent à une association d’exportation qui est maintenant réorganisée sous le nom de Canpotex Limited. L’efficacité du nouveau programme dépend du succès de l’association d’exportation. En conséquence, toutes les demandes de quota pour les marchés d’outre-mer devront passer par Canpotex.

Une autre directive relative à l’introduction du programme FP intitulée Potash Price Stabilization Directive, PCD-2, du 23 juin 1972 qui est également entrée en vigueur le 1er juillet 1972, subordonne en ces termes la délivrance de licences au respect du prix plancher fixé:

[TRADUCTION] A. PRIX MINIMUM

Les licences de production de potasse ne seront valides que si la production de potasse sert seulement à remplir des engagements de vente de potasse à un prix qui, de l’avis du ministre ou à sa satisfaction, n’est pas inférieur au prix de base qu’il a établi, sauf autorisation expresse de sa part.

Le prix de vente net minimum est de trente-trois cents et trois quarts (33.75¢) canadiens par unité d’équivalent oxyde de potassium, franco de bord à la sortie de l’usine en Saskatchewan.

Cette directive a été remplacée quelques mois plus tard par la directive PCD-3 du 21 août 1972 entrée en vigueur le 1er septembre 1972. Elle interdit les ventes par consignation, qui avaient été réglementées auparavant.

Compte tenu des engagements pris vis-à-vis de Central Farmers, la compagnie appelante s’est opposée au programme FP qui, fondé sur les capacités de production des différents producteurs et sur des formules de contingentement entraînant le partage du marché, l’empêchait de respecter ses engagements sans licences supplémentaires. Comme le quota prévu pour l’année-engrais 1972-1973 était insuffisant pour remplir ses obligations contractuelles, elle chercha à obtenir une augmentation. Elle essuya un refus et intenta des procédures en mandamus pour obliger le ministère à lui délivrer une licence qui lui accorderait un quota de production assez élevé pour lui permettre de res-

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pecter ses obligations contractuelles. Elle fut déboutée en première instance, devant la Cour d’appel de la Saskatchewan et devant cette Cour: voir [1972] 6 W.W.R. 62; [1973] 1 W.W.R. 193; [1973] 2 W.W.R. 672. Dans l’intervalle, le sous-ministre l’a informée, par lettre du 20 septembre 1972, que son calendrier de production pour l’année commençant le 1er juillet 1972 n’était pas conforme aux exigences gouvernementales et qu’elle devait en conséquence diminuer sa production mensuelle. C’est ce qu’elle a fait, mais, le 11 décembre 1972, elle a institué l’action qui a donné naissance au présent pourvoi.

Après un examen de la preuve (y compris beaucoup de preuve extrinsèque qui fut presque toute jugée irrecevable par la Cour d’appel) et une longue étude de la jurisprudence applicable, le juge de première instance a conclu que (1) les décrets 1733/69 et 404/70, (2) les Potash Conservation Regulations, 1969, soit le règlement 287/69, (3) les programmes ABC et FP et (4) les directives et les licences établies par le ministre et le sous-ministre pour donner effet aux programmes sont tous ultra vires parce qu’ils empiètent sur le pouvoir exclusif du fédéral de réglementer les échanges et le commerce. Il a également déclaré que les Potash Conservation Regulations, 1969, et leurs modifications n’ont pas été adoptés dans l’un des buts visés aux art. 3, 9 et 10 de The Mineral Resources Act et sont ultra vires parce qu’ils outrepassent les pouvoirs délégués par la Loi.

Cette dernière conclusion n’est pas en cause dans le présent pourvoi, mais je dois souligner que la législature de la Saskatchewan a modifié The Mineral Resources Act un an plus tard pour corriger toute lacune de la Loi qui aurait pu porter atteinte à la validité des Potash Conservation Regulations, 1969: voir 1976 (Sask.), chap. 36. La loi modificatrice avait un effet rétroactif et les avocats au dossier ont dû présenter de nouvelles plaidoiries à cet égard devant la Cour d’appel. Voici l’opinion du juge en chef Culliton au sujet de la modification:

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[TRADUCTION] En résumé, la loi modificatrice, qu’elle fût nécessaire ou non, a pour effet de saper l’assise de tout argument selon lequel les règlements, les actes du ministre, les directives du ministre et du ministère, les programmes ABC et FP et le droit d’annuler une licence de production ou un bail de droits miniers souterrains n’étaient pas autorisés par The Mineral Resources Act.

A mon avis, à moins qu’on puisse dire que les modifications sont ultra vires, ce but a été atteint. Une fois les modifications en vigueur, on peut alors dire que le seul point en litige est de savoir si les programmes qu’on prétend appliquer conformément à la Loi sont invalides parce que leur caractère véritable vise la réglementation des échanges et du commerce.

Je peux accepter cette façon de voir afin d’aborder la question constitutionnelle soulevée en l’espèce. Il doit cependant être clair qu’une loi habilitante qui, dans ses termes généraux, ne peut être contestée (parce qu’elle donne lieu à une interprétation qui en assure la validité), n’assure pas la validité de règlements ou de décrets qui sont, en eux-mêmes, ultra vires en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. De fait, si les règlements ou décrets invalides sont si intimement liés à la loi habilitante qu’ils l’impreignent de leur caractère, la loi elle-même pourrait être vulnérable. Il n’est pas nécessaire à mon avis de se poser cette question en l’espèce.

Le juge de première instance a jugé la réglementation en cause inconstitutionnelle pour les motifs suivants:

[TRADUCTION] Une étude des règlements et un examen de la preuve extrinsèque ayant trait aux buts pour lesquels ils ont été adoptés établissent que les véritables buts et objectifs du Conseil [exécutif] étaient les suivants:

Premièrement: restreindre et limiter l’exportation de potasse de la Saskatchewan aux États-Unis.

Deuxièmement: contrôler et limiter la circulation de la potasse entre les producteurs de la Saskatchewan et les habitants des autres provinces du Canada à moins qu’ils ne paient le prix et ne se soumettent aux conditions que le ministre des Ressources minérales juge à propos d’exiger et d’imposer au besoin. Les règlements et le programme ABC ont donc pour but d’entraver et de gêner la libre circulation de la potasse à l’intérieur du

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Canada et de restreindre le droit des Canadiens des autres provinces de conclure des contrats avec les producteurs de la Saskatchewan.

Troisièmement: contrôler et gêner de la même façon les exportations de potasse du Canada vers d’autres pays étrangers.

La preuve abondante qui m’est soumise fait clairement ressortir que les buts et objectifs du Conseil constituent un empiétement intentionel et délibéré sur «l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada» en matière de «réglementation des échanges et du commerce» qui lui est dévolue par le par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. La législature provinciale n’a en aucune façon le pouvoir de légiférer pour gêner ou interdire l’exportation hors de la Saskatchewan de produits fabriqués ou manufacturés dans cette province: …

En Cour d’appel, le juge Culliton, juge en chef de la Saskatchewan, a adopté un point de vue différent. Je crois juste son évaluation des motifs du juge de première instance sur la constitutionnalité, soit qu’ils se fondent sur la conclusion qu’on lui soumettait un programme de commercialisation. Le savant Juge en chef est d’un avis différent, savoir, que le programme a pour but la conversation et la mise en valeur rationnelle des réserves de potasse de la Saskatchewan ou, en termes plus précis, est relié à l’autorisation du programme par The Mineral Resources Act, qu’il s’agit d’un programme de gestion, d’exploitation et de protection de l’industrie de la potasse. Le juge en chef Culliton a reconnu que cette définition des programmes ABC et FP n’en établit pas ipso facto la validité, mais il a également conclu que les objectifs susmentionnés comprennent [TRADUCTION] «la promotion et l’adoption de politiques économiques destinées à assurer une industrie saine et solide»; il a convenu avec le juge de première instance que [TRADUCTION] «les buts avoués des règlements sont le contrôle de la production et de la vente de potasse, la fixation de prix justes et, si nécessaire, le contingentement de la production».

Examinant séparément les règlements et les directives établies en vertu de ceux-ci, le Juge en chef a dit, au sujet des règlements:

[TRADUCTION] … La simple lecture des règlements ne révèle ni le dessein ni l’intention d’entraver la circulation interprovinciale ou internationale de la potasse. Dans ces

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conditions, je suis convaincu que les règlements sont valides; ils ne révèlent pas une tentative d’empiéter sur le domaine des échanges et du commerce et ne sont pas incompatibles avec les dispositions de The Mineral Resources Act, loi en vertu de laquelle ils ont été adoptés. La validité et la constitutionnalité des programmes ABC et FP, apparemment mis sur pied conformément à ces règlements par des ordonnances et des directives ministérielles, sont une question tout à fait différente. La validité ou l’invalidité de ces programmes n’a pas d’incidence sur la validité des règlements.

Il soutient que le juge de première instance a interprété trop restrictivement le pouvoir accordé par The Mineral Resources Act pour réglementer la gestion, l’exploitation et la protection des ressources minières. A son avis, le juge de première instance a limité ces questions à leur connotation matérielle alors qu’il faut les considérer dans une perspective plus large pour englober les considérations économiques, et ceci indépendamment des modifications apportées ensuite à la Loi en 1976. Je souscris volontiers à cette approche plus large, mais elle n’établit pas en elle-même le pouvoir législatif provincial.

L’abrogation de la disposition des règlements relative aux licences de vente démontre (comme l’a souligné le juge en chef Culliton) que le gouvernement provincial est sensible aux facteurs économiques dans la mesure où ils peuvent révéler un empiétement sur le pouvoir exclusif du fédéral de réglementer les échanges et le commerce. La question évidente est de savoir si le fait de ne plus exiger cette licence a une incidence sur la constitutionnalité du programme. En résumé, si l’on admet l’inconstitutionnalité du programme si la disposition relative à la délivrance de licences de vente avait été maintenue, est-il constitutionnel parce que l’on exige seulement une licence de production? En d’autres termes, la nature du programme est-elle modifiée parce que la seule restriction imposée est l’obtention d’une licence de production assujettie à un contrôle des prix? En l’espèce, je crois que non et j’exposerai plus loin mes motifs.

Je souligne dès maintenant cependant que le juge en chef Culliton estime que le fait que [TRADUCTION] «la fixation des contingents et des prix ne vise que la potasse produite en Saskatchewan» (pour employer ses propres termes) crée une dis-

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tinction entre ce programme et celui qui était en cause dans le renvoi sur les œufs du Manitoba, Le procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association[2]. Il était question dans cette affaire d’un plan de commercialisation et je n’oublie pas que le juge en chef Culliton a refusé de définir ainsi le programme de contingentement et de stabilisation des prix en litige en l’espèce. Il a cependant trouvé un appui dans un autre arrêt portant sur la commercialisation, Carnation Company Ltd. c. L’Office des marchés agricoles du Québec[3] où un plan de mise en marché et de contrôle des prix du lait vendu par les producteurs du Québec à un fabricant du Québec a été jugé valide et applicable au fabricant appelant, bien que la plus grande partie du lait ainsi acheté fût vendue, après traitement, à l’extérieur de la province. En confirmant la validité de la législation québécoise et du programme mis sur pied sous son régime au motif qu’il s’agissait de la commercialisation intraprovinciale, le juge Martland, parlant au nom de cette Cour, s’est référé à l’arrêt Shannon (Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board[4].) Selon lui, cet arrêt établit le principe général qu’une loi provinciale réglementant des opérations intraprovinciales est, au moins à première vue, valide. Après avoir examiné les différents motifs de jugement de cette Cour dans le renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act (Ontario)[5], le juge Martland ajoute aux pp. 253 et 254:

[TRADUCTION] Selon les quatres juges dans In re: Ontario, le fait qu’une opération ait entièrement lieu dans une province n’implique pas nécessairement qu’il s’agit par là‑même d’un sujet tombant entièrement sous le contrôle provincial. La réglementation de certaines opérations relatives à des produits destinés au commerce interprovincial peut constituer une réglementation du commerce interprovincial et donc ne pas être du ressort de l’autorité provinciale.

Bien que j’accepte l’avis, exprimé par les quatre juges dans In re: Ontario, qu’une opération commerciale parachevée dans une province n’est pas nécessairement, de ce seul fait, assujettie uniquement à la réglementation provinciale, je suis également d’avis que le fait qu’une telle

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opération touche de façon incidente une compagnie qui se livre au commerce interprovincial ne la soustrait pas nécessairement à cette réglementation.

Je partage le point de vue exprimé par le juge Abbott dans In re: Ontario, portant qu’on doit examiner chaque opération et chaque projet de réglementation en tenant compte des faits de l’espèce. Dans la présente affaire, les décisions en question ne visent pas, à mon avis, la réglementation du commerce interprovincial. Elles ne prétendent pas réglementer ou restreindre de façon directe ces échanges. Rien dans la preuve n’a démontré qu’elles réglementent ou restreignent lesdits échanges. Au plus, on peut dire qu’elles ont un certain effet sur les prix de revient au Québec d’une compagnie qui fait du commerce interprovincial, ce qui, en soi, ne suffit pas à les faire déclarer invalides.

Le juge en chef Culliton est d’avis que les motifs en faveur de la validité du programme provincial en litige dans l’arrêt Carnation s’appliquent aussi en l’espèce. Il conclut en ces termes:

[TRADUCTION] Si j’applique le même raisonnement aux programmes ABC et FP, je crois pouvoir dire à bon droit qu’ils ne visent pas la réglementation des échanges et du commerce. Ils n’ont pas pour but de contrôler ou de restreindre le commerce de la potasse. Aucune preuve n’établit qu’en fait, les programmes contrôlent ou restreignent ce commerce. Rien ne prouve que la demande internationale de potasse de la Saskatchewan n’est pas pleinement remplie. Tout au plus, peut-on dire que les programmes ont peut-être eu une incidence sur le marché international, mais ceci en est une conséquence, non pas un objectif. Le véritable but des programmes est la réalisation des objets de The Mineral Resources Act, soit la gestion, l’exploitation et la conservation des ressources minières de façon à assurer la protection et la survie de l’industrie de la potasse et à en faire une industrie économiquement viable à l’intérieur de la province. C’est, à mon avis, le véritable objet des programmes; il relève en conséquence de la compétence législative de la province en vertu des pouvoirs conférés à une législature provinciale aux termes des par. 92(10), (13) et (16) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Même si les programmes ont pu avoir en définitive des conséquences économiques sur le marché de la potasse, leur nature et leur caractère véritables doivent être déterminés en fonction de leur objet et non de leurs résultats.

Il est vrai qu’aux termes du programme FP, Central Canada Potash ne pouvait fournir à CF Industries Limited la quantité de potasse qu’elle s’était engagée à lui vendre et que CF Industries s’était engagée à acheter.

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En fait, il est évident qu’en ce qui concerne le programme FP, Central Canada Potash se plaint seulement d’avoir subi un manque à gagner parce qu’elle n’a pas pu respecter, à cause du programme de contrôle, les engagements contractuels pris envers CF Industries. Elle n’a aucune plainte réelle à formuler relativement au programme ABC, puisque lorsque ce programme était en vigueur, elle a obtenu des licences supplémentaires qui lui ont permis de produire pratiquement à pleine capacité. Cependant, malgré l’impossibilité de Central Canada Potash de remplir les engagements contractuels pris envers CF Industries, à cause du programme FP, rien ne prouve que les programmes ont empêché CF Industries d’acquérir ailleurs en Saskatchewan la quantité de potasse dont elle avait besoin.

Il est arrivé à cette conclusion sans juger nécessaire de se fonder sur la modification en 1976 de The Mineral Resources Act.

III

En concluant de la sorte, le Juge en chef a déclaré irrecevable et rejeté une bonne partie de la preuve extrinsèque que le juge de première instance avait jugé pertinente et recevable. Il a estimé que les problèmes constitutionnels en cause peuvent [TRADUCTION] «être si facilement résolus à partir des règlements, licences et directives contestés que la majeure partie de la preuve extrinsèque admise est irrecevable et inutile». Le Juge en chef a résumé en ces termes ce qu’il estime recevable:

[TRADUCTION] Est recevable toute preuve relative aux circonstances de l’adoption des règlements et aux ressources en potasse de la province, à l’histoire de l’industrie, à sa capacité de production, à la demande, à l’état du marché et aux problèmes économiques. La question en litige s’appuie sur cette preuve, pour reprendre ce qu’a dit le juge Laskin, alors juge puîné, dans Le procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association, et al, [1971] R.C.S. 689. Cette preuve définit les maux que l’on cherche à corriger.

Cependant, il a poursuivi en disant qu’il n’est pas nécessaire de recourir à la preuve extrinsèque puisque [TRADUCTION] «… la nature et le caractère véritables des règlements ainsi que ceux des programmes de contingentement et de stabilisation des prix et leurs effets peuvent être déterminés par une étude des règlements et des directives établis par le Ministre et les fonctionnaires du ministère

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…». Toutefois, il a mentionné et cité quelques observations faites par le Premier ministre de la Saskatchewan d’alors le jour de l’adoption des règlements car elles en expliquent la nécessité dans les circonstances; il a ajouté que le premier ministre avait dit avec justesse que [TRADUCTION] «les objectifs immédiats des règlements, des licences et des programmes [étaient] la conservation et la mise en valeur rationnelle des réserves de potasse de la Saskatchewan … grâce à un ou plusieurs programmes de licences pour contrôler la production et assurer un prix minimum, franco de bord, à la mine».

C’est l’appelante qui a introduit le large éventail de preuve extrinsèque que le juge de première instance a analysée dans ses motifs de jugement. Dans son factum soumis à cette Cour, elle a réparti cette preuve entre (1) la preuve indirecte et (2) la preuve directe, classification qui n’a pas été acceptée par le gouvernement de la Saskatchewan, intimé. Devant cette Cour, les plaidoiries des parties n’ont révélé aucun désaccord sur la question de savoir s’il est nécessaire d’aller au-delà de ce que le juge en chef Culliton estime recevable.

L’avocat de l’appelante a soutenu qu’on ne sait pas exactement sur quelle preuve s’est fondée la Cour d’appel. La Cour ne l’a pas spécifiée, mais elle a tiré des conclusions à partir desquelles la question constitutionnelle devait être tranchée et au risque de répéter ce qui a déjà été dit dans ces motifs, je vais reprendre les termes exacts du juge en chef Culliton et ses observations préliminaires:

[TRADUCTION] J’admire le travail accompli par le savant juge de première instance qui a procédé à un examen approfondi et exhaustif de virtuellement tous les éléments de preuve, mais je ne pense pas qu’il y ait de véritable litige sur les faits dans la mesure où ils se rapportent aux problèmes de la constitutionnalité, de la validité et de l’applicabilité. Je crois qu’on peut dire à bon droit que les déclarations de faits qui suivent sont entièrement confirmées par la preuve recevable et par ce qu’on doit nécessairement déduire des programmes établis par les directives du ministre et du ministère et énoncés dans les licences de production de potasse:

(1) en 1969, toute la production de potasse de la Saskatchewan était, à toutes fins pratiques, vendue à l’extérieur de la province: à ce

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moment-là, 64 pour cent de la production était vendue aux États-Unis et le reste à d’autres pays; les producteurs de la Saskatchewan avaient pris 48 pour cent du marché américain de la potasse;

(2) avant l’adoption des Potash Conservation Regulations, 1969, promulgués par le décret 1737/69 et modifiés par le décret 404/70, l’industrie de la potasse se trouvait dans une situation économique difficile due à une surproduction et à une baisse des prix du marché; l’imposition de droits de dumping par la Commission américaine du tarif et la menace que le Congrès américain prenne des mesures législatives pour protéger davantage l’industrie américaine de la potasse en imposant des quotas d’importation et des tarifs ont aggravé la situation;

(3) l’industrie américaine de la potasse est principalement concentrée dans l’État du Nouveau-Mexique et elle fait face aux mêmes difficultés économiques que celle de la Saskatchewan. A la suite de discussions entre les représentants du gouvernement de la Saskatchewan et ceux de l’État du Nouveau-Mexique, il a été convenu que chacun prendrait toutes les mesures utiles pour protéger, dans le cadre de sa compétence respective, l’industrie de la potasse;

(4) les Potash Conservation Regulations ont été adoptés dans le but d’assurer la protection et la viabilité de l’industrie en Saskatchewan grâce à un programme de contrôle de la production et de stabilisation des prix;

(5) les programmes ABC et FP prévoient tous deux un contingentement strict de la production et fixent un prix minimum, franco de bord à la mine; ce prix ne peut être modifié ni réduit par des rabais, des commissions ou d’autres contreparties, ni être majoré en proportion des coûts engagés après le chargement à la sortie de l’usine — les licences sont valides aussi longtemps que le producteur se conforme à la condition relative au prix;

(6) les programmes de contingentement et de stabilisation des prix doivent entraîner une réduction de la potasse en vente sur le marché international, mais la preuve n’établit pas qu’à un moment donné, la quantité disponible ait été insuffisante pour répondre aux besoins du marché;

(7) les programmes de contingentement et de stabilisation des prix ont été utiles à l’industrie du Nouveau-Mexique et à celle de la Saskatchewan; ils ont permis l’abandon du projet de quotas d’importation et de tarifs par le Congrès améri-

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cain; ils ont amené la stabilisation de la production et la fixation d’un prix viable; tous les producteurs de la Saskatchewan, à l’exception de Central Canada Potash, ont appuyé la mise sur pied de ces programmes.

Je me contenterai dans ces motifs de raisonner sur la foi de ces conclusions et d’une étude des règlements, directives et licences liés au programme de contingentement et de fixation des prix, et ne tiendrai donc pas compte du reste de la preuve extrinsèque soumise au juge de première instance.

Les circonstances qui ont amené l’adoption des Potash Conservation Regulations et les termes des directives et des licences en vertu desquelles les programmes ABC et FP ont été institués et administrés révèlent clairement que le gouvernement de la Saskatchewan avait en vue la réglementation de la commercialisation de la potasse grâce à la fixation d’un prix de vente minimum applicable aux quotas de production. Les programmes n’avaient d’incidence que sur le marché de l’exportation. On ne peut dire que les programmes visent la commercialisation de la potasse à l’intérieur de la Saskatchewan puisqu’il n’y a pratiquement aucun débouché pour ce minerai dans la province. Il n’est aucunement question en l’espèce d’opérations de vente ou d’achat conclues dans la province comme c’était le cas dans l’affaire Carnation. Les licences et les directives visent principalement les ventes outre-mer et à l’extérieur de la province.

La preuve documentaire ne laisse aucun doute à ce sujet. La première directive, datée du 25 novembre 1969, qui fixe le prix plancher versé au producteur pour la potasse, franco de bord à l’usine, a pour but de déterminer la quantité de potasse nécessaire [TRADUCTION] «pour répondre aux besoins courants raisonnables et à la consommation ou à l’utilisation courantes à l’intérieur et à l’extérieur de la Saskatchewan». La première licence de production accordée à Noranda le 12 décembre 1969 prévoyait que le détenteur devait se conformer [TRADUCTION] «à toutes les lois, tous es règlements, ordonnances et directives applicables régissant la production, la conservation, le

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traitement, la vente, la commercialisation, le transport …». La deuxième licence de production était valide à condition que le prix de vente minimum, franco de bord à l’usine du producteur en Saskatchewan, soit respecté. Les licences de production suivantes n’indiquaient aucun changement d’optique, mais affermissaient le contrôle ministériel.

Une directive du 24 août 1971 envoyée à tous les producteurs fixait le prix minimum franco de bord, à Vancouver. Le 27 août 1971, le sous-ministre a fait parvenir à tous les producteurs une lettre les informant qu’il avait ratifié, à certaines conditions, une entente prévoyant la livraison de potasse à une société commerciale française. Il y était notamment stipulé que [TRADUCTION] «toute la potasse de la Saskatchewan livrée en Europe conformément à l’entente devra y être consommée». Le nouveau programme de répartition établi par la directive du 30 juin 1972, que j’ai déjà citée, portait sur le partage de la production [TRADUCTION] «afin de répondre à la demande du marché». Le but de la création du Canpotex, dont j’ai fait mention précédemment, était d’en faire l’intermédiaire pour les ventes outre-mer de la potasse de la Saskatchewan.

Dans tout ce qui précède, le gouvernement de la Saskatchewan, ses ministres responsables et leurs sous-ministres, n’ont pas agi en vertu de droit de propriété, mais conformément à leur pouvoir législatif et statutaire de régir le droit de propriété des autres, y compris l’appelante. Le gouvernement intimé (appuyé par les provinces intervenantes) a vigoureusement soutenu que les ressources naturelles, les richesses minières de la province, sont seulement assujetties au contrôle réglementaire provincial et que les contrôles ou les quotas de production sont tout particulièrement des matières qui relèvent du pouvoir législatif exclusif des provinces. Le juge en chef Culliton a insisté sur ce point dans les deux derniers alinéas de ses motifs qu’il introduit par cette phrase: [TRADUCTION] «les tribunaux doivent aborder les problèmes constitutionnels avec réalisme et esprit pratique». Ces deux alinéas se lisent ainsi:

[TRADUCTION] Toutes les parties admettent que l’industrie de la potasse de la Saskatchewan faisait face à des problèmes difficiles — problèmes qui, s’ils n’avaient

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pas été résolus, auraient eu un effet préjudiciable sur l’industrie et sur la province. Dans ces circonstances, l’industrie de la potasse avait le droit de chercher à obtenir l’aide de tout gouvernement qui avait le pouvoir de la lui accorder. Comme les ressources naturelles sont exclusivement de compétence provinciale, l’industrie s’est adressée à la province. Afin de protéger et d’assurer la survie de l’industrie de la potasse, la province a mis en œuvre des programmes de contrôle de production et a fixé des prix minima dans la province. Ces programmes ont aidé l’industrie, mais ils ont également eu des répercussions sur des domaines relevant de la compétence fédérale. Cependant, dans leur nature véritable, ces programmes visent une matière qui relève de la compétence provinciale et sont donc valides malgré leurs répercussions.

Si je fais erreur, il faut alors dire que le droit de contrôler la production de potasse à l’intérieur de la province et de fixer un prix minimum à la mine appartient au Parlement du Canada puisque ce droit doit être dévolu à quelqu’un. A mon avis, il est clair que le Parlement du Canada n’a pas le pouvoir de contrôler la production de potasse à l’intérieur de la province ni celui de fixer un prix minimum à la mine. Décider que les programmes de contingentement et de stabilisation des prix sont ultra vires équivaudrait donc, à mon avis, à décider de leur validité en fonction de leurs répercussions et non en fonction de leur nature et de leur caractère véritables.

Il est vrai que les contrôles de production et les mesures de conservation des ressources naturelles d’une province sont des sujets qui relèvent ordinairement du pouvoir législatif provincial. Les motifs de la présente Cour rendus le 19 janvier 1978 dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles (Canada), à la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme (Canada) et à The Farm Products Marketing Act (Ontario), en cours de publication[6], étayent ce point de vue. La situation peut être différente lorsque la réglementation provinciale établit un programme de commercialisation dont le trait principal est la fixation des prix. En fait, on a jugé que le pouvoir législatif provincial ne s’étend pas au contrôle ou à la réglementation de la commercialisation de produits provinciaux, qu’il s’agisse de ressources minières ou naturelles, à l’extérieur de la province ou à l’exportation. Les

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tribunaux de la Saskatchewan ont reconnu ce principe il y a près de cinquante ans dans l’arrêt In re Grain Marketing Act, 1931[7]. Des législations au même effet adoptées par d’autres provinces ont aussi été annulées: voir Lawson c. Interior Tree Fruit & Vegetable Committee of Direction[8]; Re Sheep and Swine Marketing Scheme (P.E.I.)[9].

La présente affaire se réduit donc à un examen «de la nature et du caractère véritables» des programmes de contingentement et de stabilisation des prix qui nous sont soumis. Cette Cour ne peut pas négliger les circonstances qui ont amené l’adoption des Potash Conservation Regulations, ni le marché auquel ils s’appliquent et sur lequel ils ont eu le plus d’effet. Dans Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Le gouvernement de la Saskatchewan[10], le juge Martland, parlant au nom de la majorité de la Cour, a dit (à la p. 568) que «la compétence législative provinciale ne s’étend pas à la fixation des prix de vente des marchandises sur le marché d’exportation». On peut dire en l’espèce au sujet de la potasse ce qui a été dit du pétrole dans cet arrêt, savoir que «la législation vise directement la production de potasse destinée à l’exportation et a pour effet de réglementer le prix à l’exportation, puisque le producteur est en fait obligé de vendre son produit à ce prix» (à la p. 569).

Je ne puis souscrire à l’opinion du juge en chef Culliton selon laquelle l’annulation du programme provincial en cause a pour effet de reconnaître au Parlement du Canada le pouvoir de contrôler la production de minerai dans la province et le prix demandé à la mine. Le pouvoir du fédéral n’est aucunement accru dans ce cas, qui ne met pas en cause une législation fédérale; la Cour, conformément à son devoir, ne fait que définir les limites du pouvoir législatif provincial. Il est vrai, comme il le dit, que (sauf quelques exceptions qui ne sont pas pertinentes en l’espèce) l’Acte de l’Amérique du Nord britannique répartit tous les pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales, mais il ne s’ensuit pas qu’une législation provinciale jugée

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invalide peut être valablement adoptée, ipso facto, dans les mêmes termes par le Parlement. Ce n’est pas la première fois que cette Cour, comme tout tribunal canadien saisi d’une question constitutionnelle, doit chercher ce qui se cache derrière les termes utilisés par une législature et déterminer leur portée véritable. Pour les tribunaux appelés à interpréter et à appliquer une constitution qui limite le pouvoir législatif, il est particulièrement important de le faire dans un cas où non seulement la législation habilitante mais également les règlements adoptés sous son régime sont rédigés en termes généraux et quand l’essence du programme prévu dans la loi cadre et les règlements d’application se trouve dans des directives administratives.

Lorsque les gouvernements invoquent de bonne foi, comme en l’espèce, leur pouvoir de mettre sur pied des politiques économiques souhaitables, ils doivent savoir qu’ils n’ont pas à leur disposition des moyens illimités d’atteindre leur but lorsque le pouvoir législatif en vertu duquel ils entendent agir est limité par la Constitution. Ils sont en droit de s’attendre que les tribunaux, et particulièrement cette Cour, abordent la tâche de déterminer la constitutionnalité des programmes sociaux et économiques avec compréhension et en étant pleinement conscients des graves conséquences de les déclarer ultra vires. Mais si après examen il est jugé qu’ils vont à l’encontre de la Constitution, c’est cette dernière qui doit l’emporter. C’est le cas en l’espèce.

A mon avis, l’arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan relativement à la question constitutionnelle soumise à cette Cour doit être infirmé et la déclaration d’invalidité faite par le juge de première instance rétablie.

En ce qui concerne le deuxième point en litige, savoir, la demande de dommages-intérêts de l’appelante contre l’intimé pour délit d’intimidation, je souscris aux motifs de mon collègue le juge Martland. En conséquence, je suis d’avis de rejeter le pourvoi de l’appelante sur cette question.

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L’appelante ayant partiellement gain de cause, il n’y aura aucune adjudication de dépens entre les parties en cette Cour et dans les cours d’instance inférieure. En outre, il n’y aura aucune adjudication de dépens en faveur ou à l’encontre du procureur général du Canada ou de l’un des intervenants.

Le Juge en chef et les juges Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Pratte ont souscrit au jugement rendu par

LE JUGE MARTLAND — L’appelante poursuit l’intimé en dommages-intérêts pour intimidation. En première instance, elle a obtenu $1,500,000 de dommages-intérêts. La Cour d’appel a infirmé cette décision.

Les circonstances qui ont donné naissance à la prétention que l’intimé est coupable du délit d’intimidation sont les suivantes.

Conformément aux Potash Conservation Regulations dont les parties pertinentes sont citées dans les motifs du Juge en chef, le ministre des Ressources naturelles, ci-après appelé «le Ministre», a élaboré et mis en œuvre le programme dit programme «ABC» de contingentement de la production de potasse en Saskatchewan. La formule de contingentement tient compte des éléments suivants:

(1) la capacité de production de chaque mine;

(2) la demande estimative de potasse de la Saskatchewan;

(3) la quantité de potasse nécessaire aux stocks de roulement et aux réserves.

Aux termes du programme, chaque producteur est autorisé à produire et à vendre 40 pour cent de sa capacité de production. Un producteur ne peut demander la délivrance d’une licence supplémentaire lui permettant de produire et de vendre une quantité additionnelle de potasse que lorsque tous les producteurs de la Saskatchewan ont produit et vendu leur quota.

Le Ministre a délivré à l’appelante des licences de production l’autorisant à produire 197,734 tonnes courtes d’équivalent K2O entre le 1er janvier et le 30 juin 1970, 410,642 tonnes entre le 1er

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juillet 1970 et le 30 juin 1971 et 632,096 tonnes entre le 1er juillet 1971 et le 30 juin 1972.

En décembre 1971, le Ministre a informé tous les producteurs de potasse qu’une nouvelle méthode de contingentement entrerait en vigueur pour l’année allant du 1er juillet 1972 au 30 juin 1973. Selon cette nouvelle méthode, qui fut effectivement adoptée, la licence de production de chaque producteur devait être conforme à une formule de contingentement fondée uniquement sur la capacité de production de chaque mine.

L’appelante s’est opposée à l’application de cette formule à sa production. M. Schmitt, son président, a écrit au Ministre le 29 mai 1972 pour lui demander une licence l’autorisant à produire en 1972-1973, 805,500 tonnes d’équivalent K2O, dont 744,500 tonnes, disait-il, étaient nécessaires pour répondre aux engagements pris envers C.F. Industries Inc. Par la suite, le 19 juin 1972, M. Row, le vice-président à l’administration de l’appelante, et le Ministre, M. Thorson, se sont réunis.

Le 22 juin 1972, le Ministre a envoyé à M. Row une lettre où il faisait allusion à la lettre de M. Schmitt et à la réunion du 19 juin. Il l’informait que:

[TRADUCTION] … après un examen approfondi, il ne semble pas qu’il soit dans l’intérêt public de faire une exception pour un producteur ou de déroger à la méthode de répartition qui entrera en vigueur le 1er juillet 1972.

Il ajoutait:

[TRADUCTION] Bien qu’il soit admis que le quota accordé à Central Canada Potash en vertu des nouvelles règles de contingentement n’est pas suffisant pour répondre à tous les besoins de C.F. Industries Inc., nous ne pouvons tolérer ni justifier une exception sans courir le risque de remettre en cause tout le programme de contingentement de la potasse. De plus, pareille exception équivaudrait à donner un avantage indu à Central Canada Potash, par règlement gouvernemental.

Central Canada Potash et les autres producteurs de la Saskatchewan ont tiré avantage du programme de contingentement et ils continueront à le faire en vertu du nouveau programme. Tout programme de contingentement est essentiellement fondé sur le principe du partage des marchés.

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L’appelante a reçu une licence l’autorisant à produire 442,647 tonnes.

Elle a institué des procédures en mandamus pour contraindre le Ministre à lui délivrer une licence de production pour une période de douze mois commençant le 1er juillet 1972:

[TRADUCTION] … conformément à la loi et pour des motifs pertinents, et non pour des considérations inopportunes ou des fins injustifiées, comme la réglementation de la commercialisation extra-provinciale et le prix de la potasse.

Cette demande a été rejetée le 17 août 1972, ([1972] 6 W.W.R. 62). Le 6 novembre 1972, la Cour d’appel a rejeté l’appel de cette décision, ([1973] 1 W.W.R. 193). La présente Cour a fait de même le 5 février 1973, ([1973] 2 W.W.R. 672).

Le 3 août 1972, le sous-ministre des Ressources minérales, M. Wotherspoon, a écrit en ces termes au directeur de l’appelante à Colonsay (Saskatchewan):

[TRADUCTION] Veuillez prendre note que le Calendrier de production de 750,000 tonnes de K2O au cours d’une période de douze mois est inacceptable puisqu’il est fondé sur un volume de production plus élevé que celui autorisé par la licence de production de Central Canada Potash. En conséquence, veuillez soumettre dans les plus brefs délais un calendrier de production des 442,647 tonnes de K2O actuellement autorisées par la licence de production n° P72-C-1.

Le 20 septembre 1972, M. Wotherspoon a de nouveau écrit à M. Schmitt. Puisque cette lettre constitue le fondement principal de la demande de dommages-intérêts de l’appelante pour intimidation, je la cite en entier:

[TRADUCTION]

M.D.E.G. Schmitt Président Central Canada Potash Co. Limited Pièce 1700 44 ouest, rue King Toronto 105 (Ontario).

Objet: Calendrier de production de potasse pour l’année-engrais 1972-1973

Monsieur,

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Après avoir accordé à Central Canada Potash Co. Limited, le 20 juin 1972, une licence de production de potasse pour l’année 1972-1973, nous lui avons demandé de soumettre son calendrier de production de potasse pour l’année-engrais commençant le 1er juillet 1972.

Le 26 juillet 1972, vous avez soumis un calendrier de production totalement incompatible avec la norme gouvernementale de production mensuelle qui ne doit pas dépasser 10 pour cent de la production annuelle permise par votre licence de production.

Nous vous avons informé, par une lettre du 3 août 1972, que le Ministère ne pouvait accepter votre calendrier de production et que vous deviez le modifier de façon que votre production mensuelle soit conforme à la norme fondée sur un pourcentage de la production répartie. Nous n’avons pas encore reçu votre nouveau calendrier de production.

Suivant les rapports de production, votre compagnie a produit, en juillet 1972, 109,395 tonnes de muriate, soit 66,428 tonnes d’équivalent K2O, et en août 1972, 101,448 tonnes de muriate, soit 61,720 tonnes d’équivalent K2O. Il appert de plus que votre compagnie a maintenu cette production en septembre 1972. Dans ces circonstances, votre compagnie aura produit au cours des trois premiers mois de l’année-engrais 1972‑1973 environ 190,000 tonnes d’équivalent K2O, soit environ 57,400 tonnes d’équivalent K2O en sus de la norme de production applicable à tous les autres producteurs de potasse de la Saskatchewan.

Votre compagnie est donc tenue de réduire sa production mensuelle de potasse en Saskatchewan à au plus 30,000 tonnes courtes d’équivalent K2O d’ici la fin de l’année‑engrais 1972-1973 jusqu’à ce que vous ayez produit votre quota, sauf autorisation du ministre des Ressources minérales. Le défaut de vous conformer à ces exigences nous obligera à prendre des mesures draconiennes lourdes de conséquences et le Ministre n’aura pas d’autre choix que d’annuler votre licence de production n° P72-C-1. Le Ministère recommandera en outre l’annulation de votre bail de droits miniers souterrains n° KL 108 conformément au paragraphe 1 et à l’article 13 de ce bail.

Pour éviter tout malentendu ou tout retard, veuillez nous faire parvenir d’ici le 27 septembre 1972 votre engagement écrit de vous conformer au calendrier de production établi précédemment par le Ministère.

Veuillez agréer […]

(signature)

J.G. Wotherspoon.

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Après la réception de cette lettre par l’appelante, MM. Schmitt, Thorson, Wotherspoon et d’autres personnes se réunirent. M. Schmitt essaya, sans succès, de persuader M. Thorson de délivrer à l’appelante une licence de production qui lui permettrait de répondre à ses besoins. L’appelante a donc réduit sa production au niveau fixé par le Ministre. Selon M. Schmitt, l’appelante a agi ainsi parce qu’on l’avait menacée de lui faire perdre son bail de droits miniers souterrains. Par la suite, l’appelante a maintenu sa production dans les limites prévues par sa licence de production.

La présente action attaquant la constitutionnalité des règlements en litige a été instituée le 11 décembre 1972.

L’appelante prétend qu’elle a réduit sa production de potasse à la suite des menaces contenues dans la lettre du 20 septembre 1972, que l’ordre de réduire sa production est illégal et qu’elle a subi un préjudice parce qu’elle n’a pu effectuer toutes les ventes de potasse qu’elle aurait normalement pu faire, d’où un manque à gagner.

Le délit d’intimidation est défini ainsi dans Clerk & Lindsell on Torts (14e éd.) par. 802, à la p. 414:

[TRADUCTION] A commet un délit s’il menace B d’accomplir un acte ou de se servir d’un moyen illégal contre lui pour que B accomplisse un acte ou s’abstienne de l’accomplir alors qu’il a le droit de le faire, causant ainsi un dommage à lui-même ou à C. Il s’agit d’un délit d’intention et le demandeur, que ce soit B ou C, doit être une personne à qui A avait l’intention de nuire.

L’existence même du délit d’intimidation a été mise en doute devant la Chambre des lords par Gerald Gardiner, c.r., (tel était alors son titre) dans l’affaire faisant autorité Rookes v. Barnard[11]. A l’instar de la Cour d’appel ([1963] 1 Q.B. 623), la Chambre des lords a confirmé l’existence de ce délit. Les deux cours divergent cependant d’opinion sur un point: la Cour d’appel estime que l’intimidation est limitée aux actes de violence et

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aux menaces de nature préjudiciable ou criminelle et ne peut s’étendre à une menace de rupture de contrat, alors que la Chambre des lords est d’avis qu’une menace de rupture de contrat peut être le fondement du délit.

Les faits de cette affaire-là sont les suivants. Le demandeur, un employé de B.O.A.C., a démissionné de son syndicat qui, par entente verbale avec B.O.A.C. qui n’était pas légalement exécutoire, avait convenu que lorsque tous les employés d’une section ou d’une unité étaient syndiqués, B.O.A.C. n’engagerait pour cette section aucun employé non syndiqué. Des trois défendeurs, B et F étaient des représentants syndicaux employés par B.O.A.C. et S était un représentant à plein temps employé par le syndicat. Tous trois, conformément aux termes d’une résolution adoptée à une assemblée des membres du syndicat, menacèrent B.O.A.C. de déclencher, dans les trois jours, une grève générale si le demandeur, qui n’était plus syndiqué, n’était pas relevé de ses fonctions. B.O.A.C. a alors suspendu puis congédié le demandeur (légalement et avec le préavis obligatoire). Aux termes d’une convention collective conclue entre le syndicat et B.O.A.C, le syndicat avait convenu de ne pas déclencher de grève. Toute grève des employés aurait constitué une rupture de contrat.

Il faut noter que les menaces n’ont pas été proférées au demandeur, mais à son employeur, B.O.A.C, qui l’a légalement congédié. Une grève aurait constitué une rupture manifeste de la convention collective conclue entre le syndicat et B.O.A.C Le seul recours du demandeur, s’il en avait un, et la Chambre des lords a jugé qu’il en avait effectivement un, était contre les personnes dont les menaces avaient amené B.O.A.C. à le congédier.

Cette décision de la Chambre des lords a soulevé de nombreuses critiques, notamment l’article du professeur K.W. Wedderburn publié à (1964) 27 Modern Law Review 257. Des arguments sérieux militent en faveur de l’opinion exprimée par la Cour d’appel dans Rookes. Au Canada, cette question n’a pas encore été examinée. Comme l’a souligné en l’espèce le juge de première instance, cette décision a été citée à plusieurs reprises au

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Canada mais uniquement, jusqu’à maintenant, en ce qui concerne l’adjudication de dommages-intérêts punitifs. Il n’est cependant pas nécessaire d’examiner ce point puisqu’à mon avis l’appelante ne peut, pour d’autres motifs, obtenir gain de cause.

Pour en venir à cette conclusion, il faut tenir compte des points suivants.

Au moment de l’envoi de la lettre du 20 septembre 1972, et avant cette date, les Potash Conservation Regulations, adoptés conformément à The Mineral Resources Act, étaient en vigueur. L’article 2 de ces règlements interdit expressément la production de potasse sans licence de production délivrée par le Ministre, aux conditions qu’il juge appropriées.

A ce moment, l’appelante détient une licence de production de potasse, datée du 20 juin 1972 et valide pour une période de douze mois commençant le 1er juillet 1972, qui autorise la production de 442,647 tonnes courtes (équivalent K2O) de potasse. Cette licence prévoit que, dans les trente jours de la réception, l’appelante est tenue de soumettre un calendrier de la production mensuelle projetée à concurrence de la production totale autorisée. Elle prévoit également que le Ministre peut modifier ou réviser la production autorisée si, à son avis, les conditions ont changé ou s’il estime qu’un ajustement est nécessaire ou encore si l’intérêt public l’exige.

L’appelante a cherché sans succès à persuader le Ministre de l’autoriser à produire davantage de façon à répondre à ses besoins commerciaux. Au moment de l’envoi de la lettre, la demande de bref de mandamus présentée par l’appelante pour forcer le Ministre à lui accorder une licence prévoyant une production plus élevée avait été rejetée.

La licence de l’appelante l’oblige à soumettre son calendrier de production pour une période de douze mois. Le calendrier présenté n’était pas conforme à la directive ministérielle selon laquelle la production mensuelle ne doit pas dépasser 10 pour cent de la production annuelle permise. Les rapports de production de l’appelante indiquent une production de 66,428 tonnes d’équivalent K2O

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en juillet 1972 et une production de 61,720 tonnes d’équivalent K2O en août. Selon toute apparence, la production de septembre allait être sensiblement la même.

Dans la lettre, il est ordonné à l’appelante de réduire sa production mensuelle à 30,000 tonnes courtes d’équivalent K2O pour le restant de la période jusqu’à concurrence de la production permise, sauf autorisation du Ministre.

M. Wotherspoon, le sous-ministre, y déclare que si elle ne se conforme pas à cette exigence, le Ministre n’aura d’autre choix que d’annuler la licence et que le ministère recommandera l’annulation de son bail de droits miniers souterrains. M. Schmitt a déclaré dans son témoignage que l’appelante a réduit sa production à cause de la menace d’annulation de ce bail.

Daté du 23 juin 1967, le bail en cause est d’une durée de 21 ans et contient une clause de reconduction. Le paragraphe 1 du bail prévoit qu’il est accordé [TRADUCTION] «sous réserve de The Minerai Resources Act, 1959, des Subsurface Mineral Regulations, 1960… et de tout autre règlement applicable en vertu de la Loi ainsi que de toute révision ou modification de la Loi ou des règlements».

La clause 13 du bail prévoit que:

[TRADUCTION] 13. Un locataire doit observer et exécuter toutes les obligations et conditions imposées aux détenteurs de baux de droits miniers souterrains par la Loi ou les règlements d’application en vigueur.

La clause 16 prévoit qu’en cas de violation, inobservation, inexécution par le locataire des obligations, conditions, restrictions ou stipulations du bail ou de manquement à celles-ci, le Ministre, après lui avoir envoyé un avis de 60 jours de son intention d’annuler le bail, en y précisant la nature du manquement, peut annuler le bail si le locataire n’y a pas remédié ou ne l’a pas fait à la satisfaction du Ministre dans le délai de soixante jours.

Dans sa lettre du 20 septembre 1972, M. Wotherspoon se réfère au paragraphe 1 et à la clause 13 du bail pour en évoquer l’annulation.

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The Mineral Resources Act a été modifiée le 7 mai 1976 par le chap. 36 des Statuts de la Saskatchewan de 1976. Entre autres choses, ce chapitre édicte un nouvel article 11A qui autorise le Ministre à annuler une licence de production si le détenteur enfreint ou omet de respecter les conditions de la licence et si cette violation ou ce manquement se poursuit plus de trente jours après avoir été porté à l’attention du détenteur. Cet article est réputé avoir toujours fait partie de la Loi.

En outre, les Potash Conservation Regulations et leurs modifications ont été ratifiés et confirmés rétroactivement à leur date respective d’adoption.

La Loi a été modifiée entre le prononcé du jugement de première instance et l’arrêt de la Cour d’appel. L’article 11A dissipe tout doute quant au pouvoir du Ministre d’annuler une licence de production. La ratification et la confirmation des Potash Conservation Regulations ne permettent plus de douter de leur validité aux termes des dispositions de la Loi.

La loi modificatrice contient également le calendrier de production de plusieurs compagnies, y compris l’appelante, et précise les limites de production de chacune pour la période allant du 1er janvier 1970 au 30 juin 1976. Elle prévoit qu’aucune de ces compagnies ne peut produire des quantités de potasse supérieures à celles fixées. Cette disposition est réputée être en vigueur depuis le 1er janvier 1970. Pour la période allant du 1er juillet 1972 au 30 juin 1973, la production de l’appelante a été fixée à 469,703 tonnes courtes d’équivalent K2O. Pour les trois périodes suivantes de douze mois, la production devait être de 660,005, 900,000 et 900,000 tonnes respectivement.

En résumé, la situation en l’espèce est la suivante. Conformément à The Mineral Resources Act, un programme de contrôle de la production de la potasse en Saskatchewan est entré en vigueur. L’appelante, en qualité de producteur de potasse, ne peut en produire plus que la quantité prescrite par ses licences. Elle est tenue, sur réception d’une licence, de soumettre un calendrier de la produc-

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tion mensuelle projetée pour les douze mois visés par la licence; cette production ne doit pas dépasser la production totale permise.

L’appelante, évidemment insatisfaite du quota qui lui était attribué, a essayé de persuader le Ministre de l’augmenter, mais sans succès. Elle a cherché à le contraindre à lui accorder cette augmentation par bref de mandamus, mais également sans succès. Elle n’a pas soumis de calendrier de production conforme dans les trente jours de la réception de sa licence pour l’année 1972-1973. Elle a continué à produire à un rythme qui dépassait celui qui y était prévu.

Les choses en étaient là lorsque le sous-ministre a écrit à l’appelante le 20 septembre 1972 pour la sommer de réduire sa production ou, à défaut, de s’exposer à une annulation de son bail minier. Ce bail, comme je l’ai noté précédemment, prévoit que l’appelante, en tant que locataire, doit observer et respecter toutes les obligations imposées aux détenteurs de baux miniers par la Loi ou les règlements en vigueur.

En l’espèce, la menace proférée par le sous-ministre porte sur l’exercice possible par le Ministre des pouvoirs qu’il pouvait raisonnablement croire à la disposition de ce dernier. Dans Rookes, les défendeurs ont menacé d’entreprendre une action qu’ils savaient constituer une violation de la convention collective conclue entre le syndicat et B.O.A.C.

En l’espèce, le sous-ministre cherchait à amener l’appelante à limiter sa production pour que cette dernière soit conforme au programme de contingentement. Dans Rookes, la menace avait pour objet de contraindre B.O.A.C. à congédier le demandeur, mesure que, mise à part la pression exercée, elle n’avait ni l’entention ni l’obligation de prendre.

Dans Rookes, ce n’est pas le demandeur qui a été menacé. La menace a été faite à un tiers, B.O.A.C, afin de le forcer à prendre une mesure préjudiciable au demandeur. En l’espèce, la menace a été proférée directement à l’appelante et aucun tiers n’était en cause.

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J’examinerai d’abord cette distinction et je reviendrai sur les autres plus tard. Elle est importante parce que le demandeur, dans Rookes, n’était pas en mesure d’accuser son employeur de rupture de contrat lorsqu’il a été congédié. Son seul recours était contre les défendeurs qui avaient menacé l’employeur de violer la convention collective conclue entre lui et le syndicat pour le contraindre à congédier Rookes. En l’espèce, l’appelante est partie au contrat que, selon elle, on menaçait de violer, c.-à-d. le bail, et elle aurait disposé de recours en vertu du contrat en cas de rupture illégale.

Sur ce point, je souscris à l’opinion émise par Winfield et Jolowicz on Tort (10e éd.), à la p. 458:

[TRADUCTION] On soutient donc que la situation est différente selon que deux ou trois parties sont en cause et qu’il ne découle pas nécessairement de l’arrêt Rookes v. Barnard que chaque fois que A menace B de commettre un acte illégal, y compris la rupture d’un contrat conclu avec B, il commet le délit d’intimidation. Il semble plus avantageux de décider que lorsque A menace B de violer le contrat qu’il a conclu avec lui, B ne dispose que des recours en vertu du contrat. La loi ne doit pas encourager B à céder à la menace, mais doit l’aider à y résister. S’il subit un dommage, il aura droit à des dommages-intérêts pour rupture de contrat puisque les dommages subis ne peuvent guère être autre que financiers. Lorsque la menace implique un délit, et particulièrement lorsqu’il y a menace de violence, il est à la fois irréaliste de soutenir que les procédures pour obtenir une injonction quia timet lui assurent une protection adéquate contre les conséquences de sa résistance, et absurde d’affirmer que s’il est victime de violence, il sera suffisamment indemnisé par des dommages-intérêts. Donc, même si A se rend coupable d’intimidation envers B, lorsqu’il le menace d’user de violence ou de commettre tout autre délit, aucun délit distinct n’est commis si la seule menace proférée est la rupture d’un contrat.

A mon avis, il n’y a pas de délit d’intimidation si une partie à un contrat fait valoir ce qu’elle croit raisonnablement être un droit contractuel et que l’autre partie, plutôt que de contester ce droit, oriente sa conduite sur l’opinion que ce droit peut

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être exercé.

Je crois également que si la conduite préconisée par la personne qui profère la menace est celle que la personne menacée est tenue de suivre, aucun délit d’intimidation n’est commis. Si, dans Rookes, la convention collective conclue entre le syndicat et B.O.A.C. avait contenu une clause d’exclusivité syndicale de sorte que B.O.A.C. eût été obligée de congédier le demandeur si ce dernier cessait d’être membre du syndicat, le demandeur n’aurait pu avoir gain de cause en se fondant sur la menace de grève, même si la convention prévoyait qu’il ne devait pas y en avoir.

En l’espèce, les Potash Conservation Regulations adoptés en vertu de The Mineral Resources Act interdisent à l’appelante de produire plus qu’une certaine quantité de potasse. En se pliant aux prescriptions des règlements, l’appelante n’aurait subi aucun dommage et, en conséquence, la réclamation pour intimidation n’est pas bien fondée.

Quelle est alors la situation si, par la suite, les règlements sont jugés ultra vires? Cette conclusion signifie-t-elle qu’il y a eu intimidation?

A mon avis, non. La conduite du sous-ministre en ce qui concerne le délit d’intimidation doit être examinée en regard des circonstances existant au moment où la menace alléguée a été proférée. Le sous-ministre cherchait alors à amener l’appelante à se conformer au programme de contingentement créé par la législation et qu’il avait le devoir d’appliquer. Au moment de la menace, la législation n’était pas contestée.

L’arrêt de la Chambre des lords, Hoffman-La Roche & Co. v. Secretary of State for Trade and Industry[12] est utile sur ce point. Un décret adopté en vertu d’une loi exigeait que la compagnie réduise le prix de certains produits pharmaceutiques. La compagnie a contesté la validité de ce décret et a institué des procédures afin de le faire déclarer ultra vires. La compagnie informa le

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Secrétaire d’État qu’elle n’avait pas l’intention de respecter ce décret, mais offrit de verser dans un compte spécial la différence entre ses prix et ceux fixés par le décret en attendant que la décision sur sa validité soit rendue. La Secrétaire d’État chercha alors à obtenir une injonction pour empêcher la compagnie de demander des prix supérieurs à ceux fixés par le décret. Il demanda une injonction provisoire mais déclara qu’il n’était pas prêt à prendre un engagement quant aux dommages-intérêts.

La Chambre des lords a jugé (avec une seule dissidence) que le Secrétaire d’État avait le droit d’obtenir l’injonction et a décidé que lorsque la Couronne cherche à obtenir une injonction pour faire appliquer la loi de la façon prévue, il incombe à la personne contre qui on cherche à l’obtenir de démontrer pourquoi la justice exige qu’elle ne soit accordée que sous conditions.

Lord Reid dit à la p. 341:

[TRADUCTION] N’oublions pas qu’un décret adopté en vertu d’une loi fait autant partie de la loi du pays qu’une loi du Parlement tant qu’il n’a pas été jugé ultra vires.

Lord Morris of Borth-y-Gest dit à la p. 350:

[TRADUCTION] Le décret a en fait force de loi tant qu’il n’a pas été déclaré ultra vires. Il est dans l’intérêt public que la loi soit respectée. Il est également dans l’intérêt public de réprimer toute résistance à la loi. A moins de très bonnes raisons, le tribunal doit donc faire droit à une demande visant à faire appliquer la loi et à la faire appliquer de la façon prévue par le Parlement. Ainsi, dans l’affaire présente, la question qui se pose est, à mon avis, de savoir s’il existe un motif valide et suffisant de ne pas accorder une injonction.

De son côté, lord Diplock dit à la p. 367:

[TRADUCTION] Dans ce genre d’action visant à faire appliquer une loi, si le seul moyen de défense est la contestation de la validité de la disposition qu’on cherche à faire appliquer, la situation ordinaire des parties est renversée pour ce qui est des injonctions provisoires. Le devoir de la Couronne de s’assurer que la disposition légale est respectée ne prend pas fin avec le début des procédures par lesquelles sa validité est contestée. A première vue, la Couronne a le droit d’obtenir une injonction provisoire pour faire respecter la loi. Pour que ce droit soit écarté ou assorti de conditions, le défendeur

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doit être en mesure d’établir solidement qu’en apparence le document est ultra vires.

Selon ce raisonnement, il appert donc que le Ministre peut à bon droit chercher à faire appliquer les règlements tant qu’ils ne sont pas jugés ultra vires. Comme c’est son devoir, chercher à les faire appliquer ne constitue pas de l’intimidation.

A mon avis, il serait malheureux de décider, dans un état fédéral comme le Canada, qu’un fonctionnaire chargé de l’application d’une loi peut être déclaré coupable d’intimidation parce qu’il cherche à faire respecter une loi qui est déclarée ultra vires par la suite.

Ceci m’amène à la dernière partie de la définition de l’intimidation donnée par Clerk & Lindsell et à laquelle je souscris. [TRADUCTION] «Il s’agit d’un délit d’intention et le demandeur, que ce soit B ou C, doit être une personne à qui A avait l’intention de nuire». Les auteurs se fondent sur les jugements rendus par lord Devlin et lord Evershed dans Rookes et je fais mienne cette déclaration. Aucune preuve ne permet de dire que le sous-ministre avait l’intention de nuire à l’appelante. La correspondance échangée, et particulièrement la lettre du 20 septembre 1972, montre clairement qu’il cherchait à inciter l’appelante à se conformer au programme en vigueur.

Pour autant que je sache, cette Cour a entendu une seule cause où l’on alléguait l’intimidation, Roman Corporation et al. c. Hudson’s Bay Oil & Gas Company Limited et al.[13] Dans cette affaire, les appelants avaient convenu oralement de vendre à la compagnie intimée des actions de Denison Mines Limited. Cette vente visait environ 38 pour cent des actions de Denison qui exploitait une mine à Elliot Lake pour la production d’oxyde d’uranium. La compagnie intimée était sous contrôle américain. Peu après la conclusion de l’entente, le Premier ministre a déclaré à la Chambre des communes que le gouvernement s’inquiétait de ce qu’une quantité considérable d’actions de Denison pourrait passer en des mains étrangères et qu’il

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présenterait, au besoin, un projet de loi visant à modifier la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique pour empêcher l’opération. Plus tard, le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources a annoncé que le gouvernement allait édicter des règlements imposant des restrictions sur la possession de mines ou d’usines d’uranium au Canada par des étrangers.

A la suite de ces annonces, les appelants et la compagnie intimée n’ont pas signé l’entente.

Les appelants réclamaient des dommages-intérêts aux deux ministres, notamment au motif que leur déclaration constituait une menace qui avait intimidé les appelants et les avaient incités à ne pas conclure un contrat important.

A la date du dépôt de la déclaration, aucun amendement à la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique, ni aucun règlement n’avait été édicté. Deux mois avant le dépôt de la déclaration, Denison avait signifié au procureur général du Canada un bref d’assignation dans lequel elle demandait que la Loi sur le contrôle de l’énergie atomique soit déclarée ultra vires.

Les ministres intimés ont demandé la radiation de la déclaration au motif qu’elle ne révélait aucune cause raisonnable d’action. L’action intentée contre les ministres a été rejetée en première instance et en appel devant la Cour d’appel et cette Cour. Au sujet de la question de l’intimidation, cette Cour a dit à la p. 829:

Les appelants invoquent également un recours délictuel fondé sur l’intimidation. Pour avoir gain de cause sur ce chef, il faudrait que les faits invoqués par les appelants fassent voir qu’ils ont subi un dommage à cause d’une menace d’acte illicite faite par les intimés. A mon avis, on ne peut pas dire qu’une déclaration faite de bonne foi par un ministre de la Couronne sur la politique du gouvernement et l’intention de mettre cette politique en œuvre au moyen d’une législation appropriée constitue une menace d’acte illicite. Au contraire, la divulgation de cette politique de temps à autre fait partie des devoirs qu’a un ministre envers le public.

Je suis d’avis de rejeter la demande en dommages-intérêts de l’appelante.

Appel accueilli en partie.

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Procureurs de la demanderesse, appelante, Central Canada Potash Co. Ltd.: McCarthy & McCarthy, Toronto.

Procureurs du procureur général du Canada: Gauley, Dierker & Dahlem, Saskatoon.

Procureurs du défendeur, intimé: Goldenberg, Taylor & Tallis, Saskatoon.

[1] [1977] 1 W.W.R. 487, 79 D.L.R. (3d) 203.

[2] [1971] R.C.S. 689.

[3] [1968] R.C.S. 238.

[4] [1938] A.C. 708.

[5] [1957] R.C.S. 198.

[6] Depuis publié [1978] 2 R.C.S. 1198.

[7] [1931] 2 W.W.R. 146.

[8] [1931] R.C.S. 357.

[9] [1941] 3 D.L.R. 569.

[10] [1978] 2 R.C.S. 545.

[11] [1964] A.C. 1129.

[12] [1975] A.C. 295.

[13] [1973] R.C.S. 820.

| Central Canada Potash Co. Ltd. et autre c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42 (3 octobre 1978)

Synthèse

Analyses

Parties

Références :

Origine de la décision