| Bliss c. Le Procureur Général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183 (31 octobre 1978)

COUR SUPRÊME DU CANADA

Bliss c. Le Procureur Général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183

Date : 1978-10-31

Stella Bliss Appelante;

et

Le procureur général du Canada Intimé.

1978: 7 et 8 juin; 1978: 31 octobre.

Présents: Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] accueillant un appel de l’intimé contre un jugement du juge Collier, siégeant à titre de juge-arbitre en vertu de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, 1970-71-72 (Can.) chap. 48, qui a accueilli un appel d’une décision d’un conseil arbitral selon laquelle l’art. 46 de la Loi était inopérant en raison de l’al. lb) de la Déclara­tion canadienne des droits. Pourvoi rejeté.

John Nelligan, c.r., Lynn Smith et A. H. MacLean, pour l’appelante.

Derek Aylen, c.r., et L. S. Holland, pour l’in­timé.

Le jugement de la Cour est rendu par

LE JUGE RITCHIE — Ce pourvoi (est interjeté sur autorisation de la Cour d’appel fédérale de son arrêt qui infirme la décision du juge Collier sié­geant comme juge-arbitre en vertu de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, 1970-71-72 (Can.), chap. 48 (ci-après appelée la «Loi»). Le juge Collier avait accueilli I’appel d’une décision d’un conseil arbitral et avait statué que l’art. 46 de la Loi était inopérant en raison de l’al. lb) de la Déclaration canadienne des droits. Sur ordon­nance du juge Martland, un avis de la question soumise dans ce pourvoi a été signifié au procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces. La question est la suivante:

L’article 46 de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, S.C. 1971, modifiée, est-il rendu inopérant par la Décla­ration canadienne des droits, S.R.C. 1970, Appendice III, modifiée?

L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1940, 3-4 George VI, chap. 36, a modifié l’art. 91 de cet Acte et étendu la compétence législative exclusive du Parlement par l’insertion de la rubri­que 2A «L’assurance-chômage». Pour s’acquitter de la lourde charge financière que représente l’exercice de cette nouvelle compétence, le Parlement a édicté la Loi de 1940 sur l’assurance-chômage, chap. 44 des Statuts du Canada de 1940. L’essentiel de la Loi, qui a survécu à une succes­sion de modifications confuses et parfois obscures,

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consiste en un système d’assurance pour les chô­meurs qui remplissent les conditions y énoncées.

Selon le système établi par la Loi, le Gouvernement joue le rôle d’un assureur et les chômeurs, qui ont auparavant fait des contributions sous forme de cotisations et qui par ailleurs remplissent les conditions requises pour recevoir des presta­tions, sont les «bénéficiaires.. La Loi parle fré­quemment d’«assurés» à l’égard des chômeurs qui remplissent les conditions légales et de «prestations» pour les paiements auxquels ces personnes ont droit en vertu de la Loi.

A mon avis, pour assurer l’application efficace du pouvoir conféré par le par. 91(2A) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, le Parlement devait fixer les conditions requises pour recevoir les prestations prévues par la Loi. La fixation de telles conditions fait partie intégrante de la législa­tion validement adoptée par le Parlement fédéral dans l’exercice de la compétence constitutionnelle conférée par le par. 91(2A). Le fait que cette législation traite différemment les prestataires qui remplissent ces conditions et les personnes qui ne les remplissent pas, ne peut, à mon avis, suffire pour la rendre invalide.

Les conditions fondamentales à remplir pour recevoir des prestations sont définies à l’art. 17 de la Loi:

17. (2) Un assuré remplit les conditions requises pour recevoir des prestations en vertu de la présente loi

a) s’il a exercé un emploi assurable pendant huit semaines ou plus au cours de sa période de référence, et

b) s’il y a eu arrêt de la rémunération provenant de son emploi.

Sur cette assise large se greffent un grand nombre de causes de non-admissibilité, dont la plus générale est formulée à l’art. 25, de la façon suivante:

25. Un prestataire n’est admissible au service des prestations pour aucun jour ouvrable d’une période ini­tiale de prestations pour lequel il ne peut prouver qu’il était

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a) soit capable de travailler et disponible à cette fin et incapable d’obtenir un emploi convenable ce jour-Ià,

b) soit incapable de travailler ce jour-là par suite d’une maladie, blessure ou mise en quarantaine prévue par les règlements.

D’autres restrictions sont énumérées à l’al. 16(1)a) qui définit le mot «inadmissible»:

16. (a) «inadmissible» signifie inadmissible en vertu de l’un ou l’autre des articles 23, 25, 29, 33, 36, 44, 45, 46 ou 54 ou en vertu d’un règlement;

L’article que vise ce pourvoi est l’Art. 46 qu’il faut, à mon avis, examiner en corrélation avec l’art. 30, pour mieux en, déterminer le sens et le but. Ces deux articles traitent du droit des femmes à des prestations pendant une période donnée de la grossesse et après l’accouchement. Il convient de rappeler qu’avant la révision de la Loi en 1971, aucune prestation n’était payable aux femmes qui n’étaient pas capables de travailler ni disponibles A cette fin pendant cette période, même si la gros­sesse et l’accouchement ne les privaient pas du droit aux prestations ordinaires tant qu’elles étaient capables de travailler et disponibles à cette fin aux termes de l’art. 25. Les deux articles disposent:

30. (1) Nonobstant les articles 25 et 46 mais sous réserve des autres dispositions du présent article, des prestations sont payables à une prestataire de la pre­mière catégorie qui fait la preuve de sa grossesse, si elle a exercé un emploi assurable pendant au moins dix semaines au cours de la période de vingt semaines immédiatement antérieure à la trentième semaine précé­dant la date présumée de son accouchement. Aux fins du présent article, les semaines pour lesquelles la presta­taire de la première catégorie a reçu des prestations en vertu de la présente loi et qui sont antérieures de plus de trente semaines à la date présumée de son accouchement sont censées être des semaines d’emploi assurable.

(2) Les prestations prévues au présent article sont payables à une prestataire pour chaque semaine de chômage comprise dans la plus brève des périodes suivantes:

a) la période de quinze semaines qui débute huit semaines avant la semaine présumée de l’accouchement, ou

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b) la période qui débute huit semaines avant la semaine présumée de l’accouchement et qui prend fin six semaines après la semaine de l’accouchement,

si cette semaine tombe dans la période initiale de presta­tions établie pour la prestation en application de l’article 20, à l’exclusion de tout complément établi en vertu de l’article 32.

(3) Lorsque des prestations sont payables à une pres­tataire en raison de chômage causé par sa grossesse et que des allocations, prestations ou autres sommes sont payables à la prestataire pour cette grossesse en vertu d’une loi provinciale, les prestations payables à la presta­taire en vertu de la présente loi seront réduites ou supprimées tel que prescrit.

(4) Aux fins de l’article 23, les dispositions de l’arti­cle 25 ne s’appliquent pas à la période de deux semaines qui débute dix semaines avant la semaine présumée de l’accouchement.

(5) Si des prestations doivent être servies à une pres­tataire de la première catégorie — en vertu du présent article et que cette prestataire reçoit une rémunération pour une période quelconque qui tombe dans une semaine comprise dans la plus brève des périodes visées au paragraphe (2), les dispositions du paragraphe (2) de l’article 26 ne s’appliquent pas et cette rémunération doit être déduite des prestations afférentes à cette semaine.

46. Sous réserve de l’article 30, une prestataire, en cas de grossesse, n’est pas admissible au bénéfice des prestations durant la période qui débute huit semaines avant la semaine présumée de son accouchement et se termine six semaines après celle de son accouchement.

Ces articles ont inversé la situation antérieure de sorte que les femmes enceintes qui peuvent remplir les conditions fixées par le par. 30(1), peuvent recevoir les prestations spéciales prévues par ce paragraphe pour la période fixée au par. 30(2). Elle commence huit semaines avant la semaine présumée de l’accouchement ‘et se termine six semaines après la semaine de l’accouchement. Ces prestations sont payables que la prestataire soit ou non capable de travailler et disponible à cette fin pendant cette période.

Toutefois, l’art. 46 prévoit clairement que les prestations supplémentaires payables à toutes les femmes enceintes aux termes de l’art. 30 sont assorties d’une restriction correspondante qui exclut une femme enceinte de toutes prestations

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payables en vertu de la Loi pendait la période d’au plus 15 semaines qui commence 8 semaines avant la semaine présumée de l’accouchement et se termine 6 semaines après la semaine de l’accouchement, si elle ne remplit pas la condition requise au par. 30(1). Ces deux articles lus ensemble, comme, à mon avis, ils doivent l’être, montrent bien que la condition principale du droit aux prestations en cas de «chômage causé par la grossesse* est la condi­tion fixée par le par. 30(1) et qu’à moins d’avoir exercé «un emploi assurable pendant les dix semai­nes» requises, la prestataire n’a droit à aucune prestation pendant la période spécifiée à l’art. 46.

Pour l’appelante, «l’arrêt de la rémunération provenant de son emploi» est survenu quatre jours avant la naissance de son enfant, ce qui constitue manifestement , un cas de «chômage causé par la grossesse», mais elle ne remplissait pas les condi­tions requises au par. 30(1) lorsqu’elle a demandé les prestations d’assurance-chômage six jours plus tard: C’est pourquoi on les lui a refusées.

L’appelante soutient cependant qu’elle ne prétend pas aux prestations de grossesse en vertu de l’art. 30, mais qu’elle était capable de travailler et disponible à cette fin sans pour autant réussir à trouver un emploi convenable au moment de sa demande, de sorte que, n’eût été l’art. 46, elle aurait eu droit aux prestations ordinaires payables aux autres prestataires capables de travailler et disponibles à cette fin. Elle prétend donc que, dans la mesure où cet article lui enlève le droit aux prestations, il doit être déclaré inopérant car il enfreint l’al. lb) de la Déclaration canadienne des droits puisqu’il constitue une discrimination en raison du sexe entraînant la négation du droit à l’égalité devant la loi à une catégorie particulière d’individus à laquelle appartient l’appelante. L’ali­néa lb) de la Déclaration canadienne des droits dispose:

Il est par les présentes reconnu et déclaré que les droits de l’homme et les libertés fondamentales ci-après énoncés ont existé et continueront à exister pour tout individu au Canada quels que soient sa race, son origine nationale; sa couleur, sa religion ou son sexe:

b) le droit de l’individu à l’égalité devant la loi... .

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La ratio decidendi du jugement rendu par le juge Collier en sa qualité de juge-arbitre en l’es­pèce se trouve à mon avis exprimée dans cet extrait:

Je ne sais ce qui a motivé les législateurs à inclure l’article 46 dans la loi de 1971. Il a été avancé qu’avant 1971, on prenait pour acquis qu’au cours de la période de huit semaines avant l’accouchement et de six semai­nes après, les femmes n’étaient en général pas capables de travailler ni disponibles à cette fin; cette supposition, d’une façon ou d’une autre, a fait naître des difficultés administratives ou des abus; l’article 46 a été adopté afin de préciser qu’au cours de ladite période de 14 semaines, les femmes enceintes et celles qui viennent d’accoucher sont, aux fins de la loi, incapables de travailler et non disponibles à cette fin et, par conséquent, inadmissibles au bénéfice des prestations. C’est peut-être exact. Toutefois, j’en arrive à la conclusion inévitable que l’article contesté ouvre la porte, peut-être accidentellement, à une discrimination fondée sur le sexe et, par conséquent, qu’il restreint le droit de tous les prestataires à l’égalité devant la Loi sur l’assurance-chômage.

Comme je l’ai souligné, les art. 30 et 46 consti­tuent un code complet qui traite exclusivement de la question du droit des femmes à l’assurance-chômage pendant une période donnée de la grossesse et après l’accouchement; ces articles font partie intégrante d’une législation adoptée validement à des fins fédérales et ne visent que des cas dont les hommes sont exclus. Toute inégalité entre les sexes dans ce domaine n’est pas le fait de la législation, mais bien de la nature.

A ce propos, je souscris au raisonnement suivi par le juge Pratte de la Cour d’appel fédérale dans l’extrait suivant de son jugement:

La question qu’il faut déterminer en l’espèce n’est donc pas celle de savoir si l’intimée a été victime de discrimi­nation en raison du sexe mais plutôt si elle a été privée du «droit à l’égalité devant la loi* consacré par l’alinéa lb) de la Déclaration canadienne des droits. Ceci étant dit, je désire ajouter que je ne puis partager l’opinion du juge-arbitre que l’application de l’article 46 à l’intimée constituait une discrimination à son égard en raison du sexe. A supposer que l’on eût fait de la discrimination contre» l’intimée, ce n’aurait pas été en raison de son sexe. En effet, l’article 46 vise les femmes enceintes, mais non celles qui ne le sont pas, et encore moins les hommes. Si l’article. 46 ne traite pas les femmes encein­tes en chômage comme d’autres chômeurs, hommes ou

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femmes, c’est, à mon sens, parce qu’elles sont enceintes et non parce qu’elles sont des femmes.

Il est toutefois allégué que, pendant la .période prévue, l’article attaqué dénie (l’égalité devant la loi» aux femmes enceintes qui ne remplissent pas les conditions fixées au par. 30(1), parce qu’il leur enlève le droit aux prestations payables à tous les autres prestataires, hommes et femmes, qui ont exercé un emploi assurable pendant huit semaines et sont capables de travailler et disponibles à cette fin.

Le but et l’effet de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits sont analysés par le juge Laskin (maintenant Juge en chef) dans ses motifs de jugement rendus au nom de la majorité de cette, Cour dans l’arrêt Curr c. La Reine[2], notamment dans cet extrait (à la p. 896):

... je n’interprète pas cet article comme s’appliquant uniquement lorsque existe l’une ou l’autre forme de discrimination interdite. La discrimination interdite est plutôt une norme supplémentaire que la législation fédé­rale doit respecter. En d’autres termes, une loi fédérale qui ne viole pas l’article 1 en ce qui concerne l’un ou l’autre des genres interdits de discrimination, peut néan­moins le violer si elle porte atteinte à l’un des droits garantis par les alinéas (a) à (f) de l’art. 1. Elle consti­tue a fortiori une violation s’il y a discrimination en raison de la race d’une personne, de façon à priver celle-ci du droit à l’égalité devant la loi. C’est ce qu’a décidé cette Cour dans l’arrêt Regina c. Drybones ([1970] R.C.S. 282); je n’ai rien d’autre à ajouter sur ce point.

Comme je l’ai déjà dit, l’art. 46 limite le droit aux prestations pour un groupe particulier d’indivi­dus et il fait partie d’une législation fédérale valide. Il faut distinguer nettement une législation qui traite une partie de la population plus durement qu’une autre, en raison de la race, comme c’était le cas dans l’affaire Regina c. Drybones (précitée), et une législation qui accorde des avan­tages supplémentaires à une catégorie de femmes, en spécifiant les conditions auxquelles une presta­taire y aura droit et la période pendant laquelle ils lui seront accords. Le premier cas impose tin désavantage à un groupe racial par rapport aux autres citoyens, quand le second ne fait que définir

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les conditions à remplir pour bénéficier de presta­tions. En. outre, l’application des restrictions impo­sées par l’art. 46 n’entraîne pas, à mon avis, la négation du principe d’égalité de traitement dans l’administration et l’application de la loi devant les tribunaux ordinaires du pays, comme c’était le cas dans l’affaire Drybones.

Ce dernier critère a été retenu par cette Cour qui s’interrogeait sur ce que signifiait l’égalité devant la loi, dans l’affaire Procureur général du Canada c. Lavell-Isaac c. Bédard[3], aux pp. 1365 et 1366, et le juge Martland a adopté le même raisonnement, au nom de la majorité de la Cour, dans l’arrêt La Reine c. Burnshine[4], aux pp. 703 et 704.

Comme le juge Pratte, je suis d’avis que l’art. 46 ne prive manifestement pas l’appelante de son droit à «l’égalité devant la loi» clans l’administra­tion et l’application de celle-ci, et que sa validité ne peut être contestée pour ce motif si l’on applique le critère approuvé dans les arrêts que je viens de mentionner.

En l’espèce cependant, le juge Pratte de la Cour d’appel a appliqué un critère un peu différent. Il dit:

... le droit à l’égalité devant la loi pourrait être défini comme le droit de l’individu d’être traité par la loi comme d’autres que l’on jugerait être dans la même situation, si l’on ne s’en tenait qu’à des faits pertinents.

Le juge Pratte conclut que lorsque la différence de traitement entre des individus repose sur une dis­tinction pertinente, il n’y a pas d’atteinte au droit à l’égalité devant la loi.

L’avocat de l’appelante admet que cette défini­tion de l’égalité devant la loi est valable, mais soutient qu’en traitant les femmes enceintes qui ne remplissent pas les conditions fixées au par. 30(1) comme une classe à part, le Parlement a créé, parmi les femmes, pour la période définie à l’art. 46, une catégorie qui n’est «aucunement perti­nente».

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Dans ses motifs de jugement ‘en première instance, le juge Collier mentionne que l’on avait pris pour acquis avant 1971 ‘qu’au cours de la période de huit semaines avant l’accouchement et de six semaines après, les femmes n’étaient en général pas capables de travailler», et que pour mettre en oeuvre sa politique visant à encourager les femmes à profiter des prestations de grossesse prévues à l’art. 30, le Parlement, par l’art. 46, empêche toutes celles qui ne se prévalent pas de ces presta­tions, ou ne peuvent le faire, de bénéficier de l’assurance-chômage pendant la période définie dans cet article.

Quoi que l’on puisse penser de la sagesse de cette disposition, on ne peut douter à mon avis que la période mentionnée à l’art. 46 est pertinente pour déterminer” les conditions auxquelles les femmes enceintes ont droit aux prestations dans le cadre de la législation sur l’assurance-chômage adoptée dans la. poursuite d’un objectif fédéral valide, soit s’acquitter de la responsabilité imposée au Parlement par le par. 91(2A) de l’Amérique du Nord britannique.

A ce propos, l’extrait suivant des motifs de jugement du Juge en chef actuel, dans l’arrêt Curr c. La Reine (précité), qui traite de l’effet de la disposition relative à «l’application régulière de la loi» à l’al. la) de la Déclaration des droits, s’appli­que tout aussi bien à la question de savoir si l’al. lb) rend inopérant l’article contesté. Il dit à la p. 899:

… il faudrait avancer des raisons convaincantes pour que la Cour soit fondée à exercer en l’espèce une compé­tence conférée par la loi (par opposition à une compé­tence conférée par la constitution) pour enlever tout effet à une disposition de fond dûment adoptée par un Parlement compétent à cet égard en vertu de la constitu­tion et exerçant ses pouvoirs conformément au principe du gouvernement responsable, lequel constitue le fondement de l’exercice du pouvoir législatif en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.

Dans l’arrêt Prata c. Ministre de la Main-d’oeuvre et de l’Immigration[5], le juge Martland, parlant au nom dé’ la Cour, déclare que l’arrêt antérieur ‘de cette Cour, La Reine c. Burnshine, précité, a pour effet d’établir le principe suivant qu’il formule en ces termes à la p. 382 de son jugement:

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Cette Cour a décidé que l’al. b) du par.. (1) de la Déclaration canadienne des droits n’exige pas que toutes les lois fédérales doivent s’appliquer de la même manière à tous les individus. Une loi qui vise une catégorie particulière de personnes est valide si elle est adoptée en cherchant l’accomplissement d’un objectif fédéral régu­lier (R, v. Burnshine).

Dans Burnshine, le juge Martland, au nom de la majorité de cette Cour, décrit la charge qui incombe à celui qui cherche à faire déclarer une loi inopérante au motif qu’elle viole l’al. lb) de la Déclaration des droits:

A mon avis, pour qu’il ait gain de cause en la présente affaire, il serait nécessaire, au moins, que l’intimé éta­blisse à la satisfaction de la Cour qu’en adoptant l’art. 150 le Parlement ne cherchait pas l’accomplissement d’un objectif fédéral régulier. Cela n’a pas été établi et on n’a pas tenté de le faire.

Ces mots s’appliquent directement, à mon avis, aux circonstances de l’espèce.

En résumé, je suis d’avis que l’art. 46 fait partie intégrante d’une législation valide édictée par le Parlement pour exercer sa compétence législative aux termes de l’Acte de l’Amérique du Nord bri­tannique, et que la restriction du droit aux presta­tions imposée par l’article en cause doit être exa­minée à la lumière des prestations supplémentaires prévues par l’ensemble de la législation, et plus particulièrement par l’art. 30. En conséquence, je suis d’avis que l’art. 46 de la’ Loi sur l’assurance-chômage, et ses modifications, n’est pas rendu inopérant par la Déclaration canadienne des droits. Je suis d’avis de répondre par la négative à la question formulée dans l’avis signifié au procu­reur général du Canada et aux procureurs géné­raux des provinces.

Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi.

Il n’y aura aucune adjudication de dépens.

Appel rejeté.

Procureur de l’appelante: Andrew J, Roman. Ottawa.

Procureur de l’intimé: Roger Tassé, Ottawa.

[1] (1977), 16 N.R. 254.

[2] [1972] R.C.S. 889.

[3] [1974] R.C.S. 1349.

[4] [1975] 1 R.C.S. 693.

[5] [1976] 1 R.C.S. 376.