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§ P.G. du Qué. et Keable c. P.G. du Can. et autres, [1979] 1 R.C.S. 218 (31 octobre 1978)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie et les réponses aux questions constitutionnelles sont les suivantes

Numérotation :

Référence neutre : [1979] 1 R.C.S. 218 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1978-10-31;.1979..1.r.c.s..218 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Commission d’enquête pro­vinciale - Pouvoirs envers organismes fédéraux - Activités criminelles impliquant des membres de la Gendarmerie royale du Canada - Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91, 92 - Loi des commis­sions d’enquête, S.R.Q. 1964, chap. 11 - Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9 - Loi sur le ministère du Solliciteur général, S.R.C. 1970, chap. S-12.

Couronne - Immunité de ses représentants - Application des lois provinciales à la Couronne du chef du fédéral - Privilège invoqué dans l’intérêt de la sécurité nationale - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 41 - Loi sur les secrets officiels, S.R.C. 1970, chap. , art. 4.

Droit administratif - Commission d’enquête provin­ciale - Evocation - Sursis d’exécution - Code de procédure civile, art. 846 à 850.

L’appelant Jean Keable («le commissaire») a été chargé, en vertu de la Loi des commissions d’enquête du Québec, d’enquêter et de faire rapport sur différents incidents ou actes présumément illégaux ou répréhensi­bles dans lesquels auraient été impliqués divers corps policiers, dont la Gendarmerie royale du Canada. La requête pour bref d’évocation des intimés contre le

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commissaire a été rejetée en Cour supérieure, mais accordée par la Cour d’appel du Québec qui a ordonné au commissaire de suspendre toute procédure et de transmettre au greffe de la Cour supérieure le dossier de l’affaire (le juge Kaufman de la Cour d’appel, partiellement en désaccord, aurait ordonné un sursis restreint). Les appelants attaquent cet arrêt de la Cour d’appel et cette Cour doit répondre à cinq questions constitutionnelles formulées par ordonnance.

Arrêt: Le pourvoi est accueilli en partie et les réponses aux questions constitutionnelles sont les suivantes:

Question 1: Les arrêtés en conseil définissant le mandat du commissaire sont-ils, en tout ou en partie, ultra vires de la province de Québec?

Réponse: Oui, dans la mesure suivante en ce qui concerne la Gendarmerie royale du Canada: à l’alinéa a), l’expression «et la fréquence de leur utilisation»; à l’ali­néa c), l’expression «ainsi que la fréquence de leur utilisation»; et l’alinéa d).

Question 2: Les pouvoirs d’un commissaire, nommé en vertu d’une loi provinciale, de faire enquête en matière d’administration de la justice dans la province sont-ils limités par le partage des pouvoirs législatifs en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique?

Réponse: Oui.

Question 3: Lorsque des membres d’une institution fédé­rale, soit la Gendarmerie royale du Canada, sont impli­qués dans des actes qu’on allègue être criminels ou répréhensibles, un tel commissaire a-t-il le droit, en faisant enquête sur les circonstances entourant la perpé­tration desdits actes de s’enquérir sur l’institution fédé­rale elle-même ou sur un de ses services, sur ses règles, sur ses politiques ou sa procédure et de faire des recom­mandations sur les mesures à prendre pour éviter que de tels actes ne se reproduisent à l’avenir?

Réponse: Non.

Question 4: Le solliciteur général du Canada ou un autre ministre de la Couronne aux droits du Canada peut-il être contraint par un tel commissaire de compa­raître, de témoigner et de déposer des documents?

Réponse: Non.

Question 5: Un ministre de la Couronne aux droits du Canada a-t-il le pouvoir constitutionnel d’empêcher par un affidavit ou autrement la production de documents réclamés par un tel commissaire lorsque ces documents peuvent se rapporter à la perpétration d’actes qu’on allègue être criminels ou répréhensibles ou à des circons­tances les entourant ou à leur fréquence?

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Réponse: Oui.

La suspension des procédures est restreinte aux procédu­res relatives aux parties du mandat déclarées ultra vires ainsi qu’aux décisions et assignations contestées du commissaire.

Les juges Pigeon, Martland, Ritchie, Dickson et Beetz: Le juge de la Cour supérieure n’était pas justifié de statuer que «le commissaire n’est pas un tribunal et n’en deviendra un que lorsque et dans la mesure où il décidera d’imposer des sanctions dans l’exercice de ses pouvoirs ancillaires». La validité du mandat du commis­saire, des assignations et des décisions pouvait être contestée par voie d’évocation pour des moyens constitu­tionnels et juridictionnels.

Une loi provinciale ne peut avoir d’effet au-delà des limites constitutionnelles du pouvoir législatif provincial. Une province peut donc établir une commission et la charger de faire enquête et rapport sur «l’administration de la justice dans la province» puisque c’est là un domaine de compétence provinciale. Elle peut aussi bien faire enquête sur un sujet de portée générale, tel le «crime organisé», comme dans l’affaire Di Iorio c. Le gardien de la prison commune de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152, que sur un homicide criminel, comme dans l’affaire Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9, ou un incendie criminel, comme dans l’affaire R. v. Coote (1873), L.R. 4 P.C. 599. En l’espèce, la tenue de l’enquête, qui porte sur des actes criminels spécifiques reprochés à des membres de la G.R.C., a été validement ordonnée. Par contre, le commissaire ne peut se fonder sur ce pouvoir pour enquêter sur l’administration de la G.R.C. qui est régie par une loi fédérale. L’établissement et l’administration de cette police relèvent de l’autorité du Parlement et aucune autorité provinciale ne peut s’ingérer dans son administration. Tout en recon­naissant le pouvoir du commissaire d’enquêter sur les procédés employés lors des perquisitions ou autres inci­dents mentionnés au mandat, il faut considérer ultra vires à l’égard de la G.R.C. les parties des alinéas a) et c) [de l’arrêté en conseil 2986-77 modifié par l’arrêté en conseil, 3719-77] qui portent non pas sur les procédés employés lors des incidents en question mais sur «la fréquence de leur utilisation». L’enquête ne vise plus alors certaines activités criminelles mais les méthodes de la police. Est ultra vires, pour les mêmes raisons et dans la même mesure, l’alinéa d) qui donne au commissaire le pouvoir de faire des recommandations sur les mesures à prendre pour éviter la répétition des actes illégaux puisque ces recommandations viseraient des changements à apporter aux règles et méthodes d’un organisme du gouvernement fédéral.

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Pour répondre à la quatrième question constitution­nelle, il faut se rappeler que le droit relatif à la Cou­ronne est régi par la common law en vertu de laquelle une commission d’enquête n’a aucun pouvoir de con­traindre un témoin à comparaître ou d’exiger la produc­tion de documents. Toute compétence à cet égard doit être conférée par une loi et la législature provinciale ne peut conférer une telle compétence à l’encontre de Sa Majesté du chef du Canada. Les assignations faites au solliciteur général ne lui sont pas adressées personnellement mais en sa qualité de représentant de la Couronne.

La dernière question constitutionnelle vise l’étendue du privilège de la Couronne invoqué dans l’intérêt de la sécurité nationale ainsi que la portée de l’art. 41 de la Loi sur la Cour fédérale à l’égard du commissaire. Bien que cette disposition fasse partie de la Loi sur la Cour fédérale, elle est applicable à tout tribunal de même qu’à tout fonctionnaire investi des pouvoirs d’un tribunal pour la production de documents. Dès que le commis­saire invoque de tels pouvoirs, il est assujetti aux disposi­tions applicables aux tribunaux. Le commissaire ne peut contester l’affidavit soumis par le ministre pour justifier le privilège de la Couronne, car il n’est pas une cour supérieure, il doit donc l’accepter tel que soumis. Ce privilège de la Couronne s’applique également aux docu­ments que le commissaire a obtenus par l’intermédiaire d’autres témoins. Indépendamment de la Loi sur les secrets officiels, les documents confiés en l’espèce par la G.R.C. A des membres de la Police provinciale demeu­raient secrets et l’obligation de confidentialité qui incombe à ces derniers ne disparaît pas devant les ordres donnés par leurs supérieurs hiérarchiques provinciaux.

Quant au sursis de toutes les procédures d’enquête, la Cour d’appel a eu raison de prolonger la suspension de toutes les procédures d’enquête puisque l’art. 848 C.p.c. prévoit la transmission au greffe de la Cour supérieure du «dossier de l’affaire». Lorsque la validité du mandat du commissaire était en litige, l’«affaire» était l’ensemble de l’enquête. Maintenant que la Cour a décidé quelles parties de ce mandat sont valides, la suspension des procédures doit être restreinte aux parties du mandat déclarées ultra vires ainsi qu’aux décisions et assigna­tions contestées du commissaire.

Les juges Spence et Estey: Cette Cour se fondant surtout sur les arrêts Faber et Di Iorio pour reconnaître la validité du mandat du commissaire en l’espèce, il importe de souligner qu’il ne faut pas interpréter Di lorio comme permettant à une province de porter atteinte au droit sacré de garder le silence pendant ce qui est en fait une enquête criminelle. Et même si la majorité de cette Cour a insisté dans Faber sur le fait

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que celui-ci n’était pas accusé lorsqu’il a été appelé à témoigner, l’existence ou l’inexistence d’une inculpation par acte d’accusation, dénonciation ou autrement ne constitue pas un facteur décisif pour déterminer le statut constitutionnel d’un processus comme celui qui nous est soumis.

Dans Di Iorio et en l’espèce, l’enquête a une portée générale, mais la Commission ne peut s’acquitter de son mandat sans faire enquête sur des cas précis de préten­dues activités criminelles. Cependant, lorsque l’action provinciale, comme en l’espèce, est de façon prédomi­nante et fondamentale une enquête sur des aspects du droit criminel et sur les activités des forces policières provinciales et municipales et non un simple prélude à des poursuites intentées par la province pour activités criminelles précises, cette action est autorisée par le par. 92(14) de l’A.A.N.B. Le droit pour une province d’enquêter sur les activités de la police provinciale et munici­pale fait partie de la compétence provinciale sur l’admi­nistration de la justice mais ne peut conduire, par des moyens détournés, au droit d’enquêter sur une organisa­tion policière fédérale. Il ne faudra donc pas voir dans ce jugement comme dans ceux susmentionnés de cette Cour un durcissement de ce qu’on pourrait comprendre comme un principe arbitraire qui permettrait par une formule rigide de déterminer la validité des interventions provinciales ou fédérales dans des circonstances con­nexes, mais pas nécessairement parallèles.

Le juge Pratte: Si ce n’était de la décision de la majorité de cette Cour dans l’affaire Faber, il répondrait de façon différente à la première question constitution­nelle et dirait que le mandat de la Commission outrepasse la compétence provinciale dans la mesure où il prévoit la tenue d’une enquête coercitive dont l’objet véritable est l’investigation de crimes précis et la recher­che de leurs auteurs.


Parties :

Demandeurs : P.G. du Qué. et Keable
Défendeurs : P.G. du Can. et autres

Texte :

COUR SUPRÊME DU CANADA

P.G. du Qué. et Keable c. P.G. du Can. et autres, [1979] 1 R.C.S. 218

Date : 1978-10-31

Le procureur général de la province de Québec et Maître Jean Keable Appelants;

et

Le procureur général du Canada et le solliciteur général du Canada Intimés;

et

Le commissaire de le Gendarmerie royale du Canada Mis en cause;

et

Le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Nouveau-Brunswick, le procureur général du Manitoba, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de la Saskatchewan et le procureur général de l’Alberta Intervenants.

1978: 23, 24, 25, 26 mai; 1978: 31 octobre.

Présents: Les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] infirmant un jugement de la Cour supérieure[2], Pourvoi accueilli en partie.

Gérald Tremblay et Rodolphe Bilodeau, pour le procureur général du Québec.

Michel Décary et Jean-Pierre Lussier, pour Maître Jean Keable.

Joseph Nuss, c.r., et G. H. Waxman, pour le procureur général du Canada.

Michel Robert et Louyse Cadieux, pour le solli­citeur général du Canada.

Pierre Lamontagne, c.r., et Victoria A. Percival, pour le commissaire de la Gendarmerie royale du Canada.

J. D. Watt, D. W. Mundell, c.r., et L. E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.

H. Hazen Strange, c.r., et Patricia L. Cumming, pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.

M. Samphir et B. W. Drever, pour le procureur général du Manitoba.

Louis Lindholm, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.

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S. Kujawa, c.r., et K. W. MacKay, pour le procureur général de la Saskatchewan.

Ross Paisley, c.r., et W. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.

Le jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson et Beetz a été rendu par

LE JUGE PIGEON — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui infirme le jugement du juge Hugessen de la Cour supérieure et ordonne la délivrance d’un bref d’évocation contre Jean Keable, un des appelants en cette Cour, et ordonne également à ce dernier en sa qualité de commissaire d’enquête, de suspendre toute procédure et de transmettre au greffe de la Cour supérieure le dossier de l’affaire et toutes les pièces qui s’y rapportent. Le juge Kaufman de la Cour d’appel, partiellement en désaccord, aurait ordonné un sursis restreint.

Les procédures ont été introduites par requête à un juge de la Cour supérieure en vertu des art. 846 à 850 du C.p.c. demandant un bref d’évocation contre l’appelant Jean Keable en sa qualité de commissaire nommé en vertu de la Loi des com­missions d’enquête de la province de Québec (S.R.Q. 1964, chap. 11). Il est allégué que l’enquête porte sur le fonctionnement interne de la Gendarmerie royale du Canada et excède donc les pouvoirs provinciaux et, en outre, que certaines décisions du commissaire quant à la portée de l’enquête et aux documents qu’il requiert le Sollici­teur général du Canada de produire sont invalides.

Le droit à l’évocation

En Cour supérieure, le juge Hugessen a rejeté la demande au motif que le commissaire n’est pas un tribunal et n’est pas assujetti à l’évocation: «le commissaire intimé n’est pas un tribunal et n’en deviendra un que lorsque et dans la mesure où il décidera d’imposer des sanctions dans l’exercice de ses pouvoirs ancillaires».

La Cour d’appel a unanimement écarté ce point de vue. Selon l’art. 7 de la Loi des commissions d’enquête, un commissaire a «en ce qui concerne les procédures de cet examen, tous les pouvoirs

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d’un juge de la Cour supérieure siégeant en terme». S’appuyant sur cette disposition, le com­missaire a adressé des assignations au Solliciteur général du Canada et a rendu des décisions lui ordonnant de produire des documents relatifs à l’administration de la Gendarmerie royale du Canada. Ce faisant, le commissaire prétendait exercer certains pouvoirs d’un tribunal contre le Solliciteur général. Celui-ci n’était pas tenu d’at­tendre une condamnation pour outrage au tribunal afin de contester la validité des assignations et du mandat du commissaire, s’il avait en droit de bons motifs de le faire. Le bref d’évocation aux termes de l’actuel Code de procédure civile est la combi­naison d’un bref de certiorari et d’un bref de prohibition: Three Rivers Boatman c. Conseil canadien des relations ouvrières[3]. Or un bref de prohibition peut se demander dès l’ouverture des procédures attaquées: Bell c. Ontario Human Rights Commission[4]. On a suggéré que le recours normal est l’injonction, mais l’art. 758 du C.p.c. dispose qu’« une ordonnance d’injonction ne peut en aucun cas être prononcée pour empêcher des pro­cédures judiciaires».

On a fait grand état des arrêts Guay c. Lafleur[5] et St. John c. Fraser[6], où des demandes introduites contre une commission d’enquête ont été rejetées au motif qu’il s’agit de procédures administratives et non judiciaires. Mais ces demandes avaient été introduites par des personnes visées par l’enquête et contre lesquelles aucun pouvoir judiciaire n’était exercé. Ce n’est pas le cas en l’espèce. A supposer que le rapport du commissaire ne constituera pas une décision judiciaire ou quasi judiciaire, ce qui est actuellement en litige c’est la validité d’actes purement judiciaires: l’ordre donné à des témoins de témoigner et de produire des documents. Cette Cour a définitivement statué dans un arrêt récent, Cotroni. c. Commission de police du Québec[7], que la validité de la déclaration de culpabilité d’un témoin pour outrage au tribunal prononcée par un commissaire disposant de pouvoirs similaires peut

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faire l’objet du contrôle judiciaire. La Cour d’ap­pel a parfaitement raison de conclure que ce n’est pas le seul remède possible et que la validité du mandat du commissaire, des assignations et des décisions pouvait être contestée par voie d’évoca­tion pour des moyens constitutionnels et juridic­tionnels.

Le mandat

Le mandat du commissaire est défini par les arrêtés en conseil 1968-77, 2736-77, 2986-77 et 3719-77 en ces termes:

a) d’enquêter et de faire rapport sur toutes les cir­constances qui ont entouré la perquisition effectuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal ainsi que sur tous les faits antérieurs ou postérieurs pouvant s’y rapporter de même que sur le comportement de toutes les person­nes impliquées dans la perquisition ou dans un fait antérieur ou postérieur pouvant s’y rapporter et, sans restreindre la généralité de ce qui précède, plus parti­culièrement sur:

i) la fermeture des dossiers d’enquête qui avaient été ouverts au Service de police de la Communauté urbaine de Montréal, à la suite des plaintes dépo­sées, peu après la perquisition, par les trois organis­mes dont les locaux avaient été perquisitionnés;

ii) la divergence des différentes versions qui ont été données concernant cette perquisition;

iii) la disposition des documents qui ont été saisis lors de cette perquisition;

iv) la collaboration de la Gendarmerie royale du Canada, de la Sûreté du Québec et du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal avec le ministère de la justice lors de l’enquête qui a été instituée après que cette perquisition ait été connue publiquement;

v) les procédés employés lors de cette perquisition et la fréquence de leur utilisation;

b) d’enquêter et de faire rapport sur toutes les cir­constances et sur tous les faits antérieurs ou postérieurs pouvant se rapporter aux actes suivants ainsi que sur le comportement de toutes les personnes impliquées dans ces actes et dans ces faits:

i) l’entrée illégale effectuée au cours du mois de janvier 1973 dans des locaux où étaient conservées des bandes magnétiques pour ordinateur sur lesquelles était emmagasinée la liste des membres d’un parti politique;

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ii) l’incendie d’une ferme connue sous le nom de «Petit Québec Libre» à Sainte-Anne-de-la-Rochelle, le 9 mai 1972;

iii) un vol de dynamite à Rougemont au printemps de 1972;

c) d’enquêter et de faire rapport sur les procédés employés lors des actes visés au paragraphe b) ainsi que la fréquence de leur utilisation;

d) de faire des recommandations sur les mesures à prendre pour éviter que les actes illégaux ou répréhen­sibles que découvre la Commission ne se reproduisent à l’avenir;

Les assignations

La liste des documents exigés par l’assignation délivrée le 28 septembre 1977 au Solliciteur géné­ral du Canada comprend notamment:

Au sujet de la perquisition (opération bricole) effectuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 dans les locaux situés au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal, occupés par l’Agence de presse libre du Québec, le Mouvement pour la défense des prisonniers politiques du Québec et la Coopérative de déménagement du 1er mai.

VEUILLEZ APPORTER AVEC VOUS:

I — Les originaux de tous les dossiers ou documents en votre possession émanant de la Gendarmerie Royale du Canada, ou de la Sûreté du Québec ou du Service de Police de la Communauté Urbaine de Montréal ou de toute autre personne se rappor­tant à l’opération bricole et sans restreindre la généralité de ce qui précède:

1. — Tous les rapports d’opération en votre possession;

2. — Tous les rapports d’analyse de la documentation saisie;

3. — Les agendas, les rapports d’analyse, les comptes rendus et registres des opérations des membres de la Gendarmerie Royale du Canada qui ont parti­cipé à l’opération;

7. — Tous les rapports d’analyse sur le Mouvement pour la défense des prisonniers politiques du Québec, l’Agence de presse libre du Québec et la Coopérative de déménagement du 1” mai anté­rieurs au 7 octobre 1972;

8. — Tous les rapports ou comptes rendus de projets techniques (écoute électronique) au sujet du Mou­vement pour la défense des prisonniers politiques du Québec, l’Agence de presse libre du Québec et

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la Coopérative de déménagement du 1” mai anté­rieurs au 7 octobre 1972;

9. — Les microfilms relatifs aux documents saisis au 3459 Saint-Hubert à Montréal dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972;

10. — Les dossiers du Mouvement pour la défense des prisonniers politiques du Québec, l’Agence de presse libre du Québec et la Coopérative de démé­nagement du 1” mai, tels que remis à MM. Robert Samson et Guy Bonsant lors de leur affectation à ces mouvements;

11. — Toutes les photos et tous les négatifs des photos prises par un membre de la Gendarmerie Royale du Canada au cours de la nuit du 6 au 7 octobre 1972 et au cours de l’étude de la documentation saisie à la résidence de M. Jean-Claude Brodeur;

12. — Toutes les communications écrites ou comptes rendus écrits de communications verbales interve­nues entre le 1er janvier 1972 et le 28 septembre 1977 entre:

— les divers corps policiers;

— à l’intérieur de ces mêmes corps policiers;

— ou encore avec le Ministère de la justice du Québec;

— ou le Solliciteur Général du Canada;

16. — Les originaux de tous dossiers ou documents concernant les sujets suivants:

a) Les allégations concernant une entrée par effraction chez Louise Vandelac le 24 octobre 1972;

b) Les allégations concernant le vol de la bourse de Louise Vandelac à sa résidence durant la nuit du 25 octobre 1972;

c) L’interrogatoire d’un membre de l’Agence de presse libre du Québec qui a utilisé la moto­cyclette de Louise Vandelac entre octobre et décembre 1972;

d) L’utilisation et la découverte (novembre 1973) de micros au 2074 de la rue Beaudry, à Montréal;

17. — Tous les manuels d’instructions de même que toutes les instructions écrites, politiques adminis­tratives ou tous documents en vigueur au mois d’octobre 1972 et amendements concernant:

a) Toutes les règles relatives au fonctionnement du Service de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada;

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b) L’ouverture, la tenue, la disposition et/ou la destruction de tout dossier, document, agenda quotidien pour les membres de la Gendarmerie Royale du Canada;

c) La conduite de toutes les opérations policières y compris enquêtes, perquisitions, écoute élec­tronique, filatures, surveillance, etc.;

d) Les règles d’éthique des membres de la Gen­darmerie Royale du Canada;

e) La relation d’autorité entre les membres de différents niveaux de la Gendarmerie Royale du Canada;

f) Liste de tous les cas où des rapports doivent être faits par les membres à leurs supérieurs;

g) Liste de tous les cas où une autorisation est requise par les officiers supérieurs;

h) Le fonctionnement d’opération conjointe en­tre différents corps de police, en particulier dans le cas d’opérations ayant lieu sur le territoire de la Communauté Urbaine de Montréal où sont impliqués à la fois la Gen­darmerie Royale du Canada, la Sûreté du Québec et le Service de Police de la Commu­nauté Urbaine de Montréal;

i) Le fonctionnement des communications inter­nes, y compris le fonctionnement du système de Télex;

II — Les originaux de tous dossiers ou documents non spécialement mentionnés dans la présente demande mais que vous jugez utiles aux travaux de la Commission dans le cadre de son mandat et plus particulièrement tous documents se trouvant dans quelque dossier que ce soit qui pourraient révéler l’existence de l’utilisation de procédés ana­logues à ceux qui font l’objet de cette enquête et/ou qui pourraient révéler la fréquence de l’utili­sation de tels procédés analogues.

Le 11 novembre, une autre assignation jointe à une liste modifiée qu’il est inutile de citer, fut signifiée au Solliciteur général. Quelques jours plus tard, il reçut d’autres assignations avec les trois listes suivantes:

I — L’original d’une note de service à laquelle réfère le Premier Ministre du Canada, M. Trudeau, le 2

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juin 1977 dans une déclaration aux Communes (Hansard, pages 6207-6208);

II — Relativement à une enquête connue pour avoir débuté le ou vers le 1 w juin 1977 sous la direction de MM. Nowlan et/ou Quintal et/ou d’autres personnes: tous les rapports y compris les dossiers et documents annexés préparés pour le bénéfice de l’une et/ou de ces personnes ou de toute autre personne au sujet d’allégations d’actes présumément illégaux ou répréhensibles commis sur le territoire du Québec;

III — Tous les dossiers et documents relatifs à l’incendie d’une ferme connue sous le nom de «Petit Québec libre» à Ste-Anne-de-la-Rochelle le 9 mai 1972 ainsi que tous les dossiers et documents relatifs à un vol de dynamite à Rougemont au printemps de 1972.

Relativement à l’écoute électronique effectuée au 3459 de la rue St-Hubert à Montréal:

1. — Une approbation écrite ou un compte rendu écrit d’une approbation verbale donnée par M. Jean-Pierre Goyer à M. John Starnes et/ou d’autres personnes, le ou vers le 3 novembre 1972;

2. — Toutes autres approbations écrites ou tous autres comptes rendus écrits d’approbations verbales données par M. Jean-Pierre Goyer à M. John Starnes et/ou d’autres personnes.

I — Les originaux de tous les dossiers ou documents en votre possession émanant de la Gendarmerie Royale du Canada, ou de la Sûreté du Québec, ou du Service de Police de la Communauté Urbaine de Montréal ou de toute autre personne sur les sujets ou les faits suivants mentionnés dans une lettre du 28 mai 1976 du Commissaire M. J. Nadon à l’Honorable Warren Allmand, Solliciteur général du Canada, et transmise par ce dernier le 31 mai 1976 à l’Honorable Fernand Lalonde, Sol­liciteur général du Québec, à savoir:

1. — «En janvier 1970, Daniel COHN-BENDIT, révolutionnaire reconnu à travers le monde, arrive à Montréal, où il est hébergé chez un ex-felquiste, Bernard MATAIGNE.»

2. — «En juin de la même année, deux (2) terroris­tes québécois s’entraînent dans un camp de guérillas en Jordanie pour agir en tant qu’assassins une fois de retour au Québec.»

3. — «En octobre 1970, James Richard CROSS et Pierre LAPORTE sont kidnappés et celui-ci se fait ensuite assassiner. Dans le premier communiqué de la Cellule de Libération, le FLQ demande la libération des terroristes incarcérés (prisonniers politiques).»

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4. — «Durant la même période, des perquisitions révèlent que Pierre VALLIERES, un des chefs idéologi­ques du FLQ, avait adressé une lettre à Jacques LARUE LANGLOIS, le 26 juin 1968, conseillant de procéder à l’enlèvement de personnalités politiques. Plus tard, VALLIERES s’avoue coupable de cette infraction criminelle dont on l’accuse.»

5. — «Vers la fin de l’année 1971, ce dernier se tient caché pour échapper à l’inculpation de sédition. Après quatre (4) mois, il apparaît en affirmant qu’en «théorie» les actions violentes de guérillas sont peu efficaces et imprudentes.»

6. — «Le 9 février 1972, on trouve 90 bâtons de dynamite dans une chambre de l’Hôtel Laurentien à Montréal.»

7. — «En mai 1972, le Service de police de la Com­munauté urbaine de Montréal arrête Christian LEGUERRIER, qui confesse alors qu’un groupe formule des projets, faisant soupçonner la possibilité d’as­sassinats et d’enlèvements sélectifs (et plus particulièrement votre dossier D-928-2372 ainsi qu’un rapport daté du 31 mai 1972).»

8. — «Le 19 septembre 1972, la Gendarmerie informe le Solliciteur général du Canada que Marcel GUERIN, Donald LACOSTE, Hélène LACASSE, Jac­ques BEAULNE et Jean Luc ARENE planifient la perpétration d’actes criminels en vue d’obtenir la libéra­tion des prétendus prisonniers politiques (et plus particu­lièrement votre dossier D-909-2-D-6 ainsi que le rapport daté du 19 septembre 1972).»

9. — «Le 26 septembre 1972, Jacques BEAULNE, André BEAULNE, Pierre DORAIS, Donald McIN­NES, Renald LEVESQUE, Roger VINCENT, D’Arcy ARCHAMBAULT et André LAFOND préparent un détournement d’avion, toujours dans le même but (et plus particulièrement votre dossier D-926-113-D-1-3 ainsi qu’un rapport daté du 26 septembre 1972).»

II — Les dossiers et documents concernant le sujet «DISRUPTIVE TACTICS» et plus particulièrement ceux cotés dans le dossier D-938-Q-25.

L’affidavit du Solliciteur général

L’affidavit produit par le Solliciteur général devant le commissaire comprend les déclarations suivantes dans sa formulation définitive datée du 13 octobre 1977:

3. J’ai pris connaissance d’un subpoena qui m’est adressé à titre de Solliciteur général du Canada par le Commissaire de ladite Commission et qui porte la date du 28 septembre 1977.

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4. Ledit subpoena tel qu’amendé par une ordonnance verbale du Commissaire en date du 6 octobre 1977 requiert entre autres les dossiers ou documents de la Gendarmerie Royale se rapportant à une opération connue sous le nom de «Opération Bricole» et requiert plus particulièrement la production des dossiers et docu­ments suivants:

a) Tous les rapports d’analyse sur le Mouvement pour la défense des prisonniers politiques du Québec, l’Agence de presse libre du Québec et la Coopérative de déménagement du 1er mai du 1er janvier 1972 au 28 septembre 1977.

b) Tous les rapports ou comptes rendus de projets techniques (écoute électronique) au sujet du Mouve­ment pour la défense des prisonniers politiques du Québec, L’Agence de presse libre du Québec et la Coopérative de déménagement du 1er janvier 1972 au 28 septembre 1977.

c) Les dossiers du Mouvement pour la défense des prisonniers politiques du Québec, l’Agence de presse libre du Québec et la Coopérative de déménagement du mai, tels que remis à MM. Robert Samson et Guy Bonsant lors de leur affectation à ces mouvements.

d) Les originaux de tous dossiers ou documents concernant les sujets suivants:

i) Les allégations concernant une entrée par effrac­tion chez Louise Vandelac le 24 octobre 1972;

ii) Les allégations concernant le vol de la bourse de Louise Vandelac à sa résidence durant la nuit du 25 octobre 1972;

iii) L’interrogatoire d’un membre de l’Agence de presse libre du Québec qui a utilisé la motocyclette de Louise Vandelac entre octobre et décembre 1972;

iv) L’utilisation et la découverte (novembre 1973) de micros au 2074 de la rue Beaudry, à Montréal.

5. Avant la réception dudit subpoena j’ai déjà par l’in­termédiaire de mes procureurs produit devant ladite Commission les dossiers de la Gendarmerie Royale du Canada intitulés «Opération Bricole» sauf quant à cer­tains documents dont une liste apparaît à l’Annexe 1 jointe aux présentes.

6. J’ai fait l’examen des dossiers de la Gendarmerie Royale du Canada intitulés «Opération Bricole» et des documents mentionnés à l’Annexe du présent affidavit.

7. J’ai de plus fait l’examen des dossiers et documents de la Gendarmerie Royale du Canada se rapportant aux documents mentionnés aux sous-paragraphes c) et d), i), ii), iii) et iv) du paragraphe 4 du présent affidavit. J’ai aussi fait l’examen des dossiers et documents de la

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Gendarmerie Royale du Canada se rapportant aux documents mentionnés aux sous-paragraphes a) et b) du paragraphe 4 du présent affidavit pour la période du 1er janvier 1972 au 28 septembre 1977.

8. Je sais et je crois effectivement que les documents et dossiers mentionnés au paragraphe 7 ci-haut ainsi qu’à l’Annexe ci-jointe ont été faits et sont tenus dans le secret le plus strict dans le cadre d’enquêtes courantes et permanentes dans toutes les régions du Canada, sur des questions d’extrême importance pour la sécurité nationale.

9. Permettre la production de l’un des documents men­tionnés au paragraphe 7 ainsi qu’à l’Annexe ci-jointe, ou la révélation du contenu de l’un d’eux lors d’un témoi­gnage, compromettrait gravement l’efficacité des enquê­tes courantes et permanentes effectuées par le Service de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada et pourrait contrecarrer les opérations que mène le Service de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada confor­mément au mandat qu’il a reçu du Gouvernement du Canada.

10. En particulier, la production des documents men­tionnés au paragraphe 7 ainsi qu’à l’Annexe ci-jointe, ou la révélation de leur contenu dévoilerait avec une cer­taine précision, certaines sources d’information, certai­nes méthodes de collecte de renseignements, le personnel impliqué dans ces enquêtes ainsi que l’étendue de la portée des enquêtes, ce qui n’entraînerait que des consé­quences préjudiciables à ces enquêtes, jugées nécessaires par le Gouvernement du Canada dans l’intérêt de la sécurité nationale.

11. Pour toutes ces raisons je suis d’avis et je certifie en vertu de l’article 41(2) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, 2ième Supplément, Chapitre 10, que la production ou communication des dossiers et des docu­ments mentionnés au paragraphe 7 du présent affidavit ainsi qu’à l’Annexe ci-jointe, ou de l’un deux, serait préjudiciable à la sécurité nationale.

12. Je m’oppose donc à la production de ces dossiers et documents ainsi qu’à la divulgation de leur contenu par un membre de la Gendarmerie Royale du Canada ou par toute personne ayant en sa possession d’une façon licite ou illicite l’un de ces documents ou y ayant eu accès à l’occasion, ou à la suite d’échange de renseigne­ments entre la Gendarmerie Royale du Canada, et les divers corps policiers dont la Sureté [sic¸du Québec et le Service de Police de la Communauté Urbaine de Montréal.

Les décisions du commissaire

Les conclusions de la décision rendue par le commissaire le 18 octobre 1977 après examen de

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l’affidavit et de l’argumentation de l’avocat du Solliciteur général sont les suivantes (c’est à l’au­dience que les numéros ont été ajoutés pour plus de commodité):

La Commission:

1. CONSIDERE qu’elle est un tribunal au sens de l’article 41.2 de la Loi de la Cour fédérale vis-à-vis des membres actuels et anciens de la Gendarmerie Royale du Canada, des fonctionnaires et ex-fonctionnaires du Gouvernement du Canada et des hommes politiques du Gouvernement fédéral;

2. CONSIDERE qu’elle n’est pas un tribunal vis-à-vis de tous ses autres témoins; un affidavit du Solliciteur général du Canada en vertu de l’article 41.2 ne lui est pas opposable dans ces cas;

3. REJETTE les affidavits P-6 et P-7 comme n’étant pas conformes à la loi;

4. ACCUEILLE l’affidavit P-40 pour ce qui est des dossiers et documents de la Gendarmerie Royale du Canada qui n’ont pas été produits devant la Commission par la Gendarmerie Royale du Canada, la Sûreté du Québec, ou le Service de Police de la Communauté Urbaine de Montréal; tel le contenu de l’annexe 1 de l’affidavit P-40; elle en refusera la production et la communication sans les examiner;

5. AUTORISE les procureurs du Solliciteur général à être présents, aux seules fins d’aider la Commission à remplir son obligation née du dépôt de l’affidavit P-40, lors des audiences à huis clos au cours desquelles témoi­gneront les membres actuels et anciens de la Gendarmerie Royale du Canada, les fonctionnaires et ex-fonction­naires du Gouvernement du Canada, et les hommes politiques du Gouvernement fédéral;

6. RECONNAIT aux procureurs du Solliciteur général du Canada les mêmes droits que ceux de tous les procureurs comparaissant devant elle lors des audiences publiques;

7. REJETTE en assumant même qu’elle constitue un tribunal vis-à-vis de tous ses témoins — ce qui est nié — les parties de l’affidavit P-40 relatives à la non produc­tion et à la non divulgation:

— des dossiers et documents émanant de la GRC produits à la Commission par la SQ ou le SPCUM et portant la mention suivante: «Ce document appartient au Gouvernement du Canada. Il doit être mis à l’abri à titre de document SECRET son contenu en tout ou en partie ne doit pas être circulé sans consentement préalable de l’auteur»;

— des dossiers et documents émanant de la GRC transmis à la SQ ou au SPCUM, produits par la SQ ou le

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SPCUM devant la Commission et ne portant pas le sceau de propriété du Gouvernement du Canada;

— des télex reproduisant des comptes rendus de l’écoute électronique effectuée par la GRC au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal, transmis au SPCUM et produits par le SPCUM devant la Commission;

— de certaines parties d’un document préparé par M. Fernand Tanguay du SPCUM déposé devant la Com­mission sous la cote P-38;

— des rapports d’analyse de la documentation saisie au MDPPQ, à I’APLQ et à la Coopérative de déménagement du 1” mai, faits dans les mois qui ont suivi la perquisition et qui ont été produits devant la Com­mission;

— de certains documents visés par l’affidavit P-40 à titre de rapports ou comptes rendus de projets techniques (écoute électronique) produits par le SPCUM devant la Commission sous la cote H-15 et rendus publics sous les cotes P-34 et P-35;

8. INVITE les représentants du Solliciteur général du Canada à faire les représentations qu’ils jugeront à propos dans le cadre de l’article 3.2 des règles de pratique et de procédure de la Commission.

Les conclusions de la requête en évocation contestent les paragraphes 2, 5 et 7 précités, ainsi que la totalité d’une décision rendue ultérieurement par le commissaire le ler novembre 1977, dans les termes suivants:

Le 20 octobre 1977, un des procureurs de la Commis­sion, Me Michel Décary posait à M. Claude Brodeur, membre de la Gendarmerie Royale du Canada, la ques­tion suivante:

«Avez-vous eu connaissance que des membres tom­bant sous votre autorité, votre commandement, aient eux participé à des opérations ou des activités illéga­les?» (20 octobre 1977, volume 29, p. 18)

A la suite de diverses représentations, la Commission devait décider de surseoir à l’interrogatoire de monsieur Brodeur et de rendre une décision définitive sur l’objec­tion, le 1” novembre 1977.

La preuve présentée dans l’affaire La Reine c. Couteiller, Beaudry & Cobb, dont la Commission a pris connaissance avec l’autorisation du Procureur général du Québec et celle recueillie par la Commission elle-même, indiquent:

A) Que le témoin est personnellement impliqué dans les circonstances qui ont entouré la perquisition effec­tuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 au 3459 de la rue Saint-Hubert A Montréal;

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B) Que le témoin est personnellement impliqué dans certains faits antérieurs ou postérieurs pouvant se rapporter aux circonstances entourant la perquisition ou la perquisition elle-même;

C) Qu’en conséquence, la Commission doit examiner son comportement à titre de personne impliquée dans la perquisition ou dans un fait antérieur ou postérieur pouvant se rapporter aux circonstances de cette der­nière ou à la perquisition elle-même.

Parmi les points spécifiques sur lesquels la Commis­sion doit faire enquête et rapport, il convient de men­tionner que le Lieutenant-Gouverneur en Conseil a spé­cifiquement mentionné:

«Les procédés employés lors de cette perquisition et la fréquence de leur utilisation».

Le mot «procédé» signifie «façon d’agir à l’égard d’autrui» et il réfère à comportement, à conduite, à manière d’agir, à la méthode à suivre pour obtenir un résultat.

La preuve révèle déjà certains des moyens utilisés lors de la perquisition effectuée au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal, mais là ne doit pas s’arrêter notre enquête. Ce qui est au coeur même des procédés utilisés et qui caractérise toute l’opération ou la manière d’agir des policiers dans cette affaire, est que les policiers ont agi illégalement.

La question posée vise directement à vérifier l’exis­tence et la fréquence de l’utilisation des procédés illé­gaux employés en d’autres occasions et la fréquence de leur utilisation. Cette question entre parfaitement dans le cadre du mandat de la Commission.

En conséquence, la Commission vous ordonne monsieur Brodeur de répondre à la question suivante:

«Avez-vous eu connaissance que des membres tom­bant sous votre autorité, votre commandement, aient eux participé à des opérations illégales?»

En dernier lieu, on conteste la décision rendue le 5 décembre 1977 par le commissaire et dont voici les conclusions:

La Commission:

JUGE NÉCESSAIRE la production devant elle d’une approbation écrite ou un compte-rendu écrit d’une approbation verbale donnée par Monsieur Jean-Pierre Goyer à M. John Starnes et/ou d’autres personnes, le ou vers le 3 novembre 1972 ainsi que de toutes autres approbations écrites ou tous autres comptes rendus écrits d’approbations verbales données par M. Jean-Pierre Goyer à M. John Starnes et/ou d’autres person­nes relativement à l’écoute électronique effectuée au 3459 de la rue St-Hubert à Montréal;

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JUGE NÉCESSAIRE la production devant elle des dossiers et documents concernant le sujet »disruptive tactics» et plus particulièrement ceux cotés dans le dos­sier D-938-Q-25;

JUGE NÉCESSAIRE la production devant elle de tous les dossiers y compris les documents, déclarations, dépo­sitions, et rapports annexés à l’enquête connue pour avoir débuté le ou vers le 1er juin 1977 sous la direction de Messieurs Nowlan et/ou Quintal et/ou d’autres personnes préparés pour le bénéfice de l’une et/ou de ces personnes ou de toute autre personne au sujet d’alléga­tions d’actes présumément illégaux ou répréhensibles commis sur le territoire du Québec;

ORDONNE, sous toutes peines prévues par la Loi, au Solliciteur Général du Canada de lui remettre lesdits dossiers et documents le 12 décembre 1977 à 14:00 heures en la salle 5.15 du Palais de Justice, 1, est rue Notre-Dame à Montréal;

INVITE les représentants du Solliciteur Général du Canada à faire les représentations qu’ils jugeront à propos dans le cadre de l’article 3.2 des règles de pratique et de procédure de la Commission après lui avoir remis lesdits documents.

Les allégations

A l’égard de tout ce qui précède, les principales allégations de la requête en évocation sont les suivantes:

26. De plus l’intimé Keable donne à son mandat une interprétation inconstitutionnelle et ultra vires des pou­voirs de la Législature du Québec en ce sens qu’il enquête et qu’il entend enquêter sur les sujets suivants:

a) les règles de fonctionnement du service de sécurité de la GRC;

b) l’organigramme du service de sécurité y compris les relations d’autorité entre les divers niveaux;

c) les méthodes de cueillette de l’information comme:

i) les sources techniques ou électroniques;

ii) les sources humaines, recrutement, relation, paiement;

iii) les perquisitions;

iv) les entrevues avec des sujets d’intérêt;

v) l’infiltration;

vi) la surveillance et la filature;

d) le système de classification des dossiers sur les individus et les mouvements et les règles régissant la gestion des dossiers;

e) le fonctionnement des communications internes et des communications entre les divers corps policiers;

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f) les enquêtes disciplinaires internes et plus particu­lièrement l’enquête conduite par le surintendant Nowlan au cours du mois de juin 1977;

g) les relations entre le Commissaire de la GRC et le directeur général de la sécurité et les hauts fonction­naires du solliciteur-général, du bureau du Premier Ministre du Canada, du Cabinet, le Solliciteur-géné­ral du Canada, le Premier Ministre du Canada et le «Conseil de sécurité du Cabinet»;

h) l’enlèvement de James Cross, l’enlèvement et l’as­sassinat de Pierre Laporte, la visite de «Cohn-Bendit» au Canada, un présumé complot d’évasion en 1972, un présumé complot de détournement d’avion en 1972 et autres sujets reliés à la crise d’octobre 1970 et aux actes de terrorisme entre 1963 et 1973;

i) l’interception du courrier pour des fins de contre-espionnage ou d’anti-subversion;

31. L’enquête menée par l’intimé peut entraîner par les témoins la violation de la .Loi concernant les secrets officiels et place les membres et les anciens membres de la GRC devant des obligations multiples et contradictoi­res, l’obligation de répondre à l’intimé, les obligations découlant de la Loi concernant la GRC et les obligations découlant de la Loi concernant les secrets officiels;

32. L’enquête menée par l’intimé empiète sur la fonc­tion de la Commission fédérale d’enquête sur le service de sécurité de la GRC, annule les précautions de confi­dentialité prises par l’autorité fédérale dans la conduite de cette commission et généralement la présente enquête menée par l’intimé usurpe l’autorité et les fonctions d’une commission validement créée par le Gouverneur général en conseil et qui exécute son mandat;

Les questions constitutionnelles

Sur pourvoi en cette Cour, les questions consti­tutionnelles ont été formulées par ordonnance comme suit:

1. Est-ce que les arrêtés en conseil portant les numéros 1968-77, 2736-77, 2986-77 et 3719-77 sont, en tout ou en partie, ultra vires de la province de Québec?

2. Est-ce que les pouvoirs de faire enquête d’un commis­saire nommé en vertu d’une loi provinciale en matière d’administration de la justice dans la province, sont limités par le partage des pouvoirs législatifs en vertu de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique?

3. Lorsque des membres d’une institution fédérale, soit la Gendarmerie royale du Canada, sont impliqués dans des actes qu’on allègue être criminels ou répréhensibles, un commissaire chargé d’une enquête en matière d’ad­ministration de la justice dans la province en vertu d’une

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loi provinciale a-t-il le droit, en faisant enquête sur les circonstances entourant la perpétration desdits actes, de s’enquérir sur:

(a) l’institution fédérale, soit la Gendarmerie royale du Canada;

(b) les règles, les politiques et la procédure régissant les membres de l’institution qui y sont impliqués;

(c) le fonctionnement, les politiques et la gestion de l’institution;

(d) la gestion, le fonctionnement, les politiques et la procédure du service de sécurité de la Gendarmerie royale du Canada;

et de faire des recommandations sur les mesures à prendre pour éviter que de tels actes ne se reproduisent à l’avenir?

4. Le Solliciteur Général du Canada ou un autre minis­tre de la Couronne aux droits du Canada, ès qualité, peut-il être contraint par un commissaire chargé d’une enquête en matière d’administration de la justice dans la province en vertu d’une loi provinciale de comparaître, de témoigner et de déposer des documents?

5. Est-ce qu’un ministre de la Couronne aux droits du Canada, ès qualité, a le pouvoir constitutionnel d’empê­cher par un affidavit ou autrement la production de documents réclamés par un commissaire chargé d’une enquête en matière d’administration de la justice dans la province en vertu d’une loi provinciale lorsque ces docu­ments peuvent se rapporter à la perpétration d’actes qu’on allègue être criminels ou répréhensibles, à des circonstances les entourant ou à leur fréquence?

Les interventions

Les procureurs généraux de l’Ontario, du Nou­veau-Brunswick, du Manitoba, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de l’Alberta, sont intervenus à l’appui du pourvoi mais, pour la plupart, dans une certaine mesure seulement. Je traiterai plus tard de la question soulevée par le juge dissident en Cour d’appel — la portée de l’or­donnance de sursis — et j’examinerai d’abord les questions constitutionnelles dans l’ordre, mais en groupant les trois premières.

La validité du mandat du commissaire

Bien qu’unanimement d’avis que les allégations de la requête justifient un bref d’évocation, la Cour d’appel est tout aussi unanime à conclure que

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le mandat du commissaire n’outrepasse pas la compétence provinciale.

A l’appui de cette conclusion, les appelants prétendent tout d’abord qu’il n’existe aucune limite constitutionnelle à la portée d’une telle enquête. Selon eux, rien n’empêche un gouvernement pro­vincial d’ordonner, dans l’intérêt public, une enquête sur n’importe quel sujet, au même titre qu’une université ou une institution privée peut le faire. A cela il faut répondre qu’il ne s’agit pas d’une enquête de même nature; cette enquête-ci ne fait pas appel à des sources de renseignements accessibles à tous, mais procède par assignations à comparaître pour témoigner sous serment et pro­duire des documents. Une commission établie en vertu de la prérogative royale, n’a pas ce pouvoir, elle ne l’obtient que par une loi, en l’occurrence la Loi des commissions d’enquête en vertu de laquelle cette commission a été établie. Une loi provinciale ne peut avoir d’effet au-delà des limites constitutionnelles du pouvoir législatif provincial. Dans Reference re a Commission of Inquiry into the Police Department of Charlottetown[8], le juge en chef de l’Île-du-Prince-Édouard, le juge Nicholson, a déclaré, après avoir cité l’arrêt Kelly & Sons v. Mathers[9], (à la p. 424):

[TRADUCTION] Ce que disait le juge Perdue, et je suis d’accord avec lui, c’est que le lieutenant-gouverneur en conseil d’une province, abstraction faite du Public Inquiries Act, a le pouvoir d’établir une commission chargée d’enquêter sur des matières qui relèvent directement d’une des catégories de sujets attribués exclusivement aux législatures provinciales par l’article 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, mais ce pouvoir n’autorise pas de lui-même le commissaire ni les personnes nommées à assigner des témoins ou à les assermenter.

Cet énoncé est conforme à ce que disait le vicomte Haldane dans l’arrêt Attorney General for the Commonwealth of Australia v. Colonial Sugar[10], (à la p. 257):

[TRADUCTION] Une commission royale n’est pas autori­sée par les lois d’Angleterre à contraindre des témoins à répondre et ce pouvoir n’est donc pas normalement accessoire en droit à l’exécution de ses fonctions.

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D’un autre côté, l’opinion majoritaire dans l’ar­rêt Di Iorio c. Gardien de la prison commune de Montréal[11] me paraît concluante sur la validité du mandat de la Commission dans la mesure où il s’agit d’une enquête sur des activités criminelles spécifiées. Je ne vois aucune possibilité de distinc­tion entre ce genre d’enquête et une enquête sur le «crime organisé» comme dans l’arrêt Di Iorio, ou une enquête de coroner sur un homicide criminel, comme dans l’arrêt Faber c. La Reine[12], ou une enquête de prévôt des incendies sur un incendie criminel comme dans l’arrêt Regina v. Coote[13]. Malgré l’argumentation de l’avocat du Solliciteur général du Canada, je me vois obligé par cette jurisprudence de conclure que ces enquêtes relè­vent de «l’administration de la justice dans la province».

On nous a cité l’arrêt de la Cour d’appel de la Nouvelle-Zélande, Cook v. Attorney General[14]. Je ne vois pas quelle en est l’utilité, il ne porte que sur l’interprétation de la Commissions of Inquiry Act en cause. Ici, la portée de la législation en vertu de laquelle l’enquête a été ordonnée n’est pas en litige, le débat ne porte que sur l’étendue du pouvoir législatif provincial à cet égard.

On a également cité l’arrêt McGee v. Pooley[15], un cas d’injonction émise pour mettre fin à une enquête sur des fraudes en matière de valeurs, au motif qu’il s’agissait d’une enquête sur une matière pénale. Cet arrêt ne fait pas autorité car il repose sur une opinion qui n’est pas conforme à l’arrêt rendu l’année suivante par le Conseil privé dans Lymburn v. Mayland[16].

Les appelants, ainsi que les intervenants, ont beaucoup insisté sur la phrase suivante du juge Dickson dans l’arrêt Di Iorio, à la p. 208: «Une commission d’enquête provinciale, quel que soit l’objet de son enquête, peut soumettre un rapport qui indique qu’il y aurait lieu de modifier certaines lois fédérales». Cette affirmation était obiter dans

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un arrêt concernant une enquête sur le crime organisé. Comme je l’ai déjà dit, le fondement de la décision est qu’une telle enquête sur des activités criminelles relève de «l’administration de la justice dans la province». La phrase précitée voulait dire non pas qu’une commission provinciale peut vali­dement faire enquête sur n’importe quel sujet, mais qu’une enquête sur une matière de compé­tence provinciale peut révéler certains change­ments souhaitables dans les lois fédérales. La com­mission peut donc, quel que soit le sujet de l’enquête à laquelle elle a validement procédé, soumettre un rapport d’où il ressort que certaines modifications de la loi fédérale sont souhaitables. Cela ne veut pas dire que la collecte de renseigne­ments aux fins d’un tel rapport puisse valablement devenir un sujet d’enquête pour une commission provinciale.

Je dois donc conclure que l’on a validement ordonné la tenue d’une enquête sur des actes crimi­nels reprochés à des membres de la G.R.C., niais qu’il faut examiner jusqu’à quel point l’enquête peut être menée sur l’administration de cette police. Cette dernière est régie par une loi fédérale, la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (S.R.C. 1970, chap. R-9) et relève du ministère du Solliciteur général, (Loi sur le ministère du Solli­citeur général, S.R.C. 1970, chap. S-12, art. 4). On ne conteste pas que l’établissement et l’admi­nistration de cette police dans le cadre du gouver­nement du Canada relèvent de l’autorité du Parlement. Il est donc évident qu’aucune autorité provinciale ne peut s’ingérer dans son administra­tion. Le personnel de la Gendarmerie royale ne jouit d’aucune immunité contre le pouvoir des autorités provinciales appropriées de faire enquête et d’instituer des poursuites en cas d’actes crimi­nels commis par l’un d’eux comme par toute autre personne, mais ces autorités provinciales ne peuvent en prendre prétexte pour faire enquête sur l’administration et la gestion de cette police. La théorie du détournement de pouvoir s’applique tout autant à l’examen de la validité du mandat ou des décisions d’une commission qu’à celui de la consti­tutionnalité d’une loi. Comme le disait le vicomte Simon dans l’arrêt Procureur général de la Saskatchewanc. Procureur général du Canada[17],

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(à la p. 124) [TRADUCTION] (nul ne peut faire indi­rectement ce qu’il lui est interdit de faire directement».

Les mots «et la fréquence de leur utilisation» à la fin de l’alinéa a), comme les mots «ainsi que la fréquence de leur utilisation» à la fin de l’alinéa c) du mandat du commissaire, ne visent pas une enquête sur des actes criminels mais une enquête sur les méthodes de la police. Celles-ci sont un aspect important de son administration et, par conséquent, dans la mesure où ces expressions visent la G.R.C., ce qu’elles prétendent autoriser outrepasse la compétence provinciale. Il ressort clairement des assignations qui demandent la pro­duction des règles et manuels en vigueur que tel était le but visé par l’enquête. Pour les mêmes raisons, je dois conclure que l’alinéa d) est invalide en ce qui concerne la G.R.C. Cet alinéa, qui prévoit des recommandations et vient à la suite des dispositions qui visent l’enquête sur les règles et méthodes de la G.R.C., a pour but évident de faire entrer dans l’objet de l’enquête la formulation de recommandations sur des changements à apporter à ces règles et méthodes. Puisqu’il s’agit de règles et méthodes d’un organisme du gouvernement fédéral, il est évident que la législature provinciale n’a pas le pouvoir d’autoriser une telle intrusion par un mandataire du gouvernement provincial.

L’avocat des appelants a contesté l’affirmation du juge Paré de la Cour d’appel que «une commis­sion d’enquête ... n’est que le prolongement du pouvoir exécutif dont elle sert les fins et à qui elle fait rapport». Il a prétendu qu’une commission a un statut équivalent à celui d’un tribunal et est donc indépendante du pouvoir exécutif. A ce sujet, il a cité le rapport de la Commission royale sur des activités d’espionnage, en date du 27 juin 1946, dans lequel, à la p. 683, est cité l’ouvrage Royal Commissions of Inquiry, de Clokie et Robinson (au pp. 150 et 151). Il faut toutefois souligner qu’à la p. 87 les auteurs de cet ouvrage disent:

[TRADUCTION] ... Une commission royale n’est un instrument du monarque que dans un sens très formaliste;

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en pratique elle est indéniablement le mandataire de ministres qui ont l’appui d’une majorité à la Chambre des Communes.

Le Solliciteur général ne peut être contraint à témoigner

Il me paraît inutile de m’attarder longtemps à la jurisprudence abondante citée au sujet de la qua­trième question constitutionnelle. Puisqu’en com­mon law, une commission d’enquête n’a aucun pouvoir de contraindre un témoin à comparaître ou d’exiger la production de documents, toute compé­tence à cet égard doit être conférée par une loi. Il me semble évident que la législature provinciale ne peut conférer une telle compétence à l’encontre de Sa Majesté du chef du Canada. Dans un arrêt récent, Sa Majesté du chef de l’Alberta c. C.C.T.[18], le juge en chef Laskin, avec l’accord de six collègues, dit à la p. 72:

... une législature provinciale ne peut, dans l’exercice de ses pouvoirs législatifs, assujettir la Couronne du chef du Canada à une réglementation obligatoire.

Dans l’arrêt Quebec North Shore Paper c. C.P. Ltée[19], le juge en chef Laskin dit, au nom de toute la Cour (à la p. 1063):

... Il est bon de rappeler que le droit relatif à la Couronne a été introduit au Canada comme partie du droit constitutionnel ou du droit public de la Grande-Bretagne; on ne peut donc prétendre que ce droit est du droit provincial. Dans la mesure où la Couronne, en tant que partie à une action, est régie par la common law, il s’agit de droit fédéral pour la Couronne du chef du Canada, au même titre qu’il s’agit de droit provincial pour la Couronne du chef d’une province, qui, dans chaque cas, peut être modifié par le Parlement ou la législature compétente... .

Dans l’arrêt R. c. Richardson[20], le juge Estey dit au sujet de The Highway Traffic Act de l’Ontario qui prescrit un délai de douze mois après la date du dommage pour l’introduction d’une action:

[TRADUCTION] ... cette disposition légale édictée par la province ne mentionne pas expressément Sa Majesté et ne s’applique donc pas à Sa Majesté du chef de la province et encore moins à Sa Majesté du chef du Canada... .

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Dans l’arrêt Gauthier c. Le Roi[21], le juge Anglin, alors juge puîné, dit à la p. 194:

[TRADUCTION] ... la législation provinciale rie peut d’elle-même supprimer ou restreindre un privilège de la Couronne du droit du Canada... .

Les appelants prétendent que la décision de cette Cour dans Regina c. Snider[22] signifie qu’un ministre du gouvernement peut être contraint de témoigner à un procès et ils soulignent qu’aux termes de l’art. 7 de la Loi provinciale un commis­saire a »tous les pouvoirs d’un juge de la Cour supérieure siégeant en terme». Cette disposition ne peut avoir pour effet, du moins à l’égard d’autori­tés fédérales, de faire d’une enquête l’équivalent en droit d’un procès. Une telle enquête s’apparente davantage à la procédure de communication préa­lable de la preuve et il semble bien établi en common law que le gouvernement jouit d’une pré­rogative contre toute contrainte à l’examen préala­ble. Dans l’arrêt La Société Les Affréteurs Réunis and The Shipping Controller[23], le juge Darling dit (à la p. 15):

[TRADUCTION] ... Mais même si la déclaration du lord juge Rigby est obiter dictum, cette Cour a le droit de la considérer et doit en tenir compte pour déterminer si elle fait ou non état d’un principe exact. Il a dit: «Je dois appliquer la loi; la loi dit que la Couronne a droit à la communication intégrale de la preuve et que le sujet, vis-à-vis de la Couronne, n’a pas ce droit [1897] 2 Q.B. 384, 395.» On dit dans l’arrêt Tomline v. The Queen, 4 Ex. D. 252, que la Couronne n’est pas tenue de commu­niquer la preuve à un sujet. Je pense que le lord juge Rigby ne suggérait rien de plus. La Cour de l’Échiquier a donc statué que la Couronne n’est pas tenue de communiquer la preuve à un sujet, et l’opinion d’un lord juge de la Cour d’appel a confirmé cette décision; cette décision et cette opinion suffisent pour que cette Cour reconnaisse l’autorité de cette règle qu’ils ont considérée comme une règle de droit, à moins que la Cour n’estime que ce ne peut être le cas. Le lord juge Rigby continue: «Telle est la prérogative de la Couronne qui fait partie du droit anglais et nous devons l’appliquer....»

Dans l’arrêt Crombie v. The King[24], le juge Masten dit (à la p. 546):

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[TRADUCTION] ... Mais bien que la communication de la preuve soit une simple procédure, il n’en est pas moins vrai que le droit de la Couronne de s’y refuser est une question de prérogative:.. .

Dans l’arrêt R. c. Lanctot[25], le juge Bond dit (à la p. 332):

[TRADUCTION] Il semble donc que selon la jurispruden­ce — dont j’ai cité quelques arrêts — la Couronne ne peut être contrainte de communiquer la preuve... .

L’avocat des appelants prétend que cette ques­tion ne semble pas avoir été soulevée initialement dans les objections formulées par le Solliciteur général contre les exigences du commissaire. Quoi qu’il en soit, c’est une des questions constitutionnelles formulées devant cette Cour et elle a été expressément examinée en Cour d’appel; le juge Paré dit à cet égard:

Je suis donc d’avis que la loi provinciale sur les commissions d’enquête et les pouvoirs attribués à un commissaire en vertu de cette loi ne peuvent lier la Couronne fédérale et le Commissaire-intimé ne peut exercer contre un ministre de la Couronne fédérale les pouvoirs que lui attribuent les articles 7, 9, 10 et 11 de cette loi. Il faut souligner à ce sujet que les assignations ordonnant au Solliciteur général de comparaître et de produire les documents requis lui sont faites non pas personnellement, mais en sa qualité de Solliciteur géné­ral du Canada. D’ailleurs, il n’en pouvait être autrement puisque ce n’est qu’à ce titre qu’il a contrôle des docu­ments exigés.

Je répondrai donc «Non» à la quatrième question.

Le privilège de la Couronne

La dernière question constitutionnelle vise la portée du privilège de la Couronne invoqué dans l’intérêt de la sécurité nationale. Cette question m’amène à examiner les dispositions de l’art. 41 de la Loi sur la Cour fédérale:

41. (1) Sous réserve des dispositions de toute autre loi et du paragraphe (2), lorsqu’un ministre de la Cou­ronne certifie par affidavit à un tribunal qu’un docu­ment fait partie d’une catégorie ou contient des rensei­gnements dont on devrait, à cause d’un intérêt public spécifié dans l’affidavit, ne pas exiger la production et la communication, ce tribunal peut examiner le document et ordonner de le produire ou d’en communiquer la

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teneur aux parties, sous réserve des restrictions ou condi­tions qu’il juge appropriées, s’il conclut, dans les circons­tances de l’espèce, que l’intérêt public dans la bonne administration de la justice l’emporte sur l’intérêt public spécifié dans l’affidavit.

(2) Lorsqu’un ministre de la Couronne certifie par affidavit à un tribunal que la production ou communica­tion d’un document serait préjudiciable aux relations internationales, à la défense ou à la sécurité nationale ou aux relations fédérales-provinciales, ou dévoilerait une communication confidentielle du Conseil privé de la Reine pour le Canada, le tribunal doit, sans examiner le document, refuser sa production et sa communication.

Bien que cette disposition fasse partie de la Loi sur la Cour fédérale, son libellé la rend clairement applicable à tout tribunal. Elle est donc applicable non seulement aux cours provinciales qui sont pour la plupart des cours de juridiction générale, fédé­rale ou provinciale, mais aussi à tout fonctionnaire investi des pouvoirs d’un tribunal pour la produc­tion de documents. Je ferai à cet égard le même raisonnement que pour le droit au bref d’évocation. Dès que le commissaire invoque de tels pouvoirs, il est assujetti aux dispositions applicables aux tribu­naux à l’égard de ces pouvoirs.

L’avocat des appelants fait observer que le com­missaire ne nie pas être assujetti à l’art. 41 de la Loi sur la Cour fédérale. Toutefois celui-ci reven­dique le droit de déterminer dans quelle mesure les objections formulées par le Solliciteur général dans son affidavit doivent être retenues et l’avocat a engagé la Cour à examiner tous les documents déposés avec la requête y compris la transcription complète en trente volumes de toutes les procédu­res de l’enquête. A mon avis, un examen aussi complet de la preuve volumineuse soumise avec la requête et y mentionnée, n’entre pas dans les fonc­tions du juge appelé à décider s’il y a lieu de délivrer un bref d’évocation. Selon la procédure en deux temps prévue par le Code de procédure civile, le rôle du juge à la première audition est décrit de la façon suivante au deuxième alinéa de l’art. 847 C.p.c..

Le juge à qui la requête est présentée ne peut autori­ser la délivrance du bref d’assignation que s’il est d’avis que les faits allégués justifient les conclusions recher­chées.

[Page 248]

A mon avis, cette disposition n’exige pas l’exa­men complet de toutes les procédures du commis­saire. Il suffit d’examiner son mandat et ses déci­sions attaquées à la lumière des faits allégués dans la requête afin de déterminer si, en tenant pour le moment les faits allégués pour avérés, la déli­vrance du bref se justifie. La Cour n’est pas tenue à ce stade de passer en revue toutes les procédures du commissaire afin de décider immédiatement si les allégations formulées dans la requête sont étayées ou non par l’ensemble du dossier.

A mon avis, l’effet de la disposition précitée a été correctement défini par le juge Deschênes sié­geant alors en Cour d’appel, dans l’arrêt Cahoon c. Le Conseil de la Corporation des Ingénieurs[26], lorsqu’il a dit (aux pp. 212-213):

Il faut donc tenir que, dans l’accomplissement du devoir que lui impartit l’article 847(2) C.p.c. le tribunal a le droit entier de se référer aux pièces qui ont été produites au soutien de la requête, pourvu cependant qu’il s’agisse de documents authentiques ou de pièces dont l’exactitude ne soulève pas de débat entre les parties. A fortiori le tribunal peut-il y avoir recours lorsque, comme ici, le requérant les incorpore à sa requête et en extrait des passages qu’il introduit dans ses allégations mêmes.

Evidemment, il ne s’agit pas pour le juge saisi de la requête en autorisation de délivrance du bref de préten­dre décider prématurément du fond du litige à la faveur de son examen des pièces produites par le requérant. Mais il pourra en tirer les conclusions qui lui paraîtront s’imposer dans sa démarche pour s’assurer si «les faits allégués justifient les conclusions recherchées» (art. 847(2) C.p.c.).

Ni la constitutionnalité de l’art. 41 ni son appli­cabilité ne sont contestées et j’estime inutile de passer en revue les arrêts célèbres de la Chambre des lords, dans les affaires Duncan v. Cammell Laird & Co. Ltd.[27] et Conway v. Rimmer[28], qui donnent des points de vue différents quant à la nature du privilège en question en common law. Le Parlement a par la suite édicté des dispositions expresses qui définissent le droit applicable au

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Canada et il est évident que l’affidavit a été soumis au commissaire en conformité du par. (2) de l’art. 41. On a longuement débattu à l’audience la ques­tion de savoir si ce genre d’affidavit est vraiment concluant ou s’il peut être contesté de quelque manière. Je n’estime pas nécessaire de trancher ce point car si ce genre d’affidavit peut être contesté, ce ne peut être que devant un tribunal compétent; le commissaire n’est pas un tribunal compétent et ne possède pas les pouvoirs d’un tel tribunal.

L’article 7 de la Loi provinciale prétend conférer au commissaire «tous les pouvoirs d’un juge de la Cour supérieure siégeant en terme» mais cela n’en fait pas pour autant une cour supérieure, puisque ce n’est pas quelque chose que peut faire la législa­ture provinciale, vu l’art. 96 de l’A.A.N.B. (voir l’arrêt récent de cette Cour dans l’affaire Procu­reur général du Québec c. Farrah[29]). Le commis­saire n’a pas le statut d’une cour supérieure, sa compétence est limitée. Ses ordonnances ne sont pas sur un pied d’égalité avec celles d’une cour supérieure auxquelles il faut obéir sans discussion; ses ordonnances peuvent être contestées sur des moyens juridictionnels parce que ses pouvoirs sont limités. Ses décisions relatives à la portée de son enquête, à l’étendue des interrogatoires autorisés et aux documents dont il peut ordonner la production peuvent donc être attaquées comme cela s’est fait devant la Cour divisionnaire de l’Ontario dans l’affaire Re Royal Commission and Ashton[30]. Dans cette affaire-là, le recours s’est exercé par exposé de cause conformément à certaines disposi­tions expresses de The Public Inquiries Act de l’Ontario. En l’absence de dispositions similaires au Québec, l’évocation est le recours approprié, au même titre que le certiorari jugé approprié par la Chambre des lords dans l’arrêt Rogers v. Secre­tary of State[31].

Puisqu’un commissaire n’a que des pouvoirs limités, il ne possède aucune compétence inhé­rente, à la différence des cours supérieures qui ont une compétence dans toutes matières de droit fédé­ral ou provincial à moins d’exclusion expresse. C’est en vertu de cette compétence inhérente que

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les cours supérieures ont un pouvoir général de surveillance sur les organismes fédéraux et provin­ciaux, comme le déclare l’arrêt Three Rivers Boatman (précité). Il est inutile de décider en l’espèce si la contestation d’un affidavit soumis en vertu du par. 41(2) de la Loi sur la Cour fédérale relève de la compétence exclusive conférée à la Division de première instance de la Cour fédérale par l’art. 18 de cette Loi, puisqu’il est évident, à mon avis, que toute compétence à l’égard de ce genre de recours ne peut reposer que dans une cour supérieure. Le commissaire doit donc accepter l’af­fidavit tel que soumis à moins qu’il ne soit écarté par un tribunal compétent.

La Loi sur les secrets officiels

Un argument particulier a été soulevé à l’égard de certains documents pour lesquels l’affidavit du Solliciteur général a invoqué le privilège de la Couronne dans l’intérêt de la sécurité nationale mais que le commissaire a obtenus par l’intermé­diaire d’autres témoins. Le commissaire était d’avis que la réclamation de ce privilège par affi­davit restait sans effet. En l’espèce, ces documents avaient été confiés par des officiers de la G.R.C. à des membres de la Police provinciale. Ces docu­ments étaient classés secrets et en portaient la mention. Ils avaient été communiqués sous la con­dition que l’on en protégerait la confidentialité. L’avocat du commissaire a prétendu défendre la décision de ce dernier de rendre publics certains de ces documents malgré les objections du Solliciteur général, non seulement au motif que l’affidavit restait sans effet puisque le commissaire avait réussi à obtenir les documents par d’autres sources, mais aussi au motif que toute obligation de confi­dentialité acceptée par des membres de la Police provinciale disparaissait devant les ordres donnés par leurs supérieurs hiérarchiques provinciaux. Cette prétention est insoutenable. Abstraction faite des dispositions de la Loi sur les secrets officiels, le devoir d’obéissance d’un employé à l’égard de son employeur ne signifie pas que ce dernier a un pouvoir quelconque d’obliger son employé à violer le secret professionnel. Le direc­teur d’un hôpital ne peut dispenser un médecin du secret professionnel à l’égard de son patient, car seul ce dernier peut le relever de cette obligation.

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L’article 4 de la Loi sur les secrets officiels dit clairement qu’il est du devoir de toute personne ayant en sa possession des documents confidentiels qui lui sont confiés par un fonctionnaire et sont assujettis à la Loi, de refuser de les communiquer à une personne non autorisée. Aucune procédure particulière n’est prescrite pour informer les inté­ressés de cette obligation. Le commissaire ne pou­vait certainement pas écarter l’objection parce qu’elle avait été soulevée par affidavit ni parce qu’il avait par la suite obtenu les documents. S’ils sont ou non assujettis à la Loi devra être décidé au fond.

Le sursis

Comme je l’ai déjà dit, la Cour d’appel en ordonnant la délivrance du bref a également ordonné la suspension de toutes les procédures d’enquête. Le juge Kaufman, en désaccord sur ce point, dit:

[TRADUCTION] J’accueillerais donc l’appel en partie, annulerais le jugement a quo, et ordonnerais l’émission du bref, enjoignant à l’intimé et à son personnel de transmettre à la Cour supérieure, dans les quinze jours de la date du jugement, tous les documents, y compris la transcription des débats et la preuve, qui se rapportent aux renseignements donnés par la G.R.C. A d’autres personnes et qui ont été produits par ces dernières devant la Commission. J’interdirais également à l’intimé et à son personnel d’utiliser de quelque manière que ce soit le contenu de ces documents; ni l’intimé ni son personnel ne doivent essayer d’obtenir ces renseigne­ments verbalement ou par d’autres moyens.

La majorité a conclu que, dans les circonstances, il était préférable d’ordonner le sursis sans restric­tion. Les motifs de cette conclusion ont été expri­més de la manière suivante par le juge Monet:

Les dispositions de l’article 848 C.p.c., qui s’appli­quent à tous les cas d’évocation prévus à l’article 846 C.p.c., sont rédigées en termes généraux et ne prévoient pas, à tout le moins expressément, le pouvoir de «suspen­dre en partie la procédure».

Même si la Cour supérieure a ce pouvoir — ce sur quoi je ne me prononce pas — les intérêts de la justice, dans les circonstances du cas à l’étude, ne commandent pas que soit tracée une ligne de démarcation pouvant prêter à interprétation quant à sa netteté sur la question de savoir quelle partie de la procédure doit être suspendue. Plutôt que d’imposer à l’intimé ès qualités le devoir de

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juger cette question, il vaudrait mieux que la Cour supérieure évoque l’affaire et statue sur le fond.

Après l’introduction de leur pourvoi devant cette Cour, les appelants ont demandé que la suspension de l’enquête soit restreinte de la manière suggérée par le juge Kaufman. Cette requête a été unanimement rejetée par jugement de la Cour siégeant au complet le 21 mars 1978. Le Juge en chef a exprimé l’opinion unanime de la manière suivante:

... Ce pourvoi soulève de sérieuses questions de juridic­tion et d’interprétation de la constitution sur lesquelles la Cour d’appel du Québec s’est penchée et j’estime qu’il y a lieu de ne pas tronquer son arrêt ordonnant la délivrance du bref d’évocation et la suspension des pro­cédures de la Commission Keable avant le jugement sur le fond du pourvoi.

Aucune autre conclusion n’était possible à cette époque, ne serait-ce que parce que l’ensemble du mandat du commissaire était contesté. Toutefois puisque je conclus que l’attaque doit échouer sauf sur certains points, la question doit maintenant être considérée sous un nouveau jour. La conclu­sion de cette Cour sur la validité du mandat, bien que prononcée en appel de procédures interlocutoi­res, est un jugement définitif sur ce point puisqu’il s’agit d’une pure question de droit. Il ne reste des questions de fait à trancher que sur des points autres que la validité du mandat du commissaire.

La décision majoritaire de la Cour d’appel reposait sur un usage judicieux de sa discrétion judi­ciaire dans une affaire de ce genre. Aujourd’hui, cependant, le litige sur la validité du mandat du commissaire est terminé. Il faut donc se demander maintenant s’il y a lieu de prolonger la suspension de toute l’enquête jusqu’à ce que certaines ques­tions secondaires soient tranchées au fond. A pre­mière vue, l’art. 848 du Code de procédure civile semble prévoir la suspension complète des procé­dures, puisqu’il décrète:

848. Le bref introductif d’instance est adressé à la partie adverse, ainsi qu’au tribunal, au juge ou au fonctionnaire, à qui il enjoint de suspendre toute procé­dure et de transmettre au greffe de la Cour supérieure, dans le délai imparti, le dossier de l’affaire et toutes les pièces qui s’y rapportent.

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Il faut toutefois remarquer que le texte ne dit pas spécifiquement ce qu’est «l’affaire». Il est évi­dent que lorsque la validité du mandat du commis­saire était en litige, (d’affaire» était l’ensemble de l’enquête. Mais maintenant que cette question est tranchée par l’arrêt sur ce pourvoi, «l’affaire» est-elle autre chose que les décisions contestées du commissaire, les assignations au Solliciteur général et les documents de la G.R.C. y compris la trans­cription des débats et des dépositions y afférents? Je ne vois aucune raison d’interpréter l’art. 848 de façon à interdire à la Cour de définir ainsi (d’af­faire». Je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi aux fins de restreindre ainsi le sursis.

Conclusions

Par ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pour­voi en partie et de répondre aux questions constitu­tionnelles énoncées en l’espèce de la manière suivante:

Question 1: Oui, dans la mesure suivante en ce qui concerne la Gendarmerie royale du Canada: à l’alinéa a), l’expression «et la fréquence de leur utilisation»; à l’alinéa c), l’expression «ainsi que la fréquence de leur utilisation»; et l’alinéa d).

Question 2: Oui.

Question 3: Non.

Question 4: Non.

Question 5: Oui.

Je suis d’avis d’ordonner que la suspension des procédures prescrite par la Cour d’appel soit res­treinte aux procédures relatives aux parties du mandat du commissaire déclarées ultra vires dans la réponse à la première question constitutionnelle ainsi qu’aux décisions contestées du commissaire, aux assignations au Solliciteur général et aux documents de la G.R.C. y compris la transcription des débats et des dépositions y afférents; ces déci­sions, assignations et documents constitueront le dossier de l’enquête dont la transmission au proto­notaire de la Cour supérieure est ordonnée.

Il n’y aura aucune adjudication de dépens.

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Les motifs des juges Spence et Estey ont été rendus par

LE JUGE ESTEY — J’ai eu l’occasion de lire les motifs rédigés par mon collègue le juge Pigeon et, avec égards, je suis entièrement d’accord avec sa conclusion. Dans ses motifs, il se réfère aux arrêts suivants de cette Cour, Faber c. La Reine[32] et Di Iorio c. Gardien de la prison commune de Montréal[33], pour déterminer «la validité du mandat de la Commission dans la mesure où il s’agit d’une enquête sur des activités criminelles spécifiées».

Puisqu’à mon avis, une province ne peut, sous le couvert du pouvoir législatif qui lui est conféré par le par. 92(14), empiéter sur le pouvoir exclusif fédéral aux termes du par. 91(27), je tiens à faire les remarques suivantes sur ces deux arrêts et leur application en l’espèce. Il est indiscutable, au stade actuel de notre évolution constitutionnelle que le Parlement fédéral a un pouvoir législatif exclusif en matière de procédure criminelle et de droit criminel qui ne saurait être diminué ou sapé par le prétendu exercice du pouvoir législatif ou exécutif en matière d’«administration de la justice dans la province». Je n’interprète pas l’arrêt Di Iorio, précité, comme allant jusqu’à permettre à une pro­vince de porter atteinte au droit sacré de garder le silence pendant ce qui est en fait une enquête criminelle. Une enquête sur l’incidence des crimes ou sur l’ensemble des caractéristiques des crimes dans une province, ou une enquête sur le fonction­nement des forces de l’ordre provinciales sont des choses bien différentes d’une enquête sur un événe­ment défini de façon précise ou sur une série d’événements, en vue d’intenter des poursuites cri­minelles. La première catégorie peut comprendre des enquêtes sur les crimes en général et on peut les entreprendre aux termes de la législation pro­vinciale sur les enquêtes. La seconde catégorie exige qu’on enquête sur des crimes précis. Le Parlement a établi la procédure à cet égard et l’action provinciale aux termes de la législation générale sur les enquêtes ne saurait pas plus y faire échec que dans le cas des principes fondamentaux

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du droit criminel.

Seule la ligne de démarcation entre ces deux pouvoirs peut être discutée. Il est tout aussi diffi­cile de tracer cette ligne et de l’illustrer qu’il est important de le faire. L’arrêt de cette Cour dans l’affaire Faber, précitée, d’un point de vue procédural, se fonde sur le motif que la requête en prohibition contre le coroner n’était pas adressée au bon tribunal. Il faut également reconnaître que le point essentiel du jugement de la majorité était que la nature de l’enquête du coroner était passée de «la recherche du crime à la recherche de tout ce qui n’est pas naturel ou purement accidentel ...» . Plus loin, le juge de Grandpré dit ceci, au nom de la majorité (il y avait quatre dissidences):

... le coroner ne fait plus partie de l’appareil judiciaire pénal. En 1892, il y a eu césure complète, et les modifi­cations législatives subséquentes n’ont fait que la rendre plus évidente. Le rôle traditionnel du coroner, tel que le connaissait l’Angleterre, disparaît pour être remplacé par un rôle dûment canadianisé, rôle qui n’est pas d’abord et avant tout d’ordre criminel mais qui devient rôle social. (à la p. 30)

D’autres tribunaux avaient déjà disserté sur la question de la nature de l’enquête du coroner et on peut dire qu’en règle générale, l’élément commun essentiel de la définition ou de la caractérisation est l’absence de litige, d’accusé et d’accusation. D’ailleurs, cette Cour, dans l’arrêt Batary c. Pro­cureur général de la Saskatchewan et autres[34], a conclu que la nature juridique de l’enquête du coroner peut fort bien dépendre du moment de l’inculpation ou du dépôt de l’acte d’accusation. Dans l’arrêt Batary, précité, cette Cour a conclu qu’il y avait lieu de délivrer un bref de prohibition contre le coroner sur requête d’une des personnes arrêtées à la suite d’un décès sur lequel le coroner enquêtait, alors qu’au cours de l’enquête, le requé­rant accusé avait été assigné à comparaître devant le coroner comme témoin dans les procédures. Le coroner avait décidé que le requérant assigné et mis en accusation était un témoin contraignable, mais cette Cour en a décidé autrement. La majo­rité dans Faber, précité, a fait une distinction entre

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cette affaire et l’affaire Batary, au motif que Faber, qui demandait un bref de prohibition, n’était pas accusé d’une infraction en rapport avec le décès lorsqu’il a été assigné à témoigner devant le coroner qui menait l’enquête à cet égard. L’exis­tence ou l’inexistence, parfois presque fortuite ou du moins indirecte, d’une inculpation par acte d’accusation, dénonciation ou autrement ne consti­tue pas, à mon avis, un facteur décisif pour déter­miner le statut constitutionnel d’un processus comme celui qui nous est soumis.

Dans l’affaire Di Iorio, précitée, les procédures en cause, comme l’a fait remarquer le juge Pigeon, visaient «une enquête sur le crime organisé». Le mandat de la Commission d’enquête était défini comme suit:

Que dans la lutte contre le crime organisé, la Commis­sion de Police du Québec fasse enquête sur les activités des organisations ou réseaux, [leurs] ramifications ...»

Deux points ressortent clairement des termes du mandat cité en partie à la p. 181 du recueil:

a) La Commission de Police du Québec devait faire enquête sur les activités d’organisations ou réseaux non dénommés dans la mesure où ils opéraient «dans les domaines du jeu et du pari illégaux, etc.»; et

b) La Commission, après enquête, devait soumettre un «rapport écrit exposant les constata­tions» qui auraient été faites.

Cette Cour a conclu que pareil ordre administratif donné par une province à une commission d’enquête créée par elle est constitutionnel.

L’enquête ordonnée en l’espèce est du même genre que l’enquête Di Iorio, en ce que la Commis­sion a le mandat:

a) de faire enquête sur des activités données du Service de police de la Communauté urbaine de Montréal, de la Sûreté du Québec et de la Gendarmerie royale du Canada; et

b) «de faire des recommandations sur les mesu­res à prendre pour éviter que les actes illégaux

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ou répréhensibles que découvre la Commission ne se reproduisent à l’avenir;»

Il est tout aussi évident dans les deux cas que la commission d’enquête ne peut s’acquitter de son mandat sans faire enquête sur des cas précis de prétendues activités criminelles ou tout au moins sur des événements et circonstances dans lesquels il est allégué que des infractions ont été commises.

A mon avis, une province peut, et même doit, aux fins de (l’administration de la justice», créer et administrer ce genre d’organismes lorsqu’ils s’avè­rent nécessaires et utiles à l’application efficace et régulière du droit criminel. Je ne veux pas dire pour autant que ce sont les seules activités compri­ses dans l’expression «administration de la justice». En revanche, ce n’est pas la province seule (et les organismes qu’elle crée) qui a à s’occuper de l’ap­plication du droit criminel. Il est tout aussi évident que le par. 92(14) n’autorise pas la province à légiférer directement ou indirectement sur la pro­cédure criminelle. C’est le Code criminel qui énonce la procédure prescrite par l’autorité souve­raine, le Parlement du Canada, et cette procédure doit être respectée dans les enquêtes sur les crimes et les poursuites en découlant. Dans l’accomplissement du rôle que lui fixe le par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, la province peut être obligée, ou elle peut juger utile, de faire examiner, par les organismes exécutifs habituels ou par une commission d’enquête, le fonctionnement matériel de sa police et les activités du personnel policier et la fréquence des crimes dans la province ainsi que leur nature. C’était le point soumis à la Cour dans Di Iorio, précité. A l’opposé, les forces de l’ordre provinciales peuvent évidemment faire enquête sur les allégations ou soupçons de crimes précis dans le but d’intenter des poursuites en vertu du droit criminel. Ces enquêtes doivent suivre la procédure criminelle prescrite par le Parlement fédéral et rien d’autre, comme, par exemple recourir à une enquête coerci­tive en vertu de la législation générale provinciale sur les enquêtes.

Entre ces deux extrêmes, on trouve la situation soumise à la Cour en l’espèce. La Province a entrepris de faire enquête sur les activités de l’ap­pareil policier provincial et municipal relativement

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à des événements précis qui ont des connotations criminelles évidentes. Il convient d’examiner chaque entreprise provinciale de ce genre dans son contexte. Lorsque le but fondamental est de contourner la procédure criminelle prescrite par le moyen de l’enquête, avec, pour les personnes visées, toutes les graves conséquences susmention­nées, l’action provinciale est invalide car elle viole soit la procédure criminelle validement adoptée en vertu du par. 91(27), soit le droit criminel positif, soit les deux. Lorsque, comme je crois que c’est le cas en l’espèce, l’action provinciale est de façon prédominante et fondamentale une enquête sur des aspects du droit criminel et sur les activités des forces policières provinciales et municipales, et non un simple prélude à des poursuites intentées par la province pour activités criminelles précises, l’ac­tion provinciale est autorisée par le par. 92(14).

Un des principaux bastions du droit criminel est le droit de l’accusé de se taire. En termes prati­ques, tant que ce droit n’est pas modifié par le Parlement, il ne peut être diminué, tronqué ni altéré par une province.

Par contre, si l’on retirait à une province le droit d’enquêter sur les activités de la police provinciale et municipale chargée de prévenir et de réprimer le crime et d’appliquer le droit criminel, on ferait sérieusement obstacle aux autorités chargées de «l’administration de la justice» dans la province et je n’en viendrais pas volontiers à conclure que cette interprétation constitue l’application correcte des paragraphes rivaux des art. 91 et 92. Ce droit ou pouvoir de la province, par rapport au par. 92(14), ne peut conduire, par des moyens détournés, au droit d’enquêter sur un organisme fédéral validement établi, y compris une organisation policière fédérale. Cela ne veut pas dire pour autant que, si les membres de la police fédérale enfreignent le droit criminel, les organismes provinciaux habi­tuellement chargés des enquêtes criminelles et de l’application de la loi dans la province ne peuvent prendre les mesures voulues, comme dans le cas de toute autre personne. Il se peut que d’autres princi­pes s’appliquent dans le cas des provinces qui ont conclu des ententes contractuelles ou autres avec le

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gouvernement fédéral pour le maintien des forces de l’ordre, mais il ne s’agit pas de cela en l’espèce.

Je suis donc d’avis qu’une province peut faire enquête sur un crime donné de la manière et selon les procédures prescrites par le Parlement, tout en étant libre d’ordonner aux organismes chargés de l’administration de la justice dans la province, de faire enquête sur les primes et actes criminels en général et les activités des forces de l’ordre organi­sées dans la province; toutefois ni l’une ni l’autre de ces autorités souveraines ne peut faire enquête sur le fonctionnement d’un organisme validement établi par l’autre. La ligne de démarcation sera toujours difficile à tracer. C’est une des caractéris­tiques malheureuses du droit constitutionnel et de son application. L’existence de cette difficulté dans certains cas ne justifie pas que l’on rejette la responsabilité d’énoncer une doctrine constitution­nelle qui reconnaît la validité des pouvoirs exclusifs conférés respectivement par les art. 91 et 92.

J’ai ajouté ces quelques mots en l’espèce pour remédier à la tendance qui pourrait voir jour d’in­terpréter les jugements susmentionnés de cette Cour comme indiquant nécessairement un durcis­sement de ce que l’on pourrait comprendre comme un principe arbitraire qui permettrait par une formule rigide de déterminer la validité des interven­tions provinciales ou fédérales dans des circons­tances connexes, mais pas nécessairement pa­rallèles.

LE JUGE PRATTE — J’ai lu les motifs de mon collègue le juge Pigeon. En réponse à la première question constitutionnelle, il exprime l’avis que le mandat du commissaire est valide sauf en ce qui concerne la Gendarmerie royale du Canada et dans la mesure où il l’indique.

Si ce n’était la décision de la majorité de cette Cour dans l’affaire Faber c. La Reine[35], je répon­drais de façon différente à cette première question. Je dirais que le mandat de la Commission outrepasse la compétence provinciale dans la mesure où il prévoit la tenue d’une enquête coercitive dont

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l’objet véritable est l’investigation de crimes précis et la recherche de leurs auteurs. Cependant, étant donné l’arrêt Faber, je me sens tenu de répondre à cette question constitutionnelle ainsi que le propose le juge Pigeon.

Pour ce qui est des autres questions soulevées dans le pourvoi, je suis d’accord avec le juge Pigeon.

Pourvoi accueilli en partie.

Procureurs du procureur général du Québec: Gérald Tremblay et Rodolphe Bilodeau, Montréal.

Procureurs de Maître Jean Keable: Michel Décary et Jean-Pierre Lussier, Montréal.

Procureurs du procureur général du Canada: Ahern, Nuss et Drymer, Montréal.

Procureurs du solliciteur général du Canada: Robert, Dansereau, Barre, Marchessault et Thi­beault, Montréal et Réjean F. Paul, Montréal.

Procureurs du commissaire de la Gendarmerie royale du Canada: Courtois, Clarkson, Parsons et Tétrault, Montréal.

Procureur du procureur général de l’Ontario: Allan Leal, Toronto.

Procureurs du procureur général du Nouveau-Brunswick: Gordon F. Gregory et H. Hazen Strange, Fredericton.

Procureur du procureur général du Manitoba: G. E. Pilkey, Winnipeg.

Procureur du procureur général de la Colom­bie-Britannique: Louis F. Lindholm, Victoria.

Procureur du procureur général de la Saskat­chewan: Serge Kujawa, Regina.

Procureurs du procureur général de l’Alberta: R. W. Paisley et W. Henkel, Edmonton.

[1] [1978] C.A. 44.

[2] [1977] C.S. 982.

[3] [1969] R.C.S. 607.

[4] [1971] R.C.S. 756.

[5] [1965] R.C.S. 12.

[6] [1935] R.C.S. 441.

[7] [1978] 1 R.C.S. 1048.

[8] (1977), 74 D.L.R. (3d) 422.

[9] (1915), 23 D.L.R. 225.

[10] [1914] A.C. 237.

[11] [1978] 1 R.C.S. 152.

[12] [1976] 2 R.C.S. 9.

[13] (1873), L.R. 4 P.C. 599.

[14] (1909), 28 N.Z.L.R. 405.

[15] [1931] 4 D.L.R. 475.

[16] [1932] A.C. 318.

[17] [1949] A.C. 110.

[18] [1978] 1 R.C.S. 61.

[19] [1977] 2 R.C.S. 1054.

[20] [1948] R.C.S. 57.

[21] (1917), 56 R.C.S. 176.

[22] [1954] R.C.S. 479.

[23] [1921] 3 K.B. 1.

[24] [1923] 2 D.L.R. 542.

[25] (1941), 71 B.R. 325.

[26] [1972] R.P. 209.

[27] [1942] A.C. 624.

[28] [1968] A.C. 910.

[29] [1978] 2 R.C.S. 638.

[30] (1975), 64 D.L.R. (3d) 477.

[31] [1972] 2 All E.R. 1057.

[32] [1976] 2 R.C.S. 9.

[33] [1978] 1 R.C.S. 152.

[34] [1965] R.C.S. 465.

[35] [1976] 2 R.C.S. 9.

Références :

Jurisprudence: Di Iorio c. Gardien de la prison com­mune de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152 (arrêt appli­qué); Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9 (arrêt appliqué); R, v. Coote (1873), L.R. 4 P.C. 599; Three Rivers Boatman c. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 607; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Cotroni c. Commission de police du Québec, [1978] 1 R.C.S. 1048; Reference re a Commission of Inquiry into the Police Department of Charlottetown (1977), 74 D.L.R. (3d) 422; Kelly & Sons v. Mothers (1915), 23 D.L.R. 225; Attorney General for the Commonwealth of Aus­tralia v. Colonial Sugar, [1914] A.C. 237; Cook v. Attorney General (1909), 28 N.Z.L.R. 405; McGee v. Pooley, [1931] 4 D.L.R. 475; Lymburn v. Mayland, [1932] A.C. 318;
[Page 223]
Procureur général de la Saskatche­wan c. Procureur général du Canada, [1949] A.C. 110
Sa Majesté du chef de l’Alberta c. C.C.T., [1978] I R.C.S. 61
Quebec North Shore Paper c. C.P. Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054
R. c. Richardson, [1948] R.C.S. 57
Gauthier c, Le Roi (1917), 56 R.C.S. 176
R. c. Snider, [1954] R.C.S. 479
La Société Les Affréteurs Réunis and The Shipping Controller, [1921] 3 K.B. 1
Crombie v. The King, [1923] 2 D.L.R. 542
R. c. Lanctot (1941), 71 B.R. 325
Cahoon c. Le Conseil de la Corporation des Ingénieurs, [1972] R.P. 209
Duncan v. Cammell Laird & Co. Ltd., [1942] A.C. 624
Conway v. Rimmer, [1968] A.C. 910
Procureur général du Québec c. Farrah, [1978] 2 R.C.S. 638
Re Royal Commission and Ashton (1975), 64 D.L.R. (3d) 477
Rogers v. Secretary of State, [1972] 2 All E.R. 1057
Batary c. Procureur général de la Saskatchewan et autres, [1965] R.C.S. 465
distinction faite avec les arrêts Guay c. Lafleur, [1965] R.C.S. 12 et St. John c. Fraser, [1935] R.C.S. 441.

Proposition de citation de la décision: P.G. du Qué. et Keable c. P.G. du Can. et autres, [1979] 1 R.C.S. 218 (31 octobre 1978)

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Origine de la décision

Date de la décision : 31/10/1978
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