Synthèse
Référence neutre : [1979] 1 R.C.S. 555
Date de la décision :
23/01/1979Sens de l'arrêt :
Les pourvois doivent être accueillis et les deux affaires renvoyées à la cour d’appel pour statuer au fond
Analyses
Procédure civile - Action en nullité d’un article du Règlement de l’aide sociale - Pouvoir de surveillance et de réforme de la Cour supérieure - Choix du recours au demandeur - Evocation nécessaire pour sursis seulement - Nullité pour vice de procédure - Règlement de l’aide sociale, A.C. 5 du 17 déc. 1975, (1975) 107 G.O. II 6455 et mod., art. 3.01, 3.07i) - Code de procédure civile, art. 2, 33, 110, 165, 834, 846, 847, 848.
Chacun des deux appelants a intenté en Cour supérieure une action, suivant l’art. 33 C.p.c., pour faire déclarer nul l’al. i) de l’art. 3.07 du Règlement de l’aide sociale qui décrète que l’aide pour besoins ordinaires d’une personne seule apte au travail et de moins de trente ans ne peut excéder $85 par mois, alors que l’art. 3.01 du même Règlement évalue les besoins d’une personne seule à $217 par mois ($235 après le 1er janvier 1977). Ils demandaient également que l’intimé leur paie la différence entre les prestations reçues et celles qu’ils auraient dû recevoir en vertu de l’art. 3.01. La Cour supérieure, dans deux jugements rendus le même jour, a fait droit aux deux conclusions. La Cour d’appel a statué que les demandeurs auraient dû procéder par évocation en vertu de l’art. 846 C.p.c. et a infirmé les jugements de la Cour supérieure sans se prononcer sur le fond. D’où le pourvoi à cette Cour.
Arrêt: Les pourvois doivent être accueillis et les deux affaires renvoyées à la Cour d’appel pour statuer au fond.
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En édictant à l’art. 33 C.p.c. que le droit de surveillance et de réforme doit être exercé en la manière et dans la forme prescrites par la loi, le législateur n’a pas fermé la porte au recours ordinaire qui est l’action en justice. L’article 846 C.p.c. n’est pas une disposition impérative mais facultative. Le justiciable qui n’a pas besoin d’un sursis ou qui ne veut pas paralyser le processus administratif n’est pas obligé de recourir à la procédure d’évocation. S’il ne recherche que la déclaration de nullité d’un texte réglementaire, rien ne l’empêche de procéder par action en vertu du principe général énoncé à l’art. 110 C.p.c. La théorie de la nullité pour informalité, élaborée dans la jurisprudence sur laquelle sont fondés les arrêts attaqués en l’espèce, est contraire aux principes du Code de procédure civile. La distinction entre l’action en nullité et la demande d’évocation, comme celle entre la procédure par action ou par requête en jugement déclaratoire, n’est pas d’ordre public. Même si l’on devait tenir pour obligatoire l’autorisation d’un juge de la Cour supérieure pour la délivrance du bref, les jugements qui ont accueilli les deux demandes ont nécessairement couvert cette absence d’autorisation.
Arrêts désapprouvés: Cité de Trois-Rivières c. Brière, [1974] C.A. 82; Séminaire St‑François de Cap-Rouge c. Yaccarini, [1973] C.A. 713; arrêts suivis: Cité de Chicoutimi c. Séminaire de Chicoutimi, [1970] C.A. 413, conf. [1973] R.C.S. 681; Duquet c. Ville de Ste‑Agathe, [1977] 2 R.C.S. 1132; arrêts mentionnés: Three Rivers Boatman Ltd. c. Le Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 607; C.N. c. Trudeau, [1962] R.C.S. 398; Basarsky c. Quinlan, [1972] R.C.S. 380; Ladouceur c. Howarth, [1974] R.C.S. 1111; Witco Chemical c. Oakville, [1975] 1 R.C.S. 273; Leesona c. Consolidated Textile Mills et autre, [1978] 2 R.C.S. 2; Cité de Pont Viau c. Gauthier Mfg. Ltd., [1978] 2 R.C.S. 516.
POURVOIS contre deux arrêts de la Cour d’appel infirmant deux jugements de la Cour supérieure[1]. Pourvois accueillis.
André Morissette, pour les appelants.
Jean-Yves Bernard et Bernard Flynn, pour l’intimé.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Ces deux pourvois formés avec l’autorisation de la Cour attaquent les arrêts
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de la Cour d’appel de la province de Québec qui ont infirmé les jugements du juge Jean-Louis Péloquin de la Cour supérieure accueillant les actions déclaratoires des appelants.
Les deux appelants sont des personnes seules auxquelles l’aide sociale a été accordée en vertu de la Loi de l’aide sociale (Lois du Québec 1969, c. 63 et modifications). Par l’art. 3.01 du règlement décrété par arrêté en conseil en exécution de cette loi, les besoins ordinaires d’une personne seule étaient évalués à $217 par mois jusqu’au 1er janvier 1977 et à $235 par mois depuis cette date. Cependant, l’aide sociale accordée à chacun des appelants a été réduite à $85 par mois par suite de l’al. (i) de l’art. 3.07:
3.07 L’aide pour besoins ordinaires ne peut excéder:
i) $85 par mois, pour une personne seule apte au travail et de moins de trente (30) ans;
Par leur action, les appelants soutiennent que cette disposition est ultra vires, discriminatoire et déraisonnable et ils demandent qu’elle soit déclarée nulle et qu’il soit ordonné au défendeur, le procureur général de la province de Québec représentant Sa Majesté du chef de la province, de leur payer la différence entre les prestations qu’ils ont reçues et celles qu’ils auraient dû recevoir en vertu de l’art. 3.01 depuis l’institution de la demande jusqu’au jugement à intervenir. Les jugements de la Cour supérieure en date du 25 mai 1977 ont fait droit à ces deux conclusions.
Les arrêts de la Cour d’appel en date du 20 mars 1978 rendus par les juges Montgomery, Dubé et Paré ont infirmé les jugements de la Cour supérieure et rejeté les actions pour les motifs suivants:
CONSIDÉRANT que la Loi de l’Aide Sociale prévoit, à ses articles 27 à 29 inclusivement, la procédure à suivre pour la révision des décisions rendues en vertu de cette loi;
CONSIDÉRANT qu’en vertu de l’article 42 de la loi, il y a appel devant la Commission des affaires sociales de toutes décisions rendues sur la demande même en révision;
CONSIDÉRANT que les décisions rendues tant sur la demande originale qu’en révision ou en appel sont des décisions à tout le moins quasi-judiciaires affectant les droits de la personne ayant formulé la demande;
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CONSIDÉRANT qu’il s’agit en conséquence de décisions rendues par des tribunaux quasi-judiciaires sur lesquels la Cour supérieure a droit de contrôle ou de révision dans les cas prévus à l’article 846 C.p.c.;
CONSIDÉRANT que l’article 33 C.p.c., sur lequel l’intimée avait fondé son action, autorisait le recours «en la manière et dans la forme prescrite par la loi»;
CONSIDÉRANT que c’est l’article 846(2) C.p.c. qui doit recevoir application lorsqu’une personne veut faire réviser une décision rendue par un tribunal quasi-judiciaire à raison de la nullité du règlement sur lequel est fondée cette décision;
CONSIDÉRANT que cette Cour a jugé, à plusieurs reprises, que l’action directe en nullité ne peut plus être intentée en l’occurrence depuis la promulgation du nouveau Code de procédure civile (Cité de Trois-Rivières vs Brière, [1974] C.A. 82; Corporation municipale de St-Zéphirin de Courval, C.A. n° 09-000477-74, 10 février 1978);
Les articles 33, 834, 846, 847 et 848 se lisent comme suit:
33. A l’exception de la Cour d’appel, les tribunaux relevant de la compétence de la Législature de Québec, ainsi que les corps politiques et les corporations dans la province, sont soumis au droit de surveillance et de réforme de la Cour supérieure, en la manière et dans la forme prescrites par la loi, sauf dans les matières que la loi déclare être du ressort exclusif de ces tribunaux, ou de l’un quelconque de ceux-ci, et sauf dans les cas où la juridiction découlant du présent article est exclue par quelque disposition d’une loi générale ou particulière.
834. Les recours prévus au présent Titre ne peuvent être exercés qu’avec l’autorisation préalable d’un juge de la Cour supérieure, obtenue sur requête énonçant les faits qui y donnent ouverture, et dont les allégations doivent être appuyées d’un affidavit.
846. La Cour supérieure peut, à la demande d’une partie, évoquer avant jugement une affaire pendante, devant un tribunal soumis à son pouvoir de surveillance ou de contrôle, ou reviser le jugement déjà rendu par tel tribunal:
…
2. lorsque le règlement sur lequel la poursuite a été formée ou le jugement rendu est nul ou sans effet;
…
847. La requête demandant l’autorisation d’exercer le recours prévu au présent chapitre doit être signifiée au juge ou au fonctionnaire qui a été saisi de l’affaire, ainsi
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qu’aux parties, avec avis de la date et du lieu où elle sera présentée.
Le juge à qui la requête est présentée ne peut autoriser la délivrance du bref d’assignation que s’il est d’avis que les faits allégués justifient les conclusions recherchées.
…
848. Le bref introductif d’instance est adressé à la partie adverse, ainsi qu’au tribunal, au juge ou au fonctionnaire, à qui il enjoint de suspendre toute procédure et de transmettre au greffe de la Cour supérieure, dans le délai imparti, le dossier de l’affaire et toutes les pièces qui s’y rapportent.
Le premier arrêt mentionné au dernier considérant du jugement de la Cour d’appel est fondé principalement sur la décision antérieure rendue par la même cour dans Séminaire St‑François de Cap-Rouge c. Yaccarini[2], le juge Turgeon y cite le dernier alinéa des motifs majoritaires du juge Casey, qui en contient l’essentiel:
[TRADUCTION] A une certaine époque, on aurait pu prétendre que la question de procédure — le recours à l’action directe plutôt qu’à l’évocation — avait peu d’importance. Ce n’est plus possible aujourd’hui. L’introduction du pouvoir de contrôle prévu à l’art. 847 C.p.c. conjugué à l’art. 850 C.p.c. et à l’art. 122 du Code du travail indique clairement l’intention que les questions qui retardent le processus administratif soient tranchées le plus rapidement possible. Ceci ne laisse aucun choix. Avant de demander l’intervention de la Cour supérieure, il faut convaincre un juge de cette cour que «les faits allégués justifient les conclusions recherchées». Puisqu’on n’a ni obtenu, ni cherché à obtenir cette autorisation, la cause tombe sous le coup de l’art. 165 C.p.c. et à mon avis, l’action a été rejetée à juste titre.
Quant à l’art. 165 on me permettra de me borner à en citer le texte:
165. Le défendeur peut opposer l’irrecevabilité de la demande et conclure à son rejet:
1. S’il y a litispendance ou chose jugée;
2. Si l’une ou l’autre des parties est incapable ou n’a pas qualité;
3. Si le demandeur n’a manifestement pas d’intérêt;
4. Si la demande n’est pas fondée en droit, supposé même que les faits allégués soient vrais.
Pour ce qui est de l’obstruction du processus administratif, cela ne se présente pas en l’occur-
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rence: la demande formée par les appelants n’a aucunement pour objet d’empêcher les fonctionnaires de continuer à statuer sur les demandes d’aide sociale suivant le texte des règlements et à faire des paiements en conséquence.
A mon avis, c’est à bon droit que, dans l’affaire Yaccarini, le juge Rivard dissident, dit (à la p. 718), après avoir cité un passage du jugement de cette Cour dans Three Rivers Boatman Ltd. c. Le Conseil canadien des relations ouvrières[3]:
Il faut donc affirmer que l’article 33 C.P. n’a pas créé cette juridiction de contrôle et de surveillance.
En stipulant que ce droit de surveillance et de réforme doit être exercé en la manière et dans la forme prescrite par la loi et l’article 834 du même code prescrivant la procédure concernant certains recours extraordinaires, le législateur a-t-il fermé la porte au recours ordinaire qui est l’action en annulation? Je ne crois pas pouvoir concourir dans cette opinion.
Il faut bien observer que l’art. 846 C.p.c. n’est pas une disposition impérative mais facultative, la Cour d’appel l’a reconnu dans un arrêt unanime confirmé par cette Cour, La Cité de Chicoutimi c. Séminaire de Chicoutimi[4] où le juge Montgomery dit à la p. 415:
[TRADUCTION] … Même si l’évocation est le recours approprié, cela ne signifie pas nécessairement qu’il n’existe aucun autre recours; rien au Code ne dit que cette exception ne peut être soulevée devant la Cour provinciale.
Evidemment le justiciable qui a besoin d’un sursis, celui qui veut paralyser le processus administratif, se trouve en quelque sorte obligé de recourir à la procédure d’évocation prévue à l’art. 846. Mais si un justiciable ne recherche que la déclaration de la nullité d’un texte réglementaire, qu’est-ce qui l’empêche de procéder par action en vertu du principe général:
110. A moins qu’il n’en soit autrement prescrit, une action commence par un bref d’assignation au nom du Souverain.
En supposant que les demandeurs n’aient pas droit d’obtenir plus que leurs conclusions en nullité sans recourir à l’évocation, de quel droit les leur
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refuse-t-on parce qu’ils y ont joint d’autres conclusions?
A mon avis rien n’est plus contraire aux principes du Code de procédure civile actuel, que la théorie de la nullité pour informalité, élaborée dans la jurisprudence sur laquelle sont fondés les arrêts attaqués devant nous. Il est bien vrai que l’art. 834 défend d’exercer l’évocation et certains autres recours sans autorisation préalable, mais nulle part le Code ne défend de recourir à l’action déclaratoire ou à la requête en jugement déclaratoire pour faire valoir des droits susceptibles de faire l’objet d’un recours extraordinaire visé à cet article. Le Code a aboli l’exception à la forme qui était au moins assortie de la disposition portant que les irrégularités étaient couvertes par le défaut de les invoquer dans les très courts délais fixés (art. 176 Code de 1897). Mais selon la jurisprudence sur laquelle les présents arrêts sont fondés, l’erreur dans le choix du recours donne lieu à une nullité qui peut être invoquée en tout temps, même en appel. Ici, il n’appert pas que le moyen sur lequel les arrêts sont fondés ait été de quelque manière soulevé en première instance. Dans Duquet c. La ville de Ste‑Agathe[5] l’arrêt unanime de cette Cour déclare sur la question de procédure (à la p. 1142):
1) pour décider si le cas peut faire l’objet d’une requête en jugement déclaratoire, il n’y a pas lieu de rechercher si la demande est préventive ou curative, on doit s’arrêter seulement à considérer si elle entre dans le cadre de l’art. 453;
2) la distinction n’étant pas d’ordre public, celui qui veut se plaindre de ce qu’on aurait dû procéder par action doit le faire dès la présentation de la requête et il faut le considérer comme y ayant renoncé s’il conteste par écrit.
Il faut, je crois, appliquer les mêmes principes directeurs lorsque la question est de savoir si la procédure appropriée est une action ordinaire ou une demande d’évocation. A mon avis, la seule conséquence du recours à une action ou à une requête plutôt qu’à une demande d’évocation, dans un cas visé par l’art. 846 C.p.c., c’est que le demandeur n’obtient pas de sursis. Rien dans le
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texte du Code ne permet de tirer une autre conséquence, au contraire, l’art. 2 dit:
2. Les règles de procédure édictées par ce code sont destinées à faire apparaître le droit et en assurer la sanction; et à moins d’une disposition contraire, l’inobservation de celles qui ne sont pas d’ordre public ne pourra affecter le sort d’une demande que s’il n’y a pas été remédié alors qu’il était possible de le faire. …
Quant aux principes généraux qui ont inspiré le Code actuel, on lit vers le début du rapport des Commissaires qui en ont rédigé le projet adopté sans modification notable:
… Sans doute, des formalités sont nécessaires, et pour empêcher que l’administration de la justice ne soit laissée à la fantaisie des plaideurs ou à l’arbitraire du juge, et pour assurer aux parties un débat loyal, à l’abri des surprises de l’adversaire. Mais encore faut-il que ces formalités soient limitées à celles qui sont nécessaires pour que soient atteintes les fins qui les justifient; autrement, le formalisme pourrait compromettre les droits mêmes que la procédure a pour mission de sauvegarder, et il risquerait de faire du chemin de la justice un véritable labyrinthe. …
Au sujet de l’art. 33, on lit dans ce même rapport:
Cette disposition vise à faire disparaître les restrictions qui ont été apportées à la règle fondamentale de l’article 50 C.P. Il semble plus que jamais nécessaire de redonner à la Cour supérieure son traditionnel pouvoir de surveillance et de contrôle.
On ne peut donc pas tenir l’art. 846 pour une disposition créatrice du recours dont il s’agit et à laquelle il pourrait y avoir lieu d’appliquer la règle anglaise selon laquelle un texte qui crée un recours qui n’existe pas de droit commun et en fixe également le mode d’exercice, exclut implicitement toute autre procédure ou juridiction (v.g. C.N.R. c. Trudeau[6]). Le droit de surveillance et de contrôle des organismes administratifs est au contraire un pouvoir inhérent de la Cour supérieure. Avant que la Loi sur la Cour fédérale en ordonne autrement il s’appliquait aux organismes administratifs fédéraux comme aux autres, ainsi que cette Cour l’a décidé formellement dans Three Rivers Boatman Ltd. c. Conseil canadien des relations ouvrières (précité).
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Au surplus même si l’on devait tenir pour obligatoire l’autorisation d’un juge de la Cour supérieure pour la délivrance du bref, comment pourrait-on ne pas voir que cette absence d’autorisation est nécessairement couverte par les jugements qui ont accueilli les deux demandes? Le premier juge avait évidemment le pouvoir d’autoriser la délivrance des brefs. Ses jugements démontrent qu’il était d’avis que les faits allégués justifiaient les conclusions recherchées puisqu’il les a accordées. On ne saurait prétendre qu’il lui aurait fallu rendre deux jugements: un qui autorise la délivrance du bref, l’autre qui accueille l’action, ni soutenir qu’il y avait nullité absolue, de telle sorte qu’il aurait fallu recommencer la procédure sans que le juge ait le pouvoir de la valider.
Sauf devant une nullité décrétée par un texte législatif formel ne laissant aux tribunaux aucun pouvoir d’y remédier, la Cour suprême du Canada n’hésite pas à intervenir pour infirmer un arrêt qui rejette une demande au fond pour vice de forme. Pour bien montrer comment ce principe est systématiquement appliqué dans les affaires venant des provinces de common law comme dans celles venant du Québec, je citerai à titre d’exemples:
Basarsky c. Quinlan[7];
Ladouceur c. Howarth[8];
Witco Chemical c. Oakville[9];
Leesona c. Consolidated Textile Mills et autre[10];
Pont-Viau c. Gauthier Mfg.[11]
Telles sont les raisons pour lesquelles après avoir entendu les parties, le Juge en chef a dit au nom de la Cour:
Nous sommes d’opinion que la procédure suivie par les appelants est recevable. En conséquence, les pourvois sont accueillis avec dépens pour les motifs qui seront produits plus tard.
Les appelants ont alors invité le tribunal à statuer sur le fond mais, vu la nature des litiges, la
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conclusion unanime exprimée par le Juge en chef a été à l’effet de renvoyer les deux affaires à la Cour d’appel pour statuer au fond.
Pourvois accueillis avec dépens.
Procureur des appelants: André Morissette, Sherbrooke, Qué.
Procureurs de l’intimé: Bilodeau, Flynn et Roy, Montréal.
[1] Le jugement dans l’affaire Vachon est publié à [1977] C.S. 443.
[2] [1973] C.A. 713.
[3] [1969] R.C.S. 607.
[4] [1970] C.A. 413, conf. [1973] R.C.S. 681.
[5] [1977] 2 R.C.S. 1132.
[6] [1962] R.C.S. 398.
[7] [1972] R.C.S. 380.
[8] [1974] R.C.S. 1111.
[9] [1975] 1 R.C.S. 273.
[10] [1978] 2 R.C.S. 2.
[11] [1978] 2 R.C.S. 516.
Parties
Demandeurs :
VachonDéfendeurs :
Procureur général (Québec)Proposition de citation de la décision:
Vachon c. Procureur général (Québec), [1979] 1 R.C.S. 555 (23 janvier 1979)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1979-01-23;.1979..1.r.c.s..555
