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§ L'institut canadien des compagnies immobilières publiques c. Toronto, [1979] 2 R.C.S. 2 (23 janvier 1979)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi doit être accueilli

Numérotation :

Référence neutre : [1979] 2 R.C.S. 2 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1979-01-23;.1979..2.r.c.s..2 ?

Analyses :

Droit municipal - Législation sur la planification - Règlement sur le contrôle de l’aménagement fixant les conditions de mise en valeur ou de réaménagement du centre‑ville - Délégation - Règlement reprenant mot à mot le texte de la loi habilitante - Le réglement est-il ultra vires?.

Droit administratif - Législation déléguée - Règlement sur le contrôle de l’aménagement - Municipalité répétant simplement la formule de la loi laissant tout à sa discrétion - Obligation de l’organisme subordonné de fixer des normes.

La municipalité intimée a adopté un règlement fixant les conditions de mise en valeur et de réaménagement de terrains au centre-ville de Toronto. Le règlement reprend mot à mot les dispositions de la loi habilitante, The Planning Act, R.S.O. 1970, chap. 349, modifiée, particulièrement l’art. 35a) édicté par 1973 (Ont.), chap. 168, art. 10. Les appelants ont fait opposition à l’approbation du règlement alléguant que son adoption était contraire à la règle de Brant Dairy Co. c. Milk Comm. of Ontario, [1973] R.C.S. 131 et, par la suite, ont obtenu l’autorisation d’interjeter appel de la décision de la Commission municipale de l’Ontario qui a approuvé le règlement. La Cour divisionnaire a rejeté la demande d’examen judiciaire pour invalider le règlement, soutenant qu’il n’était: ni douteux ni invalide simplement parce que le conseil a adopté mot à mot le texte de la Loi. La Cour d’appel était du même avis.

Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.

Dans Brant Dairy et dans la présente espèce, la loi habilitante permet l’adoption d’une législation déléguée

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et l’organisme législatif subordonné a prétendu exercer ce pouvoir en usant des termes mêmes du mandat qui lui a été conféré. Dans Brant Dairy, la Milk Commission n’a pas établi ni attribué des quotas, comme elle en avait le pouvoir, mais a simplement repris la formule de la loi, en ne précisant aucune norme et en laissant tout à sa (propre) discrétion. Dans l’espèce présente, il y a eu la même répétition pure et simple de l’énoncé des pouvoirs et non leur exercice. Le règlement est donc ultra vires.

L’allégation que l’existence d’un droit d’appel à la Commission municipale empêche effectivement d’abuser des dispositions du règlement, même si elle est valable, ne pourrait rendre valide un règlement invalide. De même, l’allégation que la complexité d’une grande ville moderne et la diversité de ses terrains rendent impossible la rédaction d’un règlement convenable pour régler la situation n’a aucune valeur juridique. Si par ailleurs adopter un règlement d’ensemble équivaut à une impossibilité, la législature provinciale devra prendre une décision sur la politique à suivre à cet égard.


Parties :

Demandeurs : L'institut canadien des compagnies immobilières publiques
Défendeurs : Toronto

Texte :

Cour suprême du Canada

L’institut canadien des compagnies immobilières publiques c. Toronto, [1979] 2 R.C.S. 2

Date: 1979-01-23

L’Institut canadien des compagnies immobilières publiques, Toronto Medical Arts Building Company Limited et 150 Bloor West Limited Appelants;

et

La Corporation de la ville de Toronto Intimée;

et

Le procureur général de la province de l’Ontario Intervenant.

1978: 12 et 13 octobre; 1979: 23 janvier.

Présents: Les juges Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson et Estey.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] rejetant un appel d’un jugement de la Cour divisionnaire[2] qui a rejeté un appel de la décision de la Commission municipale de l’Ontario approuvant un règlement et une demande pour invalider un règlement municipal. Pourvoi accueilli, règlement déclaré ultra vires.

J.J. Carthy, c.r., et G.J. Smith, c.r., pour les appelants.

J.J. Robinette, c.r., pour l’intimée.

D.W. Brown, pour l’intervenant.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE SPENCE — Pourvoi est interjeté d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario rendu le 3 mai 1976. L’intimée, la ville de Toronto, avait demandé à la Commission municipale de l’Ontario d’approuver le règlement 419-74 qu’elle avait adopté le 16 décembre 1974. Une semaine plus tôt seulement, le 9 décembre 1974, la Commission municipale de l’Ontario avait refusé d’approuver

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ce qu’on a appelé le «Height By-law» (règlement sur la hauteur des bâtiments).

Le règlement 419-74, adopté en vertu de l’art. 35a) de The Planning Act édicté en décembre 1973, modifie le règlement 20623 en ajoutant à l’art. 16 un nouvel al. 3(i) dont voici le texte:

[TRADUCTION] (3)(i) Préalablement à la mise en valeur ou au réaménagement de tout terrain ou bâtiment compris dans une zone ci-après désignée, le conseil exige l’aménagement et l’entretien des installations et objets suivants:

1. L’élargissement des voies publiques contiguës au terrain mis en valeur ou réaménagé.

2. Sous réserve de The Public Transportation and Highway Improvement Act, l’aménagement des accès à ce terrain, par exemple les rampes d’accès et les bordures de trottoirs, y compris le nombre, le lieu, les dimensions de ces installations et le sens de la circulation.

3. Les aires de stationnement et de chargement hors rue et les voies d’accès, y compris le revêtement de ces aires et voies.

4. Les trottoirs et autres voies d’accès pour piétons.

5. L’enlèvement de la neige des rampes d’accès, des entrées, des aires de stationnement et des trottoirs.

6. Le nivellement ou la modification de l’élévation ou du profil du terrain, l’écoulement des eaux de pluie, des eaux de surface et des eaux usées du terrain et de tout bâtiment ou structure.

7. La cession à la municipalité, sans frais, des servitudes nécessaires à la construction, à l’entretien ou à l’amélioration des cours d’eau, des fossés, des ouvrages de drainage et du réseau d’égoût sanitaire existants ou devenus nécessaires.

8. L’éclairage par projecteurs du terrain ou de tout bâtiment ou structure.

9. Les murs, clôtures, haies, arbres, arbustes et toute autre plantation qui assure un aménagement adéquat du terrain ou la protection des terrains contigus.

10. Les remises souterraines, les espaces pour l’entreposage et le ramassage central des ordures et toute autre installation et clôture requises pour l’entreposage des ordures et des rebuts.

11. Les plans montrant l’emplacement de tous les bâtiments et structures et celui de toute autre installation exigée par le règlement.

12. Les dessins en perspective et les plans montrant l’élévation des bâtiments et les vues en coupe des

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immeubles industriels et commerciaux et des immeubles résidentiels comprenant vingt‑cinq unités de logement ou plus.

Vient ensuite la description des terrains visés que l’on peut considérer, aux fins des présentes, comme le centre-ville de Toronto. Le règlement poursuit:

[TRADUCTION] (ii) Le Conseil peut réglementer l’entretien et l’utilisation des installations et objets mentionnés à l’alinéa (i).

(iii) Le propriétaire du terrain doit fournir et entretenir les installations et objets requis à l’alinéa (i), à ses propres risques et frais, et à la satisfaction de la municipalité; en cas de défaut, les dispositions de l’article 469 de The Municipal Act s’appliquent.

(iv) Le propriétaire de tout terrain compris dans la zone désignée à l’alinéa (i) est tenu, aux fins de la mise en valeur ou du réaménagement de tout terrain ou bâtiment, de conclure toute entente nécessaire avec la municipalité relativement aux installations et objets visés par le présent règlement.

(v) Aucun permis de construire ne sera délivré avant l’approbation par la municipalité des plans exigés par les clauses 11 et 12 de l’alinéa (i) et la conclusion de l’entente prévue à l’alinéa (iv).

(vi) Aux fins du présent paragraphe, «réaménagement» signifie la suppression de tout bâtiment ou structure érigé sur un terrain et la construction d’autres bâtiments ou structures à cet endroit.

2. Le présent règlement n’entrera en vigueur qu’après l’approbation de la Commission municipale de l’Ontario.

Les appelants ont fait opposition à l’approbation de ce règlement, alléguant que son adoption était contraire aux principes énoncés par cette Cour dans l’arrêt Brant Dairy Company Ltd. et autre c. The Milk Commission of Ontario et autre[3].

La Commission municipale a approuvé le règlement le 24 novembre 1975. Les appelants ont obtenu l’autorisation d’interjeter appel de la décision de la Commission municipale de l’Ontario à la Cour divisionnaire qui a autorisé, le 13 février 1976, l’adjonction d’un second intitulé de cause et la présentation d’une demande en vertu de The Judicial Review Procedures Act, 1971 (Ont.), chap. 48, en vue d’obtenir un redressement sem-

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blable à celui réclamé dans la demande d’autorisation d’appel. Par jugement du 1er avril 1976, la Cour divisionnaire a rejeté la demande d’examen judiciaire et donc l’appel.

Les appelants ont alors demandé l’autorisation d’interjeter appel devant la Cour d’appel du jugement de la Cour divisionnaire. Cette autorisation a été accordée et la Cour d’appel a rejeté l’appel le 28 octobre 1976. Les appelants ont alors formé un pourvoi devant cette Cour qui l’a autorisé le 8 février 1977.

L’article 35a) de The Planning Act, ajouté par l’art. 10, chap. 168 des Statuts de l’Ontario, 1973, prévoit:

[TRADUCTION] 35a). (1) Aux fins du présent article et de l’article 35b), «réaménagement» signifie la suppression de tout bâtiment ou structure érigé sur un terrain et la construction d’autres bâtiments ou structures à cet endroit.

(2) Lorsqu’un plan officiel est en vigueur dans une municipalité, le conseil municipal peut, par règlement adopté en vertu de l’article 35, préalablement à la mise en valeur ou au réaménagement des terrains ou des bâtiments situés dans la municipalité ou dans toute zone prévue au règlement, interdire ou exiger l’aménagement, l’entretien et l’utilisation des installations ou objets suivants, ou de l’un d’entre eux, et peut réglementer leur entretien et leur utilisation:

1. L’élargissement des voies publiques contiguës au terrain mis en valeur ou réaménagé.

2. Sous réserve de The Public Transportation and Highway Improvement Act, l’aménagement des accès à ce terrain, par exemple les rampes d’accès et les bordures de trottoirs, y compris le nombre, le lieu, les dimensions de ces installations et le sens de la circulation.

3. Les aires de stationnement et de chargement hors rue et les voies d’accès, y compris le revêtement de ces aires et voies.

4. Les trottoirs et autres voies d’accès pour piétons.

5. L’enlèvement de la neige des rampes d’accès, des entrées, des aires de stationnement et des trottoirs.

6. Le nivellement ou la modification de l’élévation ou du profil du terrain, l’écoulement des eaux de pluie, des eaux de surface et des eaux usées du terrain et de tout bâtiment ou structure.

7. La cession à la municipalité, sans frais, des servitudes nécessaires à la construction, à l’entretien ou à

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l’amélioration des cours d’eau, des fossés, des ouvrages de drainage et du réseau d’égoût sanitaire existants ou devenus nécessaires.

8. L’éclairage des projecteurs du terrain ou de tout bâtiment ou structure.

9. Les murs, clôtures, haies, arbres, arbustes et toute autre plantation qui assure un aménagement adéquat du terrain ou la protection des terrains contigus.

10. Les remises souterraines, les espaces pour l’entreposage et le ramassage central des ordures et toute autre installation et clôture requises pour l’entreposage des ordures et des rebuts.

11. Les plans montrant l’emplacement de tous les bâtiments et structures et celui de toute autre installation exigée par le règlement.

12. Les dessins en perspective et les plans montrant l’élévation des bâtiments et les vues en coupe des immeubles industriels et commerciaux et des immeubles résidentiels comprenant vingt-cinq unités de logement ou plus.

(3) Rien dans la clause 12 du paragraphe 2 n’est réputé conférer au conseil municipal le pouvoir de limiter la hauteur ou la densité des bâtiments qui seront érigés sur les terrains.

(4) Un règlement qui contient des dispositions permises par le paragraphe 2 peut

a) prévoir que les installations et objets exigés par le règlement seront aménagés et entretenus par le propriétaire du terrain, à ses propres risques et frais, et à la satisfaction de la municipalité, et qu’en cas de défaut, les dispositions de l’article 469 de The Municipal Act s’appliqueront;

b) exiger que le propriétaire du terrain conclue toute entente nécessaire avec la municipalité relativement aux installations et objets visés au paragraphe 2; et

c) interdire la délivrance de permis de construire avant l’approbation par la municipalité des plans mentionnés aux clauses 11 et 12 du paragraphe 2 et la conclusion de l’entente mentionnée à l’alinéa b).

(5) Toute entente conclue de la façon mentionnée à l’alinéa b) du paragraphe 4 peut être enregistrée contre le terrain auquel elle s’applique et la municipalité est en droit d’en faire respecter les dispositions par le propriétaire et, sous réserve de The Registry Act et de The Land Titles Act, par tout propriétaire subséquent du terrain.

(6) Si la municipalité n’approuve pas les plans mentionnés aux clauses 11 et 12 du paragraphe 2 dans les trente jours de leur présentation, si le propriétaire du terrain

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n’est pas satisfait des conditions de l’entente projetée aux termes de l’alinéa b) du paragraphe 4 ou si la municipalité a refusé de conclure pareille entente avec le propriétaire, ce dernier peut exiger que les plans ou l’entente, selon le cas, soient soumis à la Commission municipale de l’Ontario par avis écrit adressé au secrétaire de la Commission et au greffier de la municipalité; la Commission doit alors tenir une audience et juger si les plans ou les dispositions de l’entente sont appropriés; elle doit fixer et préciser les détails des plans et les approuver, et fixer et préciser les dispositions de l’entente qu’elle peut obliger la municipalité à conclure; la décision de la Commission est finale.

Comme je l’ai dit, une semaine après le refus de la Commission municipale de l’Ontario d’approuver le règlement sur la hauteur des bâtiments, la ville de Toronto a adopté le règlement 419-74. L’article 1 de ce règlement ajoutait l’al. (3)(i) précité à l’art. 16 du règlement 20623. Cet alinéa reprend visiblement mot à mot le par. 35a)(2) de The Planning Act, modifié.

En Cour divisionnaire, en Cour d’appel de l’Ontario et devant cette Cour, le principal moyen invoqué contre le règlement 419-74 est qu’il contrevient aux principes énoncés par cette Cour dans l’arrêt Brant Dairy Company Ltd. et autre c. Milk Commission of Ontario et autre, précité. La Cour divisionnaire et la Cour d’appel de l’Ontario ont examiné ce moyen et toutes deux ont conclu que le règlement n’enfreignait pas ces principes; la Cour d’appel s’est tout particulièrement fondée sur les motifs du juge Osier en Cour divisionnaire. Avec égards, j’ai lu et relu ces motifs et je ne vois pas comment on peut faire une distinction valable entre le règlement 419-74 en cause en l’espèce et l’art. 4 du règlement 52/68 et le par. 3(4) du règlement 68/68 en cause dans l’affaire Brant. Cette Cour à la majorité a déclaré ultra vires les articles des règlements examinés dans Brant Dairy et le règlement actuellement en litige adopte exactement la même voie. Dans chaque cas, la loi habilitante permet, à la Commission dans l’affaire Brant et au conseil municipal en l’espèce, d’adopter des règlements pour [TRADUCTION] «interdire ou exiger l’aménagement, l’entretien ou l’utilisation des installations… suivant [e] s». Je reprends

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ici un extrait de l’art. 35a) édicté par l’art. 10 du chap. 168 des Statuts de l’Ontario, 1973.

Dans Brant Dairy, les règlements de la Commission, qui permettent à l’Office d’adopter ses règlements, objet du litige, prévoient notamment la fixation et l’attribution de quotas à des personnes pour la mise en marché d’un produit réglementé sur la base que l’Office juge appropriée. Dans chaque cas, l’organisme législatif subordonné a prétendu exercer ce pouvoir, pour citer le juge Laskin, alors juge puîné, dans l’arrêt Brant Dairy (à la p. 146):

L’Office a exercé ce pouvoir en usant des termes mêmes du mandat qui lui a été conféré. Il n’a pas établi un système de quotas ni attribué des quotas, mais a simplement repris la formule de la loi, en ne précisant aucune norme et en laissant tout à sa discrétion.

A mon avis, on peut reprendre textuellement ces propos vis-à-vis de l’adoption du règlement 419-74 par le conseil municipal. Il y a répétition pure et simple de l’énoncé des pouvoirs et non leur exercice par l’adoption d’un règlement aux dispositions explicites. Le juge Laskin, alors juge puîné, a dit (à la même page):

Les organismes créés par statut qui ont le pouvoir de faire quelque chose par règlement n’agissent pas dans les limites de leurs attributions en se contentant de reprendre, dans un règlement; les termes par lesquels ce pouvoir a été conféré. C’est là se soustraire à l’exercice de ce pouvoir et, de fait, c’est là faire d’un pouvoir législatif un pouvoir administratif. Cela équivaut à une nouvelle délégation que l’Office se fait à lui-même, dans une forme différente de celle qui a initialement été autorisée; il est évident que cela est illégal, d’après le jugement que cette Cour a rendu dans l’affaire Procureur général du Canada c. Brent, [1956] R.C.S. 318.

En conséquence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de déclarer ultra vires le règlement 419-74.

L’avocat de la municipalité intimée invoque deux arguments, qui ont été repris dans les motifs de jugement de la Commission municipale de l’Ontario et de la Cour divisionnaire, pour tenter d’écarter cette solution.

Selon la première allégation, le par. 35a) (6) de The Planning Act empêche effectivement la muni-

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cipalité d’abuser des dispositions du règlement en cause, puisqu’il prévoit un appel devant la Commission municipale si le propriétaire n’est pas satisfait des termes de l’entente projetée ou si la municipalité refuse de conclure une entente; en effet, dans ce cas, la Commission municipale doit tenir une audience et juger si les plans ou les dispositions de l’entente sont appropriés, et fixer et préciser les détails du plan et de l’entente. Je ne crois pas que cet argument, même s’il était valable, puisse rendre valide un règlement invalide. Si les dispositions du règlement constituent un exercice invalide du pouvoir législatif conféré par l’art. 35a) de The Planning Act, on ne les rendra pas valides en montrant que, par un appel à la Commission municipale, on peut empêcher l’exercice injuste de ce pouvoir invalide de causer un préjudice. Même si cet argument était valable, ce redressement possible accordé par la décision de la Commission municipale n’apporterait pas au propriétaire ou au propriétaire éventuel d’un bien immeuble la certitude à laquelle il a droit quant à l’usage qu’il peut en faire. Les promoteurs immobiliers considérés comme un groupe, bien représentés par l’Institut canadien des compagnies immobilières publiques, appelant en l’espèce, sont en droit de savoir non seulement de quelle manière les propriétaires peuvent mettre en valeur leurs terrains, mais également l’usage que peut en faire un acheteur éventuel. L’impossibilité d’obtenir ces renseignements expose à mon avis les promoteurs immobiliers à un risque inutile.

Selon la deuxième allégation qui, à mon avis, n’a elle aussi aucune valeur juridique, les circonstances varient tellement d’un terrain ou groupe de terrains à l’autre dans une grande ville moderne comme Toronto, qu’il serait impossible de rédiger un règlement qui traiterait de tous les points énoncés aux clauses (1) à (10) de l’al. (3)(i) du règlement 419-74. Il se peut que les circonstances varient considérablement pour chaque terrain, mais le droit administratif moderne doit constamment envisager une variété infinie de situations et la difficulté de rédaction et d’application d’un plan de contrôle du réaménagement ne change rien à sa

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nécessité si l’on doit donner effet aux dispositions de l’art. 35a) de The Planning Ad. Si, par ailleurs, la municipalité intimée peut convaincre la législature provinciale que la difficulté d’adopter un règlement d’ensemble est telle qu’elle équivaut à une impossibilité, elle pourra peut-être persuader cette dernière de lui accorder le pouvoir de contrôler le réaménagement sans normes ni principes définis. A l’égard de cette question, la législature devra prendre une décision sur la politique à suivre.

Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de déclarer ultra vires le règlement 419-74. Les appelants ont droit à leurs dépens dans toutes les cours.

Pourvoi accueilli avec dépens.

Procureurs des appelants: Weir & Foulds, Toronto.

Procureur de l’intimée: D.C. Lyons, Toronto.

Procureur de l’intervenant: D.W. Brown, Toronto.

[1] (1977), 15 O.R. (2d) 248.

[2] (1976), 12 O.R. (2d) 697.

[3] [1973] R.C.S. 131.

Références :

Jurisprudence: arrêt suivi: Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131; arrêt mentionné: Procureur général du Canada c. Brent, [1956] R.C.S. 318.

Proposition de citation de la décision: L'institut canadien des compagnies immobilières publiques c. Toronto, [1979] 2 R.C.S. 2 (23 janvier 1979)

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Origine de la décision

Date de la décision : 23/01/1979
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