Cour suprême du Canada
Majestic Neckwear Ltd. c. Ville de Montréal, [1979] 1 R.C.S. 823
Date: 1979-02-20
Majestic Neckwear Ltd. (Demanderesse) Appelante;
et
La ville de Montréal (Défenderesse) Intimée.
1978: 16 mai; 1979: 20 février.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel confirmant un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi rejeté.
Yoine Goldstein et Philip Meyerovitch, c.r., pour l’appelante.
Jean Péloquin, c.r., pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Ce pourvoi formé de plein droit attaque l’arrêt de la Cour d’appel du Québec rendu le 8 janvier 1975, qui confirme le jugement de la Cour supérieure en date du 2 octobre 1964 rejetant l’action de la demanderesse. Cette action est une demande en nullité d’une décision de la Régie des services publics en date du 1er mars 1960, qui refuse à la demanderesse une indemnité pour la perte de ses droits de locataire d’un immeuble exproprié par la Ville de Montréal pour ce qu’on a appelé le «Plan Dozois», un «projet d’élimination de taudis et de constructions d’habitations salubres» spécialement autorisé par des lois de la Législature.
La Ville, est devenue propriétaire de l’immeuble dont il s’agit par le dépôt d’un plan d’expropriation au Bureau d’enregistrement le 16 mai 1957. L’appelante a été obligée d’évacuer les lieux le 31 août 1957. Sa demande d’indemnité a été formée en vertu des dispositions de la Charte de la Ville qui régissent les expropriations pour fins municipales. Il importe de noter dès maintenant que ces expro-
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priations n’étaient pas assujetties aux dispositions du Code de procédure civile alors en vigueur et cela, par l’effet d’une exception faite nommément à l’art. 1066a. Les principales dispositions alors en vigueur touchant l’indemnisation des locataires d’immeubles expropriés par la Ville se trouvaient aux art. 428 et 429 de l’ancienne Charte de la Ville (62 Vict. c. 58 et modifications) décrétés par les art. 37 et 38 de la loi de 1925, 15 Geo. V, c. 92. En voici le texte:
428. Il n’est payé aux locataires de terrains ou bâtiments à exproprier en tout ou en partie aucune indemnité, dommage ou compensation excédant le montant du loyer du reste de l’année courante et d’une autre année de loyer des lieux occupés par eux, mais seulement dans le cas où le bail est fait pour une année ou plus, en sus de l’année courante, à la date de l’adoption par le conseil de la résolution décidant cette expropriation.
Le président ou le président suppléant de la Commission des services publics de Québec peut accorder la valeur de toutes réparations et améliorations qui peuvent avoir été faites par un locataire avant la résolution du conseil décrétant l’expropriation, pourvu que ces réparations et améliorations ne soient pas incluses dans l’évaluation des bâtiments.
Dans tous les cas, aucune indemnité n’est accordée aux locataires dont les baux ont été faits ou qui ont pris possession des lieux subséquemment à la résolution du conseil au sujet de cette expropriation.
429. Le président ou le président suppléant de la Commission des services publics de Québec devra constater la compensation à payer au propriétaire dont le bâtiment ou le terrain doit être exproprié, et déterminer, s’il y a lieu, les droits de la cité mentionnés dans les articles précédents relativement à l’acquisition de ces bâtiments en tout ou en partie.
Il n’y aura pas d’appel de la décision du président ou du président suppléant de la Commission des services publics de Québec.
Une loi subséquente (1949, 13 Geo. VI, c. 47, article 13) a chargé la Régie des services publics d’exercer ces pouvoirs. Celle-ci a statué que l’appelante n’avait droit à aucune indemnité pour des motifs que j’étudierai plus loin. Sa décision étant sans appel en vertu de l’art. 429 précité, l’appelante a intenté contre la Ville en Cour supérieure, le 27 mai 1960, une action en nullité pour cause d’erreur de droit de la part de la Régie. Cette
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action a été rencontrée par une inscription en droit totale alléguant que la Régie des services publics n’est pas un tribunal assujetti au droit de réforme et de contrôle de la Cour supérieure et que ses décisions sont finales et sans appel.
Cette inscription en droit a été rejetée par jugement du 17 février 1961, rendu par le juge Victor Pager de la Cour supérieure. Il y déclare que la demande n’est pas irrecevable en se fondant d’abord sur l’arrêt de notre Cour: Royal Trust Co. c. Ville de Montréal[1]. Il renvoie spécialement à l’énoncé suivant du juge Davies repris, comme il le signale, par lord Blanesburgh dans O. Martineau and Sons, Ltd. c. Ville de Montréal[2]:
[TRADUCTION] … La Loi prévoit que, dans un cas comme celui-ci, la sentence des commissaires est finale et sans appel. Pour attaquer cette décision, il faut clairement démontrer que la conduite des commissaires a été très répréhensible, ou qu’il y a eu fraude ou encore que les commissaires ont fondé leur sentence sur un principe erroné.
Ce jugement était donc fondé sur deux arrêts d’une grande autorité qui portent précisément sur des expropriations régies par la Charte de la Ville de Montréal et admettent formellement le recours en nullité pour erreur de droit («improper principle»). Le juge du fond n’en a pas dit un mot. Pour statuer que l’appelante est sans recours même pour erreur de droit il écrit:
DANS un arrêt tout à fait récent de la Cour d’Appel, Le Ministre de la Voirie de la Province de Québec & al c. McLean Inc. (sic) et al, rapporté à [1964] B.R., p. 191, monsieur le Juge en chef Tremblay affirme qu’il n’est pas du ressort de la Cour Supérieure de décider s’il y avait lieu en droit de fixer une indemnité; cette question étant du ressort exclusif de la Régie. Et plus loin, le savant Juge continue en affirmant qu’il appartiendra à la Régie de résoudre toutes les questions de droit et de faits dont la solution est nécessaire pour fixer l’indemnité;
LA Régie, dans l’exercice et les limites de sa juridiction, a décidé que la demanderesse n’avait pas droit à une indemnité. Cette décision ne saurait être amendée ou modifiée par cette Cour, même s’il y a erreur en droit puisqu’il n’y a pas d’excès de juridiction;
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Il y a là une fausse interprétation de la décision de la Cour d’appel dans l’affaire Ministre de la Voirie c. Melcar Inc.[3] Il s’agissait d’une expropriation régie par les dispositions du Code de procédure civile. La Régie avait refusé à l’exproprié une indemnité pour la servitude de non‑accès acquise par le ministre en outre d’une partie du fonds. Alléguant que ce refus était mal fondé, l’exproprié s’était opposé à la requête en homologation de la sentence présentée à la Cour supérieure en vertu de l’art. 1066j. La Cour supérieure avait admis cette objection et ordonné à la Régie de fixer une indemnité pour l’expropriation de la servitude. La Cour d’appel a infirmé cette décision en disant (aux pp. 197-198):
Sur la demande d’homologation en vertu de l’article 1066j C.p., la Cour supérieure n’a rien à voir au mérite de la décision de la régie. Elle doit se contenter de vérifier s’il s’agit bien d’une ordonnance de la régie et si cette ordonnance est valide. Dans l’affirmative, elle doit homologuer, laissant à notre cour le soin d’examiner le mérite de l’ordonnance sur l’appel logé en vertu de l’article 1066k C.p. Je fais miennes les remarques suivantes de M. le juge Tellier, de la Cour supérieure, dans Ville de Jacques-Cartier v. Lamarre, [1952] C.S. 218:
Du moment que le droit à l’expropriation existe ou n’est pas contesté, le tribunal a l’obligation, sur motion à cet effet, de déférer le dossier à l’autorité compétente pour fixer l’indemnité si elle existe, si elle est due.
Je conclus donc que le Cour supérieure aurait dû homologuer la sentence de la Régie.
Avons-nous sur le présent appel, plus de pouvoirs que la Cour supérieure? Pouvons-nous examiner le mérite de la sentence de la régie? Je réponds négativement. Nous sommes saisis d’un appel logé à l’encontre d’un jugement interlocutoire rejetant une requête en homologation. Tout ce que nous pouvons faire, c’est de rendre le jugement que la Cour supérieure aurait dû rendre à ce stade des procédures. Ce n’est que sur un appel logé en vertu de l’article 1066k C.p. — comme c’était le cas dans Auclair v. Le Procureur général de la Province de Québec, [1963] B.R. 897, que nous pouvons examiner le mérite de la sentence de la régie.
On voit qu’il s’agissait uniquement de l’étendue de la compétence de la Cour supérieure sur une demande d’homologation d’une décision de la
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Régie qui était par ailleurs susceptible d’appel à la Cour d’appel après homologation. La Cour d’appel a jugé que la Cour supérieure ne pouvait que constater la régularité de la sentence et devait laisser à la Cour d’appel le soin de juger du bien-fondé, sur appel formé en vertu de l’art. 1066k C.p.c. L’arrêt de la Cour d’appel ne signifiait donc pas que la Régie des services publics était généralement soustraite au droit de contrôle de la Cour supérieure à l’égard des erreurs de droit qu’elle pouvait commettre; il signifiait seulement qu’étant donné l’existence d’un droit d’appel, ce pouvoir de contrôle ne pouvait être exercé par la Cour supérieure à l’occasion d’une requête en homologation.
Ici, en confirmant le jugement de la Cour supérieure sur le fond, la Cour d’appel n’a elle aussi tenu aucun compte du jugement qui avait été rendu sur l’inscription en droit et des deux importants arrêts sur lequel il est fondé. Exprimant l’opinion unanime, le juge Crête a dit après avoir souscrit aux considérants du premier juge:
Sur l’énoncé de principe voulant qu’une erreur de droit ne constitue pas un excès de juridiction et ne donne pas ouverture au genre de recours que l’appelante a cherché à exercer en l’espèce, il y a lieu de se référer, entre autres, aux arrêts suivants:
SEGAL c. CITY OF MONTREAL — [1931] R.C.S. 460
KOMO CONSTRUCTION INC. c. C.R.T.Q. — [1968] R.C.S. 172
COMMISSION DES RELATIONS DE TRAVAIL DU QUÉBEC c. CANADIAN INGERSOLLRAND CO. LTD — [1968] R.C.S. 695
FRANÇOIS NOLIN LTÉE c. C.R.T.Q. — [1968] R.C.S. 168.
Cette jurisprudence n’étaye aucunement l’affirmation que l’erreur de droit ne donne pas ouverture au genre de recours que l’appelante exerce ici. Les quatre arrêts cités ont été rendus sur des demandes de bref de prohibition formées en vertu de l’ancien Code de procédure et non sur une action en nullité de sentence. Comme ce bref ne pouvait être accordé que dans le cas de défaut ou d’excès de juridiction, il est bien évident que la Cour ne pouvait étudier que cette seule question et ne pouvait pas se prononcer sur l’erreur de droit.
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Au surplus, dans les trois derniers cas la législation étudiée renfermait une clause privative excluant généralement toutes voies de recours, ce qui n’est pas le cas ici.
De plus, je dois signaler que, dans La Ville de Montréal c. ILGWU Center[4] la Cour a, sur une action intentée en Cour supérieure, ordonné à la Régie des services publics d’accorder pour une expropriation faite suivant la Charte de la Ville de Montréal, une indemnité spéciale à raison de la perte d’une exemption de taxe. La Régie avait motivé son refus en disant que ce n’était pas de sa compétence. L’exproprié avait alors intenté une action en Cour supérieure demandant au tribunal de statuer qu’il avait droit, soit au bénéfice de l’exemption pour l’immeuble acheté en remplacement de celui qui avait été exproprié, soit à une indemnité pour la perte de l’exemption. La Cour supérieure, confirmée par la Cour d’appel, avait accordé la première conclusion. Sur le pourvoi cette décision a été infirmée et c’est la conclusion subsidiaire qui a été accordée. Ici la situation est essentiellement la même: ce dont l’appelante se plaint c’est que la Régie a erronément refusé de fixer une indemnité pour la perte de ses droits de locataire. Rien dans la législation applicable n’enlevait à la Cour supérieure le droit de surveillance et de contrôle qui lui appartient généralement en vertu de l’art. 50 de l’ancien Code de procédure (art. 33 du Code actuel).
Il faut donc examiner le motif du refus d’indemnité. Il est fondé sur l’art. 418 de l’ancienne Charte de la Ville de Montréal lequel se lit comme suit:
418. La cité ne sera pas tenue de payer une indemnité ou des dommages-intérêts pour un bâtiment construit ou pour des améliorations effectuées sur un terrain ou sur une propriété, ni à raison de baux ou contrats passés relativement à un terrain ou à une propriété après la confirmation d’un plan ou carte quelconque, ou de quelque modification ou addition qui y sera faite.
L’homologation invoquée par la Ville a été décrétée par un jugement de la Cour supérieure en date du 30 juillet 1954, en conclusion duquel on lit:
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DECLARE que le plan général de la Cité est modifié de la façon suivante: par l’établissement, sur ledit plan, pour une période de cinq ans, de lignes homologuées pour fins d’un terrain de stationnement, montrant les lots N° 593-A et N° 593 situés à l’angle sud-est des rues Ontario et De Bullion telles lignes étant indiquées en couleur rouge et marquées des lettres A,B,C,D sur le plan 0-16 St-Louis en date du 23 février, 1954, pièce H-1.
Il est bien établi que ce jugement a été enregistré au Bureau d’enregistrement et affecte l’immeuble exproprié. Le bail de l’appelante est subséquent puisqu’il est en date du 4 octobre 1955, mais elle fait valoir que l’immeuble n’a pas été exproprié aux fins d’y établir un terrain de stationnement et, qu’à la suite d’une résolution du Conseil de ville en date du 25 juin 1958, un jugement de la Cour supérieure en date du 31 juillet 1958, a radié l’homologation décrétée en 1954.
Sur tout cela la sentence adopte tout simplement «les arguments en droit» consignés dans un mémoire des procureurs de la Ville. En voici l’essentiel:
[TRADUCTION] Les lignes homologuées n’ont pas été imposées au locataire pendant qu’il occupait les lieux. Bien au contraire, au moment où il s’est engagé à occuper les lieux qu’il a loués, il avait été, par l’effet de la loi, informé de l’existence de ces lignes. L’article 1660 du Code civil énonce clairement que l’expropriation met fin au bail sans aucun recours contre le propriétaire des lieux loués. Comment le locataire peut-il avoir plus de droits contre la Ville qu’il n’en a contre le propriétaire, surtout lorsque la Ville l’a informé de l’établissement des lignes homologuées.
Il est faux de dire que les articles 410 à 420 a) inclusivement ne s’appliquent qu’aux rues, terrains, voies et squares publics.
L’article 413 de la Charte de la cité de Montréal, modifié par 2-3 Elizabeth II, chap. 66, art. 6, se lit ainsi:
413. La cité a depuis le 1er mai 1899, le pouvoir de faire tracer, et indiquer sur des plans, toutes les rues, voies publiques, places, squares, parcs, existants ou projetés, ainsi que tous autres terrains ou territoires requis pour toutes fins municipales quelconques et pour lesquelles la cité a droit d’expropriation, … Lesdits plans, ainsi que leurs modifications et additions, une fois confirmés par la Cour supérieure, constituent et ont toujours constitué, avec les plans
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prévus aux articles 418a et 419 de la charte, le plan général de la cité de Montréal.
L’article 413 modifié dit clairement que la Ville peut homologuer des lignes pour toutes fins municipales quelconques et pour lesquelles la Ville a droit d’expropriation.
Et l’article 421, modifié par 14-15 George VI, chap. 72, article 7, précise que «la cité de Montréal peut, à l’avenir, … acquérir à l’amiable ou par voie d’expropriation tout immeuble, … dont elle aura besoin pour toutes fins municipales quelconques, y compris l’établissement de parcs de stationnement ou de garages publics pour le remisage de véhicules automobiles, l’élimination des taudis, maisons insalubres ou de niveau inférieur …
Il est donc évident que la Ville peut homologuer dans le but d’établir des parcs de stationnement puisqu’elle a le pouvoir d’exproprier pour établir de tels parcs.
Les tribunaux ont toujours interprété l’annulation de lignes homologuées comme la suppression de ces lignes, mais sans lui reconnaître aucun effet rétroactif.
Ces lignes ont en fait été supprimées par un jugement de la Cour supérieure du 31 juillet 1958. A cette date, Majestic Neckwear Ltd. n’était plus locataire. Elle avait quitté les lieux qu’elle occupait le 31 août 1957 alors que les lignes étaient encore en vigueur. En réalité, à compter du jour de la prise de possession de la propriété, soit le 16 mai 1957, du fait de l’expropriation Majestic Neckwear n’était plus locataire et la ville de Montréal l’en a informé en conséquence dans son avis d’éviction.
Reconnaître un effet rétroactif à la suppression des lignes homologuées en vue d’accorder des dommages-intérêts au locataire des lieux touchés par ces lignes lors de la signature de son bail, irait à l’encontre du but visé par le législateur en édictant l’article 417 de la charte de la cité de Montréal selon lequel la Ville n’est pas tenue d’effectuer les travaux projetés à moins que le conseil n’en décide ainsi; «et la cité ne sera pas non plus tenue à l’avenir de payer une indemnité ou des dommages-intérêts à raison simplement de la confirmation de tel plan ou de quelque modification ou addition qui y sera faite.»
…
Même si la Ville procède à une expropriation pour une fin municipale différente de celle prévue à l’origine, il n’en demeure pas moins qu’elle exproprie et que les lignes ont rempli leur rôle: notifier une expropriation. Le but de l’expropriation n’est pas l’élément important.
Que l’expropriation ait pour but, comme ici, l’établissement d’un parc de stationnement ou la réalisation du plan Dozois, une fois que le bâtiment et le terrain ont été
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expropriés, le locataire Majestic Neckwear reste touché par l’expropriation notifiée par la cité par rétablissement de lignes pour une fin légale, dans un cas comme dans l’autre.
Je crois que la Régie n’a pas fait d’erreur en appliquant l’art. 418 de la Charte sans faire une distinction que celle-ci ne fait pas. Le seul motif pour lequel l’appelante soutient avoir droit à une indemnité malgré la ligne homologuée antérieure à son bail, c’est que l’expropriation a été décrétée pour une fin autre que celle qui était prévue dans la résolution et le jugement d’homologation. Il ne me paraît pas que le texte de la Charte de la Ville relie l’effet de l’homologation à la fin particulière pour laquelle elle est décrétée et il ne s’agit pas d’un cas où l’expropriation a été faite en vue d’une revente à un particulier, l’expropriation a bien été effectuée pour une fin municipale. Je ne vois pas comment l’appelante peut soutenir que sa situation est différente parce que l’expropriation a été faite en vue de la construction de logements à loyer modique plutôt que de l’aménagement d’un terrain de stationnement.
Le pourvoi doit donc être rejeté, cependant il me paraît que, dans les circonstances, il y a lieu de le faire sans dépens.
Pourvoi rejeté sans dépens.
Procureurs de l’appelante: Meyerovitch & Goldstein, Montréal
Procureurs de l’intimée: Péloquin, Badeaux, Allard & Lacroix, Montréal.
[1] (1918), 57 R.C.S. 352.
[2] [1932] A.C. 113.
[3] [1964] B.R. 191.
[4] [1974] R.C.S. 59.
