| Francon Ltée et autre c. Commission des écoles catholiques de Montréal et autre, [1979] 1 R.C.S. 891 (6 mars 1979)
Cour suprême du Canada
Francon Ltée et autre c. Commission des écoles catholiques de Montréal et autre, [1979] 1 R.C.S. 891
Date: 1979-03-06
Francon Limitée et The Highway Paving Co. Ltd. (Demanderesses) Appelantes;
et
La Commission des écoles catholiques de Montréal et le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal (Défendeurs) Intimés.
1979: 1er février; 1979: 6 mars.
Présents: Les juges Pigeon, Beetz, Estey, Pratte et McIntyre.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit scolaire - Taxes scolaires sur machinerie - Invalidité de la cotisation - Action en répétition de l’indu - Compétence de la Cour provinciale - Compétence de la Cour supérieure - Code de procédure civile, art. 33, 35 - Loi de l’instruction publique, S.R.Q. 1964, chap. 235, art. 510 et ss. - Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, chap. 193, art. 411, 488 - Loi du Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal, S.Q. 1947, chap. 81, art. 3 (mod. par S.Q. 1962, chap. 17, art. 7).
Les appelantes réclament le remboursement de taxes scolaires payées sur l’évaluation de leur machinerie dans Ville St-Michel pour les années 1963-64 à 1967-68 et invoquent l’arrêt rendu dans l’affaire Jenkins Bros. Ltd. c. Le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal, [1967] R.C.S. 739, sur l’illégalité de résolutions identiques à celles en cause dans le présent litige. En l’espèce les appelantes au lieu d’interjeter appel à l’encontre des résolutions ont payé les taxes et ont intenté la présente action en répétition de l’indu. La Cour supérieure a accueilli la demande mais la Cour d’appel a infirmé le jugement de la Cour supérieure pour le motif qu’il s’agissait d’une évaluation susceptible de révision et que la révision d’un rôle d’évaluation relevait de la compétence de la Cour provinciale et non de la Cour supérieure.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.
Les appelantes ne pouvaient pas faire retrancher leur machinerie du rôle d’évaluation. Elles pouvaient seulement demander que les résolutions des intimés soient déclarées nulles en tant qu’elles avaient pour effet d’imposer la taxe scolaire sur leur machinerie. Il se s’agit pas donc en l’espèce d’une action en annulation ou en cassation d’un rôle d’évaluation, qui, selon le par. 35(3) du C.p.c. est de la compétence de la Cour provinciale. Quant aux art. 510 et suivants de la Loi de l’instruction
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publique, ils visent un recours de même nature que celui prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes, le recours en cassation. Or cette Cour a reconnu dans Duquet c. Ville de Ste‑Agathe que l’art. 411 n’empêche pas l’action en nullité des règlements municipaux au cas d’ultra vires et qu’en pareil cas la matière est de la compétence de la Cour supérieure. Quant aux conséquences juridiques du prélèvement d’une taxe sur des biens non imposables, l’arrêt, Montreal Light, Heat & Power Cons. c. Ville de Westmount, [1926] R.C.S. 515, est directement applicable à la présente affaire et dispose du fond du litige. En prélevant la taxe scolaire sur la machinerie qui n’était pas imposable à cette fin, les intimés ont excédé leur pouvoir et la cotisation est donc invalide.
Même si l’une des appelantes avait distribué ses biens à ses actionnaires et ainsi annulé les actions de son fonds social, elle n’avait pas perdu sa personnalité juridique puisque l’abandon de sa charte n’avait pas été agréé par l’autorité compétente.
Arrêts appliqués: Donohue c. La paroisse de St-Étienne de la Malbaie, [1924] R.C.S. 511; Montreal Light, Heat & Power Cons. c. Ville de Westmount, [1926] R.C.S. 515; Jenkins Bros. Ltd. c. Le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal, [1967] B.R. 19, conf. [1967] R.C.S. 739; Duquet c. Ville de Ste-Agathe, [1977] 2 R.C.S. 1132; arrêt mentionné: Richmond Pulp c. Bromptonville, [1970] R.C.S. 453; arrêt désapprouvé: Mailman Corp. Ltd. c. Le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal et autre, [1976] C.A. 200.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec infirmant un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi accueilli.
T.H. Montgomery, c.r., et R.J. Cowling, pour les appelantes.
Clermont Vermette, c.r., et Maurice Trudeau, pour l’intimée, la Commission.
Peter Graham, c.r., pour l’intimé, le Bureau.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Le pourvoi attaque l’arrêt de la Cour d’appel de la province de Québec qui a infirmé le jugement de la Cour supérieure accueillant la demande des appelantes en remboursement de taxes scolaires payées sur l’évaluation de leur machinerie dans Ville St‑Michel pour les cinq années scolaires 1963-1964 à 1967-1968. L’appel a été entendu en même temps que celui de Mailman
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Corp. Ltd. contre les deux intimés, la Commission des écoles catholiques de Montréal (la «Commission») et le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal (le «Bureau»). Cet autre appel était à l’encontre d’un jugement de la Cour supérieure sur une demande analogue visant des taxes prélevées sur l’évaluation de machinerie dans la ville de Lachine. En Cour supérieure, le juge Mitchell était cependant venu sur le droit à une conclusion contraire à celle à laquelle en était antérieurement venu son collègue, le regretté juge Demers, qui siégeait en la présente affaire. La Cour d’appel a confirmé le jugement rendu dans l’affaire Mailman[1] et, pour les mêmes motifs, elle a infirmé le jugement rendu en la présente instance.
La législation en cause dans ces litiges a déjà fait l’objet d’un arrêt de la Cour d’appel qui a été confirmé à l’unanimité en cette Cour, Jenkins Bros. Ltd. c. Le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal[2]. Le contribuable avait interjeté appel au tribunal à l’encontre des résolutions du Bureau et de la Commission qui, en vue de la perception des taxes pour l’année scolaire 1963-1964, ajustaient l’évaluation des terrains et bâtiments dans la ville de Lachine en la haussant de 15 pour cent et ordonnaient, en outre, qu’il ne soit apporté aucune modification à l’évaluation des machineries et accessoires figurant au rôle d’évaluation municipal. Voici comment le juge Pratte, un de ceux qui formaient la majorité en Cour d’appel a exposé la question de droit et les conclusions auxquelles il s’arrêtait (aux pp. 25-26):
Il faut bien admettre, cependant, que le législateur a, par ailleurs, manifesté sa volonté que la base des évaluations soit uniforme dans toutes les municipalités soumises à la juridiction du Bureau métropolitain. Cela ressort clairement de l’article 3 de la loi 11 Geo. VI, ch. 81 (tel que remplacé par l’article 5 de la loi 4-5 Eliz. II, ch. 124, et modifié par l’article 7 de la loi 10-11 Eliz. II, ch. 17). Voici le texte de cette disposition:
3. Si les évaluations ou l’une des évaluations inscrites au rôle d’évaluation de cette municipalité ne sont pas établies sur une base égale à la base des évaluations faites dans la cité de Montréal, le Bureau métro-
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politain des écoles protestantes de Montréal doit, par une résolution, ordonner des modifications au rôle d’évaluation de tous les immeubles et de tout immeuble inscrits sur la liste protestante et la liste neutre, dans cette municipalité autre que la Cité de Montréal, et ordonner que ce rôle modifié remplace, pour toutes fins de cotisation et de perception des taxes scolaires à raison des immeubles inscrits sur la liste protestante et la liste neutre, le rôle d’évaluation jusque-là en usage dans cette municipalité.
La loi dont cette disposition fait partie ne précise pas ce qu’il faut entendre par «base des évaluations»; et, en l’absence de textes permettant de déceler la pensée du législateur, on pourrait discuter longuement sur le sens de l’expression. Toutefois, comme on va le voir, il se trouve que le législateur s’est exprimé assez clairement sur ce sujet dans une loi qui porte précisément sur l’évaluation des biens assujettis à l’impôt scolaire. On sait que l’un des principes fondamentaux en matière d’impôt foncier est que le bien imposable doit être évalué à sa valeur réelle (Loi des cités et villes, art. 485; Code municipal, art. 650). Maintenant si l’on se reporte à l’article 367 de la Loi de l’instruction publique (S.R.Q. 1941, ch. 59 (S.R.Q. 1964, ch. 235)), on voit que c’est cette valeur réelle qui doit servir comme «base des évaluations». Aussi, me paraît-il logique de conclure que ce que le législateur a voulu en édictant l’article 3 de la loi 11 Geo. VI, ch. 81, c’est que, dans toutes les municipalités soumises au Bureau métropolitain, la valeur réelle des immeubles soit établie d’après les règles suivies pour l’évaluation des immeubles situés à Montréal, notamment celles relatives aux éléments qui doivent entrer dans la détermination de la valeur. Je ne crois pas que l’on puisse autrement atteindre à l’uniformité désirée par le législateur.
En l’espèce, la propriété de l’appelante avait été évaluée à $3,430,690, dont $166,710 pour le terrain, $1,699,820 pour le bâtiment et $1,564,160 pour la machinerie. Après examen de cette évaluation, le bureau a conclu que l’évaluation du terrain devait être majorée de 15%, de même que celle du bâtiment, pour correspondre aux évaluations faites à Montréal, mais il a précisé qu’il n’apportait aucune modification à l’évaluation de la machinerie. Comme résultat de cette décision, et parce que le bâtiment et la machinerie qu’il contient ne font qu’un, la propriété de l’appelante se trouve désormais évaluée à $3,710,669, soit $191,716 pour le terrain et $3,518,953 pour le bâtiment (machinerie comprise). Or, à Montréal, une disposition de la charte de la ville veut qu’on évalue les bâtiments sans tenir compte de la machinerie qui peut y être incorporée. Il est donc clair que, par l’effet de la décision du Bureau métropolitain,
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la propriété de l’appelante se trouve surévaluée de $1,564,160, qui est la valeur de la machinerie. Aussi, je dirais que cette décision est erronée en ce qu’elle a laissé subsister, dans le chiffre de l’évaluation, le montant de $1,564,160 qui représente un élément que le Bureau métropolitain aurait dû écarter.
De son côté le juge Montgomery a dit (à la p. 29, passage cité au texte dans le jugement de cette Cour):
[TRADUCTION] Je suis convaincu que le législateur a voulu que, autant que possible, un régime d’égalité soit établi parmi les propriétaires inscrits sur les listes protestante et neutre dans toutes les municipalités soumises à l’autorité de l’intimé. On fait partiellement échec à cette intention si on restreint le sens de l’expression «base de l’évaluation» de façon à la limiter aux règles suivies pour fixer la valeur des terrains par pied carré et la valeur des bâtiments par pied cube et si on refuse de tenir compte des différentes dispositions législatives relatives aux accessoires qui doivent être compris dans la valeur de l’immeuble.
Jusqu’à la décision finale qui a été rendue par cette Cour le 3 octobre 1967, le Bureau et la Commission ont, chaque année, adopté au sujet de l’évaluation de la machinerie dans la ville de Lachine, des résolutions identiques à celles qui ont finalement été déclarées sans effet dans l’affaire Jenkins. Les deux organismes ont pris des décisions semblables au sujet de l’évaluation de la machinerie dans Ville St. Michel, une autre municipalité dans le territoire du Bureau où, comme à Lachine, la machinerie était imposable pour fins municipales. La différence entre la situation juridique de la société Jenkins et celle de la société Mailman et des appelantes c’est que ces dernières ont payé les taxes au lieu d’interjeter appel à l’encontre des résolutions les leur imposant. La question en la présente affaire est donc la suivante: l’illégalité des résolutions donne-t-elle lieu à l’action en répétition de l’indu?
A l’appui de l’opinion du juge Mitchell, le juge Kaufman dit en terminant:
[TRADUCTION] Avec égards, je ne suis pas convaincu que les taxes aient été — même en partie — perçues de façon invalide ab initio. Je ne nie pas que les autorités taxatrices aient pu commettre une erreur, mais il n’est pas question en l’espèce d’une taxe distincte imposée sur la machinerie. Il s’agit plutôt d’une taxe sur les biens
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immeubles de l’appelante et si elle vise des biens qui, en vertu de la Charte de la ville de Montréal, n’étaient pas imposables, l’appelante pouvait se prévaloir des recours existants à l’époque — c.-à-d. un appel devant la Cour de Magistrat (ou, plus tard, devant les commissions concernées et de là devant la Cour provinciale (et ainsi de suite).
En ne procédant pas de la sorte, l’appelante a perdu le droit de faire corriger l’erreur et, même si je reconnais qu’il peut exister plus d’un recours pour faire corriger certaines erreurs, en l’espèce, l’appelante — si sévère que cela puisse paraître pour quelqu’un qui a payé ses impôts en confiance et en toute bonne foi — ne dispose pas d’une deuxième chance, deux à six ans plus tard, pour faire corriger l’erreur de la mise en cause et des intimés. Vu le texte très clair du Code de procédure civile et de la Loi de l’instruction publique à cet égard, cette solution équivaudrait à permettre à l’appelante de faire indirectement ce qu’elle ne peut plus faire directement — c.-à-d. faire corriger le rôle d’évaluation.
Je dois d’abord faire observer que les appelantes ne pouvaient pas faire retrancher leur machinerie du rôle d’évaluation. En effet la partie pertinente de l’art. 488 de la Loi des cités et villes dispose:
488. Les immeubles imposables dans la municipalité comprennent les terrains, les constructions et les usines qui y sont érigées et toutes améliorations qui y ont été faites, de même que les machineries et accessoires qui sont immeubles par destination ou qui le seraient, s’ils appartenaient au propriétaire du fonds…
Selon l’arrêt Jenkins les appelantes pouvaient seulement demander que les résolutions du Bureau et de la Commission soient déclarées nulles en tant qu’elles avaient pour effet d’imposer la taxe scolaire sur la machinerie des appelantes en ordonnant que, pour les fins de la taxe scolaire, le rôle d’évaluation ne soit pas rajusté quant à l’évaluation inscrite pour la machinerie. Cette évaluation était d’ailleurs inscrite à un poste distinct et non pas englobée dans celle des terrains et bâtiments.
Ensuite, il faut dire que la disposition du Code de procédure mentionnée par le juge Kaufman et citée au début de son opinion n’est pas applicable en l’instance. C’est le paragraphe de l’art. 35 du Code de procédure qui se lit comme suit:
35. Sauf le droit d’évocation prévu à l’article 32, et sous réserve de la compétence attribuée aux cours municipales, la Cour provinciale connaît aussi, à l’exclusion
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de la Cour supérieure, de toute demande, tant personnelle qu’hypothécaire formée:
…
3. en annulation ou en cassation de rôle d’évaluation des immeubles imposables pour fins municipales ou scolaires, quelle que soit la loi régissant la corporation municipale ou scolaire en cause.
Il ne s’agit pas ici d’une action en annulation ou en cassation d’un rôle d’évaluation d’immeubles imposables et la machinerie dont il s’agit n’est pas un immeuble imposable pour fins scolaires.
Quant aux dispositions de la Loi de l’instruction publique citées par le juge Kaufman, savoir les art. 510 et suivants, ils visent un recours de même nature que celui qui est prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes, le recours en cassation. A ce sujet, on lit dans notre arrêt Duquet c. Ville de Ste-Agathe[3] (aux pp. 1142-43):
Il convient maintenant d’examiner le second moyen qui a été retenu par le premier juge et que la Cour d’appel n’a pas examiné. Est-il exact de dire que l’appelant n’avait pas d’autre remède que les recours prévus à la Loi des cités et villes? Le recours en cassation de règlements municipaux «pour cause d’illégalité» est prévu à l’art. 411 de la Loi des cités et villes. Sans parler des formalités spéciales (cautionnement, etc.), il est assujetti à une prescription de trois mois à compter de l’entrée en vigueur du règlement attaqué (art. 421). S’il n’y avait aucun autre recours possible, les règlements contestés auraient été inattaquables lorsque l’appelant a formé sa requête. Cette conclusion va à l’encontre de la jurisprudence qui depuis longtemps admet l’action en nullité à l’encontre des règlements municipaux au cas d’ultra vires.
Dans cette affaire-là comme dans Donohue c. La paroisse de St-Étienne de la Malbaie[4], qui y est citée, il s’agissait de cotisations municipales imposées sans droit et il a été jugé, suivant une jurisprudence bien établie, qu’en pareil cas la matière est de la compétence de la Cour supérieure.
Au début de son opinion, le juge Bernier dit:
La première question qu’il y avait à décider était celle de la compétence de la Cour supérieure. La Cour supé-
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rieure aura ou n’aura pas juridiction selon que l’imposition de cette partie de la taxe scolaire correspondant à la valeur de la machinerie, immeuble par destination au sens de l’article 488 de la Loi des cités et villes (S.R.Q. 1964, chap. 193), (ci-après appelée «la machinerie»), est nulle «ab initio» ou seulement annulable.
Après avoir cité certains passages des opinions exprimées en Cour d’appel dans l’affaire Jenkins, il poursuit:
Je suis donc d’avis que les intimées n’ont pas imposé des biens immeubles qui étaient exempts, mais qu’elles ont fait erreur dans la rectification du rôle d’évaluation municipal en ne retranchant pas, pour fins d’uniformisation sur la base de l’évaluation de la Ville de Montréal, la valeur de la machinerie. L’évaluation qui en résulte est une évaluation globale valide, mais susceptible de révision. La révision d’un rôle d’évaluation n’était pas de la compétence de la Cour supérieure.
Avec respect je dois dire que cette conclusion repose sur une vue erronée de ce qui a été décidé dans l’affaire Jenkins. En effet, on lit dans le jugement unanime de notre Cour (à la p. 745):
[TRADUCTION] …La seule question litigieuse dans ces appels consiste à déterminer si la machinerie et l’équipement appartenant à l’intimée et placés dans ses biens immeubles dans la ville de Lachine sont assujettis aux taxes scolaires.
Quant aux conséquences juridiques du prélèvement d’une taxe sur des biens non imposables, il est un arrêt d’importance capitale qui malheureusement ne semble pas avoir été cité à la Cour d’appel, c’est Montreal Light, Heat & Power Cons. c. Ville de Westmount[5]. Il s’agissait d’une poursuite en recouvrement de taxes municipales et scolaires. Le contribuable n’avait pas attaqué le rôle d’évaluation et n’avait pas interjeté appel aux tribunaux suivant la Loi des cités et villes ou la Loi de l’instruction publique. La Cour a cependant rejeté la poursuite fondée sur l’imposition du réseau de distribution d’électricité pour le motif que, dans l’évaluation de ce réseau, on avait fait entrer des biens non imposables: les compteurs qui sont des meubles placés temporairement chez les abonnés. Le juge en chef Anglin exposant les motifs de l’arrêt rendu avec une seule dissidence, dit (à la p. 522):
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[TRADUCTION] Si l’évaluation des poteaux, fils et transformateurs avait été faite séparément de celle des compteurs, les cotisations établies à l’égard du réseau de distribution d’électricité pour les années 1920-21 et 1921-22 auraient été valides sauf en ce qui concerne les compteurs. Donohue c. St. Étienne de la Malbaie, [1924] R.C.S. 511. Mais, pour chacune de ces années, tout le réseau de distribution d’électricité de l’appelante a été inclus dans la même évaluation globale et a fait l’objet d’une seule cotisation. Il est clair que les compteurs ont une valeur appréciable et représentent une partie non négligeable de chacune des cotisations de $85,000. La Cour supérieure n’a pas compétence pour répartir le montant de ces cotisations entre les biens imposables et les biens non imposables qui y sont inclus. Puisque les cotisations établies à l’égard du réseau de distribution d’électricité pour les deux années antérieures portent, dans une mesure non précisée, sur des biens meubles, elles sont par le fait même totalement invalides et aucune partie des taxes faisant l’objet de la poursuite n’est recouvrable.
En l’espèce, le pouvoir de taxation, conféré tel que susmentionné, a été exercé par la passation de trois règlements par la municipalité et de trois résolutions par la Commission scolaire. Chacun des trois règlements autorise l’imposition et le prélèvement de taxes «sur les biens fonciers imposables situés dans les limites de la ville;» chaque résolution autorise l’imposition d’une taxe à l’égard de «tous les biens immeubles imposables et assujettis à cette taxe dans la municipalité scolaire de la ville de Westmount».
La façon la plus sûre de taxer tout ce que la municipalité et la Commission scolaire avaient le droit de taxer était certainement de reprendre les termes mêmes de la Loi conférant le pouvoir de taxer et désignant les biens imposables. Mais ni l’une ni l’autre n’a suivi cette méthode sûre et prudente.
Ce raisonnement est directement applicable à la présente affaire et dispose du fond du litige. En prélevant la taxe scolaire sur la machinerie qui n’était pas imposable à cette fin, les intimés ont excédé leur pouvoir et la cotisation est donc invalide. Ce même texte dispose également de certains moyens secondaires invoqués par les intimés. Ainsi ils ont prétendu que la preuve ne démontrait pas que toute la machinerie cotisée n’était pas imposable. D’après le premier juge cela n’aurait été le cas que d’une infime partie. La décision dans l’affaire Westmount fait voir que dès qu’une partie notable n’était pas imposable, la cotisation était nulle en
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entier. On a aussi soutenu en citant Richmond Pulp c. Bromptonville[6] que certaines machines sont immeubles par nature et l’on a suggéré qu’il se pouvait que cela fût le cas pour une partie de la machinerie des appelantes. Même si le premier juge a cru devoir dire: «La preuve a été plutôt faible sur la question de la machinerie», il l’a néanmoins jugée suffisante pour justifier une condamnation. Rien ne permet de supposer que toute la machinerie des entreprises industrielles dont il s’agit aurait pu être immeuble par nature.
C’est bien à tort que l’avocat de la Commission a prétendu qu’il fallait voir dans les résolutions en litige une conclusion à l’effet que toute la machinerie évaluée pour fins municipales à Ville St. Michel aurait été de la nature de celle qui était imposable à Montréal. Le texte indique clairement que l’on a prétendu imposer la taxe sur toute la machinerie sans distinction et non pas seulement sur celle qui est imposable à Montréal c’est-à-dire «les machines qui produisent de la force motrice». A ce sujet, le premier juge dit qu’«il a été prouvé que les demanderesses ne possédaient aucune telle machine, sauf une très vieille unité valant au plus $100.00».
Enfin, l’on a soutenu que l’une des appelantes avait perdu sa personnalité juridique parce qu’en vue de l’abandon de sa charte, elle avait distribué ses biens à ses actionnaires et ainsi annulé les actions de son fonds social. C’est à bon droit que le premier juge a rejeté ce moyen: tant que l’abandon de la charte n’a pas été agréé par l’autorité publique compétente, l’existence de la société constituée par lettres patentes subsiste.
Pour ces motifs je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et de rétablir le jugement de la Cour supérieure avec dépens dans toutes les cours contre les intimés.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelantes: Ogilvy, Montgomery, Renault, Clarke, Kirkpatrick, Hannon & Howard, Montréal.
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Procureurs de l’intimée, la Commission: Vermette, Dunton, Ciaccia, Rusko, De Wever & Saintonge, Montréal.
Procureurs de l’intimé, le Bureau: Howard, McDougall, Ewasew, Graham & Stocks, Montréal.
[1] Mailman Corp. Ltd. c. Le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal et autre, [1976] C.A. 200.
[2] [1967] B.R. 19 conf. [1967] R.C.S. 739.
[3] [1977] 2 R.C.S. 1132.
[4] [1924] R.C.S. 511.
[5] [1926] R.C.S. 515.
[6] [1970] R.C.S. 453.
