Cour suprême du Canada
Mississauga (Ville) v. Peel (Municipalité), [1979] 2 R.C.S. 244
Date: 1979-03-06
La ville de Mississauga Appelante;
et
La municipalité régionale de Peel, la Commission municipale de l’Ontario et Sa Majesté la Reine du chef de la province de l’Ontario, représentée par le ministre de l’Environnement Intimées;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de la province de l’Ontario, le procureur général de la province de Québec, le procureur général de la province de la Nouvelle-Écosse et le procureur général de la province de l’Alberta Intervenants.
1979: 13 février; 1979: 6 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey, Pratte et Mclntyre.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
POURVOI à l’encontre d’un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario qui a confirmé un jugement de la Cour divisionnaire qui a rejeté une demande de contrôle judiciaire pour interdire à la Commission municipale de l’Ontario d’exercer le pouvoir que lui confèrent les par. 127(2) et (3) de The Regional Municipality of Peel Act, 1973 (Ont.), chap. 60. Pourvoi rejeté.
John G. Parkinson, c.r., et R.G. Doumani, pour l’appelante.
P.H.H. Ridout, c.r., et John Banfill, pour la municipalité régionale de Peel.
Lorraine E. Weinrib, pour la Commission municipale de l’Ontario et le procureur général de l’Ontario.
T.B. Smith, c.r., et J.M. Mabbutt, pour le procureur général du Canada.
Henri Brun et Louis Crête, pour le procureur général du Québec.
J.W. Kavanagh, c.r., et D.J. Keefe, pour le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
W. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Le pourvoi porte sur la question suivante:
Les paragraphes 2 et 3 de l’article 127 de The Regional Municipality of Peel Act, 1973 (Ont.), chap. 60, sont-ils ultra vires de la législature de l’Ontario eu égard à l’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique?
Elle résulte de procédures intentées par voie de demande de contrôle judiciaire devant la Cour divisionnaire de l’Ontario, visant à interdire à la Commission municipale de l’Ontario d’exercer le pouvoir que lui confèrent les par. 127(2) et (3) susmentionnés. La demande est fondée sur la thèse que l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique empêche la Commission d’agir en vertu de ces dispositions parce que ses membres ne sont pas nommés par le gouverneur en conseil ou, autrement dit, ne sont pas des juges de cours supérieures, de comté ou de district, les seuls habilités à exercer ces pouvoirs.
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Parlant au nom de la Cour divisionnaire de l’Ontario, le juge Galligan a rendu de longs motifs rejetant la demande. La Cour d’appel de l’Ontario à la majorité, Madame le juge Wilson étant dissidente, a confirmé ce jugement, le juge MacKinnon (tel était alors son titre) ayant rédigé de longs motifs au nom de la majorité. Je partage les motifs et les conclusions des deux tribunaux d’instance inférieure mais, étant donné la dissidence du juge Wilson en Cour d’appel, je tiens à faire certaines observations au sujet de l’art. 96. Les tribunaux d’instance inférieure ayant relaté les faits en détail, je ne les reprendrai que sommairement.
The Regional Municipality of Peel Act, 1973 (Ont.), chap. 60, et modifications, prévoit une restructuration considérable de l’organisation municipale de ce qui correspond à peu près à la région du comté de Peel, fusionnant les villes de Port Credit et de Streetsville pour créer une nouvelle municipalité, la ville de Mississauga, et y annexant une partie de l’ancienne ville de Mississauga et d’Oakville. Elle prévoit également la fusion de Brampton et de Toronto Gore en une nouvelle municipalité, la ville de Brampton, à laquelle sont annexées d’autres parties de l’ancienne ville de Mississauga et des parties du canton de Chinguacousy, et elle crée la ville d’Albion à partir d’une fusion des cantons d’Albion et de Caledon et des villages de Bolton et de Caledon East, y annexant en même temps une partie du canton de Chinguacousy. Certains villages partiellement autonomes ont été dissous à compter du 1er janvier 1974. Aux termes du par. 126(1), le comté de Peel a été dissous à compter du 1er janvier 1974 et remplacé par la nouvelle municipalité régionale de Peel qui, bien sûr, comprend les municipalités fusionnées et créées par la Loi.
Il est manifeste à la lecture du par. 2(3) que la législature de l’Ontario a exercé les pouvoirs de la Commission municipale de l’Ontario relativement aux fusions, annexions et dissolutions et, sous réserve des exceptions prévues, a confirmé la compétence de la Commission d’exercer ses pouvoirs découlant de fusions, annexions et dissolutions. Voici le texte du par. 2(3):
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[TRADUCTION] 2. …
(3) Aux fins de toute loi, les fusions, annexions et dissolutions prévues à la présente Partie sont réputées avoir été accomplies en vertu d’ordonnances de la Commission municipale établies le jour de l’entrée en vigueur du présent article en application de requêtes présentées en vertu des articles 14 et 26 de The Municipal Act, mais ces ordonnances ne sont pas assujetties à l’article 42 de The Ontario Municipal Board Act ni susceptibles de pétition ou d’appel en vertu des articles 94 ou 95 de cette loi, et, sous réserve des dispositions de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête d’une municipalité regroupée ou d’une commission locale en relevant, ou de sa propre initiative, exercer les pouvoirs découlant de ces fusions, annexions et dissolutions, et les articles 94 et 95 de The Ontario Municipal Board Act ne s’appliquent pas aux décisions ou ordonnances rendues en vertu de ces pouvoirs; et, le mot «municipalités» à l’alinéa a) du paragraphe 11 de l’article 14 de The Municipal Act, comprend les municipalités regroupées auxquelles un territoire est annexé.
La dissolution du comté de Peel a entraîné les conséquences suivantes, énumérées comme suit au par. 126(2):
[TRADUCTION] 126. …
(2) Tous les biens et toutes les dettes du comté de Peel deviennent, à compter du 1er janvier 1974, les biens et les dettes de la Municipalité régionale et tous les documents et dossiers conservés par le greffier, trésorier ou autre fonctionnaire du comté de Peel sont transmis au greffier, et, à compter du même jour, la partie de la ville d’Oakville décrite à l’alinéa a) du paragraphe 1 de l’article 2 est détachée du comté de Halton.
Je cite maintenant les par. 127(2) et (3) et j’estime également pertinent de reproduire le par. 127(1). L’article 127 se lit donc comme suit:
[TRADUCTION] 127. (1) Sous réserve des dispositions de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête d’une municipalité regroupée ou de la corporation régionale, exercer les pouvoirs énoncés aux alinéas a), b) et d) du paragraphe 11 de l’article 14 de The Municipal Act relativement à la dissolution du comté de Peel.
(2) En cas de doute quant à savoir si un bien ou une dette revient à la Municipalité régionale en vertu de la présente loi, la Commission municipale a le pouvoir, sur requête, de trancher la question à titre d’unique arbitre et les articles 94 et 95 de The Ontario Municipal Board Act ne s’appliquent pas aux décisions et ordonnances rendues dans l’exercice de ce pouvoir.
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(3) En cas de doute quant à savoir si une dette ou partie de dette impayée constitue une dette relative à un bien revenant à la Municipalité régionale en vertu de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête, trancher la question et cette décision est sans appel.
Les procédures en prohibition intentées en l’espèce résultent d’une requête fondée sur l’art. 127 aux termes de laquelle la nouvelle municipalité régionale de Peel demandait à la Commission municipale de l’Ontario d’établir, conformément aux par. 127(2) et (3), qui était propriétaire de certains biens également réclamés par ville de Mississauga. Les faits à l’origine de la requête présentée à la Commission sont résumés comme suit dans les motifs du juge MacKinnon de la Cour d’appel:
[TRADUCTION] Aux termes d’une entente datée du 17 décembre 1968, l’ancienne ville de Mississauga (une entité différente de la nouvelle, comme nous le verrons plus loin) et sa Commission des services publics ont vendu certaines installations d’aqueduc à la Commission des ressources hydrauliques de l’Ontario (la C.R.H.O.). Aux termes d’une entente portant la même date, l’ancienne ville a également vendu son égout collecteur à la C.R.H.O. Le prix devait être déterminé selon une formule établie dans les ententes. La cession des installations d’aqueduc et d’égout à la C.R.H.O. (dont le successeur est le ministère de l’Environnement) a été approuvée par la Commission municipale de l’Ontario dans une ordonnance datée du 12 juillet 1968. Il convient de remarquer que les derniers paragraphes de l’ordonnance précisent:
4. que la Commission municipale doit approuver la vente de tout bien à la Commission des ressources hydrauliques ainsi que tout paiement versé à la municipalité conformément aux ententes.
On n’a pas prétendu que la Commission municipale de l’Ontario n’était pas, en matière d’affaires municipales, compétente pour rendre cette ordonnance.
Avant le 31 décembre 1973, l’ancienne ville a reçu une somme supérieure à $15,000,000 en vertu de ces contrats. Depuis cette date, elle a également reçu d’autres montants qui n’ont pas été dépensés et le ministère de l’Environnement détient un solde de plusieurs millions de dollars à remettre à la municipalité qui y a droit. Les requêtes présentées devant la Commission municipale de l’Ontario et la Cour divisionnaire portent
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sur l’identité de cette municipalité.
On conteste le pouvoir de la Commission, en vertu des par. 127(2) et (3), d’interpréter les ententes sur les installations d’aqueduc et d’égout susmentionnées et surtout son pouvoir d’interpréter certaines dispositions de The Regional Municipality of Peel Act relatives à l’approvisionnement en eau, à la distribution d’eau et au traitement des eaux usées, plus particulièrement les par. 76(1), (8) et (11) et 77(1), (8) et (11). On prétend que cela confère à la Commission une compétence prévue à l’art. 96, compétence qui ne lui appartient pas. Les avocats de l’appelante ont admis que si, comme le par. 127(1), les autres paragraphes de l’art. 127 avaient conservé à la Commission le pouvoir d’agir en vertu des al. 14(11)a),b) et d) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, on ne pourrait contester le pouvoir que lui confèrent les par. 127(2) et (3). Ces dispositions de The Municipal Act (du moins les al. 14(11)a) et b)) autorisent la Commission à rendre les ordonnances qu’elle estime appropriées pour ajuster l’actif et le passif. Ainsi, prétend-on, la Commission ne serait pas appelée à donner une interprétation purement juridique. Je dois dire qu’une distinction aussi subtile, étudiée dans le contexte de la Loi, prise comme un tout, peut difficilement constituer un motif d’invalidation des par. 127(2) et (3).
Il convient de souligner que l’inapplicabilité des art. 94 et 95 de The Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1970, chap. 323, aux actes de la Commission en vertu du par. 127(2), exclut respectivement les appels de ses ordonnances au lieutenant-gouverneur en conseil et les appels devant les tribunaux sur des questions de droit ou de compétence. On n’a cependant pas nié que le contrôle judiciaire était toujours possible.
The Regional Municipality of Peel Act mentionne fréquemment la Commission municipale de l’Ontario qui, depuis 1906, constitue le principal organisme administratif chargé de régir les institutions municipales sous tellement d’aspects qu’il serait fastidieux de les énumérer ici. Outre les renvois dans les motifs du juge MacKinnon de la Cour d’appel à des articles conférant des pouvoirs semblables à ceux prévus au par. 127(2), je cite
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également les art. 3(3)a), 43, 47 et 68, et les art. 76, 77, 95, 96, 108 et 113 qui mentionnent la Commission.
Les pouvoirs prévus à ces articles sont de divers ordres, certains, comme les par. 127(2) et (3), conférant un pouvoir qu’on pourrait qualifier de judiciaire. En séparant ce pouvoir des autres pouvoirs et responsabilités conférés à la Commission, l’appelante tente de revenir en arrière et de rétablir l’arrêt Toronto v. York[1] comme autorité à suivre dans ce domaine du droit constitutionnel. Cet arrêt a été réexaminé dans Labour Relations Board (Sask.) v. John East Iron Works Ltd.[2] et le Conseil privé y a indiqué (à la p. 151) qu’il était pertinent de considérer la fonction judiciaire contestée d’un organisme en regard de ses autres pouvoirs et devoirs. L’explication suivante du Conseil privé dans l’arrêt John East, au sujet de l’affaire Toronto v. York, répond à l’argument soulevé par l’appelante en l’espèce (à la p. 153):
[TRADUCTION] On a décidé dans Toronto v. York que la Commission municipale de l’Ontario était essentiellement un organisme administratif mais que certains articles de sa Loi constitutive visaient à l’investir de pouvoirs conférés à une cour — des pouvoirs judiciaires — et que pro tanto, puisque ses membres n’étaient pas nommés par le gouverneur général, la Loi était invalide. Il est clair que la question de savoir si le fait que la Commission était investie d’un pouvoir judiciaire la faisait tomber sous l’art. 96 ne se posait pas comme en l’espèce. Il est exact qu’au début du jugement lord Atkin pose la question suivante: «La Commission municipale de l’Ontario est-elle une cour supérieure ou un tribunal semblable?» Mais leurs Seigneuries semblent avoir présumé que si le pouvoir conféré était de nature judiciaire, elle constituait un tel tribunal car (comme l’a souligné le juge en chef Duff dans l’arrêt précité) il est évident que leurs Seigneuries n’ont pas analysé (parce que ce n’était probablement pas opportun) la distinction entre les cours tombant sous l’art. 96 de l’A.A.N.B. et les autres cours et tribunaux.
Mis à part l’arrêt John East, je pense que la portée de l’arrêt Toronto v. York est considérablement restreinte à la lumière de l’arrêt du Conseil
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privé dans Ladore v. Bennett[3]. Dans cette dernière affaire, la législature de l’Ontario avait prévu la fusion de quatre municipalités en une nouvelle ville en se fondant sur un rapport indiquant que certaines d’entre elles se trouvaient dans une mauvaise situation financière et pouvaient être incapables de rembourser leurs obligations. La Commission municipale de l’Ontario a reçu de larges pouvoirs relativement aux affaires de la ville, notamment en matière de dettes sous forme d’obligations, y compris le pouvoir d’ordonner la substitution de nouvelles obligations et leur acceptation obligatoire, et de modifier les conditions des obligations existantes, notamment en matière d’intérêts. Il ne semble pas avoir été question de l’art. 96. Cependant, cet arrêt est important car le Conseil privé y précise la portée du pouvoir provincial relativement aux institutions municipales et la liberté de la province d’effectuer des réorganisations municipales, accompagnées de rajustement des obligations financières, par rapport à des prétentions d’invasion du pouvoir fédéral en matière de faillite et d’insolvabilité d’une part, et d’intérêt d’autre part.
Ceci m’amène à dire un mot au sujet de la pertinence en l’espèce des arrêts de cette Cour dans Tomko c. Labour Relations Board (Nouvelle-Écosse)[4] et Jones c. Board of Trustees of Edmonton Catholic School District No. 7[5]. Dans Tomko, comme dans John East, il ne s’agissait pas simplement d’étudier un pouvoir précis, indépendamment du schème de la législation où il est prévu, mais d’en étudier le lien étroit avec le fonctionnement de cette législation. Ce n’est pas comme si le pouvoir contesté n’avait aucun lien avec les autres dispositions de la Loi dans laquelle il était prévu. C’est pourquoi cette Cour a déclaré dans Tomko (à la p. 120) qu’«il ne faut pas considérer la juridiction dans l’abstrait ou les pouvoirs en dehors du contexte, mais plutôt la façon dont ils s’imbriquent dans l’ensemble des institutions où ils se situent et s’exercent en vertu de la loi provinciale». Ce raisonnement a été repris et appliqué dans l’affaire Jones, où le juge Martland, parlant au nom de la Cour, a clairement dit (à la
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p. 893): que «le fait de demander à un tribunal provincial d’exercer une fonction judiciaire n’entraîne pas en soi un conflit avec l’art. 96».
A mon avis, le présent cas illustre très bien la proposition formulée dans Tomko. La constitution des municipalités fusionnées en de nouvelles municipalités et leur assujettissement pour des fins spécifiques à la nouvelle municipalité régionale de Peel entraînaient nécessairement un rajustement de l’actif et du passif et une décision quant à leur répartition respective. Ayant la compétence en vertu du par. 92(8) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de restructurer et de réorganiser les institutions municipales dans la province, la Législature avait le pouvoir de régler ces questions comme elle l’entendait ou de charger un organisme comme la Commission municipale de l’Ontario de les trancher suivant l’équité ou la loi selon chaque cas particulier. Je ne vois pas ce que cela aurait changé en l’espèce si les par. 127(2) et (3) étaient considérés comme indépendants du par. 127(1) et avaient été inclus dans un article distinct.
L’appelante fait une erreur en prétendant que les ententes de 1968 sur les installations d’aqueduc et d’égout doivent être considérées isolément nonobstant le fait qu’elles ont nécessairement dû être prises en considération lorsque la Législature a décidé d’effectuer la restructuration et la réorganisation prévues à The Regional Municipality of Peel Act. Voici en quels termes le juge MacKinnon de la Cour d’appel a exprimé son opinion sur le sujet:
[TRADUCTION] Il ne faut pas oublier que les questions déférées en l’espèce à la Commission municipale sont purement accessoires dans le cadre global de la restructuration générale des municipalités qui confie à la Commission municipale un rôle important aux fins de l’administration des affaires municipales, et ce, sans égard au par. 127(2)…
L’administration dont parle le juge MacKinnon, dans son sens général et particulier, se rapporte aux fonctions de la Commission. Il n’est pas question d’établir une distinction ayant l’effet de faire intervenir une cour visée à l’art. 96 sur un point particulier, comme en vertu du par. 127(2), lors-
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que pareille cour est d’autre part exclue régulièrement de l’administration du texte législatif provincial.
Un dernier point: l’argument fondé sur l’histoire. On a prétendu qu’en 1867 ou avant, les tribunaux ne relevant pas de l’art. 96 exerçaient, dans le domaine de la réorganisation municipale, certains pouvoirs d’arbitre, mais que ces pouvoirs n’étaient pas exercés dans les mêmes conditions que les pouvoirs d’arbitre conférés à la Commission municipale de l’Ontario en vertu du par. 127(2) ou, du moins, n’étaient pas exercés d’une façon aussi générale que celle prévue au par. 127(2). Cela me semble un motif pour le moins inusité d’invalidation du par. 127(2). L’argument fondé sur l’histoire est généralement invoqué pour démontrer qu’en 1867 ou avant, la fonction à l’étude incombait à une cour relevant de l’art. 96 ou qu’elle ne ressortissait pas à ces cours, mais à des tribunaux ne relevant pas de l’art. 96. Dans un cas, l’argument vise à établir que la fonction ne peut, après la Confédération, être exercée (du moins de la même manière, le cas échéant) par un tribunal ne relevant pas de l’art. 96; dans l’autre, il vise à appuyer l’exercice de la fonction par un tel tribunal. Je ne pense pas que l’argument fondé sur l’histoire puisse être invoqué pour retirer de cette catégorie une fonction ne relevant pas de l’art. 96 uniquement parce qu’elle n’est pas exercée exactement de la même façon après la Confédération qu’avant.
Aux termes de cet argument fondé sur les pouvoirs des arbitres en vertu de l’Acte relatif aux institutions municipales du Haut Canada, S.R.H.C. 1859, chap. 54 au sujet de la restructuration et de la réorganisation municipales, étant donné que les arbitres devaient dans certains cas agir avant que la réorganisation n’entre en vigueur (et non après, comme c’est le cas ici), on ne peut parler de fonctions analogues ne relevant pas de l’art. 96. On a également prétendu qu’il n’y avait pas d’analogie parce que les arbitres pouvaient, dans certains cas, répartir les dettes [TRADUCTION] «selon ce qui semble juste», une expression ou une réserve qui n’apparaît pas au par. 127(2). En outre, on a fortement insisté sur la distinction
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supplémentaire selon laquelle avant la Confédération les sentences arbitrales devaient être homologuées par les cours supérieures, comme si cela représentait plus qu’un simple moyen d’exécution.
Il convient de citer la phrase suivante tirée des motifs du juge en chef Duff dans Renvoi relatif à l’Adoption Act, etc.[6] à la p. 418:
[TRADUCTION] Je ne puis souscrire à l’opinion selon laquelle l’A.A.N.B. a fixé définitivement dans l’état où elle se trouvait le jour de la Confédération la compétence des cours inférieures, qu’elles relèvent ou non de l’art. 96.
Je suis du même avis et conclus que l’argument fondé sur l’histoire confirme l’exercice régulier d’un pouvoir d’arbitre par la Commission municipale de l’Ontario plutôt qu’il ne l’infirme.
Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens. Il n’y aura aucune adjudication de dépens en faveur ou contre les intervenants.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Gardiner, Roberts, Toronto.
Procureurs de la municipalité régionale de Peel: Manning, Bruce, Macdonald & Macintosh, Toronto.
Procureurs de la Commission municipale de l’Ontario et du procureur général de l’Ontario: Le ministère du procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureur du procureur général du Canada: R. Tassé, Ottawa.
Procureur du procureur général du Québec; René Dussault, Québec.
Procureur du procureur général de la Nouvelle-Écosse: Gordon F. Coles, Halifax.
Procureur du procureur général de l’Alberta: Ross Paisley, Edmonton.
[1] [1938] A.C. 415.
[2] [1949] A.C. 134.
[3] [1939] A.C. 468.
[4] [1977] 1 R.C.S. 112.
[5] [1977] 2 R.C.S. 872.
[6] [1938] R.C.S. 398.
