Synthèse
Référence neutre : [1980] 1 R.C.S. 496
Date de la décision :
02/10/1979Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli
Analyses
Droit municipal - Constitution de la Municipalité régionale - Transfert de l’actif du comté par suite de la dissolution assujetti à une ordonnance de la Commission municipale - Pouvoir de la Commission municipale de l’Ontario - The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, R.S.O. 1970, chap. 407, art. 135, 136, 137 - The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, art. 14.
La Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton a demandé à la Cour divisionnaire un bref de prohibition en vue d’empêcher la Commission municipale d’établir l’indemnité payable par la Municipalité régionale aux municipalités regroupées pour l’actif du comté de Carleton transféré à la Municipalité régionale aux termes de The Regional Municipality of Ottawa‑Carleton Act, 1968 (Ont.). L’article 135 de cette loi qui figure maintenant au chap. 407 des R.S.O. 1970, prévoit qu’à la dissolution de la Municipalité du comté de Carleton, tout l’actif et le passif du comté devient l’actif et le passif de la Municipalité régionale, sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale. L’article 137
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de la loi dispose que la Commission municipale, sur requête, notamment, d’une municipalité regroupée, peut exercer les pouvoirs énoncés aux al. 14(11)a), b) et d) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284. La difficulté d’interprétation que pose le par. 137(1) porte sur la question de savoir jusqu’à quel point l’insertion par renvoi rend applicable l’art. 14 de The Municipal Act.
La question soumise à la Cour divisionnaire a été, de consentement, restreinte à la compétence de la Commission municipale par suite de la dissolution du comté de Carleton et d’une requête présentée en vertu de l’art. 137 relativement à l’actif et au passif de l’ancien comté. La Cour divisionnaire a déclaré que l’actif en cause a été transféré à la Municipalité régionale, que la délivrance d’une ordonnance par la Commission municipale n’était pas une condition préalable de ce transfert et a interdit à la Commission municipale d’entendre aucune requête visant à faire déterminer les droits d’une municipalité regroupée sur l’actif en cause. La Cour d’appel à la majorité a confirmé le jugement de la Cour divisionnaire.
Arrêt (le juge Pratte étant dissident): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Dickson, Estey et Mclntyre: L’insertion par renvoi des al. 14(11)a), b) et d) est entièrement restreinte aux al. a), b) et d), sans les termes restrictifs ou limitatifs employés au début du par. (11). Les pouvoirs de la Commission insérés par renvoi à l’art. 137 seraient réduits à presque rien s’ils étaient restreints à ceux qu’elle peut exercer dans les cas de requêtes en annexion et fusion présentées en vertu du par. (2) de l’art. 14 comme le prétendent les appelantes. Le paragraphe 137(1) autorise la Commission à «exercer» les pouvoirs énoncés relativement aux objets énumérés à la fin du paragraphe: la dissolution du comté, le retrait du canton de Cumberland des comtés unis et la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie. On ne peut retenir l’argument selon lequel les municipalités regroupées ne détenaient, avant l’adoption de la loi en 1968, aucun droit en vertu de la loi ou en equity dans l’actif du comté et ne pouvaient, en conséquence, réclamer aucune indemnité lorsque cet actif a été transféré à la Municipalité régionale. La position des municipalités regroupées ne dépend pas d’un droit en vertu de la loi ou en equity de la nature d’un droit de propriété. Le droit revendiqué résulte de l’art. 14 de The Municipal Act inséré par l’art. 137 de la «loi concernant Ottawa-Carleton»; il s’agit du droit de demander la régularisation de l’actif de façon que les contributions des municipalités regroupées à l’actif de la nouvelle municipalité régionale soient équitables.
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Le juge Beetz, d’accord quant à la conclusion: Comme l’a affirmé le juge Pratte dans ses motifs de dissidence, les termes employés par la législature dans des lois subséquentes n’aident pas l’interprétation de la loi en cause.
Le juge Pratte, dissident: Aux termes de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, les habitants de chacune des appelantes formaient une entité juridique, une municipalité de canton créée à une fin bien précise. Avant l’adoption de la «loi concernant Ottawa-Carleton» en 1968, les mêmes habitants et ceux d’autres régions formaient également une entité juridique distincte, appelée municipalité de comté, créée à d’autres fins bien précises mais différentes. Les appelantes n’étaient pas membres du comté et n’avaient aucune responsabilité envers leurs habitants respectifs relativement à la gestion des affaires du comté. Aux termes de la «loi concernant Ottawa-Carleton» de 1968, les habitants des appelantes ont été constitués en une autre entité juridique, la Municipalité régionale, et le comté a été dissous. Selon l’art. 135 de la loi, l’actif et le passif du comté sont devenus l’actif et le passif de la Municipalité régionale. Toutefois, l’art. 135 n’a pas donné aux appelantes un droit sur l’actif et le passif qui appartenaient au comté. L’effet des par. 14(11) et 137(1) était de donner à la Commission municipale le pouvoir de régulariser l’actif et le passif des municipalités touchées par le dissolution. Mais ce pouvoir de régularisation implique nécessairement que les municipalités concernées ont un droit sur l’actif et le passif qui doit être régularisé. Il ne peut y avoir de régularisation à l’égard d’une municipalité qui n’a rien apporté à la nouvelle municipalité régionale et dont l’actif et le passif ne sont pas touchés par la dissolution du comté.
L’argument selon lequel il faut donner un sens aux termes «relativement à la dissolution du comté de Carleton» à l’art. 137 vu la règle d’interprétation selon laquelle tous les termes d’une loi doivent avoir un effet, n’est pas convaincant. Premièrement, cette règle n’est pas absolue; il s’agit d’un principe parmi plusieurs. Deuxièmement, il serait surprenant qu’une municipalité non touchée par la dissolution du comté puisse revendiquer une indemnité pour un droit inexistant sur l’actif et le passif du comté. Il faut préférer à cet argument la thèse selon laquelle ces mots ont été insérés ex abundanti cautela ou peut-être à la suite d’une conception erronée de l’état du droit.
[Jurisprudence: Township of Scarborough c. City of Toronto, [1956] R.C.S. 450; Kirkness (Inspector of Taxes) v. John Hudson & Co. Ltd., [1955] A.C. 696 (C.L.); In re MacManaway and In re The House of Commons (Clergy Disqualification) Act, 1801, [1950]
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A.C. 161; Hayes c. Mayhood et al., [1959] R.C.S. 568; The Village of Crystal Beach v. The Township of Bertie, [1954] O.W.R. 441; R. c Black and Decker Manufacturing Co. Ltd., [1975] 1 R.C.S. 411; Black-Clawson International Ltd. v. Papierwerke Waldhof-Aschaffenburg AG, [1975] 1 All E.R. 810; Laidlaw c. La municipalité du Toronto métropolitain, [1978] 2 R.C.S.736.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] rejetant un appel interjeté de la décision de la Cour divisionnaire qui a déclaré que l’actif a été transféré à la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton et a interdit à la Commission municipale de l’Ontario d’entendre des requêtes présentées en vertu des al. 14(1 l)a), b) et d) de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284. Pourvoi accueilli, le juge Pratte étant dissident.
R.A. Bell, c.r., et J.R. Mclninch, pour les appelantes.
G.J. Smith, c.r., et P.M. Perell, pour la Municipalité régionale.
R.W. Baldwin, pour la Municipalité du canton de Cumberland.
D.V. Hambling, c.r., pour la ville d’Ottawa.
Version française du jugement des juges Dickson, Estey et Mclntyre rendu par
LE JUGE ESTEY — La Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton a demandé à la Cour divisionnaire un bref de prohibition en vue d’empêcher la Commission municipale d’établir l’indemnité payable par la Municipalité régionale aux municipalités regroupées pour l’actif du comté de Carleton transféré à la Municipalité régionale par suite de la dissolution du comté et de la constitution de la Municipalité régionale aux termes de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, 1968, (Ont). Cette loi est publiée au chapitre 115 de The Statutes of Ontario, 1968 et figure maintenant au chapitre 407 des R.S.O. 1970. Pour des raisons de commodité et d’uniformité, je me référerai aux numéros d’articles des Statuts révisés de 1970. Aux fins de l’espèce, l’art. 135 constitue la principale disposition de la Loi:
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[TRADUCTION] (1) La Municipalité du comté de Carleton est dissoute à compter du 1er janvier 1969 et, à la même date, le canton de Cumberland est, à toutes fins, détaché du comté de Russell et des comtés unis.
(2) Sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale, tout l’actif et le passif du comté de Carleton devient, à compter du 1er janvier 1969, l’actif et le passif de la Municipalité régionale et tous les documents et dossiers conservés par le greffier, trésorier ou autre fonctionnaire du comté de Carleton sont transmis au greffier de la Municipalité régionale. 1968, chap. 115, art. 154.
Il y a lieu de signaler au départ qu’on ne fait aucune mention d’une indemnité payable par la Municipalité régionale soit à un fiduciaire au nom du comté dissous soit aux municipalités regroupées qui la constituent. Il convient également de faire observer que la législation dit parfois qu’aucune «indemnité» n’est payable par suite de la réorganisation d’entités ou d’agences gouvernementales. Cependant, les articles de la loi à l’étude n’emploient pas le mot indemnité mais y font allusion comme suit: [TRADUCTION] «la Commission municipale peut… procéder aux opérations de régularisation de l’actif et du passif des municipalités… que la Commission estime équitable d’effectuer,». Au cours des débats, les avocats de toutes les parties ont parfois employé le mot indemnité pour désigner les opérations de régularisation rendues nécessaires lorsque des municipalités sont «touchées» par les dispositions de la loi.
Une disposition semblable relative aux services de voirie de la région qui fait maintenant partie de la Municipalité régionale figure à l’art. 136 qui prévoit la dissolution de l’Eastview Suburban Roads Commission et de l’Ottawa Suburban Roads Commission, et, [TRADUCTION] «sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale», tout l’actif et le passif des services dissous est transféré à la Municipalité régionale, encore une fois sans qu’aucune indemnité ne soit prévue.
De même, l’art. 76 de la Loi prévoit la dissolution des services d’hygiène des municipalités regroupées et du comté de Carleton et le transfert de leur actif et de leur passif respectifs à la Municipalité régionale. Ici encore, aucune disposi-
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tion ne prévoit le paiement d’une indemnité ou la régularisation de l’actif et du passif par suite de la dissolution et du transfert d’actif. A cet égard, il est intéressant de noter que le transfert d’actif prévu au par. 76(2) n’est pas fait [TRADUCTION] «sous réserve d’une ordonnance de la Commission municipale» comme c’est le cas aux art. 135 et 136.
Cela m’amène au cœur de la controverse, en l’occurrence l’art. 137:
[TRADUCTION] (1) Sous réserve des dispositions de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête d’une municipalité regroupéeε de la Municipalité régionale ou des comtés unis, exercer les pouvoirs énoncés aux alinéas a), b) et d) du paragraphe (11) de l’article 14 de The Municipal Act relativement à la dissolution du comté de Carleton et au retrait du canton de Cumberland du comté de Russell et des comtés unis, et à la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie en vertu de la présente loi.
(2) En cas de doute quant à savoir si un élément d’actif ou de passif revient à la Municipalité régionale en vertu de la présente loi, la Commission municipale a le pouvoir, sur requête, de trancher la question à titre d’unique arbitre et les articles 94 et 95 de The Ontario Municipal Board Act ne s’appliquent pas aux décisions et ordonnances rendues dans l’exercice de ce pouvoir. 1968, chap. 115, art. 156.
J’en viens au par. 135(1) qui constitue la disposition la plus importante de la loi relativement à la réorganisation de l’administration municipale de la région; il convient de signaler que le par. (2) commence comme suit [TRADUCTION] «SOUS réserve d’une ordonnance de la Commission municipale». Le 24 novembre 1969, la Municipalité régionale a effectivement présenté une requête à la Commission municipale de l’Ontario en vertu des art. 135 et 136 afin d’obtenir une ordonnance qui confirmerait le transfert de l’actif et du passif de
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l’ancien comté de Carleton et des anciens services de voirie à la Municipalité régionale. Le 4 octobre 1974, la Municipalité régionale a retiré cette requête à laquelle s’était déjà opposé le canton de North Gower (maintenant fusionné à la Municipalité du canton de Rideau) au motif qu’une ordonnance confirmant le transfert ne pouvait être rendue avant la détermination, en vertu de l’art. 137, des droits du canton de North Gower sur l’actif et le passif du comté dissous. Au même moment (le 29 janvier 1970), la canton de North Gower a présenté sa propre requête en vertu des art. 135, 136 et 137 afin de faire établir les droits respectifs des parties sur l’actif en question. Par une ordonnance interlocutoire en date du 5 mai 1970, la Commission municipale de l’Ontario a enjoint à la Municipalité régionale de remettre aux municipalités regroupées un inventaire de l’actif et du passif en question. Par une requête en date du 1er novembre 1973, le canton de Nepean a demandé à la Commission municipale de l’Ontario d’établir, en vertu de l’art. 137, les droits de Nepean et des autres municipalités regroupées dans les organisations municipales dissoutes. En conséquence, les requêtes présentées à la Commission municipale par les deux municipalités regroupées demandaient à la Commission de procéder à la régularisation de l’actif et du passif des municipalités par suite de la dissolution du comté et de trancher les questions connexes relatives aux services de voirie en application des art. 135, 136 et 137.
A la présentation de ces requêtes en décembre 1974, la ville d’Ottawa a demandé à la Commission de formuler un exposé de cause devant la Cour divisionnaire relativement aux pouvoirs de la Commission en vertu de l’art. 137 de la Loi et, devant le refus de la Commission d’accéder à cette demande et sa décision de fixer une date pour l’audition de ces requêtes, la Municipalité régionale a intenté des procédures devant la Cour divisionnaire par voie de requête visant à obtenir:
[TRADUCTION] a) une déclaration que l’actif et le passif du comté de Carleton ont été transmis à la Municipalité régionale à compter du 1er janvier 1969; et,
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b) une ordonnance qui interdise à la Commission municipale d’entendre les requêtes présentées par les municipalités regroupées afin d’établir les droits des municipalités regroupées sur l’actif du comté de Carleton, de l’Eastview Suburban Roads Commission et de l’Ottawa Suburban Roads Commission.
En réalité, la question soumise à la Cour divisionnaire a été, du consentement de toutes les parties, restreinte à la compétence de la Commission relativement à l’actif et au passif de l’ancien comté de Carleton. A compter de ce moment, toutes les parties ont convenu que la Commission municipale avait compétence en vertu des dispositions susmentionnées de la loi relativement aux opérations de régularisation de l’actif et du passif par suite de la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie et du retrait du canton de Cumberland des comtés unis. La seule question en litige devant la Cour divisionnaire et la présente Cour porte sur la compétence de la Commission par suite de la dissolution du comté de Carleton et d’une requête présentée en vertu de l’art. 137 relativement à l’actif et au passif de l’ancien comté.
En réponse à la requête de la Municipalité régionale, la Cour divisionnaire a délivré l’ordonnance suivante:
[TRADUCTION] 1. IL EST DÉCLARÉ QUE l’actif du comté de Carleton, de l’Eastview Suburban Roads Commission et de l’Ottawa Suburban Roads Commission au 31 décembre 1968 a été transféré à la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton le 1er janvier 1969 en vertu des articles 154, 155 et 156 de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, S.O. 1968, chap. 115, (maintenant R.S.O. 1970, chap. 407, articles 135, 136 et 137) et que la délivrance d’une ordonnance par la Commission municipale de l’Ontario n’était pas une condition préalable de ce transfert;
2. IL EST INTERDIT à la Commission municipale de l’Ontario d’entendre aucune requête visant à faire déterminer les droits d’une municipalité regroupée de la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton sur l’actif du comté de Carleton, sans préjudice du droit de ladite commission d’établir l’indemnité payable par suite de la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie.
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3. IL N’Y AURA aucune adjudication de dépens.
Toutes les parties étaient effectivement d’accord en ce qui concerne le par. 1 et aucune d’entre elles ne s’y est opposée et n’a demandé sa radiation. Au sujet du par. 1, le juge O’Leary de la Cour divisionnaire a dit, relativement au rôle de la Commission municipale en vertu du par. 135(2):
[TRADUCTION] On aurait pu penser, vu le texte du par. 135(2), qu’aucune requête de ce genre (adressée à la Commission) n’était nécessaire…
Dans le jugement de la majorité, feu le juge Garrett a fait remarquer:
[TRADUCTION] Il semble clair que l’actif de l’ancien comté de Carleton a été transféré à la Municipalité régionale par l’adoption même de la Loi et que ce transfert ne dépend d’aucune ordonnance de la Commission municipale de l’Ontario.
Parlant au nom de la majorité de la Cour d’appel, le juge Wilson a déclaré au sujet du sens de la réserve au début du par. 135(2):
[TRADUCTION] Je partage l’opinion du juge O’Leary selon laquelle cette réserve renvoie aux pouvoirs de la Commission de procéder à des opérations de rajustement en vertu du par. 137(1)…
Je ne retrouve pas cette opinion dans la dissidence du juge O’Leary, quoiqu’elle puisse fort bien découler de la remarque précitée selon laquelle une ordonnance de la Commission municipale ne constituait pas une condition préalable de l’application de l’art. 135. Reconnaissant le principe selon lequel tous les termes d’une loi doivent, autant que possible, avoir un sens, il semble que le début du par. (2) renvoie soit à une condition préalable prenant la forme d’une ordonnance de la Commission, soit à une ordonnance de la Commission municipale rendue en vertu d’une autre disposition de la Loi. La première interprétation est des plus improbables et irréalistes. Ayant, au par. (1), dissous le comté et prévu, au par. (2), que l’actif du comté dissous devenait l’actif de la nouvelle administration (la Municipalité régionale), la législature n’aurait pas, sans employer des termes très clairs, assujetti ce transfert de l’actif et du passif à une ordonnance d’un tiers qui n’est guidé par
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aucune norme ou ligne directrice énoncée au paragraphe. Il est donc raisonnable de conclure que le par. 135(2) se réfère au pouvoir qu’a la Commission en vertu du par. 137(2) de trancher toute question litigieuse quant à savoir si un bien ou une dette revient à la Municipalité régionale aux termes de cette loi. Il se peut également que le par. 135(2) renvoie au pouvoir de procéder à des opérations de régularisation conféré à la Commission au par. 137(1) (qui insère l’art. 14 de The Municipal Act que j’analyse plus loin) relativement à l’actif et au passif «des municipalités, y compris les comtés, que la Commission estime équitable d’effectuer». Cependant, les pouvoirs de régularisation prévus au par. 137(1) ont trait aux conséquences du transfert ou de la remise de l’actif en vertu de l’art. 135 et ne semblent pas s’appliquer au droit de la Municipalité régionale sur l’actif. Par contre, le par. 137(2) confère expressément à la Commission le pouvoir de dissiper tout doute quant à savoir si un bien revient à la Municipalité régionale par suite de la réalisation d’un des événements décrits au par. 137(1), ce qui comprend la dissolution du comté, le retrait du canton de Cumberland des comtés unis et la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie. Même si la loi ne confère aucun rôle spécifique à la Cour divisionnaire relativement aux procédures de transfert de l’actif d’une unité gouvernementale à l’autre, la Cour divisionnaire s’est uniquement prononcée sur le sens du par. 135(2) et, ce faisant, elle a évité toute déclaration positive quant aux pouvoirs de la Commission relativement aux autres articles de la Loi mentionnés dans l’ordonnance.
La Cour d’appel de l’Ontario (le juge Jessup étant dissident) a rejeté l’appel du jugement de la Cour divisionnaire. Le juge Wilson, dont l’opinion a été partagée par le juge MacKinnon, a dit:
[TRADUCTION] A mon avis, par cette conclusion, la majorité de la Cour divisionnaire a appliqué la distinction entre la fusion horizontale et la fusion verticale et, avec égards, je suis d’accord avec son analyse. Rien dans la Loi ne permet de dire que chaque canton transfère sa part respective des biens du comté de Carleton à l’administration régionale. En réalité, le par. (1) de l’art. 135 de la Loi dissout le comté et le par. (2) précise que l’actif et le passif du comté [c’est moi qui souligne] deviennent l’actif et le passif de la Municipalité régionale. Ce transfert s’effectue en une seule étape et non en
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deux étapes. Les éléments d’actif et de passif du comté ne passent pas par les cantons avant d’aller à la Municipalité régionale. Ils passent directement du comté à la Municipalité régionale. En conséquence, il serait tout à fait inexact de dire que les cantons n’avaient pas le droit d’être indemnisés. Comment pourraient-ils avoir un tel droit? Il n’y a eu entre-eux aucun partage des éléments d’actif du comté et ils n’avaient aucune qualité pour agir au moment de la dissolution du comté. Aux termes du par. 2(1) de la Loi, ils avaient déjà été intégrés à la Municipalité régionale.
…
J’accepte l’argument de Me Smith au nom de la Municipalité régionale selon lequel il faut interpréter en tenant compte du contexte de The Municipal Act les pouvoirs conférés à la Commission au par. 137(1) de la Loi par l’insertion des al. a), b) et d) du par. 14(11) de The Municipal Act au moyen d’un renvoi. Ces pouvoirs ne peuvent être exercés qu’en cas de fusion ou d’annexion horizontale provoquant une dépossession d’actifs.
Par l’expression «ils avaient déjà été intégrés à la municipalité régionale», le juge Wilson semble se référer aux municipalités regroupées plutôt qu’à l’actif du comté. Il est bien évident que les municipalités regroupées n’ont pas été «intégrées» ni «fusionnées». Leurs habitants respectifs ont été «constitués» en une entité juridique appelée Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton. Les cantons, villages et villes ont conservé leur existence même si leurs pouvoirs et responsabilités ont pu être modifiés dans la réorganisation.
Le juge Jessup aurait accueilli l’appel pour les mêmes motifs que ceux que le juge O’Leary de la Cour divisionnaire a exprimés dans sa dissidence; ce dernier avait notamment dit:
[TRADUCTION] J’aurais pensé que si elle admettait que les municipalités regroupées pouvaient demander à la Commission municipale de l’Ontario d’exercer les pouvoirs que lui confère le par. 14(11) relativement à la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie, la requérante devait également admettre que les municipalités regroupées pouvaient demander à la Commission municipale d’exercer ses pouvoirs relatifs à l’actif de l’ancien comté de Carleton puisque le droit desdites municipalités de demander l’exercice de l’un ou l’autre de ces pouvoirs est prévu par les mêmes termes, dans le même paragraphe, savoir le par. 137(1) de The Regional Municipality of Ottawa‑Carleton Act.
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La requérante prétend que le par. 14(11) de The Municipal Act n’habilite la Commission municipale à régulariser l’actif que lorsqu’elle est saisie d’une requête visant la fusion de municipalités ou l’annexion de la totalité ou d’une partie d’une municipalité à une autre en vertu du par. 14(2) de The Municipal Act; et qu’en l’absence d’une telle requête, la Commission municipale n’a pas le pouvoir prévu au par. 14(11) de régulariser l’actif «relativement à la dissolution du comté de Carleton» malgré la présence de ces termes au par. 137(1) de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act. Si cet argument était valide, la Commission municipale n’aurait pas le pouvoir de procéder aux opérations de régularisation de l’actif par suite de la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie; la requérante reconnaît cependant que la Commission municipale possède ce pouvoir.
Il s’agit donc de déterminer si la Cour divisionnaire et la Cour d’appel ont commis une erreur en interdisant à la Commission municipale d’entendre les requêtes des cantons en vue de régulariser l’actif et le passif par suite de la dissolution du comté de Carleton. La solution de ce litige dépend de l’interprétation de l’art. 137 de la Loi.
La difficulté d’interprétation que pose le par. 137(1) porte sur la question de savoir jusqu’à quel point l’insertion par renvoi rend applicable l’art. 14 de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, (compte tenu des commentaires qui précèdent). L’article 14 de The Municipal Act figure dans une partie de la Loi intitulée [TRADUCTION] «Modification des limites territoriales» et le par. (2) renvoie uniquement à des requêtes présentées à la Commission municipale afin d’obtenir une ordonnance en vue de fusionner des municipalités ou d’annexer à une municipalité la totalité ou une partie d’une autre municipalité. Les alinéas (11)a), b) et d) insérés par renvoi dans l’art. 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton disposent:
[TRADUCTION] (11) La Commission municipale peut, par une ordonnance édictée à la suite d’une requête présentée en vertu du présent article ou par une ordonnance subséquente,
a) procéder à toutes les opérations de régularisation de l’actif et du passif des municipalités visées par une telle ordonnance, y compris les comtés, dont il sera convenu ou, à défaut d’accord, aux opérations que la Commission estime équitable d’effectuer;
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b) créer, fusionner ou dissoudre les services locaux et procéder aux opérations de régularisation de l’actif et du passif des services visés dont il sera convenu ou, à défaut d’accord, aux opérations que la Commission estime équitable d’effectuer;
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d) nommer un ou plusieurs arbitres ayant les pouvoirs mentionnés à l’article 52 de The Ontario Municipal Board Act, pour faire enquête et rapport à la Commission sur les opérations de régularisation de l’actif et du passif et sur les droits, réclamations, dettes et obligations mentionnées aux alinéas a), b) et c); le rapport doit être déposé auprès de la Commission dans le délai que cette dernière peut fixer et la Commission, après étude du rapport, peut, à sa discrétion, entendre les observations s’y rapportant et adopter, modifier ou amender le rapport ou le renvoyer aux arbitres pour qu’ils étudient plus amplement la question, et l’ordonnance de la Commission adoptant, modifiant ou amendant le rapport est finale et non susceptible de contestation ou d’appel et lie toutes les municipalités et tous les services locaux concernés;
L’insertion par renvoi d’une partie d’une autre loi présente toujours un danger et des difficultés. Par exemple, ces alinéas ont été insérés à l’art. 14 à cause de la nature des ordonnances que la Commission est habilitée à rendre en vertu de cet article, ce qui explique l’insertion du par. (11) qui dispose notamment que la Commission peut, relativement à «une ordonnance édictée à la suite d’une requête présentée en vertu du présent article», procéder aux opérations de régularisation décrites. Les ordonnances rendues en vertu de l’art. 14 sont, aux termes du par. (2) de cet article, limitées à des questions de fusion ou d’annexion de municipalités. Aucune de ces mesures n’a été prise en vertu de cette loi (sauf peut-être la mesure prise à l’égard du canton de Cumberland) et, quoi qu’il en soit, la mesure a été prise par la législature elle-même et non par une ordonnance de la Commission. Il faut adapter au contexte de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act la mention d’«ordonnance» dans l’expression «par une telle ordonnance» à l’al, a) et, en conséquence, il faut considérer qu’elle se rapporte à la mesure législative dont l’effet est de créer la Municipalité régionale, d’y inclure le canton de Cumberland et de dissoudre le comté et les services d’hygiène et
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de voirie. Toute autre interprétation aurait l’effet, comme l’a souligné le juge O’Leary de la Cour divisionnaire, de réduire à rien ou presque rien les pouvoirs insérés par renvoi à l’art. 137.
Les appelantes soutiennent que cette insertion des trois alinéas du par. (11) de l’art. 14 de The Municipal Act dans cette loi par le par. 137(1) confère nécessairement compétence à la Commission pour procéder aux opérations de régularisation de l’actif et du passif des entités administratives visées afin d’indemniser les municipalités regroupées pour le transfert à la Municipalité régionale des biens du comté qu’elles avaient contribué à acheter. D’autre part, les intimées prétendent que l’insertion par renvoi (sauf dans le cas des services d’hygiène et de voirie) doit être restreinte au type de requête qui peut être présentée en vertu du par. 14(2), c.-à-d. les cas d’annexion et de fusion.
Il est manifestement illogique de considérer que le renvoi au par. 14(11) introduit plus que les al. a), b) et d) pour la simple raison que le par. (11) lui-même est précédé d’un renvoi à une ordonnance édictée en vertu de l’art. 14, ordonnance qui, aux termes du par. (2), ne peut porter que sur des fusions et annexions auxquelles ni l’art. 137 ni la Loi dont il fait partie ne s’appliquent. Je conclus donc que l’insertion par renvoi est entièrement restreinte aux al. a), b) et d), sans les termes restrictifs ou limitatifs employés au début du par. (11). Le paragraphe autorise la Commission à «exercer» les pouvoirs énoncés relativement aux objets énumérés à la fin du par. 137(1) de la Loi: la dissolution du comté de Carleton, le retrait du canton de Cumberland des comtés unis et la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie.
Je ne peux retenir l’argument selon lequel les municipalités regroupées ne détenaient, avant l’adoption de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, 1968 (Ont.), aucun droit en vertu de la loi ou en equity dans l’actif du comté et ne pouvaient, en conséquence, réclamer aucune indemnité lorsque cet actif a été transféré à la
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Municipalité régionale. A mon avis, la position des municipalités regroupées ne dépend pas d’un droit en vertu de la loi ou en equity de la nature d’un droit de propriété. Le droit revendiqué par les municipalités regroupées résulte de l’art. 14 de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, inséré par l’art. 137 dans la loi concernant Ottawa-Carleton; il s’agit du droit de demander la régularisation de l’actif de façon que les contributions des municipalités regroupées à l’actif de la nouvelle municipalité régionale soient équitables. Dans ce contexte, le mot régularisation a un sens plus large que le mot indemnité et, à mon avis, il habilite la Commission municipale à rendre les ordonnances qu’elle estime appropriées afin de répartir équitablement les contributions des municipalités qui forment la nouvelle municipalité régionale.
J’en viens maintenant à l’autre partie du par. 137(1) afin d’établir l’étendue de la compétence de la Commission ou des pouvoirs qu’elle peut exercer en vertu des al. a), b) et d) de The Municipal Act. Selon les appelantes, lorsque la législature ne veut pas que le transfert de l’actif et du passif donne lieu à une indemnité, la Loi l’exprime clairement. Il s’ensuit donc, à leur avis, que le silence de la Loi révèle une intention de prévoir une indemnité et que la Commission est habilitée à établir cette indemnité en vertu du par. 137(1). La Loi contient effectivement cinq dispositions en ce sens. L’alinéa 31b) de la Loi de 1968 (non reproduit dans les R.S.O.) prévoit le transfert par les municipalités regroupées à la Municipalité régionale, sur demande de cette dernière, de tout l’équipement mécanique et autre utilisé à des fins d’évaluation. Cet article prévoit expressément que ce transfert ne donne lieu à [TRADUCTION] «aucune indemnité». Le paragraphe 27(3) transfère à la Municipalité régionale l’usine de distribution d’eau et tout l’équipement connexe sans [TRADUCTION] «indemnité ou dédommagement». On retrouve la même disposition à l’al. 31(5)a) au sujet des cours d’eau pris en charge par la Municipalité régionale; l’al. 64(1)a) contient une disposition semblable relativement aux routes d’une municipalité regroupée prises en charge par la Municipalité régionale. Aux termes du par. 80(1), l’Island Lodge et le Geriatric Centre sont transférés à la Municipalité régionale sans que l’ancienne propriétaire, la ville
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d’Ottawa, ne soit indemnisée. Dans chaque cas, le bien en question était effectivement transféré d’une municipalité regroupée à la Municipalité régionale. Quand un tel transfert se produit entre des unités administratives préexistantes et maintenues, on peut présumer que le cédant a le droit d’être indemnisé par le cessionnaire. En outre, le titre de propriété de chaque bien appartenait à la municipalité regroupée qui a transmis le bien à la Municipalité regionale en conformité de la disposition prévoyant le transfert. Dans un tel cas, l’indemnité devient la règle plutôt que l’exception et on pourrait même s’attendre à retrouver une disposition précise prévoyant le versement d’une indemnité. Il semble qu’après avoir considéré tous les aspects de cette question, la législature a expressément décidé d’exclure toute indemnité.
La situation de l’actif du comté est, en droit, totalement différente. Le comté ne constitue pas une entité juridique ou administrative maintenue en existence et il n’est pas, au sens ordinaire du terme, le cédant des biens. Il ne subsiste aucun bénéficiaire de l’indemnité qui pourrait être versée par suite d’une régularisation, d’un paiement ou autrement. Il est admis que le titre de propriété des biens en question était au comté et non aux municipalités regroupées. Les municipalités regroupées n’avaient, juridiquement, aucun droit d’exiger le transfert des biens ou d’en disposer autrement, peu importe que le comté ait été dissous ou non. Les municipalités regroupées avaient un double lien avec les biens. Premièrement, elles avaient financièrement contribué à leur acquisition par le comté et, deuxièmement, les biens étaient utilisés par le comté afin de desservir les contribuables dans les municipalités regroupées aussi bien que le public en général lorsque ce dernier pénétrait sur le territoire des comtés. On ne saurait assimiler la relation entre les municipalités regroupées et le comté à celle des actionnaires d’une compagnie. Même si on le pouvait, il est clair que la législature a délibérément méconnu cette analogie dans les termes les plus clairs. Il s’ensuit donc que les autres dispositions de la Loi interdisant toute indemnité ne m’aident aucunement à établir l’étendue de la compétence de la Commission municipale en vertu de l’art. 137. En outre, si cette façon de voir était la bonne, la Commission n’au-
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rait pas compétence relativement aux autres dissolutions mentionnées au par. 137(1), mais toutes les parties admettent que la Commission est compétente dans ces cas.
L’avocat de la Municipalité régionale intimée soutient qu’il faut lire le par. 137(1) en y insérant un signe de ponctuation qui divise le texte en deux parties au lieu de trois; la première partie porterait sur le retrait du canton de Cumberland et la seconde sur la dissolution des services locaux. Une telle interprétation déforme le sens des mots employés par la législature; pour que tous les mots et expressions utilisés par le rédacteur aient un sens, il faut y lire que le paragraphe accorde à la Commission les pouvoirs énoncés aux al. a), b) et d) à l’égard des conséquences de la dissolution du comté, du retrait de Cumberland et de la dissolution des services locaux. Interpréter le paragraphe autrement équivaut à méconnaître les mots «relativement à la dissolution du comté». En outre, une telle interprétation habiliterait la Commission à exercer son pouvoir discrétionnaire à l’égard des deux dissolutions mentionnées à la fin du paragraphe mais non à l’égard de la dissolution mentionnée en premier lieu.
Voici en quels termes la Commission municipale de l’Ontario a décrit les droits des contribuables dans le cadre de la régularisation de l’actif par suite de la réorganisation municipale du comté de York avant l’adoption de The Municipality of Metropolitan Toronto Act, 1953 (Ont.), chap. 73:
[TRADUCTION] Sur la question plus large de la régularisation générale de l’actif et du passif en ce qui concerne les biens pris en charge par le Conseil métropolitain en conformité des recommandations précédentes, la Commission estime, comme elle l’a déjà indiqué dans les recommandations particulières, que ces biens devraient être pris en charge et exploités pour le bénéfice de toute la région sans régularisation sauf en ce qui concerne les dettes en souffrance. La Commission constate que la véritable nature de ces biens est souvent mal comprise. Même s’ils ont été construits et payés par les diverses municipalités et leurs services locaux, ils n’appartiennent pas, au sens juridique du terme, aux habitants ou aux contribuables pendant qu’ils résident dans la municipalité où se trouvent les biens. Il s’agit de biens
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publics, au véritable sens de l’expression, détenus en fiducie pour l’usage et le bénéfice des habitants actuels et futurs de la région relevant de l’autorité de l’administration locale. Mais les limites territoriales de la région ne sont pas fixées à tout jamais et la région peut, à la volonté de la législature, être agrandie ou fusionnée à d’autres régions à des fins d’administration locale. L’administration municipale est, après tout, un organe du gouvernement et non une société commerciale qui peut cesser ses opérations, vendre ses biens et en distribuer le produit à ses actionnaires. Pour ce motif, la Commission estime que, dans la mesure où les habitants d’une région ne sont pas privés de la jouissance des biens construits ou entretenus pour eux par leur administration locale, la gestion et l’exploitation des biens par un nouveau type d’administration locale qui constitue, en fait, un nouveau fiduciaire, ne les prive d’absolument aucun droit et ne leur donne pas le droit d’être indemnisés individuellement ou collectivement.
(Commission municipale de l’Ontario, le 20 janvier 1953; extrait tiré de The Corporation of the Township of Scarborough c. The Corporation of the City of Toronto2, aux pp. 456 et 457.)
Le coeur du problème porte donc sur le rôle de la Commission en vertu de l’art. 137 dans le cas de:
a) la dissolution du comté de Carleton;
b) la dissolution des services locaux d’hygiène;
c) la dissolution des services de voirie;
d) le retrait du canton de Cumberland des comtés unis.
Dans le cas de a), b) et c), l’actif et le passif des organismes dissous «deviennent» l’actif et le passif de la Municipalité régionale en vertu d’une disposition spécifique de loi. Dans le cas de d), le litige ne porte pas sur l’actif du canton de Cumberland mais sur le désir de Cumberland d’être indemnisé pour la perte du lien qu’il avait avec l’actif des comtés unis dont il faisait antérieurement partie.
La ville d’Ottawa et la Municipalité régionale prétendent que la Commission municipale n’est pas compétente pour régulariser l’actif et le passif «relativement à» a), mais est compétente «relative-
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ment à» b) et c). Il est difficile de comprendre comment ces intimées ont pu admettre la compétence de la Commission à l’égard du retrait de Cumberland (d)) et de la dissolution des services (b) et c)) mais non à l’égard de la dissolution du comté. Dans les trois cas (c’est‑à‑dire a), b) et c)), on retrouve les mêmes éléments suivants: l’actif en question était détenu par une autre entité juridique que les municipalités regroupées requérantes; le «cédant» de l’actif n’existe plus et, en conséquence, ne peut recevoir aucune indemnité ni aucun crédit par suite de régularisation; la requérante n’est aucunement privée de la jouissance ou de l’usage du bien sauf dans la mesure où la Municipalité régionale en fait un usage plus intensif, au détriment des habitants des municipalités regroupées requérantes. Il se peut que, comme le prétend l’appelante, la régularisation de l’actif en b) et c) avantage les intimées et la régularisation en a) les désavantage. Je préfère accepter l’argument des intimées car il adopte le raisonnement suivi par la majorité dans les tribunaux d’instance inférieure. Cependant, je ne vois aucune distinction fondée sur les faits, le droit ou la logique entre la position de la Commission municipale vis-à-vis de la dissolution des services d’hygiène et de voirie en vertu de b) et c) et sa position vis-à-vis de la dissolution du comté en vertu de a).
La dernière question à trancher relativement à l’art. 137 porte sur le rôle de la Commission municipale «relativement [au]» retrait du canton de Cumberland des comtés unis (d)). Juridiquement, la question est bien différente de celle soulevée à l’égard des trois autres aspects de cette réorganisation municipale. Aucun actif n’est transféré au canton et celui-ci n’en a transféré aucun. Cependant, l’actif des comtés unis, auxquels les contribuables de Cumberland participaient, a été véritablement retiré au canton et à ses habitants. Mais les habitants de Cumberland avaient la jouissance de ces biens avant que le canton ne soit détaché du comté. En tant que membres de la communauté provinciale, on pourrait prétendre que les habitants pourront continuer de se servir de ces biens tant qu’ils se rendront physiquement sur le territoire des comtés unis. Il s’agit d’une des
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conséquences de la réorganisation de la structure de l’administration municipale que la Commission doit étudier dans l’exercice de ses fonctions en vertu de l’al, a) du par. 14(11) de The Municipal Act. Toutes les parties en l’espèce s’entendent sur ce point et, avec égards, je suis d’accord avec elles.
Peu de temps après l’adoption de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, 1968 (Ont.), la législature provinciale a édicté d’autres lois semblables relativement à d’autres comtés et régions de l’Ontario; par exemple, The Regional Municipality of Niagara Act, 1968‑9, 1968-9 (Ont.), chap. 106. La comparaison de lois analogues édictées par la même législature n’est que d’une utilité marginale pour déterminer l’interprétation exacte du texte de loi litigieux. En fait, les tribunaux se sont maintes fois demandés si l’étude d’une loi postérieure était un mode d’interprétation valide. (Voir Maxwell on Interpretation of Statutes (12e éd.) à la p. 69 et suiv.; voir également Kirkness (Inspector of Taxes) v. John Hudson & Co. Ltd.3, Nous n’avons pas ici à nous prononcer sur un cas de modification et d’abrogation, mais sur la valeur de l’étude de lois semblables qui portent sur le même domaine. Comme pour la plupart des autres outils d’interprétation, la Cour ne peut y avoir recours que si elle est confrontée à une expression ambiguë et il ne fait aucun doute que c’est le cas en l’espèce. Dans In re MacManaway and In re The House of Commons (Clergy Disqualification) Act, 18014, lord Radcliffe a fait remarquer à la p. 176:
[TRADUCTION] Le droit ne rejette pas ces outils d’interprétation dans tous les cas. Dans Ormond Investment Co. Ld. v. Betts, lord Buckmaster a cité l’extrait suivant du jugement de lord Sterndale dans Cape Brandy Syndicate v. Inland Revenue Commissioners: «Je pense que l’arrêt Attorney-General v. Clarkson établit clairement qu’une loi postérieure sur le même sujet peut être étudiée afin de déterminer l’interprétation exacte qu’il faut donner à une loi antérieure lorsque celle-ci est ambiguë. Je suis tout à fait d’accord qu’une loi postérieure, si elle est fondée sur une interprétation erronée de la loi antérieure, ne peut modifier celle-ci; mais si la loi antérieure comporte une ambiguïté, alors la loi postérieure peut servir à déterminer l’interprétation exacte qu’il faut lui
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donner». Il a ensuite déclaré: «A mon avis, cet exposé rend fidèlement l’état du droit si, par «une ambiguïté», l’auteur désigne un membre de phrase susceptible de plusieurs interprétations de valeur égale…».
Les conditions dans lesquelles on peut recourir à une loi postérieure pour interpréter une loi antérieure sont donc très précises: les deux lois doivent porter sur le même sujet et la partie de la loi antérieure qu’on cherche à interpréter doit être «susceptible de plusieurs interprétations de valeur égale».
Cette Cour a abordé la question d’une manière semblable dans Reginald Hayes c. Maude Edwards Mayhood et Western Leaseholds Limited5, les motifs du juge Martland. C’est le raisonnement qu’on a suivi dans MacManaway, précité. Je ne mentionne ces lois successives et presque identiques que pour mettre en relief l’élaboration du concept de la régionalisation par la législature et la technique d’insertion de certaines dispositions de The Municipal Act au moyen d’un renvoi dans ces lois. La loi la plus rapprochée dans le temps de la loi concernant Ottawa-Carleton est la loi précitée concernant la municipalité régionale de Niagara. Il est intéressant de constater que dans la loi concernant Niagara, les dispositions législatives qui correspondent aux art. 135, 136 et 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton sont divisées en deux parties distinctes. La première partie porte sur la restructuration des municipalités regroupées et une autre partie qui figure beaucoup plus loin dans la loi, porte sur la dissolution du comté et des services de voirie. Pour des raisons qui ne sont pas évidentes à la lecture de la loi, l’art. 14 de The Municipal Act est inséré de deux façons différentes. D’une part, la dissolution du comté, prévue dans une autre partie de la Loi, donne lieu à la même technique d’insertion par renvoi que celle utilisée à l’art. 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton. D’autre part, le par. 2(3) de la loi concernant Niagara, relatif aux [TRADUCTION] «fusions, annexions et dissolutions prévues dans la présente partie», qui constituent les modes de réorganisation des municipalités regroupées, dispose:
[TRADUCTION] AUX fins de toute loi, les fusions, annexions et dissolutions prévues à la présente partie sont réputées avoir été accomplies en vertu d’ordonnances de la Commission municipale établies le 27 juin
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1969 en application de requêtes présentées en vertu des articles 14 et 25 de The Municipal Act, chapitre 249 des Revised Statutes of Ontario, 1960, mais ces ordonnances ne sont pas assujetties à l’article 42 de The Ontario Municipal Board Act ni susceptibles de pétition ou d’appel en vertu des articles 94 ou 95 de cette loi et, sous réserve des dispositions de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête d’une municipalité regroupée ou d’une commission locale en relevant, ou de sa propre initiative, exercer les pouvoirs découlant de ces fusions, annexions et dissolutions, et les articles 94 et 95 de The Ontario Municipal Board Act ne s’appliquent pas aux décisions ou ordonnances rendues en vertu de ces pouvoirs; et, le mot «municipalités» à l’alinéa a) du paragraphe 11 de l’article 14 de The Municipal Act, comprend les municipalités regroupées auxquelles un territoire est annexé.
(Les italiques sont de moi.)
Les difficultés de la technique d’insertion utilisée à l’art. 137 ont donc été évitées en conciliant directement et grammaticalement la terminologie des dispositions de la loi concernant Niagara avec celle des al. a), b) et d) du par. (11). On trouve d’autres exemples de ce type de régionalisation dans les lois suivantes:
The Regional Municipality of York Act, 1970, S.O. 1970, chap. 50
The Regional Municipality of Sudbury Act, 1972, S.O. 1972, chap. 104
The Regional Municipality of Waterloo Act, 1972, S.O. 1972, chap. 105
The Regional Municipality of Durham Act, 1973, S.O. 1973, chap. 78
The Regional Municipality of Haldemand-Norfolk Act, 1973, S.O. 1973, chap. 96
The Regional Municipality of Halton Act, 1973, S.O. 1973, chap. 70
The Regional Municipality of Hamilton-Wentworth Act, 1973, S.O. 1973, chap. 74
The Regional Municipality of Peel Act, 1973, S.O. 1973, chap. 60.
Le casse-tête est complété par une loi subséquente sur la réorganisation de l’administration municipale dans The Ottawa-Carleton Amalgamation and Elections Act, 1973, Statutes of Ontario, 1973, chap. 93, où la législature établit une disposition identique au par. 2(3) de la loi précitée concernant Niagara, relativement à une nouvelle
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réorganisation de certaines des municipalités regroupées.
Dans l’exercice de sa compétence en vertu de l’al, a) de l’art. 14, la Commission municipale peut parvenir à une infinité de conclusions possibles sur ce qu’on peut qualifier d’«équitable» relativement à la régularisation de l’actif et du passif des municipalités visées et j’évite volontairement de me prononcer de quelque façon sur la validité des arguments soutenus avec beaucoup de vigueur devant cette Cour au sujet de l’avantage réel ou potentiel conféré aux villes d’Ottawa et de Vanier et du préjudice total ou partiel, réel ou potentiel, que pourraient subir les habitants des différentes municipalités regroupées autres que ces deux villes et le canton de Cumberland. L’exercice du pouvoir prévu à l’al, a) revient à la Commission, et à la Commission seulement, dans la mesure où celle-ci exerce son pouvoir en respectant les limites qui lui sont imposées et ne refuse pas de l’exercer.
Je tiens à préciser que même si j’en arrive à cette interprétation des multiples dispositions de la loi concernant Ottawa-Carleton, je ne souscris pas pour autant à l’argument selon lequel les contribuables ou habitants d’une municipalité regroupée ou d’une entité municipale comprise dans le comté de Carleton détenaient un [TRADUCTION] «droit en equity» dans l’actif de ce comté par l’intermédiaire de leur administration municipale. Il ne s’ensuit pas non plus que les municipalités visées ont elles-mêmes un droit en equity dans l’actif du comté de Carleton. Au cours des débats, toutes les parties ont cité l’arrêt The Village of Crystal Beach v. The Township of Bertie6 et plus particulièrement la déclaration du juge Aylesworth de la Cour d’appel à la p. 443. On y dit qu’à l’occasion de la division d’un groupe de contribuables à des fins municipales ou scolaires, il faut procéder à la régularisation de l’actif municipal de façon que chaque groupe de contribuables [TRADUCTION] «qui a contribué à l’actif municipal ou scolaire reçoive une part équitable de cet actif lorsqu’il y a modification des limites territoriales». Le juge Aylesworth faisait alors allusion aux normes de division plutôt qu’à la classification des intérêts ou
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droits de propriété des contribuables dans l’actif de la municipalité.
Je tiens en outre à préciser que ma conclusion n’est pas fondée sur l’existence d’une «fusion horizontale» par opposition à une «fusion verticale». A mon avis, la comparaison avec les procédures relatives aux compagnies prévues à la loi provinciale des compagnies ou les procédures relatives aux municipalités, que la loi appelle fusion et annexion, ne facilite aucunement l’interprétation des dispositions essentielles de la loi. En l’espèce, la législature a réorganisé la structure de l’administration municipale dans une partie de la province appelée territoire de la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton en constituant une nouvelle entité juridigue, la Municipalité régionale, et en dissolvant une unité gouvernementale moins importante, le comté de Carleton, en agrandissant le territoire de l’administration régionale et en réorganisant certains services locaux qui en faisaient partie. La réorganisation a été réalisée par des mesures adoptées par la législature plutôt que par des ordonnances d’application restreinte de la Commission municipale en vertu des lois existantes. Même si le mot fusionner employé à l’art. 14 et dans d’autres dispositions de The Municipal Act n’est pas défini, il désigne habituellement, en droit, la réunion de deux ou plusieurs entités juridiques en une seule entité juridique existante, qui est censée être une continuation des entités juridiques préexistantes réunies par la fusion (voir Sa Majesté la Reine c. Black and Decker Manufacturing Company, Limited7, ou qui donne naissance à une nouvelle entité juridique née de la fusion et de l’extinction de toutes les entités juridiques constituantes. D’une façon ou d’une autre, les entités juridiques constituantes cessent toutes d’exister ce qui, évidemment, n’est pas le cas en l’espèce puisque toutes les municipalités visées demeurent des municipalités regroupées (à l’exception du comté de Carleton) au sein de la nouvelle structure de l’administration municipale. Quant à la fusion verticale, si un tel concept existe en droit municipal, ce n’est pas ce qui s’est produit en l’espèce parce que le comté de Carleton n’a pas été fusionné aux municipalités
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regrouppées ni à d’autres municipalités pour former la Municipalité régionale, il a simplement été dissous. Je ne vois donc pas en quoi une telle comparaison ou un tel raisonnement pourrait nous aider à interpréter la loi à l’étude.
En parvenant à ces conclusions, la majorité de la Cour divisionnaire a estimé qu’elle pouvait recourir à un rapport sur l’administration municipale dans la région d’Ottawa présenté à la province de l’Ontario par un commissaire nommé à cette fin par le ministre des Affaires municipales. La majorité de la Cour d’appel, suivant l’arrêt de la Chambre des lords dans Black-Clawson International Ltd. v. Papierwerke Waldhof-Aschaffenburg AG8, a statué en sens contraire sur ce point. Parlant au nom de la Cour dans Marion Viola Laidlaw c. La municipalité du Toronto métropolitain9, le juge Spence a déclaré au sujet de l’utilisation d’un rapport de la Commission de réforme du droit à des fins d’interprétation (à la p. 743):
Il est établi qu’on ne peut recourir à ce genre de rapport pour interpréter la loi à la lumière des recommandations qui y sont faites, mais qu’on peut s’en servir pour définir le problème auquel faisait face le législateur et qu’il a voulu corriger par la nouvelle loi…
Le problème auquel la législature a voulu remédier en adoptant cette loi ne portait pas sur la question précise et consécutive de la régularisation de l’actif et du passif des municipalités visées mais sur la question plus générale de la restructuration des unités constituantes d’une administration municipale conformément au concept de la régionalisation. Je ne pense donc pas que ce rapport puisse nous aider à résoudre les problèmes d’interprétation qui se posent en l’espèce.
Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’ordonnance de la Cour d’appel et d’écarter le deuxième paragraphe de l’ordonnance de la Cour divisionnaire pour permettre à la Commission municipale de procéder à l’audition de ces demandes. Les appelantes ont droit aux dépens en cette Cour et dans les cours d’instance inférieure contre l’intimée la Municipalité régio-
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nale d’Ottawa-Carleton et la ville d’Ottawa; il n’y aura aucune adjudication de dépens en faveur des autres parties ni contre elles.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE BEETZ — Comme le juge Pratte, je suis d’opinion que le renvoi aux termes employés par la législature dans des lois subséquentes n’aident pas l’interprétation de The Ottawa-Carleton Act et n’est pas justifié.
Je suis par ailleurs du même avis que le juge Estey.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE PRATTE (dissident) — J’ai eu l’avantage de lire les motifs de jugement de mon collègue le juge Estey, mais je ne partage pas son avis et conclurais plutôt au rejet du pourvoi.
Les faits ne sont pas contestés; le juge Estey les résume fort bien et cite également toutes les dispositions législatives pertinentes. Je tenterai donc d’éviter toute répétition sauf lorsque nécessaire pour la meilleure compréhension des présents motifs.
La seule véritable question en litige consiste à déterminer si, par suite de la dissolution du comté de Carleton (le «comté»), de la création de la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton («la Municipalité régionale») et du transfert de tout l’actif et le passif du comté à la Municipalité régionale, la Commission municipale est compétente pour établir les droits des cantons appelants (les «appelants») sur l’actif du comté et déterminer, s’il y a lieu, l’indemnité payable aux appelants par la Municipalité régionale, sous forme de régularisation de l’actif et du passif ou autrement.
Aux termes de The Municipal Act, R.S.O. 1970, chap. 284, les habitants de chacun des appelants formaient à toutes les époques en cause une entité juridique, une municipalité de canton créée à une fin bien précise.
Avant l’adoption de The Regional Municipality of Ottawa-Carleton Act, 1968 (la «loi concernant Ottawa-Carleton») (1968 (Ont.), c. 115; mainte-
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nant publiée à R.S.O. 1970, chap. 407, pour plus de commodité je me référerai aux numéros d’articles des Statuts Révisés), les mêmes habitants et ceux d’autres régions formaient également une entité juridique distincte, appelée municipalité de comté, créée à d’autres fins bien précises mais différentes. Les appelants n’étaient pas membres du comté et n’avaient aucune responsabilité légale envers leurs habitants respectifs relativement à la gestion des affaires du comté; le comté avait un actif et un passif propres à l’égard desquels les appelants n’avaient aucun contrôle ni aucun droit en vertu d’une loi ou en equity.
Aux termes de la loi concernant Ottawa-Carleton, les habitants des appelants ont été constitués en une autre entité juridique, la Municipalité régionale, et le comté a été dissous; aux termes de l’art. 135 de la même loi, l’actif et le passif du comté sont devenus l’actif et le passif de la Municipalité régionale. La Cour divisionnaire a reconnu la validité de ce transfert opéré par la loi et cette partie de son ordonnance n’est pas contestée devant nous.
Il est incontestable que l’art. 135 de la loi concernant Ottawa-Carleton n’a pas donné aux appelants un droit sur l’actif et le passif qui appartenaient au comté. En conséquence, il serait logique, en l’absence de toute autre disposition législative applicable, que la Commission municipale n’ait pas compétence pour établir l’indemnité due par suite de l’appropriation d’un droit juridiquement inexistant.
Mais on prétend qu’à cause de pouvoir conféré à la Commission municipale par l’art. 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton, les appelants doivent en quelque sorte être réputés avoir eu un droit sur l’actif et le passif du comté et qu’ils ont en conséquence le droit d’être indemnisés; l’extrait pertinent de cet article se lit comme suit:
[TRADUCTION] 137(1) Sous réserve des dispositions de la présente loi, la Commission municipale peut, sur requête d’une municipalité regroupée, de la Municipalité régionale ou des comtés unis, exercer les pouvoirs énoncés aux alinéas a), b) et d) du paragraphe (11) de l’article 14 de The Municipal Act relativement à la dissolution du comté de Carleton et au retrait du canton de Cumberland du comté de Russell et des comtés unis,
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et à la dissolution des services locaux d’hygiène et de voirie en vertu de la présente loi.
L’extrait pertinent de l’art. 14 de The Municipal Act se lit comme suit:
[TRADUCTION] 14(11) La Commission municipale peut, par une ordonnance édictée à la suite d’une requête présentée en vertu du présent article ou par une ordonnance subséquente
a) procéder à toutes les opérations de régularisation de l’actif et du passif des municipalités visées par une telle ordonnance, y compris les comtés, dont il sera convenu ou, à défaut d’accord, aux opérations que la Commission estime équitable d’effectuer;
L’effet combiné de ces deux dispositions législatives est de donner à la Commission municipale le pouvoir de régulariser l’actif et le passif des municipalités touchées par «la dissolution du comté de Carleton». Ce pouvoir de régularisation implique nécessairement que les municipalités concernées ont un droit sur l’actif et le passif qui doit être régularisé; je ne vois pas comment une municipalité peut profiter d’une régularisation si elle n’a rien apporté à la nouvelle municipalité régionale et si son actif et son passif ne sont pas touchés par «la dissolution du comté de Carleton». En outre, le transfert prévu dans la loi de tout l’actif et le passif du comté à la Municipalité régionale et la dissolution du comté excluent nécessairement toute possibilité de régularisation; si tout l’actif et le passif du comté de Carleton appartient à la nouvelle municipalité, il devient virtuellement impossible de procéder à des opérations de régularisation parce qu’il ne reste rien à régulariser. Le transfert à la Municipalité régionale prévu par la loi peut léser les habitants des appelants, mais ces derniers ne représentent pas leurs contribuables à ces fins et, dans les circonstances de l’espèce, ne sont pas habilités à agir à titre de représentants.
Bref, le texte même du par. 14(11) de The Municipal Act et l’art. 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton précisent que l’actif et le passif à être régularisés sont l’actif et le passif des municipalités touchées par la dissolution du comté de
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Carleton; cette dissolution ne touche aucunement les appelants et elle ne donne donc pas lieu à régularisation.
On prétend toutefois, en invoquant la règle d’interprétation selon laquelle tous les termes d’une loi doivent avoir un effet, qu’il faut donner un sens aux termes «relativement à la dissolution du comté de Carleton» à l’art. 137 de la loi concernant Ottawa-Carleton. Cet argument ne me convainc pas. Premièrement, cette règle n’est pas absolue; il s’agit d’un principe parmi plusieurs auxquels on a recours lorsqu’il est nécessaire d’analyser le sens d’une loi en fonction de l’intention du législateur.
Deuxièmement, il serait pour le moins surprenant qu’une municipalité non touchée par la dissolution du comté puisse revendiquer une indemnité pour un droit inexistant sur l’actif et le passif du comté. Il est évident que la législature peut arriver à ce résultat en employant les termes appropriés, mais je ne puis croire que les termes de l’art. 137 sont suffisamment clairs pour justifier la conclusion inévitable que le législateur a voulu permettre aux appelants d’ête indemnisés pour un droit inexistant.
Je préfère croire que les termes «relativement à la dissolution du comté de Carleton» ont été insérés au par. 137(1) de la loi concernant Ottawa-Carleton ex abundanti cautela ou peut-être à la suite d’une conception erronée de l’état du droit.
Dans l’arrêt Davies Jenkins & Co. Ltd. v. Davies10, lord Morris of Borth-y-Gest dit, à la p. 922:
[TRADUCTION] Il est bien établi que la croyance et les suppositions des rédacteurs des lois du Parlement ne peuvent créer le droit.
Dans un arrêt antérieur, Inland Revenue Commissioners v. Dowdall, O’Mahoney & Co. Ltd.11 lord Reid avait dit, à la p. 417:
[TRADUCTION] Il existe une différence entre la manifestation d’une opinion erronée du Parlement quant au droit existant et le fait de décréter que le droit sur ce point particulier est modifié.
[Page 525]
Dans Garbutt v. Durham Joint Committee12, lord Loreburn écrit à la p. 294:
[TRADUCTION] Une seule disposition, en l’occurrence le par. 5(4), peut être considérée comme contraire à cette opinion. Ce paragraphe particulier ne semble pas avoir été rédigé en fonction de l’idée que l’emploi devait être un emploi continu. Mais j’estime qu’il s’agit d’une disposition superflue, insérée ex abundanti cautela, et que le sens ordinaire des termes employés au début de la Loi ne doit pas être changé par la présence de ce paragraphe.
Voir également Hollyhomes v. Hind13.
Dans Cramas Properties Ltd. v. Connaught Fur Trimmings Ltd.14, lord Reid a dit à la p. 899:
[TRADUCTION] Il est exact que selon mon interprétation de cette disposition, cette différence quant aux termes employés ne peut s’expliquer que par une erreur du rédacteur qui n’a pas révisé son projet pour en uniformiser le texte… Heureusement, les erreurs de rédaction sont rares, mais l’erreur est humaine et il ne faut pas penser que les rédacteurs en sont à l’abri. Je préfère conclure qu’il s’agit d’une erreur et non de l’introduction délibérée d’une règle nouvelle et irrationnelle selon une méthode qu’aucun rédacteur digne de ce nom n’adopterait. Les principes d’interprétation ne sont pas rigoureux au point d’empêcher une solution réaliste. Je suis donc d’avis d’accueillir cet appel.
Au cours des débats devant cette Cour, on a cité plusieurs lois relatives à des réorganisations municipales régionales dans d’autres parties de la province adoptées après la loi concernant Ottawa-Carleton. Les termes employés par la législature dans ces lois subséquentes ne peuvent servir à l’interprétation de la loi concernant Ottawa-Carleton. Il appartient normalement aux tribunaux d’interpréter les lois et il ne faut pas présumer, en l’absence d’une disposition claire à l’effet contraire, que la législature entendait s’arroger cette fonction.
Je souscris à l’extrait suivant des motifs du juge Pigeon rédigés pour la majorité de cette Cour dans Gravel c. Cité de St-Léonard15, à la p. 667:
[Page 526]
Quand une loi ne s’applique pas à un litige parce qu’elle est postérieure aux faits qui y ont donné naissance, on ne saurait en tirer aucune conclusion: M.F.F. Equities c. La Reine ([1969] R.C.S. 595), aux pp. 598-599. L’historique d’une législation peut servir à l’interpréter parce que les textes antérieurs sont de nature à jeter de la lumière sur l’intention qu’avait le législateur en les abrogeant, les modifiant, les remplaçant ou y ajoutant. On peut même, puisque la Loi d’interprétation du Québec n’y fait pas obstacle tenir compte d’arrêts rendus avant l’adoption d’une loi, quand il est raisonnable de penser que le législateur lui-même en tenait compte, (Voir Hôpital Notre-Dame c. Patry, [1975] 2 R.C.S. 388 à la p. 394). La situation est toute autre lorsque l’on est en présence d’une loi subséquente aux faits qui ont donné lieu au litige. La décision sur le sens de la législation antérieure est alors du ressort exclusif des tribunaux. En s’abstenant de donner au texte nouveau l’effet rétroactif ou déclaratoire, le législateur évite de se prononcer sur l’état antérieur du droit et laisse aux tribunaux le soin de le faire.
En outre, les faits dont traitent les lois subséquentes qu’on a citées, sont très différents de ceux de l’espèce.
Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi accueilli, le juge PRATTE étant dissident.
Procureurs des appelantes: Bell, Baker, Thompson, Oyen & Webber, Ottawa.
Procureur de la Municipalité régionale d’Ottawa-Carleton: J.D. Cameron, Ottawa.
Procureur de la ville d’Ottawa: D.V. Hambling, Ottawa.
Procureurs du canton de Cumberland: Houlahan & Baldwin, Ottawa.
[1] (1978), 18 O.R. (2d) 615.
— Dans la loi, l’expression «municipalités regroupées» signifie les deux villes situées dans le comté de Carleton, les dix cantons et les trois villages également compris dans le comté de Carleton, de même que le canton de Cumberland, antérieurement situé dans le comté de Russell et les comtés unis. La loi désigne cette dernière entité de différentes façons et, pour plus de commodité, je parlerai des comtés unis.
2 [1956] R.C.S. 450.
3 [1955] A.C. 696 (C.L.)
4 [1950] A.C. 161.
5 [1959] R.C.S. 568.
6 [1954] O.W.R. 441.
7 [1975] 1 R.C.S. 411.
8 [1975] 1 AlI E.R. 810.
9 [1978] 2 R.C.S. 736.
10 [1967] 1 AlI E.R. 913.
11 [1952] A.C. 401.
12 [1906] A.C. 291.
13 [1944] 1 K.B. 571.
14 [1965] 1 W.L.R. 892.
15 [1978] 1 R.C.S. 660.
Parties
Demandeurs :
Canton de Goulbourn (Municipalité)Défendeurs :
Ottawa-Carleton (Municipalité)Proposition de citation de la décision:
Canton de Goulbourn (Municipalité) c. Ottawa-Carleton (Municipalité), [1980] 1 R.C.S. 496 (2 octobre 1979)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1979-10-02;.1980..1.r.c.s..496
