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§ Four B Manufacturing c. Travailleurs unis du vêtement, [1980] 1 R.C.S. 1031 (21 décembre 1979)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1980] 1 R.C.S. 1031 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1979-12-21;.1980..1.r.c.s..1031 ?

Analyses :

Relations de travail - Indiens - Répartition du pouvoir législatif - Compagnie provinciale de fabrication sur une réserve indienne en vertu d’un permis - Propriété de membres d’une bande indienne employant principalement des membres de la bande - Accréditation du syndicat par la Commission des relations de travail de l’Ontario - The Labour Relations Act, R.S.O. 1970, chap. 232 - Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6 - Code canadien du travail, art. 108.

Droit constitutionnel - Indiens - Compagnie provinciale de fabrication propriété d’Indiens sur une réserve indienne - La plupart des employés membres de la bande - The Labour Relations Act, R.S.O. 1970, chap. 232 - Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6 - Code canadien du travail, art. 108.

L’appelante Four B, constituée en vertu des lois de l’Ontario et exploitant une entreprise sur une réserve indienne établie en conformité de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I‑6, est la propriété des quatre frères Brant, tous membres de la bande. Son entreprise consiste à produire, sous contrat, des empeignes de cuir pour Bata Shoe Co. Elle n’est en aucune façon sous la direction du conseil de bande, mais elle occupe des locaux sur la réserve conformément à un permis de trois ans renouvelable. La compagnie a reçu du gouvernement du Canada quelque $284,000 dont $51,000 à titre de subvention et le solde à titre de prêt, conformément à divers programmes des Affaires indiennes. A l’époque pertinente, Four B employait 68 personnes (48 membres de la bande, 10 anciens membres et 10 non-Indiens). La question en litige, qui est de savoir si The Labour Relations Act provinciale (R.S.O. 1970, chap. 232) s’applique à l’activité de la compagnie, résulte de l’ac-

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créditation du syndicat intimé, le 27 janvier 1977, à titre d’agent négociateur pour les employés de production de la compagnie en vertu de cette loi provinciale. La Commission des relations de travail de l’Ontario a décidé que la loi provinciale s’appliquait sans qu’il soit nécessaire de recourir à une disposition législative fédérale habilitante. Sa décision a été confirmée par la Cour divisionnaire et par la Cour d’appel, sur une demande d’examen judiciaire.

Arrêt (le juge en chef Laskin et le juge Ritclhie sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.

Les juges Martland, Pigeon, Dickson, Beetz., Estey, Pratte et Mclntyre: En ce qui a trait aux relations de travail, la compétence législative provinciale exclusive est la règle, la compétence fédérale exclusive est l’exception. L’exception comprend, principalement, les relations de travail relatives aux entreprises, services et affaires qui peuvent être qualifiés de fédéraux. Rien dans l’affaire ou l’exploitation de Four B ne pourrait permettre de la qualifier d’affaire de compétence fédérale: la couture d’empeignes sur des souliers de sport est une activité industrielle ordinaire qui relève nettement du pouvoir législatif provincial sur les relations de travail. Ni la propriété de l’entreprise par des actionnaires indiens, ni l’embauchage d’une majorité d’employés indiens, ni l’exploitation de cette entreprise sur une réserve indienne, ni le prêt et les subventions du fédéral, pris séparément ou ensemble, ne peuvent avoir d’effet sur la nature de l’exploitation de cette entreprise. Donc, compte tenu du critère fonctionnel et traditionnel, The Labour Relations Act de l’Ontario s’applique aux présents faits et la Commission des relations de travail de l’Ontario a compétence. L’article 108 du Code canadien du travail vise des activités, des opérations ou des fonctions fédérales et non la situation de personnes, telles les Indiens, qui pourraient être considérées comme des personnes «fédérales», ni leurs relations.

Le juge en chef Laskin et le juge Ritchie, dissidents: Les articles 18 et 28 de la Loi sur les Indiens, ainsi que le par. 20(1) et l’art. 30, dont la constitutionnalité ne fait aucun doute, et leur prolongement dans le permis accordé à Four B pour établir son usine sur la réserve, constituent une manifestation du pouvoir législatif fédéral pour maintenir la réserve à l’usage et au profit des Indiens membres de la bande pour laquelle la réserve a été mise de côté. Le permis d’exploiter l’usine traduit «l’usage et le profit» dont parlent l’art. 18 de la Loi sur les Indiens et les dispositions connexes.

La constitution de la compagnie appelante Four B en vertu des lois de l’Ontario ne change pas la situation. Cette constitution en compagnie ne fait rien de plus que de donner aux frères Brant, qui sont les seuls actionnai-

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res, un moyen pratique de gérer une affaire exploitée par des Indiens au profit de ces derniers. Que la compagnie, en tant que telle, soit régie par le droit ontarien du point de vue de sa structure, ne signifie pas que son activité y soit également assujettie, par exemple, à l’égard des relations de travail. Le document de base à ce sujet est l’accord relatif au permis autorisé par l’art. 18 de la Loi sur les Indiens.

En l’espèce, il ne faut pas se demander si The Labour Relations Act de l’Ontario s’applique à l’entreprise de Four B et à ses employés, mais si la Partie V du Code canadien du travail s’y applique. La combinaison des éléments en l’espèce fait qu’elle relève clairement de l’art. 2 et du par. 108(1) de ce Code. L’usine est exploitée par des Indiens pour eux, sur une réserve, dans un bâtiment loué du conseil de bande, en vertu d’un permis révocable du ministre fédéral responsable; elle est financée par des fonds fédéraux du Fonds d’aide à l’économie des Indiens et est exploitée conformément aux dispositions détaillées de la Loi sur les Indiens et aux autorisations y prescrites.

[Jurisprudence: Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396; Dans l’affaire d’un renvoi relatif à la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends de travail, [1955] R.C.S. 529; Dans l’affaire d’un renvoi relatif à l’application de la Loi du salaire minimum de la Saskatchewan à un employé d’un bureau de poste à commission, [1948] R.C.S. 248; Commission du Salaire minimum c. Bell Canada, [1966] R.C.S. 767; Agence Maritime Inc. c. Conseil Canadien des Relations Ouvrières [1969] R.C.S. 851; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178; Le Conseil canadien des relations de travail, l’Alliance de la Fonction publique du Canada c. Ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Union Colliery Company of British Columbia v. Bryden, [1899] A.C. 580; Cardinal c. P.g. (Alb.), [1974] R.C.S. 695.]

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario qui a confirmé le jugement de la Cour divisionnaire[1] sur une demande d’examen judiciaire. Pourvoi rejeté avec dépens en faveur des intimés, aucune adjudication de dépens en faveur ou contre les intervenants ou l’intimée la Commission des relations de travail de l’Ontario, le juge en chef Laskin et le juge Ritchie étant dissidents.

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Burt Kellock, c.r., et J.T. Beamish, pour l’appelante.

Robert J. Reynolds, pour les intervenants, certains employés.

Ronald W. Cass, c.r., pour l’intervenant, le chef Donald R. Brant.

Paul Cavalluzzo, pour le syndicat intimé.

Ian Scott, c.r., et Harry Freedman, pour l’intimée, la Commission des relations de travail de l’Ontario.

Version française des motifs du juge en chef Laskin et du juge Ritchie rendus par

LE JUGE EN CHEF (dissident) — L’appelante est une compagnie constituée en vertu des lois de l’Ontario qui exploite une usine sur une partie désignée d’une réserve indienne en conformité d’un permis d’utilisation et d’occupation des lieux, délivré par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en vertu du par. 28(2) de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6. La réserve a été mise de côté à l’usage et au profit de la bande indienne Mohawks de la Baie de Quinte.

L’usine produit des empeignes de cuir à titre de sous-traitant de Bata Shoe Co. La compagnie appelante emploie principalement des membres de la bande, mais également d’anciens membres de la bande et des non-Indiens. Le présent litige résulte de l’accréditation du syndicat intimé, le 27 janvier 1977, à titre d’agent négociateur pour les employés de production de la compagnie appelante en vertu de The Labour Relations Act de l’Ontario, R.S.O. 1970, chap. 232. En résumé, la compagnie appelante soutient que la Commission des relations de travail de l’Ontario n’est pas compétente pour rendre l’ordonnance d’accréditation en vertu de la loi provinciale parce que dans les circonstances, sur lesquelles je reviendrai, les relations de travail de la compagnie appelante et de ses employés relèvent de la compétence exclusive du fédéral en vertu du par. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique; elles sont régies par la Partie V du Code canadien du travail, 1972 (Can.), chap. 18, et, sinon, elles ne sont de toute façon pas assujetties aux dispositions législatives provinciales en matière de relations de travail.

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Dans ses motifs, la Commission des relations de travail de l’Ontario a longuement analysé sa compétence pour connaître d’une requête en accréditation relative aux employés de la compagnie appelante et elle a conclu que The Labour Relations Act de l’Ontario s’appliquait d’elle-même sans qu’il soit nécessaire de recourir à une disposition législative fédérale habilitante comme l’art. 88 de la Loi sur les Indiens. La Cour divisionnaire de l’Ontario, à la majorité, a confirmé cette conclusion, par la voix du juge Morden aux motifs duquel le juge Robins a souscrit. Le juge Weatherston, tel était alors son titre, a exprimé un avis dissident. La Cour d’appel de l’Ontario a confirmé le jugement majoritaire de la Cour divisionnaire de l’Ontario sans juger nécessaire de rendre d’autres motifs écrits.

Comme la compagnie Bata était intéressée à installer une usine dans la région, le ministère fédéral des Affaires indiennes a encouragé l’établissement de la compagnie appelante. Même si le conseil de bande était favorable à l’idée d’une usine exploitée par des Indiens sur la réserve, ce qui devait créer des emplois pour les Indiens, la majorité des habitants de la réserve s’inquiétait de l’assujettissement à l’impôt des terres de la réserve si la bande était propriétaire de la compagnie projetée. Finalement, les quatre frères Brant, des membres de la bande, ont décidé de se lancer eux-mêmes en affaires; ils ont loué au conseil de bande un bâtiment situé sur la réserve et ont constitué la compagnie le 28 juin 1974. Ils ont obtenu une aide financière du gouvernement fédéral. Ce dernier de même que le conseil de bande devaient autoriser la compagnie à exploiter l’usine sur la réserve. L’acte officiel de permission, contenant plusieurs conditions, a été signé le 9 octobre 1974; il s’agit d’un accord entre Sa Majesté du chef du Canada et la compagnie appelante et le consentement du conseil de bande y est mentionné.

En plus de décrire la zone de la réserve où l’usine serait exploitée, l’accord précise que le permis d’usage et d’occupation n’est valide que pour trois ans et que le Ministre, en consultation avec le conseil de bande, pourra le renouveler pour deux autres termes de trois ans. L’accord spécifie

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qu’il ne crée aucun droit sur le bien-fonds. En outre, il prévoit le paiement de droits pour la durée du permis. L’article 5 de l’accord réserve au Ministre le pouvoir discrétionnaire d’annuler le permis en ces termes:

[TRADUCTION] 5. Que ce permis peut être annulé par le Ministre sur préavis écrit donnant au titulaire le délai que le Ministre estime raisonnable; cette annulation ne doit cependant pas préjudicier au droit de Sa Majesté de recouvrer du titulaire les droits échus ou à échoir ni à quelque droit d’action découlant de ce permis ou y ayant trait.

Les articles 8 et 10 sont également importants comme il appert de leur texte que voici:

[TRADUCTION] 8. Que le titulaire embauche de préférence des gens de l’endroit pour travailler dans la zone autorisée; cependant, s’il n’y a pas suffisamment de demandes de la part des gens de l’endroit, le titulaire est autorisé à demander l’aide du Centre de main-d’œuvre du Canada afin d’embaucher du personnel des districts environnants.

10. Que, pendant la durée de ce permis, le titulaire doit, à ses propres frais, observer et appliquer toutes les lois, règles, exigences, ordres, directives, ordonnances et règlements édictés par toute autorité ayant le pouvoir d’établir des lois, règles et règlements relativement à la zone autorisée ou à son utilisation.

La disposition finale de l’accord, non numérotée, se lit comme suit:

[TRADUCTION] IL EST EN OUTRE CONVENU que le présent permis est assujetti aux dispositions de la Loi sur les Indiens et du règlement établi sous son régime, en vigueur actuellement ou établi à ce titre dans l’avenir par le gouverneur en conseil.

A mon avis, si le conseil de bande ou des Indiens, membres de la bande, devaient exploiter une entreprise sur la réserve, ce qui nécessiterait le consentement du Ministre et du conseil de bande, conformément aux art. 18 et 28 de la Loi sur les Indiens, et ne devaient employer que des Indiens vivant sur la réserve, il serait incontestable que la législation provinciale relative aux relations de travail serait constitutionnellement inapplicable aux employés et à leur employeur. Il importerait peu,

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dans un tel cas, qu’il n’existe aucune législation fédérale que pourraient invoquer les employés voulant former un syndicat qui demanderait son accréditation pour les représenter. La raison en est simplement que l’activité implique uniquement des Indiens d’une réserve, à titre d’employés et d’employeur, et qu’ils l’exercent sur la réserve. Rien dans l’arrêt Cardinal c. Procureur général de l’Alberta[2] ni dans l’arrêt Parents naturels et autres c. Superintendent of Child Welfare[3] ne milite contre cette conclusion.

Voici le texte des art. 18 et 28:

18. (1) Sauf les dispositions de la présente loi, Sa Majesté détient des réserves à l’usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté; et, sauf la présente loi et les stipulations de tout traité ou cession, le gouverneur en conseil peut décider si tout objet, pour lequel des terres dans une réserve sont ou doivent être utilisées, se trouve à l’usage et au profit de la bande.

(2) Le Ministre peufi autoriser l’utilisation de terres dans une réserve aux fins des écoles indiennes, de l’administration d’affaires indiennes, de cimetières indiens, de projets relatifs à la santé des Indiens, ou, avec le consentement du conseil de la bande, pour tout autre objet concernant le bien-être général de la bande, et il peut prendre toutes terres dans une réserve, nécessaires à ces fins, mais lorsque, immédiatement avant cette prise, un Indien particulier avait droit à la possession de ces terres, il doit être versé à cet Indien, pour un semblable usage, une indemnité d’un montant dont peuvent convenir l’Indien et le Ministre, ou, à défaut d’accord, qui peut être fixé de la manière que détermine ce dernier.

28. (1) Sous réserve du paragraphe (2), est nul un acte, bail, contrat, instrument, document ou accord de toute nature, écrit ou oral, par lequel une bande ou un membre d’une bande est censé permettre à une personne, autre qu’un membre de cette bande, d’occuper ou utiliser une réserve ou de résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.

(2) Le Ministre peut, au moyen d’un permis par écrit, autoriser toute personne, pour une période d’au plus un an, ou, avec le consentement du conseil de la bande, pour toute période plus longue, à occuper ou utiliser une réserve, ou à résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.

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Le paragraphe 20(1) et l’art. 30 méritent également d’être cités:

20. (1) Un Indien n’est légalement en possession d’une terre dans une réserve que si, avec l’approbation du Ministre, possession de la terre lui a été accordée par le conseil de la bande.

30. Quiconque pénètre, sans droit ni autorisation, dans une réserve est coupable d’infraction et passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d’une amende d’au plus cinquante dollars ou d’un emprisonnement d’au plus un mois, ou à la fois de l’amende et de l’emprisonnement.

Les dispositions législatives précitées, dont la constitutionnalité ne fait aucun doute, et leur prolongement dans l’accord dont je viens de parler, constituent, à mon avis, une manifestation du pouvoir législatif fédéral pour maintenir la réserve à l’usage et au profit des Indiens membres de la bande pour laquelle la réserve a été mise de côté. Le permis d’exploiter une usine sur la réserve, dans un bâtiment loué du conseil de bande, compte tenu de ses conditions, traduit l’usage et le profit dont parle l’art. 18 de la Loi sur les Indiens et les dispositions connexes.

Ceci m’amène à examiner si la constitution de la compagnie appelante en vertu des lois de l’Ontario change la situation. A mon avis, la constitution en compagnie ne fait rien de plus que de donner aux frères Brant, qui sont les seuls actionnaires, un moyen pratique de gérer une affaire qui est une entreprise exploitée par des Indiens au profit de ces derniers: cf. Re Kinookimaw Beach Association and Board of Revenue Commissioners[4]. Il est évident que la compagnie, en tant que telle du point de vue de sa structure, est régie par le droit ontarien, mais cela ne signifie pas que son activité y soit également assujettie, par exemple, à l’égard des relations de travail. Le document de base à ce sujet est l’accord relatif au permis autorisé par l’art. 18 de la Loi sur les Indiens. Je ne pense pas que le fait qu’à l’époque de l’accréditation les employés n’étaient pas tous membres de la bande ou des Indiens puisse modifier cette façon de voir. Des soixante-huit employés touchés par les procé-

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dures d’accréditation, quarante-huit étaient membres de la bande, dix l’avaient été mais ne l’étaient plus simplement pour avoir épousé des personnes ne faisant pas partie de la bande et dix n’étaient pas des Indiens. L’usine de par sa gestion et son effectif est fondamentalement une entreprise exploitée par des Indiens, pour des Indiens, sur une réserve indienne. D’ailleurs, c’est le but visé par l’accord.

L’affaire Cardinal c. Le procureur général de l’Alberta, précitée, portait sur l’effet et l’application de l’art. 12 de la Convention sur les ressources naturelles de l’Alberta, passée entre le Canada et l’Alberta; non seulement cette Convention a été confirmée par des lois du Canada et de l’Alberta, mais l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930 (R.-U.), chap. 26 lui confère une valeur constitutionnelle. L’article 12 de la Convention prévoit:

12. Pour assurer aux Indiens de la province la continuation de l’approvisionnement de gibier et de poisson destinés à leurs support et subsistance, le Canada consent à ce que les lois relatives au gibier et qui sont en vigueur de temps à autre dans la province, s’appliquent aux Indiens dans les limites de la province; toutefois, lesdits Indiens auront le droit que la province leur assure par les présentes de chasser et de prendre le gibier au piège et de pêcher le poisson, pour se nourrir en toute saison de l’année sur toutes les terres inoccupées de la Couronne et sur toutes les autres terres auxquelles lesdits Indiens peuvent avoir un droit d’accès.

Dans cette affaire, un Indien visé par les traités avait été accusé d’avoir illégalement fait le commerce du gros gibier dans sa réserve en vendant de la viande d’orignal à un garde‑chasse, commettant ainsi une infraction à The Wildlife Act de l’Alberta, R.S.A. 1970, chap. 391, si cette loi y était applicable. Il n’était pas question de toucher au droit d’un Indien de chasser pour se nourrir. La majorité de la Cour a confirmé l’application de The Wildlife Act à la situation que je viens de relater et, à cet égard, le juge Martland, qui a rédigé les motifs de la majorité, a déclaré, à la p. 708:

A mon avis, l’art. 12 signifie que le Canada dont la compétence législative s’étendait aux «Indiens et aux terres réservées aux Indiens», afin d’atteindre le but de l’article, a accepté l’imposition de règles provinciales sur

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la chasse et la pêche que la province n’aurait pas eu le pouvoir d’imposer antérieurement. En termes exprès, il prévoit que les lois provinciales en matière de chasse et pêche doivent s’appliquer «aux Indiens dans les limites de la province». A mon avis, il faut en déduire qu’elles s’appliquent à tous les Indiens dans la province, où qu’ils se trouvent dans la province.

Et, à la p. 710:

Pour ces motifs, je suis d’avis que l’art. 12 de la convention a eu pour effet de rendre les dispositions de la loi dite The Wildlife Act applicables à tous les Indiens, y compris ceux qui se trouvent dans les réserves, et de régir leurs activités dans toute la province, y compris dans les réserves. En vertu de l’art. 1 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, il a force de loi, nonobstant toute disposition de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, modification s’y rapportant, ou toute loi fédérale.

D’autres déclarations contenues dans les motifs de la majorité que l’appelante et l’intimé invoquent à l’appui de leur argumentation doivent être lues dans le contexte de la question soumise à la Cour, une question différente de la présente.

Cela ressort manifestement tant du jugement de la dissidence que de celui de la majorité dans l’affaire Cardinal. L’article 10 de la Convention sur les ressources naturelles de l’Alberta confirme expressément le pouvoir fédéral sur les terres faisant partie des réserves indiennes et la différence entre les motifs de la majorité et ceux de la dissidence portait sur la question de savoir si la disposition de l’art. 12 concernant l’application des lois provinciales en matière de chasse et pêche «aux Indiens dans les limites de la province» devait être interprétée comme excluant les réserves indiennes bien qu’elles y soient géographiquement situées. C’est dans le contexte de cette question d’interprétation que le jugement de la majorité et celui de la dissidence ont étudié dans quelle mesure les réserves indiennes étaient des «enclaves» fédérales qui échappent à l’application des lois provinciales. Comme l’a souligné le juge Martland en analysant la jurisprudence pertinente, il existe un appui jurisprudentiel à l’application des lois provinciales aux Indiens hors des réserves à moins qu’elles les visent seulement en tant qu’Indiens. De même, il en existe un à l’application des lois provinciales aux

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non-Indiens qui y contreviennent sur une réserve, sauf si elles portent sur l’utilisation ou la réglementation des réserves comme c’était le cas dans Corporation of Surrey v. Peace Arch Enterprises Ltd.[5] Cependant, lorsque le litige porte sur les actes des Indiens sur une réserve, le droit provincial est inapplicable à moins d’être introduit par renvoi dans le droit fédéral ou, comme dans l’affaire Cardinal, d’être introduit par une limitation constitutionnelle du pouvoir fédéral concernant «les Indiens et les terres réservées aux Indiens».

L’affaire Parents naturels c. Superintendent of Child Welfare, précitée, est encore plus éloignée de la présente. Elle ne portait ni sur une question constitutionnelle ni sur une activité exercée sur une réserve mais plutôt sur les liens personnels entre Indiens et non-Indiens en matière d’adoption d’enfants indiens par des non-Indiens. Il s’agissait au fond de déterminer dans quelle mesure et comment l’assujettissement d’enfants indiens aux lois provinciales en matière d’adoption, soit en vertu de leurs propres dispositions, soit en vertu de l’art. 88 de la Loi sur les Indiens, pouvait modifier le statut d’Indien. La question de la quiddité indienne analysée dans l’arrêt Parents naturels était directement reliée à la question de la survivance du statut d’Indien et, de toute évidence, n’a aucun rapport avec le problème soumis en l’espèce à cette Cour.

En l’espèce, il ne faut pas se demander si The Labour Relations Act de l’Ontario s’applique à l’entreprise de la compagnie appelante et à ses employés, mais si la Partie V du Code canadien du travail leur est applicable. A mon avis, quelque générale que soit l’application de The Labour Relations Act de l’Ontario aux entreprises situées dans la province et à leurs employés, elle doit s’effacer dans le cas d’entreprises qui relèvent de la compétence de réglementation fédérale, et céder devant une loi fédérale telle la Partie V du Code canadien du travail qui englobe pareilles entreprises.

Les dispositions-clé de la Partie V du Code canadien du travail sont le par. 108(1) et la disposition contenant les définitions, l’art. 2:

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108. (1) Le présente Division s’applique aux employés dans le cadre d’une entreprise fédérale, aux patrons de ces employés dans leurs rapports avec ces derniers, ainsi qu’aux organisations patronales et aux syndicats composés de ces patrons ou de ces employés respectivement.

2. Dans la présente loi

«entreprise, affaire ou ouvrage de compétence fédérale» ou «entreprise fédérale» signifie tout ouvrage, entreprise ou affaire ressortissant au pouvoir législatif du Parlement du Canada, y compris, sans restreindre la généralité de ce qui précède:

a) tout ouvrage, entreprise ou affaire réalisé ou dirigé dans le cadre de la navigation (intérieure ou maritime), y compris la mise en service de navires et le transport par navire partout au Canada;

b) tout chemin de fer, canal, télégraphe ou autre ouvrage ou entreprise reliant une province à une ou plusieurs autres, ou s’étendant au-delà des limites d’une province;

c) toute ligne de navires à vapeur ou autres, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou s’étendant au-delà des limites d’une province;

d) tout service de transbordeurs entre provinces ou entre une province et un pays autre que le Canada;

e) tout aéroport, aéronef ou ligne de transport aérien;

f) toute station de radiodiffusion;

g) toute banque;

h) tout ouvrage ou entreprise que le Parlement du Canada déclare (avant ou après son achèvement) être à l’avantage du Canada en général, ou de plus d’une province, bien que situé entièrement dans les limites d’une province; et

i) tout ouvrage, entreprise ou affaire ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales;

La combinaison des éléments qui régissent l’exploitation de l’usine en l’espèce fait qu’elle relève nettement de l’art. 2 et du par. 108(1) du Code canadien du travail. L’usine est effectivement exploitée par des Indiens et pour eux, sur une réserve, dans un bâtiment loué du conseil de bande; elle est exploitée en vertu d’un permis révocable délivré par le Ministre fédéral responsable, avec le consentement du conseil de bande, et conformément aux conditions énoncées dans le

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permis; elle est financée par des fonds fédéraux provenant du Fonds d’aide à l’économie des Indiens, en vertu de quatre accords passés les 9 septembre 1974, 11 octobre 1974 et le 8 juillet 1976 (pour deux d’entre eux) afin [TRADUCTION] «d’employer des membres de la bande dans tous les postes possibles et… au profit de la bande en général afin d’améliorer la situation économique des membres de la bande et de leur fournir un emploi stable». En outre, l’usine est exploitée conformément aux dispositions détaillées de la Loi sur les Indiens et aux autorisations y prescrites.

Ces circonstances placent carrément l’entreprise appelante dans le cadre des mots introductifs de l’art. 2 et en font «[une] entreprise ou affaire ressortissant au pouvoir législatif du Parlement du Canada». En conséquence, pour reprendre les mots de l’al. 2i), il s’agit d’une entreprise ou affaire ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales. L’article 108 s’applique aux employés de la compagnie appelante parce qu’ils sont employés dans le cadre de l’exploitation de l’usine de l’appelante sur la réserve. Il s’ensuit donc que l’accréditation devant permettre au syndicat de représenter les employés de la compagnie appelante doit être demandée en vertu du Code canadien du travail.

Je suis en conséquence d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer les jugements des tribunaux d’instance inférieure et d’annuler l’ordonnance d’accréditation rendue par la Commission des relations de travail de l’Ontario. La compagnie appelante n’a pas demandé de condamnation aux dépens et il n’y aura donc aucune adjudication de dépens entre les parties ni en faveur ou contre les intervenants.

Version française du jugement des juges Martland, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey, Pratte et Mclntyre rendu par

LE JUGE BEETZ — Ce pourvoi est formé à l’encontre d’une ordonnance de la Cour d’appel de l’Ontario qui a rejeté l’appel interjeté par l’appelante, (Four B), d’une ordonnance de la Cour divisionnaire de la province de l’Ontario qui avait rejeté une demande d’examen judiciaire de deux décisions de la Commission des relations de travail

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de l’Ontario, (la Commission). La demande d’examen judiciaire visait à obtenir notamment (1) une ordonnance qui aurait annulé l’ordonnance de la Commission accréditant les Travailleurs unis du vêtement d’Amérique à titre d’agent négociateur des employés de Four B à son usine de la réserve indienne Tyendinaga n° 38; (2) une ordonnance qui aurait annulé une autre décision de la Commission enjoignant à Four B de réintégrer quatre de ses employés; et (3) une déclaration que la Commission n’était pas compétente pour rendre ces décisions ou pour appliquer les dispositions de The Labour Relations Act, R.S.O. 1970, chap. 232, à l’activité de Four B ou de ses employés sur la réserve.

Les faits ne sont apparemment pas contestés.

Four B a été constituée en vertu des lois de l’Ontario pour exploiter une manufacture de souliers sur la réserve indienne Tyendinaga n° 38, une réserve mise de côté pour la bande indienne désignée sous le nom de Mohawks de la Baie de Quinte. Toutes les actions émises de Four B sont détenues par les quatre frères Brant, qui sont tous membres de la bande.

L’affaire ou l’exploitation de Four B consiste uniquement à coudre à contrat l’empeigne d’un soulier manufacturé par Bata Shoe Company, le Bata North Star Jogger.

Four B n’est en aucune façon la propriété du conseil de bande, qui ne participe pas à ses profits, ni sous la direction de ce dernier. A l’origine, il avait été envisagé que la bande soit propriétaire et exploitant de l’usine, mais la majorité de la bande a voté contre ce projet, pour des raisons fiscales semble-t-il; c’est alors que les frères Brant ont décidé d’en devenir propriétaires et de l’exploiter en simples particuliers, initialement sous la raison sociale Tyendinaga Mohawk Limited. Cependant, comme le conseil de bande était d’avis que l’utilisation de ce nom n’était pas dans le meilleur intérêt de la réserve, il a été changé pour le nom actuel.

Four B occupe des locaux sur la réserve conformément à un permis de trois ans renouvelable et délivré par Sa Majesté la Reine du chef du Canada avec le consentement du conseil de bande.

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Le permis, qui ne crée aucun droit sur le bien-fonds et peut être annulé à la discrétion du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, prévoit notamment:

[TRADUCTION] Que le titulaire embauche de préférence des gens de l’endroit pour travailler dans la zone autorisée; cependant, s’il n’y a pas suffisamment de demandes de la part des gens de l’endroit, le titulaire est autorisé à demander l’aide du Centre de main-d’œuvre du Canada afin d’embaucher du personnel des districts environnants.

Four B a reçu du gouvernement du Canada un total de $284,000 dont $51,000 à titre de subvention et le solde à titre de prêt. Ces fonds ont été avancés conformément aux programmes du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, conçus pour favoriser la coopération entre les hommes d’affaires Indiens et non-Indiens afin d’aider les Indiens à créer et à promouvoir des entreprises viables et afin de créer des emplois pour les Indiens sur les réserves et ailleurs.

À l’époque pertinente, Four B employait 68 personnes, dont 48 étaient membres de la bande, 10 d’anciens membres et 10 des non-Indiens.

La question en litige est de savoir si The Labour Relations Act s’applique à l’activité de Four B et à ses employés et si la Commission était compétente pour rendre les deux décisions en cause.

À mon avis, les principes établis pertinents à cette question peuvent être résumés très brièvement. En ce qui a trait aux relations de travail, la compétence législative provinciale exclusive est la règle, la compétence fédérale exclusive est l’exception. L’exception comprend, principalement, les relations de travail relatives aux entreprises, services et affaires qui, compte tenu du critère fonctionnel de la nature de leur exploitation et de leur activité normale, peuvent être qualifiés d’entreprises, de services ou d’affaires de compétence fédérale: Toronto Electric Commissioners v. Snider[6]; Dans l’affaire d’un renvoi relatif à la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail[7]; Dans

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l’affaire d’un renvoi relatif à l’application de la Loi du salaire minimum de la Saskatchewan à un employé d’un bureau de poste a commission[8]; Commission du Salaire minimum c. Bell Canada[9]; Agence Maritime Inc. c. Conseil Canadien des Relations Ouvrières[10]; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada[11]; Le Conseil canadien des relations du travail, l’Alliance de la Fonction publique du Canada c. La ville de Yellowknife[12]; Construction Montcalm Inc. c. La Commission du salaire minimum[13].

Rien dans l’affaire ou l’exploitation de Four B ne pourrait permettre de la considérer comme une affaire de compétence fédérale: la couture d’empeignes sur des souliers de sport est une activité industrielle ordinaire qui relève nettement du pouvoir législatif provincial sur les relations de travail. Ni la propriété de l’entreprise par des actionnaires indiens, ni l’embauchage par cette entreprise d’une majorité d’employés indiens, ni l’exploitation de cette entreprise sur une réserve indienne en vertu d’un permis fédéral, ni le prêt et les subventions du fédéral, pris séparément ou ensemble, ne peuvent avoir d’effet sur la nature de l’exploitation de cette entreprise. Donc, compte tenu du critère fonctionnel et traditionnel, The Labour Relations Act s’applique aux faits de l’espèce et la Commission a compétence.

On prétend au nom de l’appelante qu’on a voulu réglementer en l’espèce les droits civils des Indiens sur une réserve; que cette question relève du pouvoir exclusif du Parlement de légiférer sur «les Indiens et les terres réservées aux Indiens» en vertu du par. 91.24 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867; que la loi provinciale est inapplicable à cette question même en l’absence d’une loi fédérale pertinente; et, subsidiairement, que ce champ est occupé par les dispositions prépondérantes du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, chap. L-1. On fait valoir que le critère fonctionnel est inapproprié et devrait être écarté lorsque la compétence législative est attribuée non pas en des

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termes se rapportant à des objets matériels, à des choses ou à des systèmes, mais à des personnes ou groupes de personnes comme les Indiens ou les aubains.

Je ne peux accepter ces prétentions.

Le critère fonctionnel est une méthode particulière d’application d’une règle plus générale, savoir, que la compétence fédérale exclusive en matière de relations de travail n’existe que si l’on peut établir qu’elle fait partie intégrante de sa compétence principale sur une autre matière fédérale: l’arrêt Stevedoring.

Vu cette règle générale, et si l’on présume, pour les besoins de la cause, que le critère fonctionnel n’est pas décisif en l’espèce, la première question à laquelle il faut répondre pour se prononcer sur les prétentions de l’appelante est de savoir si le pouvoir de réglementer les relations de travail en question fait partie intégrante de la compétence fédérale principale sur les Indiens et les terres réservées aux Indiens. La seconde question est de savoir si le Parlement a occupé le champ par les dispositions du Code canadien du travail.

A mon avis il faut répondre à ces deux questions par la négative.

Je crois que dire que la question à régler en l’espèce est celle des droits civils des Indiens est une simplification excessive. La question est plus vaste et plus complexe: elle met en cause les droits des Indiens et des non-Indiens de s’associer entre eux à des fins de relations de travail, fins qui sont sans rapport avec la quiddité indienne; elle met en cause leurs relations avec les Travailleurs unis du vêtement d’Amérique ou quelque autre syndicat qui n’ont rien de proprement indien; elle met en cause finalement leur convention collective avec un employeur qui se trouve être une compagnie ontarienne, appartenant à titre privé à des Indiens, mais qui n’a rien non plus de spécifiquement indien; la bande a expressément refusé d’en assumer l’exploitation et a décidé de lui retirer son nom.

Mais même si l’on examine la situation du seul point de vue des employés indiens et comme si l’employeur était un Indien, cela ne met en jeu ni

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le statut d’Indien ni des droits si intimement liés au statut d’Indien qu’ils devraient en être considérés comme des accessoires indissociables comme, par exemple, la possibilité d’être enregistré, la qualité de membre d’une bande, le droit de participer à l’élection des chefs et des conseils de bande, les privilèges relatifs à la réserve, etc. Pour cette raison je conclus que le pouvoir de réglementer les relations de travail en question ne fait pas partie intégrante de la compétence fédérale principale sur les Indiens ou les terres réservées aux Indiens. La question de savoir si le Parlement pourrait les réglementer dans l’exercice de ses pouvoirs accessoires est une question que nous n’avons pas à résoudre sauf dans la mesure où sa solution est utile pour déterminer en théorie la portée ultime d’une suprématie fédérale potentielle.

L’attribution au Parlement de la compétence législative exclusive de faire des lois relatives à certaines catégories de personnes ne signifie pas que la totalité des droits et obligations de ces personnes relève de la compétence fédérale principale à l’exclusion des lois provinciales d’application générale. Dans Union Colliery Company of British Columbia v. Bryden[14], la British Columbia Coal Mines Regulations Act, 1890 prévoyait que [TRADUCTION] «aucun garçon de moins de douze ans et aucune femme ou jeune fille, quel que soit son âge, ne pourront travailler, ou être placés dans le but d’effectuer un travail sous terre, dans une mine à laquelle la présente loi s’applique». La disposition a été modifiée pour y ajouter les mots [TRADUCTION] «et aucun Chinois» après les mots «et aucune femme ou jeune fille, quel que soit son âge». La modification a été jugée ultra vires de la province parce qu’elle portait sur la naturalisation et les aubains. Mais on n’a jamais prétendu que l’interdiction générale d’embaucher des garçons de moins de douze ans, des femmes et des jeunes filles, quel que soit leur âge, dans une mine ne s’appliquait pas aux personnes naturalisées et aux aubains y compris ceux d’origine chinoise.

Un raisonnement semblable doit prévaloir relativement à l’application des lois provinciales aux Indiens, en autant que ces lois ne visent pas uniquement les Indiens, ni ne prétendent leur imposer

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une réglementation en tant qu’Indiens, et à la condition aussi qu’elles ne soient pas supplantées par une loi fédérale valide. À ce propos, il faut souligner qu’alors que la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6, réglemente certains droits civils des Indiens, comme le droit de faire un testament et la distribution des biens ab intestat, elle ne prévoit pas la réglementation des relations de travail des Indiens entre eux ou avec des non-Indiens. Comme nous le verrons plus tard, il en est de même du Code canadien du travail. Par conséquent, ces relations de travail demeurent assujetties aux lois d’application générale en vigueur dans la province tel que le prévoit l’art. 88 de la Loi sur les Indiens:

88. Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi du Parlement du Canada, toutes lois d’application générale et en vigueur, à l’occasion, dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où lesdites lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou statut administratif établi sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou y ressortissant.

L’avocat de l’appelante a également fait valoir que les droits civils en question ne sont pas uniquement les droits civils des Indiens, mais les droits civils indiens exercés sur une réserve. Le sens de cette prétention, si je comprends bien, est que le caractère exclusif de la compétence fédérale est d’une certaine façon renforcé parce qu’il découle de deux chefs connexes de compétence fédérale et non d’un seul, la compétence fédérale sur les Indiens et sur les terres réservées aux Indiens.

À mon avis, cette prétention cherche à faire renaître, dans une version modifiée, la théorie de l’enclave des réserves: les lois provinciales ne s’appliqueraient pas aux Indiens sur les réserves bien qu’elles puissent s’appliquer à d’autres. Cette Cour a rejeté la théorie de l’enclave dans l’arrêt Cardinal c. Procureur général de l’Alberta[15] et je ne vois aucune raison de la faire renaître même dans une forme limitée. Le paragraphe 91.24 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 attribue

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au Parlement compétence sur deux matières distinctes, les Indiens et les terres réservées aux Indiens, non pas les Indiens sur les terres réservées aux Indiens. Le pouvoir du Parlement de faire des lois relatives aux Indiens est le même, que les Indiens soient sur une réserve ou à l’extérieur d’une réserve. Il n’a pas plus de force parce qu’il vise des Indiens sur une réserve qu’il n’est amoindri parce qu’il vise des Indiens à l’extérieur d’une réserve. (Voir Kenneth Lysyk, «The Unique Constitutional Position of the Canadian Indian» (1967), 45 R. du B. Can. 513, à la p. 515.)

J’accorde peu d’importance au permis en vertu duquel Four B occupe les locaux. Four B ne pouvait pas violer le droit de propriété là ni ailleurs. Il aurait fallu une autorisation ou un permis de Sa Majesté pour occuper des terres de Sa Majesté à l’extérieur d’une réserve. Il est vrai que le permis peut être annulé et qu’il ne peut être renouvelé sans le consentement du conseil de bande. Mais, dans cette éventualité, il n’est pas inconcevable que Four B déménage son usine à quelques pieds hors de la réserve et, avec les mêmes employés, poursuive l’exploitation de la même entreprise avec globalement le même but et le même effet. Je suis porté à croire que si cela s’était produit au départ, aucun problème constitutionnel ou juridictionnel ne se serait posé.

Je n’accorde pas non plus beaucoup de valeur à l’argument que Four B a reçu des subventions du fédéral. Le gouvernement du Canada subventionne de très nombreuses industries sans que le Parlement acquière par le fait même le pouvoir de réglementer leurs relations de travail.

Il reste un dernier point, savoir, si le Code canadien du travail occupe ce champ. Les dispositions-clé sont le par. 108(1) et l’art. 2 dont voici le texte:

108. (1) La présente Division s’applique aux employés dans le cadre d’une entreprise fédérale, aux patrons de ces employés dans leurs rapports avec ces derniers, ainsi qu’aux organisations patronales et aux syndicats composés de ces patrons ou de ces employés respectivement.

2. Dans la présente loi

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«entreprise, affaire ou ouvrage de compétence fédérale» ou «entreprise fédérale» signifie tout ouvrage, entreprise ou affaire ressortissant au pouvoir législatif du Parlement du Canada, y compris, sans restreindre la généralité de ce qui pirécède:

a) tout ouvrage, entreprise ou affaire réalisé ou dirigé dans le cadre de la navigation (intérieure ou maritime), y compris la mise en service de navires et le transport par navire partout au Canada;

b) tout chemin de fer, canal, télégraphe ou autre ouvrage ou entreprise reliant une province à une ou plusieurs autres, ou s’étendant au-delà des limites d’une province;

c) toute ligne de navires à vapeur ou autres, reliant une province à une ou plusieurs autres, ou s’étendant au-delà des limites d’une province;

d) tout service de transbordeurs entre provinces ou entre une province et un pays autre que le Canada;

e) tout aéroport, aéronef ou ligne de transport aérien;

f) toute station de radiodiffusion;

g) toute banque;

h) tout ouvrage ou entreprise que le Parlement du Canada déclare (avant ou après son achèvement) être à l’avantage du Canada en général, ou de plus d’une province, bien que situé entièrement dans les limites d’une province; et

i) tout ouvrage, entreprise ou affaire ne ressortissant pas au pouvoir législatif exclusif des législatures provinciales;

À mon avis, le Code canadien du travail ne prévoit pas ce cas-ci. En vertu du critère fonctionnel, Four B n’est pas une entreprise, affaire ou ouvrage de compétence fédérale au sens du Code canadien du travail. Mais, si nous devions résoudre le problème sur le fondement proposé par l’appelante, savoir, que les Indiens sont «des personnes fédérales», j’adopterais le passage suivant des motifs du juge Morden de la Cour divisionnaire:

[TRADUCTION] Par ses termes, l’art. 108 du Code vise des activités, des opérations ou des fonctions fédérales et non la situation de personnes, ou d’une catégorie de personnes, qui pourraient être considérées comme des personnes «fédérales», ni leurs relations. Ce dernier point n’est pas l’objet de l’article, (comparer avec la façon de définir le champ d’application de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970,

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chap. P-35, qui vise «tous les éléments de la Fonction publique» (art. 3), et, également, l’art. 109 du Code applicable «à toute corporation établie pour accomplir quelque fonction pour le compte du gouvernement du Canada ainsi qu’aux employés d’une telle corporation»).

Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens en faveur des intimés, mais il n’y aura aucune adjudication de dépens en faveur ou contre les intervenants.

Pourvoi rejeté avec dépens, le juge en chef LASKIN et le juge RITCHIE étant dissidents.

Procureurs de l’appelante: Blake, Cassels & Graydon, Toronto.

Procureurs de l’intimé Les Travailleurs unis du vêtement d’Amérique: Golden, Levinson, Toronto.

Procureurs de l’intimée la Commission des relations de travail de l’Ontario: Cameron, Brewin & Scott, Toronto.

Procureur de l’intervenant le chef Donald R. Brant: Ronald W. Cass, Belleville.

Procureurs des intervenants, certains employés: Reynolds, Hunter, Sullivan & Kline, Belleville.

[1] (1977), 17 O.R. (2d) 80.

[2] [1974] R.C.S. 695.

[3] [1976] 2 R.C.S. 751.

[4] (1978), 91 D.L.R. (3d) 698.

[5] (1970), 74 W.W.R. 38.

[6] [1925] A.C. 396.

[7] [1955] R.C.S. 529.

[8] [1948] R.C.S. 248.

[9] [1966] R.C.S. 767.

[10] [1969] R.C.S. 851.

[11] [1975] 1 R.C.S. 178.

[12] [1977] 2 R. C.S. 729.

[13] [1979] 1 R.C.S. 754.

[14] [1899] A.C. 580.

[15] [1974] R.C.S. 695.


Parties :

Demandeurs : Four B Manufacturing
Défendeurs : Travailleurs unis du vêtement

Texte :

Cour suprême du Canada

Four B Manufacturing c. Travailleurs unis du vêtement, [1980] 1 R.C.S. 1031

Date: 1979-12-21

Four B Manufacturing Limited Appelante;

et

Les Travailleurs unis du vêtement d’Amérique et la Commission des relations de travail de l’Ontario Intimés;

et

Le chef Donald R. Brant et certains employés Intervenants.

1979: 20, 21 juin; 1979: 21 décembre.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey, Pratte et Mclntyre.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.

Proposition de citation de la décision: Four B Manufacturing c. Travailleurs unis du vêtement, [1980] 1 R.C.S. 1031 (21 décembre 1979)

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Origine de la décision

Date de la décision : 21/12/1979
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