Cour suprême du Canada
Barratt c. Corporation of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418
Date: 1980-10-07
Robert Clark Barratt (Demandeur) Appelant;
et
The Corporation of the District of North Vancouver (Défenderesse) Intimée.
1980: 19 mars; 1980: 7 octobre.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, Mclntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique[1], qui a accueilli l’appel interjeté du jugement du juge Aikins. Pourvoi rejeté.
B.A. Crane, c.r., pour le demandeur, appelant.
George S. Cumming, c.r., et Brian Joyce, pour la défenderesse, intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE MARTLAND — L’appelant s’est blessé le 11 octobre 1973 en tombant de sa bicyclette dont la roue avant s’était coïncée dans un nid-de-poule non signalé sur Marine Drive, une rue située dans les limites de la municipalité intimée («la Municipalité»). En première instance, l’appelant a invoqué la négligence et l’acte dommageable; toutefois, seule la question de la négligence est en litige devant cette Cour. L’appelant a eu gain de cause en première instance. La Cour d’appel a infirmé ce jugement.
Le juge de première instance a relaté comme suit les circonstances de l’accident de l’appelant:
[TRADUCTION] Marine Drive est une avenue très passante de North Vancouver. Elle suit principalement Taxe est ouest. A l’endroit et près de l’endroit où l’appelant est tombé, l’avenue est plate. Vers 11h45, le 11 octobre 1973, le demandeur roulait à bicyclette en direction ouest sur Marine Drive. Il a traversé l’intersection des rues Pemberton et Marine et s’est alors engagé dans
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le secteur des numéros civiques 1200. Le nid-de-poule qui a causé la chute du demandeur se trouvait à environ quarante pieds à l’ouest du coin nord-ouest de l’intersection qu’il venait de traverser. Le nid-de-poule se trouvait sur la partie de la chaussée utilisée par les véhicules, à environ un pied au sud du côté nord de cette partie.
Il faisait gris et il avait plu. La chaussée dans le secteur où le demandeur est tombé était en mauvais état. Il y avait beaucoup d’ondulations causées par des dépressions mineures de la chaussée qui étaient à ce moment remplies d’eau. Le nid-de-poule était de forme ovale, un peu plus long que large; il avait de dix-huit à vingt pouces de largeur et environ douze pouces de profondeur. L’axe longitudinal du nid-de-poule était dans le même sens que la rue… Lorsque le demandeur a roulé dans le nid-de-poule, celui-ci était rempli d’eau sale.
Je suis convaincu que le nid-de-poule, ainsi rempli d’eau sale, ne se distinguait pas des autres flaques d’eau formées dans les dépressions peu profondes et les ondulations de la surface de la chaussée, que le demandeur pouvait nettement voir de sa bicyclette mais qui ne présentaient aucun danger.
Marine Drive avait été classée à une certaine époque dans la catégorie des voies ou artères principales. Comme telle, le ministère provincial de la Voirie était responsable de sa construction et de son entretien. Le ministère de la Voirie a refait l’asphalte de Marine Drive en 1960. En 1961, on a retiré Marine Drive de la catégorie des voies principales et la Municipalité a donc assumé pour cette rue la même responsabilité que pour les autres rues de son territoire. L’asphalte du secteur des numéros 1200 de Marine Drive où se trouvait le nid-de-poule, n’avait pas été refait depuis 1960.
Le juge de première instance a conclu que le nid-de-poule qui a provoqué l’accident de l’appelant était le résultat de l’usure normale causée par la circulation. Il a jugé qu’il ne résultait pas de la négligence de la Municipalité. L’appelant ne conteste pas ces conclusions.
Au moment où l’appelant a été blessé, la Municipalité avait entrepris la réfection de Marine Drive. Des panneaux de signalisation de travaux avaient été installés à chaque extrémité d’une zone longue de onze pâtés de maisons, qui comprenait le secteur des numéros 1200. Les travaux prévus comprenaient la réfection des égouts pluviaux, la
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réinstallation de certaines conduites d’eau principales, l’installation de l’éclairage de rues, la construction de trottoirs et l’asphaltage de la chaussée elle-même. Des travaux avaient été effectués à l’est et à l’ouest du secteur des numéros 1200, mais ils n’avaient pas encore commencé à cet endroit là.
Au moment de l’accident, la chaussée de ce tronçon de Marine Drive était en mauvais état. M. Harry Whitmore, le coordonnateur de l’entretien de la Municipalité, a témoigné que tout Marine Drive, de la rue MacKay jusqu’au chemin Capilano, avait vraiment besoin d’un nouvel asphaltage. Il a dit que des nids-de-poule se formaient continuellement sur ce tronçon de Marine Drive. M. Whitmore a admis qu’un nid-de-poule rempli d’eau pouvait être très dangereux et que, si l’on s’était rendu compte de l’existence d’un nid-de-poule comme celui en cause, un panneau avertisseur aurait été installé. La preuve établit que la municipalité ignorait l’existence du nid-de-poule qui est à l’origine de la présente affaire.
La Municipalité avait un système bien organisé d’inspection des rues. Elle employait deux inspecteurs en voirie et son territoire était divisé en deux districts aux fins d’inspection. Les inspecteurs devaient circuler une fois toutes les deux semaines sur toutes les rues du district qui leur était assigné. La Municipalité essayait de faire inspecter certaines rues plus fréquemment encore. La preuve ne démontre pas que Marine Drive en faisait partie. Il incombait aux inspecteurs de détecter les défectuosités de la chaussée ou toute autre détérioration. S’ils découvraient des détériorations, les inspecteurs pouvaient soit les signaler par le biais d’une demande de travaux, soit, dans le cas d’un nid-de-poule, le réparer eux‑mêmes avec le matériel qu’ils transportaient.
Le tronçon de Marine Drive dont il est question dans ce pourvoi avait été inspecté le 4 octobre 1973, une semaine avant que l’appelant subisse ses blessures. L’appelant ne prétend pas que cette vérification a été faite incorrectement ou négligemment.
Aux termes de la Municipal Act, R.S.B.C. 1960, chap. 255, une municipalité a le pouvoir
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d’entretenir et de réparer les rues mais n’a pas l’obligation de le faire. Voici les dispositions pertinentes de la Municipal Act:
[TRADUCTION] 513. …
(2) Le Conseil peut
a) faire le tracé, construire, entretenir et améliorer les rués ou une partie de celles-ci;
…
d) nettoyer, huiler, et arroser les rues, assumer leur éclairage et faire tout ce qui est nécessaire pour la sécurité sur les rues et pour leur conservation;
e) autoriser l’Ingénieur ou tout autre responsable, à sa discrétion, à fermer temporairement une rue ou une partie de celle-ci à la circulation, ou à diriger la circulation, pendant que des travaux y sont effectués.
Voici les allégations de négligence de la déclaration:
[TRADUCTION]
a) d’avoir toléré la présence d’une excavation sur la rue pendant que des travaux ou des améliorations y étaient effectués, de sorte que s’il pleuvait, l’excavation soit cachée et présente un danger pour les usagers légitimes de ladite rue, une excavation dont on pouvait raisonnablement craindre qu’elle provoque des blessures graves si elle n’était pas comblée ou barricadée pour empêcher le passage des bicyclettes, des véhicules à moteur et des piétons.
b) d’avoir laissé une excavation sans protection et de ne pas avoir signalé l’état dangereux de ladite rue.
c) de ne pas avoir inspecté ladite rue régulièrement ou de ne pas l’avoir inspectée du tout et de ne pas y avoir effectué les travaux appropriés.
L’appelant prétend également au par. 5:
[TRADUCTION] Les travaux n’avaient pas été effectués sur ladite rue et, à l’époque pertinente, celle-ci était en mauvais état et dangereuse, situation que la défenderesse connaissait ou pouvait connaître, le tout en violation de l’obligation que lui impose la loi de réparer et d’entretenir ladite rue.
Le juge de première instance s’est exprimé comme suit relativement aux al. a) et b) des allégations:
[TRADUCTION] Selon les allégations a) et b) relatives à la négligence, le nid-de-poule était une excavation ou résultait d’une excavation. Dans l’affirmation d’acte dommageable, on prétend que «l’excavation constituait
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un acte dommageable». Le demandeur n’a pas prouvé ces affirmations. Le demandeur n’a pas prouvé que le nid-de-poule résultait de travaux d’excavation ou d’autres types de travaux effectués par la défenderesse. Je suis convaincu que le nid-de-poule est dû à l’usure normale causée par la circulation.
Relativement à l’al. c) des allégations, il faut remarquer que le juge de première instance a conclu que la Municipalité avait un système d’inspection des rues bien organisé, dont la nature a déjà été décrite. Dans le passage suivant de ses motifs, le juge de première instance mentionne l’allégation faite au par. 5 de la déclaration:
[TRADUCTION] … Selon le mode d’entretien courant adopté par la défenderesse pour le secteur des numéros civiques 1200, elle devait sans aucun doute combler de nombreux nids-de-poule. Comme nous le verrons, des nids-de-poule se formaient continuellement sur le tronçon de la chaussée en cause. Aucune preuve n’établit que le nid-de-poule qui a causé la chute du demandeur ne s’est pas formé peu de temps auparavant. C’est-à-dire, qu’aucune preuve n’établit que le nid-de-poule existait depuis longtemps et que la défenderesse l’avait réparé antérieurement. Ainsi la réclamation du demandeur ne se fonde pas sur la proposition que la Municipalité défenderesse avait réparé le nid-de-poule en le comblant de façon négligente. Je suis incapable de conclure que le nid-de-poule s’est formé par suite de la négligence de la défenderesse. Cependant, tel n’est pas le fondement de l’allégation de négligence imputée à la Municipalité.
Aux termes du paragraphe 5 de la déclaration, on prétend que la Municipalité défenderesse était assujettie à une obligation légale d’effectuer des réparations. A mon avis, tel n’est pas le cas. En vertu de la Municipal Act (R.S.B.C. 1960, chap. 255), une municipalité a le pouvoir d’entretenir et de réparer les rues mais non l’obligation de le faire.
En dépit de ces conclusions, le juge de première instance a décidé qu’en raison de sa négligence, la Municipalité était responsable envers l’appelant. Le fondement de cette conclusion est exposé dans le passage suivant de ses motifs:
[TRADUCTION] La réclamation du demandeur ne se fonde pas sur l’assujettissement de la Municipalité à une obligation, légale ou autre, d’entretenir ses rues. L’obligation invoquée est que la défenderesse, connaissant le danger inhérent à la situation, aurait dû prendre des mesures pour s’assurer que les usagers de Marine Drive,
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automobilistes et cyclistes, ne risquent pas de subir des blessures à cause des nids‑de‑poule qui se formaient continuellement et qui constituaient des pièges dangereux lorsqu’ils étaient remplis d’eau. Si l’on admet que la Municipalité était assujettie à l’obligation susmentionnée, alors son système d’inspection ne lui a pas permis de s’en acquitter parce qu’il ne prévoyait pas d’inspections assez fréquentes pour faire face au risque connu. Et si l’on admet encore l’existence de cette obligation, l’allégation du demandeur est que la Municipalité aurait pu adopter plusieurs mesures tout à fait raisonnables dans l’exercice de ses pouvoirs pour éviter aux usagers de Marine Drive de se blesser. A ce titre, la Municipalité aurait évidemment pu organiser une inspection plus ou moins constante du secteur des numéros civiques 1200 de Marine Drive et prendre des mesures pour que les nids-de-poule soient réparés rapidement avant qu’ils ne deviennent dangereux. A part cela, puisqu’il n’y a pas d’obligation absolue de réparer, des inspections beaucoup plus fréquentes assorties d’un système de signalisation quelconque des nids-de-poule dangereux, par des signaux, un drapeau rouge ou des barrières, auraient bien pu suffire à protéger les usagers de Marine Drive du danger connu. D’ailleurs, les inspecteurs dont j’ai parlé placent des panneaux avertisseurs pour protéger le public des défectuosités qu’ils ne peuvent pas immédiatement réparer.
Il dit dans un passage subséquent:
[TRADUCTION] En l’espèce, il faut considérer que la municipalité défenderesse connaissait le danger réel parce qu’elle savait que des nids-de-poule se formaient continuellement sur ce tronçon de Marine Drive et que par temps pluvieux, ces nids‑de‑poule pouvaient être dangereux.
En substance, le juge de première instance a conclu que le système d’inspection adopté par la Municipalité était inadéquat parce qu’il n’a pas permis de découvrir le nid-de-poule qui a effectivement causé l’accident, à temps pour prendre des mesures qui l’auraient empêché. Il en arrive à cette conclusion, malgré le fait que, comme je l’ai déjà dit:
(1) le juge de première instance a conclu que la Municipalité avait un système d’inspection des rues bien organisé;
(2) le juge de première instance a conclu qu’[TRADUCTION] «aucune preuve n’établit que le nid-de-poule qui a causé la chute du
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demandeur ne s’était pas formé peu de temps auparavant».
(3) la preuve établit que le tronçon de Marine Drive en question avait été inspecté le 4 octobre 1973, une semaine avant l’accident de l’appelant.
(4) on n’a pas prétendu que l’inspection avait été faite incorrectement ou négligemment.
Ainsi, suivant la description qu’en a donnée le juge de première instance, l’obligation imposée à la Municipalité consistait à [TRADUCTION] «organiser une inspection plus ou moins constante du secteur des numéros civiques 1200 de Marine Drive et (à) prendre des mesures pour que les nids-de-poule soient réparés rapidement avant qu’ils ne deviennent dangereux».
La Cour d’appel n’a pas souscrit à l’opinion du juge de première instance portant qu’il faut considérer que la Municipalité connaissait le danger réel qui a causé l’accident du seul fait qu’elle savait que des nids-de-poule se formaient sur ce tronçon de Marine Drive. Le juge Robertson qui a exprimé l’opinion de la Cour, a dit:
[TRADUCTION] … La formation continuelle de nids-de-poule ne constituait pas en soi un «danger réel». Sur une bonne longueur et depuis longtemps, la chaussée était parsemée d’innombrables dépressions constituant des nids-de-poule potentiels qui de temps à autre prenaient forme; mais absolument aucune preuve n’indique qu’avant le 11 octobre 1973, quelqu’un, un automobiliste ou un cycliste, ait été blessé par suite de la formation d’un nid-de-poule, même si la rue était très passante. En l’espèce, le danger réel était ce nid-de-poule particulièrement grand, rempli d’eau de pluie, qui a causé l’accident du demandeur. Si la Municipalité doit être tenue responsable en l’espèce, ce ne peut être parce qu’elle savait que des nids-de-poule dangereux pouvaient se former ni parce qu’elle savait que le nid-de-poule en question s’était formé — le juge Aikins a conclu que la défenderesse ignorait l’existence de ce nid‑de‑poule. Il ne peut y avoir responsabilité que si la Municipalité était censée connaître son existence.
La Municipalité aurait dû savoir que le nid-de-poule existait seulement si elle avait été tenue de faire des inspections plus fréquentes.
S’appuyant sur les principes énoncés dans l’arrêt de la Chambre des lords, Anns v. London Borough
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of Merton[2], le juge Robertson a conclu[???]que la détermination de la fréquence des inspections est une question de politique qui relève du pouvoir discrétionnaire de la Municipalité. Conformément au pouvoir que lui donnait le par. 513(2) de la Municipal Act, la Municipalité a exercé son pouvoir discrétionnaire pour instaurer un système d’inspection des rues et déterminer l’étendue de cette inspection. Il n’appartenait pas à la cour de décider si, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, les autorités ont établi un bon équilibre entre les besoins d’efficacité et d’économie. Le juge Robertson a donc conclu que l’appel de la Municipalité devait être accueilli.
Je souscris à la conclusion de la Cour d’appel. Aux termes du par. 513(2), la Municipalité a le pouvoir de tracer, construire, entretenir et améliorer les rues. Contrairement aux dispositions d’autres lois analogues, la Municipalité n’a aucune obligation de les entretenir.
En 1960, le ministère provincial de la Voirie avait refait l’asphalte de Marine Drive, la rue dont il est question dans les présentes procédures. La Municipalité a décidé de le refaire à son tour. Des panneaux de signalisation de travaux avaient été installés à chaque extrémité d’une zone longue de onze pâtés de maisons, qui comprenait le secteur des numéros 1200. Avant l’accident, les travaux avaient commencé à l’est et à l’ouest de ce tronçon, mais l’asphalte n’y avait pas encore été refait. La circulation était maintenue sur Marine Drive, mais la Municipalité assurait ce que le juge de première instance a appelé [TRADUCTION] «un système bien organisé d’inspection des rues», lequel a déjà été décrit.
Dans le passage que j’ai déjà cité, le juge de première instance a examiné les allégations de négligence formulées par l’appelant et, bien qu’il ne le fasse pas expressément, il semble les adopter.
Il dit que, connaissant le danger «inhérent à la situation», la Municipalité [TRADUCTION] «aurait dû prendre des mesures pour s’assurer que les usagers de Marine Drive, automobilistes et cyclistes, ne risquent pas de subir des blessures à cause
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des nids-de-poule qui se formaient continuellement et qui constituaient des pièges dangereux lorsqu’ils étaient remplis d’eau». (C’est moi qui souligne.)
Si le juge de première instance déclare ici que la Municipalité était un assureur contre les blessures dues à «des nids-de-poule», il définit une obligation trop sévère et sa déclaration ne peut tenir.
Il dit que la fréquence des inspections n’était pas suffisante pour permettre de faire face au risque connu et il ajoute que la Municipalité aurait pu organiser [TRADUCTION] «une inspection plus ou moins constante du secteur des numéros civiques 1200 de Marine Drive et prendre des mesures pour que les nids-de-poule soient réparés rapidement avant qu’ils ne deviennent dangereux».
Comme le juge Robertson l’a fait remarquer, bien que sur une bonne longueur et depuis longtemps la chaussée fût parsemée d’innombrables dépressions constituant des nids‑de‑poule potentiels, aucune preuve n’établit qu’avant le 11 octobre 1973, quelqu’un ait été blessé par suite de la formation d’un nid-de-poule même si la rue était très passante.
Les blessures de l’appelant ont été causées par un nid-de-poule qu’une inspection faite une semaine avant l’accident n’avait pas permis de détecter. En imposant une obligation d’inspection constante et de réparation immédiate, le juge de première instance cherche à nouveau à faire de la Municipalité un assureur contre les dommages causés par l’existence d’un nid-de-poule.
Le juge de première instance poursuit en disant que puisqu’il n’y avait aucune obligation absolue de réparer, il aurait dû y avoir [TRADUCTION] «des inspections plus fréquentes assorties d’un système de signalisation … des nids-de-poule dangereux». Il reconnaît que les inspecteurs de la Municipalité installaient des panneaux avertisseurs pour signaler les défectuosités qu’ils ne pouvaient réparer immédiatement. Donc, sa critique de la conduite de la Municipalité porte sur la fréquence des inspections. En substance, il conclut que la Municipalité aurait dû instituer un système d’inspection continue pour assurer la prévention de tout dommage possible et il juge qu’en l’absence d’un tel système, la Municipalité doit le cas échéant être tenue responsable des dommages.
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A mon avis, il n’existe pas d’obligation semblable. La Municipalité, un corps public, a exercé son pouvoir d’entretenir Marine Drive. La Loi ne l’obligeait pas à le faire. La méthode qu’elle a choisie pour exercer ce pouvoir est une question de politique qu’il lui appartenait de déterminer. Si, dans l’application de sa politique, ses employés avaient agi de façon négligente, causant des dommages, sa responsabilité aurait pu être engagée, mais on ne peut juger que la Municipalité a été négligente parce qu’elle a élaboré une politique d’entretien plutôt qu’une autre.
La situation dans laquelle se trouve la Municipalité est bien expliquée par le lord juge du Parcq de la Cour d’appel dans l’arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board[3], à la p. 338:
[TRADUCTION] Juridiquement, il serait peut-être plus satisfaisant ou, tout au moins, il semblerait plus satisfaisant dans certains cas difficiles, que Ton considère qu’un organisme qui a choici d’exercer ses pouvoirs soit exactement dans la même situation que celui auquel une loi du Parlement impose une obligation. Par ailleurs, il faut se souvenir que lorsque le Parlement permet à un corps public de décider quel pouvoir il doit exercer, quand et comment il doit le faire, il serait déplacé de soumettre ensuite à un jury ou à un juge des faits la question de savoir si le corps en question a agi de façon raisonnable, question qui exige de tenir compte des politiques et parfois de l’équilibre des besoins opposés d’efficacité et d’économie.
Le lord juge du Parcq était dissident en Cour d’appel, mais l’arrêt de la Cour d’appel a été infirmé par la Chambre des lords[4]. Lord Wilberforce a cité en l’appuyant cette déclaration dans l’arrêt Anns (précité) à la p. 501.
Ma conclusion est que le juge de première instance a cherché à imposer un fardeau trop lourd à la Municipalité, que la détermination de la méthode par laquelle la Municipalité a décidé d’exercer son pouvoir d’entretenir la rue, y compris son système d’inspection, était une question de politique ou de planification et qu’en l’absence de négligence dans l’application même de ce plan, la réclamation de l’appelant doit échouer.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
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Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs du demandeur, appelant: Doig, Baily, Proceviat, McLean & Greenbank, Burnaby.
Procureur de la défenderesse, intimée: Bruce E. Emerson, North Vancouver.
[1] (1979), 89 D.L.R. (3d) 473; (1978), 6 B.C.L.R. 319.
[2] [1977] 2 All E.R. 492.
[3] [1940] 1 K.B. 319.
[4] [1941] A.C. 74.
