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§ Boggs c. R., [1981] 1 R.C.S. 49 (3 février 1981)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est accueilli et le par. 238(3) déclaré ultra vires

Numérotation :

Référence neutre : [1981] 1 R.C.S. 49 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1981-02-03;.1981..1.r.c.s..49 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Conduite pendant une suspension de permis - Domaine de législation provinciale - Effet national de la suspension provinciale de permis - Objet et nature véritables du texte de loi - Est-il ultra vires du Parlement? - Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(27) - Code criminel, art. 238(3).

Droit criminel - Condamnation pour conduite pendant une suspension de permis - Législation provinciale sous-jacente - Suspension ou annulation par simple mesure administrative ou judiciaire - Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, art. 238(1), (2), (3) modifié par 1974‑75‑76 (Can.), chap. 93, art. 19(1), (2), (3) - The Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, chap. 202, art. 13. 20(1), 30, 138(4) - The Motor Vehicle Accident Claims Act, R.S.O. 1970, chap. 281, art. 2, 3, 4, 5, 9, 10 modifiée par 1973 (Ont.), chap. 13, art. 3, 4, 6, 7.

L’appelant a été déclaré coupable par une cour provinciale d’avoir conduit une automobile alors que sa capacité de conduire était affaiblie, contrairement à l’art. 234 du Code criminel, et d’avoir refusé de fournir un échantillon d’haleine, contrairement à l’art. 235 du Code. Son permis de conduire a automatiquement été suspendu par mesure administrative. L’appelant a subséquemment été accusé d’avoir enfreint le par. 238(3) du Code, c.-à-d. d’avoir conduit une automobile alors qu’il était inhabile en raison de la suspension de son permis de conduire un véhicule automobile en Ontario. Il a été déclaré coupable par une cour provinciale qui a décidé que le par. 238(3) était intra vires du Parlement du Canada.

Dans une instance parallèle, R. v. Akey, [1979] 1 M.V.R. 293, la Cour provinciale a conclu que le par. 238(3) était ultra vires. La Haute Cour de l’Ontario,

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sur exposé de cause, a infirmé cette décision. Dans les deux affaires, la Cour d’appel a conclu que le par. 238(3) était intra vires.

Cette Cour a autorisé le pourvoi sur la question suivante: «La Cour d’appel a-t-elle commis une erreur de droit en jugeant que le par. 238(3) du Code criminel est intra vires du Parlement du Canada?»

Arrêt: Le pourvoi est accueilli et le par. 238(3) déclaré ultra vires.

Le paragraphe 238(3) présente deux caractéristiques différentes. Lorsque la suspension du permis de conduire découle d’une mesure administrative provinciale suite à une déclaration de culpabilité pour une infraction au Code criminel, elle a pour effet de créer une nouvelle infraction au Code en plus de l’infraction provinciale de conduire sans permis. Par contre, la suspension ou l’annulation peut résulter d’une mesure administrative provinciale ou d’une mesure judiciaire en vertu d’une loi provinciale, pour des motifs tels que le défaut de payer un montant alloué par jugement civil relativement à un véhicule automobile, ou de faire des paiements à un fonds provincial d’indemnisation des victimes d’accident, le défaut de payer pareil montant alloué par un jugement civil rendu dans d’autres provinces ou états des Etats-Unis, la violation des règles de conduite routière prescrites par les lois provinciales ou les règlements; et la violation des régimes provinciaux relatifs à la taxation et à l’obtention de permis pour les véhicules automobiles et les carburants. Le paragraphe 238(3) crée alors une nouvelle peine en vertu du Code pour violation d’une loi ou d’un règlement provincial sans faire de distinction dans la peine ainsi imposée entre le cas où la violation initiale est elle‑même une infraction au Code et le second cas où il s’agit de la violation d’un règlement provincial. Dans ces cas, la conduite n’a rien à voir avec la capacité de conduire et la sécurité sur les routes du pays. Présentement, l’article érige en infraction le fait de conduire au Canada parce qu’une province a retiré au conducteur son permis pour une raison reliée ou non à l’utilisation des routes et des rues.

Le Parlement ne peut empiéter sur le domaine propre des législatures provinciales en adoptant l’apparence du droit criminel en vertu du par. 91(27) de l’ A.A.N.B., dont cette Cour a examiné la portée dans plusieurs arrêts. Comme l’a dit le juge Rand dans l’affaire Lord’s Day, [1959] R.C.S. 497 «…les actes criminels sont ceux qui sont interdits par la loi…ainsi définis pour protéger ce que l’on considère comme l’intérêt public ou pour empêcher ce que l’on estime être un tort ou un mal public». L’intérêt de la collectivité dans la sécurité routière se prête à un exercice approprié du pouvoir législatif dans le domaine du droit criminel. Mais il n’y a pas

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d’intérêt collectif réellement perceptible à rattacher au domaine criminel l’administration d’un système de permis de vente en gros ou au détail. Le paragraphe 238(3) est tout à fait muet sur cet aspect et rien ne peut en être retranché pour permettre de conserver ce qui est constitutionnel.


Parties :

Demandeurs : Boggs
Défendeurs : Sa Majesté la Reine

Texte :

Cour suprême du Canada

Boggs c. R., [1981] 1 R.C.S. 49

Date: 1981-02-03

John Elmer Boggs Appelant;

et

Sa Majesté La Reine Intimée;

et

Le procureur général du Canada et le procureur général de l’Alberta Intervenants.

1980: 14 mai; 1981: 3 février.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.

POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1], qui a rejeté l’appel d’un jugement de la Cour provinciale déclarant l’appelant coupable. Pourvoi accueilli.

Julius Melnitzer, pour l’appelant.

Murray Segal, pour l’intimée.

E.G. Ewaschuk, c.r., pour l’intervenant, le procureur général du Canada.

William Henkel, c.r., pour l’intervenant, le procureur général de l’Alberta.

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE ESTEY — Dans ce pourvoi, on conteste la constitutionnalité du par. 238(3) du Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34. L’appelant a été déclaré coupable le 5 août 1977 par une cour provinciale d’avoir conduit une automobile alors que sa capacité de conduire était affaiblie, contrairement à l’art. 234 du Code criminel, et d’avoir refusé de fournir un échantillon d’haleine, contrairement à l’art. 235 du Code. Par suite de ces déclarations de culpabilité, le permis de conduire de l’appelant a automatiquement été suspendu par mesure administrative conformément au par.

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20(1) de The Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, chap. 202. L’appelant a subséquemment été accusé d’avoir enfreint le par. 238(3) du Code, c.-à-d. d’avoir, le 11 août 1979, conduit une automobile alors qu’il était inhabile en raison de la suspension de son permis de conduire un véhicule automobile en Ontario. Au terme des procédures qui ont suivi en Cour provinciale, l’appelant a été déclaré coupable, la Cour ayant conclu que le par. 238(3) était intra vires du Parlement du Canada.

La même question s’est posée devant les tribunaux de l’Ontario dans une instance parallèle, R. v. Akey1 où le juge Clendenning de la Cour provinciale a conclu que l’article du Code était ultra vires; la Haute Cour de l’Ontario, sur exposé de cause, a infirmé cette décision dans un jugement du juge Montgomery. Dans les deux affaires, la Cour d’appel a conclu que le par. 238(3) était intra vires et a par conséquent rejeté au fond l’appel interjeté par l’appelant Boggs contre sa déclaration de culpabilité.

Cette Cour a autorisé le pourvoi sur la question suivante:

La Cour d’appel a-t-elle commis une erreur de droit en jugeant que le par. 238(3) du Code criminel est intra vires du Parlement du Canada?

Le paragraphe 238(3) du Code criminel du Canada dispose:

Quiconque conduit un véhicule à moteur au Canada alors qu’il est inhabile à conduire un tel véhicule, ou que la conduite d’un tel véhicule lui est interdite, en raison de la suspension ou annulation légale, dans une province, de son permis ou de sa licence ou de son droit d’obtenir un permis ou une licence concernant la conduite d’un véhicule à moteur dans ladite province, est coupable

a) d’un acte criminel et est passible d’un emprisonnement de deux ans; ou

b) d’une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité.

Ce texte de loi a été adopté dans sa forme actuelle par 1974-75-76 (Can.), chap. 93, par. 19(2) lorsque le Parlement, par les par. 19(1) et (3), a abrogé les par. 238(1), (2) et (3.1) et a reformulé le par. (3) dans la forme précitée. Selon les dispositions abrogées, lorsqu’une déclaration de

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culpabilité était prononcée en vertu de dispositions particulières du Code, la cour avait le pouvoir d’interdire à l’accusé de conduire un véhicule automobile pour la période (dans les limites prescrites par les paragraphes) et aux endroits au Canada qu’elle déterminait. Le paragraphe (3) se trouve au Code depuis qu’il a été promulgué pour la première fois par 1938 (Can.), chap. 44, art. 16. Bien que la constitutionnalité de cette disposition du Code (le par. 238(3)) n’ait pas été contestée directement devant cette Cour, elle a été examinée directement ou indirectement en regard d’autres questions. Dans l’arrêt Provincial Secretary of P.E.I. c. Egan[2], cette Cour a conclu que le par. (2) abrogé, qui autorisait une cour à ajouter une suspension de permis de conduire à la peine qui pouvait par ailleurs être imposée à l’occasion d’une déclaration de culpabilité pour conduite en état d’ébriété ou d’une suspension de permis, était intra vires du Parlement. Le juge en chef Duff a conclu que pareille disposition (le par. 285(7) à l’époque) était constitutionnelle, mais il n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur le par. 285(8) de l’époque, qui est maintenant le par. 238(3). La principale question portait sur l’effet du par. 285(7) du Code (c’est-à-dire le pouvoir de la cour d’imposer une suspension en sus d’autres peines) sur la validité d’une loi de l’Île‑du‑Prince-Édouard qui prescrivait la suspension automatique du permis de conduire d’un accusé déclaré coupable d’avoir conduit un véhicule automobile alors qu’il était en état d’ébriété. La Cour a conclu que le par. 285(7) ne portait pas atteinte à la loi provinciale. Cet arrêt ne nous est d’aucun secours en l’espèce où la question contraire se pose, savoir, le Parlement a-t-il compétence pour ajouter une conséquence pénale à la suspension d’un permis par une province sans égard au motif de cette suspension?

Dans l’arrêt R. c. Prue et Baril,[3] cette Cour s’est penchée sur la mens rea exigée pour prouver une infraction au par. 238(3) et la Cour, à la majorité, a conclu qu’il était nécessaire d’établir l’intention. On n’a pas soulevé la question de la constitutionnalité et, ni dans l’opinion de la majorité, ni en dissidence, la Cour n’y fait référence.

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Cet article a de nouveau été soumis à cette Cour dans l’affaire R. c. Mansour[4], la question y était de savoir s’il y avait infraction à cette disposition du Code lorsque la conduite en cause avait eu lieu dans un endroit (un stationnement) où il n’était pas nécessaire de détenir un permis provincial pour conduire un véhicule automobile. La Cour a expressément fait remarquer que les parties n’avaient pas soulevé de question constitutionnelle.

D’autres tribunaux ont examiné la constitutionnalité du par. 238(3); R. v. Whynacht[5], et R. v. Munro[6]. Dans le premier cas, la Cour s’est fondée essentiellement sur l’arrêt Egan, précité, et a conclu que le par. (8) (l’actuel par. (3)) était un texte de loi fédérale valide. Un membre de la Cour au moins a conclu que puisque le par. (7), précité, alors en vigueur avait été déclaré valide dans l’arrêt Egan, précité, le par. (8) devait également l’être puisqu’il portait sur la conduite d’un véhicule pendant un retrait de permis imposé en vertu du par. (7) de même que pendant tout autre type de suspension. Évidemment, le par. (7) a été abrogé depuis et, actuellement, cette disposition du Code exige seulement qu’il y ait un retrait de permis imposé par la province. Le juge Graham a considéré le par. (8) comme s’il contenait deux parties, la première relative au retrait de permis imposé par une cour et la seconde, à un retrait de permis de nature administrative imposé par la province. Il a ensuite joint les deux parties et les a toutes deux soumises à la règle formulée dans l’arrêt Egan, précité, voici ce qu’il a dit aux pp. 244 et 245:

[TRADUCTION] La conduite d’un véhicule automobile sur une route par un conducteur inapte à conduire peut être dangereuse; le but des deux parties du par. 285(8) est le même, savoir: à cause de ce danger, interdire au conducteur inapte de conduire sur les routes. La principale raison pour exiger qu’un conducteur détienne un permis est de s’assurer qu’il n’est pas dangereux de lui permettre de conduire un véhicule automobile; il faut déduire de la révocation de son permis qu’il n’est pas apte à en conduire un et qu’il serait dangereux de le lui permettre parce que la révocation est censée justifiée et résulter de l’exercice, le cas échéant, d’un pouvoir discrétionnaire valide.

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Le juge en chef, sir Joseph Chisholm, en son nom et au nom de quatre autres membres de la Cour, a conclu ainsi à la p. 241:

[TRADUCTION] Le Parlement n’agissait pas d’une façon détournée ou dans un but caché. Il essayait véritablement de modifier le droit pénal et de réprimer un mal croissant. Le paragraphe (8) n’est rien de plus que le prolongement du par. (7), qui a déjà été jugé intra vires du Parlement.

Dans cette affaire, l’accusé avait initialement été déclaré coupable de conduite en état d’ébriété.

Dans l’arrêt Munro, précité, la Cour d’appel du Manitoba a suivi l’arrêt Whynacht et a conclu que le par. (3) était valide en partie parce que seul le Parlement pouvait donner un effet national à une suspension provinciale. Là également, la déclaration de culpabilité initiale en était une de conduite avec facultés affaiblies.

Avant de situer cette disposition du Code par rapport au par. 91(27) (droit criminel) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, S.R.C. 1970, Annexe n° 5, il est utile d’examiner les lois provinciales sous-jacentes tant en Ontario, la province où la suspension a eu lieu en l’espèce, que dans d’autres provinces. C’est particulièrement pertinent maintenant que le par. (7) a été abrogé (comme le par. 238 (1)); en outre les tribunaux se sont apparemment fondés au début sur le lien entre le retrait de permis imposé en vertu d’une loi provinciale et la conduite d’un véhicule sur une route. Aux termes de la loi ontarienne, un permis de conduire peut être suspendu par mesure judiciaire ou administrative en vertu de deux lois différentes, soit au moins vingt et une dispositions, qui vont de la suspension pour non-paiement d’une contribution à un fonds d’indemnisation des victimes d’accident créé par la Loi au défaut de payer une amende imposée en vertu de différentes lois portant sur la conduite de véhicules commerciaux et de véhicules privés sur les routes. Lorsqu’il existe une loi de réciprocité, ce retrait de permis s’étend à une dette du même genre découlant de lois d’autres provinces et d’états des États-Unis d’Amérique. Il importe également de faire remarquer que puisque la responsabilité peut résulter du fait d’un tiers lorsque celui-ci conduit le véhicule avec le consentement de son propriétaire, ces dispositions entraî-

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nent également la suspension du permis du propriétaire pour des raisons qui ne sont pas reliées à sa conduite ou à sa capacité de conduire un véhicule automobile sur les routes de la province. Ces dispositions se trouvent dans The Highway Traffic Act, précitée, de même que dans The Motor Vehicle Accident Claims Act, R.S.O. 1970, chap. 281, art. 2, 3, 4, 5, 9 et 10, tous modifiés par 1973 (Ont.), chap. 13, art. 3, 4, 6 et 7.

Il est intéressant de noter que par le par. 20(3) de The Highway Traffic Act, précitée, la province donne à la cour devant laquelle sont portées les accusations en vertu des dispositions précitées du Code criminel, le même pouvoir de suspendre un permis que celui accordé auparavant par le par. 238(1) (abrogé par 1973-74-75 (Can.), chap. 93, par. 19(1)).

Comme je l’ai déjà dit, en vertu des lois de l’Ontario (comme dans la plupart des autres provinces), le propriétaire d’un véhicule automobile peut être tenu civilement responsable des dommages causés par son véhicule lorsqu’une personne autorisée le conduit. Cette responsabilité pourrait donner lieu à un jugement d’un tribunal civil ou à une ordonnance de paiement au Motor Vehicle Accident Claims Fund de l’Ontario ou à un fonds analogue instauré dans d’autres provinces. Dans les deux cas, le défaut de payer ou de faire les versements peut entraîner la suspension du permis de conduire du propriétaire par simple mesure administrative, ce qui fera entrer en jeu le par. 238(3) du Code si ce propriétaire conduit un véhicule automobile alors qu’il est inhabile à le faire. Voir The Motor Vehicle Accident Claims Act, R.S.O. 1970, chap. 281, modifiée par 1973 (Ont.), chap. 13, art. 2 à 5 et art. 9. Un accident survenu dans une autre province ou dans un état américain peut avoir le même résultat lorsqu’il y existe une loi «ayant un effet semblable» à celle de l’Ontario. Voir The Highway Traffic Act, précitée, par. 138(4). La loi provinciale prévoit également une suspension automatique en cas de déclaration de culpabilité en vertu de plusieurs dispositions du Code relatives à la négligence criminelle, à la conduite alors que les capacités sont affaiblies par des drogues ou l’alcool; elle prévoit aussi le prolongement de la période de suspension à la discrétion des tribunaux.

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L’on trouve la plupart de ces dispositions sous différentes formes dans les lois d’autres provinces qu’il est inutile de citer ici. Sans entrer dans les détails de l’utilisation par la province de la technique du retrait du permis de conduire, on peut illustrer la portée de cette pratique dans différentes provinces par un examen de certaines lois de l’Alberta. Le paragraphe 57(1) de The Motor Vehicle Registration Act, 1975 (2) (Alta), chap. 68, art. 57, modifiée par une série de lois de l’Alberta, autorise le Ministre à [TRADUCTION] «suspendre ou annuler le permis d’un exploitant… pour une infraction prévue à The Fuel Oil Licensing Act, [R.S.A. 1970, chap. 152], The Fuel Oil Tax Act, [R.S.A. 1970, chap. 153,] ou The Fuel Oil Administration Act, [1978 (Alta), chap. 16], ou aux règlements adoptés en vertu de ces lois». L’alinéa 57(1)c) permet de retirer le permis [TRADUCTION] «pour toute autre raison que le Ministre considère suffisante». The Fuel Oil Licensing Act, précitée, établit, par exemple, un système de permis pour les distributeurs en gros ou en détail de pétrole ou les raffineurs. Elle crée plusieurs infractions relatives à l’exploitation sans permis, à l’omission de remplir et de produire les formulaires prescrits par la Loi ou de soumettre au Ministre les livres du titulaire du permis sur demande, au mélange de qualités de pétrole sans autorisation ministérielle, à la vente de carburant de qualité inférieure à celle prescrite par règlement, et à l’omission par le titulaire du permis [TRADUCTION] «de respecter toute exigence ou ordonnance légitime du Ministre». La Loi crée d’autres infractions de même nature, y compris l’infraction générale habituelle de violation d’une disposition de la Loi ou d’un règlement adopté sous son régime (art. 31). Elle autorise le lieutenant-gouverneur en conseil à établir des règlements relatifs à quatorze objets y énumérés, en plus de lui conférer un pouvoir général d’établir des règlements [TRADUCTION] «pour rendre plus efficace l’application des dispositions de la présente loi» (al. 33a)). The Fuel Oil Tax Act, précitée, impose une taxe sur tout le carburant (tout produit du pétrole utilisé dans un moteur à combustion interne pour produire de l’énergie, à l’exception du gaz naturel) acheté ou apporté en Alberta. Un régime de perception de la taxe y est détaillé et des infractions y

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sont créées en cas de violation des diverses dispositions relatives à l’identification de l’essence exemptée, au dépôt des déclarations, au non-paiement de l’essence, etc. Le paragraphe 17(5) autorise un magistrat à interdire à l’accusé de conduire un véhicule automobile pendant une période donnée en cas d’infraction à la Loi. The Fuel Oil Administration Act, précitée, établit, à l’art. 36, un autre régime de taxation relatif au mazout domestique, au carburant utilisé sur les fermes et autres carburants; elle crée des infractions semblables à celles établies dans les deux lois déjà étudiées. L’article 57 de The Motor Vehicle Registration Act, précitée, prévoit la suspension du permis pour une violation de ces lois ou des règlements adoptés sous leur régime, y compris le non-paiement d’une cotisation de taxe, et fait donc jouer le par. 238(3) du Code.

Au moins dans le cas des provinces de l’Ontario, de la Saskatchewan, du Manitoba, de la Colombie-Britannique et de l’Île-du-Prince-Édouard, la province a comblé le vide créé par l’abrogation du par. 238(1) dans les Statuts de 1974-75-76, précité, en permettant au tribunal, à l’occasion d’une déclaration de culpabilité prononcée en vertu du Code et relative à la conduite d’un véhicule automobile, de suspendre ou d’annuler le permis de conduire de l’accusé. Voir, par exemple, la Motor Vehicle Act, R.S.B.C. 1979, chap. 288, art. 82.

Un examen des codes de la route de toutes les provinces révèle qu’en général, les lois provinciales prévoient la suspension du permis d’un conducteur quand il est déclaré coupable d’une infraction au Code criminel relative à la conduite d’un véhicule automobile; pour défaut de payer un montant alloué par jugement civil relativement à un véhicule automobile, ou de faire des paiements du même genre à un fonds provincial d’indemnisation des victimes d’accident; pour défaut de payer pareil montant alloué par un jugement civil rendu dans d’autres provinces ou états des États-Unis d’Amérique dotés de lois du même genre; pour la violation des règles de conduite routière prescrites par les lois provinciales ou les règlements; et pour la violation des régimes provinciaux relatifs à la taxation et à l’obtention de permis pour les véhicules automobiles, les carburants etc. Le retrait du

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permis de conduire par l’administration et les tribunaux a manifestement beaucoup évolué depuis l’époque de l’arrêt Whynacht, précité, où le juge Graham a fait remarquer que le but de la mention au par. 238(3) (alors 285(8)), était (et je le répète pour le souligner):

[TRADUCTION]…interdire au conducteur inapte de conduire sur les routes…il faut déduire de la révocation de son permis qu’il n’est pas apte à conduire un véhicule automobile et qu’il serait dangereux de le lui permettre parce que la révocation est censée être justifiée…(à la p. 245)

Il est évident que la suspension du permis de conduire du propriétaire pour le non-paiement d’une dette reconnue par jugement résultant de la conduite d’un conducteur autorisé, ou la suspension ou révocation en raison du non-paiement d’une facture de mazout domestique, n’ont aucun lien ni en pratique ni en théorie avec la capacité du propriétaire de conduire et donc avec la sécurité du public sur les routes du pays.

L’effet du par. 238(3) présente deux caractéristiques distinctes. Lorsque la suspension du permis de conduire découle d’une mesure administrative provinciale suite à une déclaration de culpabilité pour une infraction au par. 238(3) du Code criminel, précité, elle a pour effet de créer une nouvelle infraction au Code en plus de l’infraction provinciale de conduire sans permis. Voir The Highway Traffic Act de l’Ontario, précitée, art. 13 et 30, ou la loi analogue de la Colombie-Britannique, R.S.B.C. 1979, chap. 288, al. 12(1)a). Toutefois, lorsque la suspension ou l’annulation résulte d’une mesure administrative provinciale, par exemple en vertu de l’art. 138 de The Highway Traffic Act de l’Ontario, précitée, ou d’une mesure judiciaire en vertu d’une loi provinciale, par exemple les lois de l’Alberta, précitées, le par. 238(3) crée une nouvelle peine en vertu du Code pour violation d’une loi ou d’un règlement provincial sans faire de distinction dans la peine ainsi imposée entre le premier cas, c’est‑à‑dire celui où la violation initiale est elle-même une infraction au Code, et le second cas, celui où il s’agit de la violation d’un règlement provincial. Dans un cas comme dans l’autre, l’infraction n’est complète qu’après l’action préalable d’une autorité provinciale (ou d’un tribunal) en vertu d’une loi provinciale, et la violation

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de la suspension ordonnée au niveau provincial, ce qui constitue aux termes du par. 238(3) une infraction au Code. En examinant cet aspect du par. 238(3), cette Cour a dit, dans l’arrêt Mansour, précité:

Le paragraphe 234(1) décrit l’infraction sans faire allusion aux lois provinciales ni aux exigences provinciales en matière de permis de conduire. Il suffit qu’une personne ait la garde ou le contrôle d’un véhicule à moteur selon la définition du Code, à un moment où sa capacité de conduire est affaiblie, également selon la définition du Code. Il suffit de tenir compte des dispositions du Code criminel pour établir la portée de l’infraction. Par contre, le par. 238(3) ne s’applique pas à moins qu’une province n’ait suspendu ou annulé le permis de conduire ou la licence de l’accusé. (Les italiques sont de moi.) (à la p. 924)

Voici donc la question, le Parlement peut-il validement exercer son pouvoir en matière criminelle en vertu du par. 91(27) en érigeant en infraction, au moyen d’une disposition du Code criminel (ici le par. 238(3)), la violation d’une ordonnance de nature administrative ou judiciaire rendue aux termes d’une loi provinciale valide, sans qu’elle soit nécessairement reliée à la conduite qui a donné lieu à une telle ordonnance?

Bien sûr le Parlement ne peut empiéter sur le domaine propre de la législature provinciale en adoptant simplement l’apparence ou le masque du droit criminel en vertu du par. 91(27) de l’A.A.N.B. précité. Comme lord Atkin l’a dit dans A.G.B.C. v. A.G. Canada[7], aux pp. 375 et 376:

[TRADUCTION] La seule limitation des pouvoirs pléniers du Dominion dans la détermination de ce qui sera criminel ou non, c’est la condition que le Parlement ne doit pas, sous le couvert de légiférer réellement et essentiellement en matière criminelle, légiférer de façon à empiéter sur toute catégorie de sujets énumérés à l’art. 92. Le fait que cette législation y porte atteinte en fait ne constitue pas une objection. Si on tente réellement de modifier le droit criminel, les droits civils préexistants pourront évidemment être affectés. Ordinairement, les modifications au droit criminel ont pour but d’enlever aux citoyens le droit de faire ce que, sans cette modification, ils pourraient légalement faire. Sans doute, le pouvoir plénier conféré par l’art. 91(27) ne prive pas les provinces du droit qu’elles possèdent en vertu de l’art. 92(15) d’assortir de sanctions pénales la législation qui

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relève de leur propre compétence. D’autre part, rien ne semble empêcher le Dominion, s’il le juge à propos dans l’intérêt public, d’étendre la législation criminelle, de façon générale, aux actes et omissions qui, jusqu’à présent, ne tombent que sous l’application de lois provinciales.

Voir également In re The Board of Commerce Act, 1919[8], aux pp. 198 et 199, le vicomte Haldane; et Toronto Electric Commissioners v. Snider et al.[9], à la p. 408, le vicomte Haldane:

[TRADUCTION] Ces dispositions, cela est évident, relevaient des droits civils et le Parlement du Dominion n’a pas le pouvoir de changer cet état de choses par l’imposition de peines purement accessoires. Les sanctions imposées pour infraction aux restrictions n’en font pas moins que la loi constitue, dans son caractère véritable une ingérence dans les droits civils. La loi ne vise pas à faire un nouveau délit de la grève en général.

Il faut remarquer tout de suite qu’ici, nous sommes dans une situation où la province ne cherche pas à assujettir les citoyens à une peine quasi pénale au sens où l’amende, l’incarcération ou une autre peine est mesurée d’après la nature de l’infraction; elle cherche plutôt, du moins lorsqu’il y a mesure administrative en raison du non-paiement d’une taxe ou d’un droit provincial prévu par un régime de réglementation provincial, à imposer une suspension pour forcer le paiement du droit plutôt que pour punir l’infraction. Il s’agit alors de la situation décrite dans la première phrase de l’extrait susmentionné des motifs du jugement du vicomte Haldane. En l’espèce, le Parlement fédéral érige en infraction criminelle un acte que la province interdit peut-être simplement comme mesure coercitive pour assurer le fonctionnement d’un programme provincial, qu’il s’agisse de taxation ou de réglementation.

Cette Cour a examiné la portée du par. 91(27) dans trois arrêts successifs: Re Dairy Industry Act (Renvoi sur la margarine)[10]; Goodyear Tire & Rubber Company of Canada Limited c. La Reine[11] et Lord’s Day Alliance c. P.G.C.-B. et

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autres[12]. La signification de «droit criminel» au par. (27) revêt beaucoup d’importance en raison de l’exigence qui s’impose d’interpréter l’ensemble des art. 91 et 92 afin de déterminer l’équilibre et la ligne de partage de compétence entre les pouvoirs législatifs pléniers dans une union fédérale. Le juge Rand a considéré que cette question était son point de départ dans l’arrêt Lord’s Day, précité, aux pp. 508 et 509:

[TRADUCTION] Il ne fait pas de doute que les actes criminels sont ceux qui sont interdits par la loi et qu’en général, sinon toujours, ils sont accompagnés de sanctions pénales et ainsi définis pour protéger ce que l’on considère comme l’intérêt public ou pour empêcher ce que l’on estime être un tort ou un mal public. Dans un État unitaire, cette expression pourrait s’appliquer à presque toutes les interdictions, mais, dans un régime fédéral, il convient de faire des distinctions selon l’objet, le but, la nature ou le caractère de chaque texte législatif.

Dans le Renvoi sur la margarine, précité, la Cour essayait de déterminer quels étaient, selon la répartition des pouvoirs législatifs aux art. 91 et 92, la nature et le caractère véritables de l’interdiction imposée par le fédéral sur la production et la vente de la margarine. Le juge Rand, qui parlait au nom de la Cour, a dit à la p. 50:

[TRADUCTION] L’interdiction a-t-elle été établie dans un but de nature publique qui permettrait de la rattacher au droit pénal? La paix publique, l’ordre, la sécurité, l’hygiène, la moralité: telles sont quelques-unes des fins que sert cette loi; mais il ne s’agit pas là de l’objet de ce texte.

...

L’intérêt public relatif à cette réglementation repose manifestement dans les effets qu’elle a sur le commerce: elle est accolée à l’objet de la loi qu’elle suit selon que le pouvoir est accordé à l’une ou l’autre des législatures. Mais en faire le fondement de la loi dans le domaine du droit criminel signifierait qu’en interdisant la fabrication ou la vente de produits déterminés, le Parlement pourrait, en vertu de son pouvoir dans ce domaine, pour ce qu’il estime être de bonnes politiques commerciales, non seulement bloquer une partie importante de la vie économique d’une partie du Canada, mais le faire au profit d’une autre partie. Quelle que soit la portée de la réglementation du commerce interprovincial, il est difficile de concevoir une forme plus insidieuse d’empiétement sur un pouvoir complémentaire.

[Page 63]

Cette Cour a jugé que la catégorie droit criminel ne pouvait justifier l’adoption d’une telle disposition législative. Dans l’arrêt Goodyear, précité, le juge Rand a reformulé le critère à la p. 312 puis, se référant à l’art. 498 du Code en vigueur à l’époque (complot pour restreindre indûment la concurrence), il l’a appliqué à la p. 313:

[TRADUCTION] Il s’agit de savoir ici si l’objet et le but sont de fournir des moyens supplémentaires de supprimer un mal public du genre de ceux qui relèvent de la compétence du Parlement en vertu du par. 27.

Il est plus facile d’énoncer un critère aussi général que de l’appliquer. Comme on l’a dit dans l’arrêt Prue et Baril, précité, il ne suffit pas au Parlement «d’ajouter une sanction, sans plus, à la violation d’une loi pénale provinciale» (le juge en chef Laskin à la p. 552); le fait qu’elle soit applicable à travers le pays ne suffit pas non plus à satisfaire le critère de validité en vertu du par. 27 (ibid à la p. 551); la nécessité de la mens rea n’est pas non plus décisive en soi puisque les provinces peuvent également l’exiger en vertu du par. 92(15) de l’A.A.N.B., précité. Dans l’arrêt MacDonald et Railquip Enterprises c. Vapour Canada, [13] le Juge en chef a conclu que l’utilisation par le Parlement de l’infraction générale prévue au Code (art. 115) pour ériger en infraction criminelle la violation de toutes les lois fédérales était insuffisante, aux pp. 145 et 146:

Même en présumant que l’al. e) de l’art. 7 (comme d’ailleurs les autres alinéas de l’art. 7) interdit des méthodes d’affaires antisociales susceptibles de la sanction générale prévue à l’art. 115 du Code criminel pour désobéissance à une loi fédérale, on dépasse vraiment les bornes en prétendant fonder sur le Code criminel le redressement civil prévu à l’art. 53 de la Loi sur les marques de commerce. Le principe qui en découlerait aurait pour conséquence d’ouvrir la voie toute large à la législation fédérale sur le redressement civil à l’égard de nombreux articles du Code criminel et, vu la vaste compétence fédérale en matière de droit criminel, affaiblirait l’autorité législative provinciale et la juridiction des tribunaux provinciaux de façon à transformer nos arrangements constitutionnels sur le partage des compétences au point de les rendre méconnaissables.

Cela nous ramène au critère formulé dans le Renvoi sur la margarine, précité, et au but véritable du par. 238(3) du Code. Dans l’arrêt Mansour, précité, cette Cour a jugé, à la p. 925:

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L’un des buts évidents, sinon le principal, du par. 238(3) est de donner une portée nationale aux suspensions de permis de conduire provinciaux, c.-à-d. de donner une portée extra-territoriale à la suspension provinciale.

et à la page suivante:

Il se peut que l’article vise aussi à ajouter des sanctions criminelles à la pénalité provinciale pour violation de la suspension de permis de conduire.

Bien sûr, cet article du Code peut viser plusieurs buts. La nature des dispositions provinciales relatives à la suspension que nous avons déjà examinées peut nous en révéler certains. Un examen des conséquences de l’application de l’art. 238 à l’action provinciale en vertu des pouvoirs de révocation peut peut-être nous en révéler d’autres. Tout cela nous amène bien loin de la loi provinciale initiale qui prescrit la suspension dans certains cas. La difficulté principale que présente la disposition du Code dans son texte actuel ressort davantage si l’on modifie les faits de l’affaire Mansour pour qu’ils comprennent la situation où l’accusé dont le permis est suspendu, conduit un véhicule dans une seconde province (c.-à-d. autre que celle qui a délivré le permis) qui n’impose pas de suspension dans les circonstances qui se sont produites dans la province qui a délivré le permis: quel rapport les actes du conducteur dans la seconde province ont-ils avec la criminalité; plus exactement, quel intérêt cette seconde collectivité a-t-elle à condamner ce conducteur au moyen de procédures criminelles? Que condamne et par le fait même interdit le Parlement comme acte criminel dans ces circonstances? Ce ne peut être la conduite initiale dans la province qui a délivré le permis dans l’exemple ci-dessus parce qu’une telle règle n’était pas en vigueur à l’endroit de l’infraction alléguée.

Lorsqu’un état américain a adopté «une loi du même genre» reconnue par la province qui a délivré le permis, mais non par la province où l’infraction aurait été commise, l’élément du «but de nature public… rattaché au droit pénal» (pour reprendre les mots de cette Cour dans le Renvoi sur la margarine, précité) est difficile à discerner. Il devient plus difficile d’isoler le but du par. 238(3) depuis l’abrogation du par. (1), car la réunion de l’ordonnance rendue en vertu du par. (1) et de la conduite d’un véhicule alors que le permis était suspendu en vertu du par. (3) avait un

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rapport réel avec le droit criminel. De plus, si l’interdiction fédérale ne visait que les suspensions résultant d’une déclaration de culpabilité en vertu de dispositions déterminées au indéterminées du Code, le rapport avec l’ordre public et la sécurité serait plus évident. Dans son texte actuel, l’article érige en infraction le fait de conduire au Canada parce qu’une province a retiré au conducteur son permis pour une raison reliée ou non à l’utilisation des routes et des rues.

Les complications qui peuvent découler de ce texte de loi sont une incitation à l’étude autant qu’elles sont inutiles à la recherche de la bonne classification constitutionnelle du par. 238(3). Voici un dernier exemple: si, n’admettant pas les motifs de suspension prévus dans la Loi de la première province, la deuxième province délivrait un permis au conducteur dont le permis a été suspendu, l’utilisation de ce permis dans une troisième province dont une loi de réciprocité reconnaît les permis délivrés par la première et la deuxième provinces, serait-elle une infraction aux termes de l’art. 238? La question suivante est encore plus appropriée: Est‑ce un exercice valide de la compétence du Parlement en matière de droit criminel que d’ajouter des conséquences pénales à une ordonnance de suspension provinciale qui vise l’administration plus efficace d’un régime provincial de taxation? La difficulté est qu’il peut y avoir des situations (dont certaines ont déjà été mentionnées) où l’intérêt de la collectivité dans la sécurité routière se prête à un exercice approprié du pouvoir législatif dans le domaine du droit criminel. La proposition contraire est particulièrement vraie, savoir qu’il ne peut y avoir d’intérêt collectif réellement perceptible à rattacher au domaine criminel l’administration d’un système de permis de vente en gros ou au détail. Malheureusement, l’art. 238 est tout à fait muet sur cet aspect. Rien ne peut être retranché pour permettre de conserver ce qui peut être constitutionnel. On ne peut non plus appliquer le principe d’une «interprétation atténuée» puisque cela nécessiterait dans chaque procès un examen minutieux de la procédure de retrait utilisée, laquelle, comme dans l’arrêt Akey, précité, peut ne pas avoir été soumise à la Cour qui connaît de l’accusation portée en vertu du par. 238(3).

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Dans R. v. Gaehring[14], aux pp. 191 et 192 (décision antérieure à l’abrogation du par. 238(1)), le juge Turcotte de la Cour de district a reconnu l’existence de cette difficulté et a fait remarquer que la conduite d’un véhicule pendant une suspension de permis qu’une cour a imposée comme partie de la peine pour une infraction à une disposition du Code ou à une loi provinciale est une chose grave et [TRADUCTION] «équivaut à un outrage à la décision de la cour». Plus loin dans sa décision, le juge a fait remarquer:

[TRADUCTION] Par ailleurs, si on m’avait apporté la preuve que la suspension résultait de l’incapacité de démontrer la solvabilité, j’aurais peut-être adopté une opinion différente. (à la p. 192.)

Malheureusement, le Code ne fait pas de distinction semblable et, en pratique, le juge du procès ne sera pas toujours en mesure de discerner le type d’actes qui ont provoqué la suspension provinciale.

L’appelant prétend de plus que le par. 238(3) doit être abrogé puisqu’il constitue une délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif du Parlement aux législatures provinciales. Cette analyse affirme que le Parlement a permis à la législature provinciale d’établir un système de retrait des permis, étant convaincu que la violation de la suspension provinciale serait, par un remorquage permanent, une infraction au Code criminel. C’est là peut-être une allégation intéressante mais, compte tenu de mon opinion sur la portée du pouvoir en matière criminelle en vertu du par. 91(27), il n’est pas nécessaire de trancher cette question.

Je conclus donc que le par. 238(3) est ultra vires du Parlement; je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’annuler la déclaration de culpabilité de l’appelant.

Pourvoi accueilli.

Procureur de l’appelant: Julius Melnitzer, London.

Procureur de l’intimée: Procureur général de l’Ontario, Toronto.

[1] [1979] 1 M.V.R. 293.

[2] [1941] R.C.S. 396.

[3] [1979] 2 R.C.S. 547.

[4] [1979] 2 R.C.S. 916.

[5] [1942] 1 D.L.R. 238 (C.S.N.-É. en banc).

[6] (1959), 22 D.L.R. (2d) 443 (C.A. Man.).

[7] [1937] A.C. 368.

[8] [1922] 1 A.C. 191.

[9] [1925] A.C. 396.

[10] [1949] R.C.S. l, conf. par [1951] A.C. 179.

[11] [1956] R.C.S. 303.

[12] [1959] R.C.S. 497.

[13] [1977] 2 R.C.S. 134.

[14] (1956), 20 W.W.R. 189.

Références :

Jurisprudence: R. v. Akey, [1979] 1 M.V.R. 293; Provincial Secretary of P.E.I. c. Egan, [1941] R.C.S. 396; R. c. Prue et Baril, [1979] 2 R.C.S. 547; R. c. Mansour, [1979] 2 R.C.S. 916; R. v. Whynacht, [1942] 1 D.L.R. 238; R. v. Munro (1959), 22 D.L.R. (2d) 443; A.G.B.C. v. A.G. Canada, [1937] A.C. 368; In re The Board of Commerce Act, 1919, [1922] 1 A.C. 191; Toronto Electric Commissioners v. Snider et al., [1925] A.C. 396; Re Dairy Industry Act (Renvoi sur la margarine), [1949] R.C.S. 1, conf. par [1951] A.C. 179; Goodyear Tire & Rubber Company of Canada Limited c. La Reine, [1956] R.C.S. 303; Lord’s Day Alliance c. P.G.C.-B. et autres, [1959] R.C.S. 497; MacDonald et Railquip Enterprises c. Vapour Canada, [1977] 2 R.C.S. 134; R. v. Gaehring (1956), 20 W.W.R. 189.

Proposition de citation de la décision: Boggs c. R., [1981] 1 R.C.S. 49 (3 février 1981)

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Origine de la décision

Date de la décision : 03/02/1981
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