Synthèse
Référence neutre : [1981] 1 R.C.S. 211
Date de la décision :
17/02/1981Sens de l'arrêt :
Le pourvoi est accueilli
Analyses
Relations de travail - Fonction publique - Congédiement - Portée du droit de Sa Majesté de congédier un fonctionnaire - Effet du contrat de travail - Le droit de congédiement de la Couronne est-il supprimé par une convention collective? - Civil Service Act, R.S.N.S. 1967, chap. 34, art. 9, 22, 57 - Civil Service Joint Council Act, R.S.N.S. 1967, chap. 35, art. 3, 8 - Nova Scotia Government Employees Association Act, 1973 (N.S.), chap. 136, art. 6d).
L’appelant Wilson a été nommé à la Fonction publique de la Nouvelle-Écosse avec une période de stage de douze mois qui a été validement prolongée de six mois suivant un avertissement motivé que son travail n’était pas satisfaisant. Après que le sous-ministre Ta avisé que ses services ne seraient pas retenus après la fin de son stage prolongé, Wilson a formé un grief qui a suivi tous les paliers jusqu’à la nomination d’un conseil d’arbitrage de la Fonction publique. Le conseil a conclu que seule la Commission en tant qu’employeur pouvait congédier Wilson et non le sous-ministre, et il a ordonné qu’on confirme Wilson en tant qu’employé permanent. Avant que cette décision fût prise mais après la présentation du grief, un décret pris en conformité de l’art. 57 de la Loi a mis fin à l’emploi de Wilson. Ce renvoi a aussi fait l’objet d’un grief de façon prévue à la convention, mais le ministre responsable a refusé d’accéder à la demande du Conseil mixte de la Fonction publique qui voulait la nomination d’un autre conseil d’arbitrage parce qu’il «… n’est pas la tribune appropriée où contester les mesures que prend le gouverneur en conseil». Par avis de requête introductif d’instance déposé en vertu de l’Arbitration Act, les appelants ont demandé la nomination d’un conseil d’arbitrage et leur requête a été rejetée; l’appel de cette décision a été rejeté à l’unanimité par la Division d’appel.
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Une forme rudimentaire de négociation collective a été établie dans la Civil Service Joint Council Act. La convention collective conclue entre l’Association appelante et Sa Majesté du chef de la Nouvelle-Écosse a été ratifiée par règlement de la Commission de la Fonction publique et approuvée par décret. Les termes du contrat qui incluent les restrictions des droits de la Couronne de congédier à son gré, ont été autorisés par la Civil Service Act. Toutefois, les art. 22 et 57 de cette loi, respectivement, disposent que toute nomination à la Fonction publique était «à titre amovible» et que «Nulle disposition de la présente loi ne porte atteinte au pouvoir du gouverneur en conseil de révoquer … un employé». La question juridique est de savoir si, nonobstant le règlement approuvant la convention collective et nonobstant la Nova Scotia Government Employees Association Act, la Couronne provinciale peut refuser de reconnaître les termes de la convention collective et en ignorer les dispositions qui restreignent les droits qu’elle peut avoir de congédier à son gré, en invoquant les art. 22 et 57 de la Civil Service Act.
Arrêt (les juges Martland, Ritchie et Estey sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Laskin et les juges Dickson, McIntyre et Chouinard: Les dispositions relatives à une forme de négociation collective dans la Civil Service Joint Council Act supplantent les art. 22 et 57 de la Civil Service Act à l’égard d’une convention conclue par le Conseil mixte ou établie par l’arbitrage. L’effet du règlement approuvé qui ratifie la convention combinée à l’incorporation dans cette convention de la disposition relative à l’arbitrage de la Civil Service Joint Council Act, est d’exclure l’application de l’art. 22. L’article 57 n’accorde aucun nouveau pouvoir, mais constitue simplement une disposition qui maintient, en faveur du gouverneur en conseil, un pouvoir qu’il peut restreindre contractuellement. L’article 57 est loin de faire disparaître la convention collective conclue par le gouvernement et le règlement qui l’approuve, au contraire, la convention collective, approuvée par le gouverneur en conseil et par la Commission de la Fonction publique, équivaut à une subordination délibérée de quelque pouvoir unilatéral de congédier que le gouverneur en conseil ait pu avoir. Les mots «nulle disposition de la présente loi» dans l’art. 57 ne peuvent avoir pour effet de prévaloir sur un accord négocié de bonne foi hors de la portée de la Civil Service Act et en vertu d’une loi l’autorisant. La Loi est allée trop loin dans l’établissement d’une égalité relative de situation juridique entre Sa Majesté et les personnes avec qui elle traite pour justifier le retour à un anachronisme. Le pouvoir de congédier à volonté est au plus une condition implicite d’un engagement s’il n’y avait
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aucune disposition contraire. La convention collective autorisée a supplanté de façon expresse la situation que prévoit la common law et même si elle ne déroge pas aux termes de la Civil Service Act, elle a détruit l’effet de l’art. 57.
Les juges Martland, Ritchie et Estey, dissidents: L’article 57 a pour effet de laisser au gouverneur en conseil un pouvoir prépondérant de congédier les fonctionnaires par dérogation à toute autre disposition de la Loi. La convention n’a d’effet qu’en vertu d’un règlement que la Commission a adopté conformément à l’art. 9 de la Loi. Etant donné que le pouvoir d’adopter le règlement reste assujetti aux termes de l’art. 57, le règlement ne pouvait être adopté que sous réserve du pouvoir de congédiement du gouverneur en conseil. La loi constitutive de l’Association ne confère ni à cette dernière ni à ses membres de droit ou privilège à l’encontre de Sa Majesté. Même si l’Association a le pouvoir de négocier collectivement avec Sa Majesté, la négociation devait se faire conformément à la Loi. La convention en découlant n’est devenue valide qu’après que le gouverneur en conseil l’eut approuvée en tant que règlement.
[Jurisprudence: Reilly v. The King, [1934] A.C. 176; Shenton v. Smith, [1895] A.C. 229]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse[1], qui a rejeté un appel du rejet par le juge Richard d’une requête visant un arbitrage. Pourvoi accueilli.
Peter G. Green et Joel E. Fichaud, pour les appelants.
William Wilson et Mollie Gallagher, pour les intimés.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Dickson, McIntyre et Chouinard rendu par
LE JUGE EN CHEF — La question en litige dans ce pourvoi, interjeté sur autorisation de cette Cour, est de savoir si les appelants ont le droit de soumettre un grief de congédiement à l’arbitrage aux termes d’une convention collective conclue entre l’Association appelante et Sa Majesté du chef de la Nouvelle-Écosse, représentée par la Commission de la Fonction publique provinciale, ou si Sa Majesté peut légalement soutenir qu’elle conserve le plein pouvoir de congédier à son gré les employés qui, comme l’appelant Wilson, sont protégés par la convention collective.
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A l’origine, Wilson a été engagé à titre de stagiaire pour une période de douze mois à compter du 15 juillet 1974. La durée de son stage a été prolongée jusqu’au 14 janvier 1976. Par une lettre en date du 23 décembre 1975, il a été avisé que ses services ne seraient plus requis après le 14 janvier 1976. Conformément à la convention collective, il a formé un grief qui a été soumis à l’arbitrage, sans que la Commission de la Fonction publique ne s’oppose à son droit ni au droit de l’Association appelante de recourir à l’arbitrage en vertu de la convention collective. Le conseil d’arbitrage a conclu (en fait, on l’a admis) que Wilson n’avait pas été congédié validement, et, dans sa sentence arbitrale du 22 septembre 1976, il a décidé que Wilson avait acquis le statut d’employé permanent à compter du 15 janvier 1976.
Nonobstant sa participation à l’arbitrage, la Commission de la Fonction publique a contribué à faire adopter, le 12 février 1976, un décret qui mettait fin à l’emploi de Wilson, prétendument en application de l’art. 57 de la Civil Service Act, R.S.N.S. 1967, chap. 34. Je reviendrai plus loin à l’art. 57 ainsi qu’à d’autres dispositions de la Civil Service Act, dont l’art. 22 (que Sa Majesté a aussi invoquées devant cette Cour). Bien sûr, le conseil d’arbitrage connaissait ce fait lorsqu’il a rendu sa sentence. Il a accordé à Wilson un salaire rétroactif pour la période du 15 janvier 1976 au 12 février 1976, en soulignant que le décret du 12 février 1976 faisait l’objet d’un second grief qui pourrait être soumis à l’arbitrage. La décision de la Commission de la Fonction publique de refuser l’arbitrage de ce second grief est à l’origine des présentes procédures.
La convention collective conclue entre l’Association et Sa Majesté du chef de la Nouvelle‑Écosse et signée le 29 octobre 1975 a été ratifiée par règlement de la Commission de la Fonction publique et approuvée par décret le 25 novembre 1975. Le décret expose qu’il a plu au gouverneur en conseil d’approuver le règlement [TRADUCTION] «sur … l’avis du ministre responsable de la Commission de la Fonction publique … [et] sur l’avis de la Commission de la Fonction publique et en
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application de l’art. 9 de la Civil Servie Act».
L’article 9 de la Civil Service Act se lit comme suit:
[TRADUCTION] 9 La Commission, avec l’approbation du gouverneur en conseil, peut établir des règlements relatifs à l’emploi dans la Fonction publique concernant:
a) les conditions d’emploi;
b) l’admissibilité à un poste et les qualités requises;
c) la nature et le contenu des concours;
d) la classification et la reclassification des employés;
e) les mutations et l’avancement des employés;
f) les salaires et les augmentations de salaire des employés;
g) la cessation d’emploi et la définition de la démission;
h) les vacances, les congés, les congés de maladie, les congés spéciaux et les autres absences;
i) les jours ouvrables et les horaires de travail;
j) l’audition des plaintes et des griefs et les décisions y relatives;
k) les décisions relatives à la Fonction publique;
l) l’établissement et la tenue de dossiers concernant les employés;
m) toute autre question qu’elle estime nécessaire et favorable à la bonne administration de la présente loi.
Il est certain que cet article autorise (pour qu’il n’y ait aucun doute à cet égard) l’adoption de la convention collective conclue entre l’Association et la Commission de la Fonction publique au nom de Sa Majesté du chef de la Nouvelle-Écosse. La question juridique soulevée par cette affaire et, que j’aborde maintenant, est de savoir si, nonobstant le règlement approuvant la convention collective et nonobstant la Nova Scotia Government Employees Association Act, 1973 (N.S.), chap. 136, la Couronne provinciale peut refuser de reconnaître les termes de la convention collective et en ignorer les dispositions (qui restreignent les droits qu’elle peut avoir de congédier à son gré), en invoquant les art. 22 et 57 de la Civil Service Act. Cette Cour n’a pas à examiner l’aspect moral du comportement du gouvernement dans l’espèce.
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Les articles 22 et 57 de la Civil Service Act se lisent comme suit:
[TRADUCTION] 22 Sauf une disposition expresse au contraire, toute nomination à la Fonction publique se fait par concours conformément à la présente loi et à ses règlements d’application et doit être faite à titre amovible.
…
57 Nulle disposition de la présente loi ne porte atteinte au pouvoir du gouverneur en conseil de révoquer ou de congédier un sous-ministre ou un employé.
Il suffit de remonter à la Civil Service Act, 1952, 1952 (N.S.), chap. 4, devenu le chap. 34 des R.S.N.S. 1954, pour trouver l’origine de ces dispositions. Dans cette loi, il s’agissait des art. 23 et 46 respectivement, le dernier article étant alors formulé de façon différente. En 1962, une nouvelle loi concernant la Fonction publique a été adoptée, modifiant et refondant la loi alors en vigueur. La nouvelle loi (1962 (N.S.), chap. 3) a conservé l’art. 23, et ce qui était l’art. 46 est devenu l’art. 58 dont la formulation est restée la même dans la loi actuelle. Lorsque ces lois de 1952 et de 1962 ont été adoptées, aucune disposition ne permettait les négociations collectives dans la Fonction publique, mais cette situation a changé avec l’adoption de la Civil Service Joint Council Act, 1967 (N.S.), chap. 6, devenu R.S.N.S. 1967, chap. 35.
La Civil Service Joint Council Act prévoyait l’établissement d’un Conseil mixte de la Fonction publique, formé de trois fonctionnaires nommés par le gouverneur en conseil et de trois membres nommés par le gouverneur en conseil sur la recommandation de l’Association des fonctionnaires de la Nouvelle-Écosse, un groupement, non constitué en corporation, de personnes au service du gouvernement provincial nommées par la Commission de la Fonction publique. Le Conseil mixte devait avoir un président indépendant, nommé par le gouverneur en conseil.
Les débats du Conseil mixte suivaient l’ordre du jour établi par le président aux termes de l’art. 3 de la Loi. En vertu de cet article, le président était tenu
[TRADUCTION] 3 …
d) d’inscrire à l’ordre du jour, à la demande d’un membre, toute question relative aux conditions d’em-
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ploi des fonctionnaires, y compris, mais sans restreindre la généralité de ce qui précède, les conditions de travail, la rémunération, les congés et les horaires de travail, pourvu qu’il n’inscrive à l’ordre du jour aucune question à moins d’être convaincu que les procédures utiles à l’égard de cette question ont été prises suivant l’article 59 de la Civil Service Act et les articles 61, 62 et 63 de son règlement d’application; …
Cet article permettait au Conseil mixte de négocier de la façon prévue à l’art. 4 qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 4 Le Conseil mixte étudie et négocie les questions que le président a portées à l’ordre du jour en conformité de l’article 3.
Si on prenait une décision sur les questions portées à l’ordre du jour, l’art. 5 de la Loi exigeait qu’elle soit signée par le président et le vice-président [TRADUCTION] «et que le président la transmette à l’autorité compétente pour qu’elle soit appliquée; elle lie l’association».
La Civil Service Joint Council Act prévoyait la médiation si on ne pouvait en venir à un accord et, en cas d’échec de la médiation, le ministre du Travail ou l’Association pouvait demander l’arbitrage d’un conseil d’arbitrage de la Fonction publique. Le paragraphe 7(3) de la Civil Service Joint Council Act prévoyait la signature des décisions de la Commission par le président et leur transmission à l’autorité compétente pour qu’elles soient exécutées, et ces décisions devaient lier l’Association.
L’article 8, un article clé de la Loi, se lit comme suit:
[TRADUCTION] 8 Par dérogation à la Civil Service Act, le gouverneur en conseil a le pouvoir de mettre à exécution les décisions du Conseil mixte ou du conseil d’arbitrage et, sous réserve de l’article 9, il est tenu de les exécuter. La Commission de la Fonction publique a le pouvoir d’exécuter ces décisions et, sous réserve de l’article 9, est tenue de le faire de la même façon qu’elle exécute les dispositions de la Civil Service Act ou ses règlements d’application.
Il me paraît clair qu’en établissant ainsi une forme rudimentaire de négociation collective, la Civil Service Joint Council Act, supplante, à cause de l’art. 8, les art. 22 et 57 de la Civil Service Act
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à l’égard d’une convention conclue par le Conseil mixte concernant la sécurité d’emploi ou la protection des employés contre les congédiements non motivés. De même, elle supplante les art. 22 et 57 de la Civil Service Act si des questions de sécurité d’emploi ou de protection de l’employé résultent d’une décision du conseil d’arbitrage de la Fonction publique lorsque le Conseil mixte n’a pu en venir à un accord et qu’on a demandé l’arbitrage à cette fin. L’article 10 de la Civil Service Joint Council Act renforce cette façon de voir en interdisant à l’Association des fonctionnaires de la Nouvelle-Écosse d’approuver, d’encourager ou d’appuyer, financièrement ou autrement, une grève de ses membres ou d’une partie de ceux‑ci.
On peut faire valoir qu’une décision du Conseil mixte ou du conseil d’arbitrage de la Fonction publique doit d’abord être rendue en fonction des dispositions de la Civil Service Act et que seules les décisions qui respectent les art. 22 et 57 sont exécutoires. Ce serait, selon moi, une interprétation dénaturée de l’économie de la Civil Service Joint Council Act. L’exécution est, à mon avis, indissociable des décisions de fond auxquelles on arrive par la négociation ou l’arbitrage. Il faut se rappeler que le président établit l’ordre du jour des négociations et qu’il est tenu de porter à l’ordre du jour, entre autres choses, «toute question relative aux conditions d’emploi des fonctionnaires». Cette disposition envisage sûrement la possibilité d’une protection quelconque contre le congédiement arbitraire. Il n’y a, à cet égard, aucune restriction fondée sur les art. 22 et 57 de la Civil Service Act, et les dispositions de l’art. 8 de la Civil Service Joint Council Act relatives à l’exécution des décisions confirment simplement le caractère obligatoire du processus en précisant expressément que la Civil Service Act (donc ses art. 22 et 57) ne peut restreindre l’obligation d’exécuter ces décisions. De fait, la Cour a le devoir de donner à la loi une interprétation raisonnable qui lui fasse produire des effets et non de chercher à l’annuler par des subtilités de forme.
La Civil Service Joint Council Act est une loi postérieure à la Civil Service Act et, alors que l’ancienne loi était toujours en vigueur, une autre loi a été adoptée en 1973 constituant l’Association
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des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse. Cette association, appelante en l’espèce, a été de toute évidence créée pour remplacer l’ancienne association des fonctionnaires comme représentante des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse. Sa loi organique, 1973 (N.S.), chap. 136, prévoit qu’elle a notamment pour objet (al. 2d)) [TRADUCTION] «de négocier collectivement avec Sa Majesté la Reine du chef de la Nouvelle-Écosse» et aussi (al. 2e)) [TRADUCTION] «de négocier collectivement conformément à la Trade Union Act avec les conseils, les organismes et les commissions que Sa Majesté la Reine du chef de la Nouvelle-Écosse constitue à l’occasion». Entre autres pouvoirs, l’Association a ceux qu’énonce l’al. 6d):
[TRADUCTION] 6 L’Association a le pouvoir
…
d) de conclure avec les autorités gouvernementales, municipales, locales ou autres, les arrangements qui peuvent conduire à la réalisation de ses objets; d’obtenir de l’une de ces autorités les droits et privilèges que l’Association peut avoir, qu’il lui est permis d’accepter et qu’elle estime souhaitable d’obtenir pour appliquer, exécuter et exercer ces droits, privilèges et arrangements et s’y conformer.
C’est en application de ses objets et de ses pouvoirs que l’Association a négocié la convention collective qui est à l’origine du grief de Wilson. Cette convention comprend la gamme des dispositions qu’on trouve habituellement dans les documents de cette sorte. J’estime important de souligner certaines de ses dispositions. La clause 2.01 énonce que l’employeur (défini comme Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Nouvelle-Écosse, représentée par la Commission de la Fonction publique) reconnaît l’Association comme le seul agent négociateur. La clause 3.01 énonce que la convention s’applique à l’Association, aux employés et à l’employeur et les lie. La clause 7.01 reproduit les dispositions déjà citées de l’art. 10 de la Civil Service Joint Council Act et, de fait, cite l’interdiction faite dans la Loi d’approuver, d’appuyer ou d’encourager une grève. Les clauses 23.01 et 24.01 sont deux dispositions clé de la convention collective. La clause 23.01 prévoit que [TRADUCTION] «Les dispositions de la Civil Ser-
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vice Joint Council Act relatives à l’arbitrage s’appliquent aux griefs résultant de la présente convention». La clause 24.01 énonce que [TRADUCTION] «Nul employé qui a terminé sa période de stage ne doit faire l’objet de mesures disciplinaires par suspension sans solde ou par renvoi si ce n’est pour un motif juste et suffisant». La clause 24.03 s’applique à l’égard des griefs pour cause de congédiement puisqu’elle permet d’invoquer la procédure de grief au dernier palier et qu’elle permet le recours à l’arbitrage en vertu des dispositions de la Civil Service Joint Council Act.
Il s’agit par conséquent, en l’espèce, d’une convention collective entre Sa Majesté du chef de la Nouvelle-Écosse et l’Association appelante, et cette convention (1) protège les fonctionnaires que vise la convention contre les congédiements sans motif juste et suffisant, et (2) prévoit l’arbitrage en vertu de la Civil Service Joint Council Act comme mode reconnu de règlement des griefs, y compris les griefs contre les congédiements qui ne seraient pas justifiés. Si les art. 22 et 57 de la Civil Service Act sont supplantés dans le cas de négociations menées à bonne fin ou, à défaut, dans le cas d’arbitrage en vertu de la Civil Service Joint Council Act, est-ce que la situation change du fait de l’établissement, en matière de négociations collectives, de relations plus élaborées entre Sa Majesté du chef de la Nouvelle-Écosse et l’Association appelante par suite de la constitution de l’Association ayant pour objet précis de négocier collectivement avec Sa Majesté?
On ne conteste pas le pouvoir de Sa Majesté du chef de la Nouvelle-Écosse de conclure une convention collective avec l’Association. Selon Sa Majesté, cependant, quels que soient les autres avantages et la protection que la convention accorde aux fonctionnaires, ceux-ci n’ont aucune protection contre le congédiement arbitraire, même si la protection à cet égard est une des raisons d’être de la négociation collective et constitue, dans ce pays, un élément clé des conventions collectives.
On prétend que les art. 22 et 57 de la Civil Service Act ont pour effet de restreindre la portée de la convention collective quant à la protection contre les congédiements qui ne seraient pas justi-
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fiés et à l’arbitrage d’un grief pour congédiement. Je ne crois pas qu’on puisse accepter cette prétention. A mon avis, l’effet du règlement approuvé en vertu de l’art. 9 de la Civil Service Act, qui ratifie la convention collective conclue avec l’Association, combiné à l’incorporation, dans la clause d’arbitrage de cette convention, de la disposition relative à l’arbitrage de la Civil Service Joint Council Act, est d’exclure l’application de l’art. 22. Selon mon interprétation, les mots «Sauf une disposition expresse au contraire» dans cet article n’exigent pas nécessairement que la disposition expresse au contraire se retrouve dans un texte de loi différent. De fait, l’al. 9a) de la Civil Service Act, en autorisant les règlements relatifs aux «conditions d’emploi» doit envisager que ces conditions puissent restreindre le pouvoir de congédier à volonté. Il en serait autrement si l’art. 22 se lisait «nonobstant toute disposition prévue ou autorisée en vertu de la présente loi». Sa Majesté elle-même n’avait apparemment aucun doute sur sa position en vertu de la convention collective quand elle a négocié la convention, qui prévoit la protection contre les congédiements injustifiés, et a accepté l’arbitrage des griefs, et quand elle a approuvé un règlement mettant la convention collective en vigueur.
Encore une fois, je ne peux voir comment l’art. 57 de la Civil Service Act puisse faire obstacle à la réclamation des appelants. Il y a deux façons d’envisager l’art. 57. On peut estimer d’une part qu’il ne fait que formuler de nouveau la notion de common law selon laquelle les employés du gouvernement sont nommés à titre amovible, du moins si leurs conditions d’engagement ne prévoient pas le contraire; cf. Reilly v. The King[2], à la p. 179. On peut estimer d’autre part que les dispositions de la Civil Service Act ne doivent pas s’interpréter de façon à restreindre le pouvoir de congédier ou de révoquer. Aucun de ces points de vue ne régit la présente affaire.
De fait, que l’on adopte l’un ou l’autre de ces points de vue, la caractéristique essentielle de l’art. 57 est qu’il n’accorde aucun nouveau pouvoir. Il s’agit simplement d’une disposition qui maintient, en faveur du gouverneur en conseil, un pouvoir qu’il peut accepter de restreindre par convention.
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L’article 57 est loin de faire disparaître la convention collective conclue par le gouvernement et le règlement qui l’approuve en vertu de l’art. 9 de la Civil Service Act; au contraire, la convention collective, approuvée par le gouverneur en conseil et par la Commission de la Fonction publique, équivaut à une subordination délibérée de quelque pouvoir unilatéral de congédier que le gouverneur en conseil ait pu avoir. En outre, lorsqu’il dit «nulle disposition de la présente loi», l’art. 57 ne peut avoir pour effet de prévaloir sur un accord négocié de bonne foi hors de la portée de la Civil Service Act et en vertu d’une autre loi l’autorisant.
Je voudrais m’arrêter un instant à la nature du pouvoir que la common law accorde à Sa Majesté de congédier à volonté. L’article 57 emploie le mot «pouvoir» et non le mot «prérogative» qu’on a parfois employé à cet égard ou sous d’autres rapports lorsque l’autorité de Sa Majesté est en jeu. Dans Shenton v. Smith[3], le Conseil privé a refusé de qualifier de «prérogative» le droit de Sa Majesté de congédier des fonctionnaires. Au Canada, dans les provinces canadiennes, et dans les autres pays de common law, le droit est allé loin dans l’établissement d’une égalité relative de situation juridique entre la Couronne et les personnes avec qui elle traite, trop loin à mon avis pour justifier le retour à un anachronisme.
Dans une étude approfondie de la responsabilité de la Couronne (en s’attachant plus à l’Australie, à la Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni), Hogg souligne que le fondement juridique de la règle du congédiement à volonté est obscur: Liability of the Crown (1971), à la p. 150. Son application aux fonctionnaires représentait une acceptation un peu automatique d’une règle régissant les membres des forces armées. Il serait plus juste de parler ici de prérogative, mais je ne vois aucun rapport entre la situation des membres des forces armées et celle des employés civils qui accomplissent toutes sortes de travaux de bureau. Etant donné que la common law accordait le pouvoir de congédier ces employés à volonté, j’opterais pour l’opinion que ce pouvoir peut être restreint contractuellement, soit la meilleure option dans l’étude que fait Hogg de cette question (op. cit., à la p. 154).
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La capacité de la Couronne de se lier par contrat, si on en a déjà douté, et le droit de faire exécuter contre elle les contrats qu’elle a conclus, sont consacrés en Nouvelle-Écosse par la Proceedings Against the Crown Act, R.S.N.S. 1967, chap. 239, à l’al. 3b). Cette disposition, sous le titre [TRADUCTION] «Droit positif», donne le droit de faire exécuter des réclamations contre la Couronne chaque fois qu’elles trouvent leur source dans un contrat conclu par la Couronne ou en son nom. Ce texte de loi, de portée générale, n’exclut ni n’exempte les engagements avec les fonctionnaires. Au mieux, à mon avis, le pouvoir de congédier à volonté peut être considéré comme une condition implicite d’un engagement qui ne comporte aucune disposition contraire. Tel n’est pas le cas en l’espèce.
Les décisions, dont Hogg fait mention aux pp. 151 à 155 de son ouvrage, ne concordent pas toutes sur la question de savoir si Sa Majesté peut être poursuivie relativement aux contrats d’embauche de son personnel ou même sur la question de savoir si le rapport avec ses employés peut être qualifié à bon droit de contractuel. Je n’ai pas à m’y attarder ici puisque, indépendamment de ce que j’estime être la meilleure solution, les lois qui s’appliquent en l’espèce rendent la question superflue.
Il est clair que la situation que prévoit la common law a été supplantée de façon expresse par une convention collective autorisée qui tient autant de la Nova Scotia Government Employees Association Act que du règlement la ratifiant en vertu de l’art. 9 de la Civil Service Act. En outre, on ne déroge pas aux termes de la Civil Service Act. En effet, une convention collective négociée, hors de la portée de la Civil Service Act, par des parties habilitées à le faire, a détruit l’effet de l’art. 57. Conformément à la Nova Scotia Government Employees Association Act qui autorise la négociation collective, les parties avaient le droit d’établir, comme elles l’ont fait, un mécanisme de protection contre les congédiements qui ne seraient pas justifiés et d’adapter à leurs fins les dispositions de la Civil Service Joint Council Act relatives à l’arbitrage, dispositions qui incorporent l’art. 8 de cette loi ordonnant l’exécution des décisions arbitrales, nonobstant les dispositions de la Civil Service Act.
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Ces motifs suffisent à régler cette affaire et point n’est besoin d’examiner les autres moyens que les appelants ont fait valoir devant cette Cour. Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer les décisions des cours d’instance inférieure et d’ordonner que le second grief de Wilson soit soumis à l’arbitrage aux termes de la convention collective. Les appelants ont droit à leurs dépens dans toutes les cours.
Version française des motifs des juges Martland, Ritchie et Estey rendus par
LE JUGE MARTLAND — Cet appel attaque un arrêt de la Division d’appel de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse qui a confirmé à l’unanimité le jugement de première instance reconnaissant le droit du gouverneur en conseil de congédier l’appelant Wilson, un employé de la Fonction publique, en vertu des dispositions de l’art. 57 de la Civil Service Act («la Loi»), R.S.N.S. 1967, chap. 34. Ces décisions ont rejeté la prétention des appelants que Sa Majesté devait justifier le congédiement conformément aux dispositions d’une convention conclue entre Sa Majesté du chef de la province de la Nouvelle-Écosse, représentée par la Commission de la Fonction publique («la Commission»), et l’Association des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse («l’Association»), ci-après appelée «la convention».
Les faits à l’origine de cet appel sont les suivants.
Le 15 juillet 1974, le Department of Agriculture and Marketing a nommé l’appelant Wilson («Wilson») au poste de spécialiste des sols et des cultures à titre de stagiaire. Ce poste exige les connaissances d’un agronome diplômé et comporte la tâche de faire des recommandations sur les méthodes de production des récoltes à l’intention des fermiers. La période de stage était de douze mois et, le 20 juin 1975, le directeur des sols et des cultures a dit à Wilson que son travail n’était pas satisfaisant et qu’il n’obtiendrait pas de poste permanent. Le directeur lui a expliqué les motifs de son opinion. Cependant, la période de stage de Wilson a été régulièrement prolongée de six mois, pour se terminer le 14 janvier 1976.
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Le 10 décembre 1975, on a réitéré à Wilson que ses services n’étaient pas satisfaisants. Par une lettre en date du 23 décembre 1975, le sous-ministre du Department of Agriculture and Marketing a avisé Wilson que ses services ne seraient pas retenus après la fin de son stage le 14 janvier 1976. Wilson a formé un grief au motif qu’on le traitait de façon injuste et arbitraire puisqu’on ne le recommandait pas pour un poste permanent et qu’on mettait fin à son emploi le 14 janvier 1976.
Le grief de Wilson a suivi tous les paliers de la procédure de règlement des griefs prévue à la convention jusqu’à ce que soit nommé un conseil d’arbitrage de la Fonction publique, conformément à l’art. 7 de la Civil Service Joint Council Act, R.S.N.S. 1967, chap. 35 (abrogée depuis aux termes de 1978 (N.S.), chap. 3, art. 47). Le conseil a conclu (ce qui a été admis) qu’aux termes de la convention, l’employeur était la Commission et que, par conséquent, le sous-ministre n’avait pas qualité pour congédier Wilson. Le 22 septembre 1976, le conseil a ordonné qu’on confirme Wilson en tant qu’employé permanent.
Les dispositions pertinentes de la convention sont les suivantes:
[TRADUCTION]
10.01 Un employé peut être nommé à un poste à titre de stagiaire pour une période d’au plus douze mois.
10.02 …
(B) L’employeur peut, avant la fin de la période de nomination initiale de douze mois de l’employé à titre de stagiaire, prolonger la nomination de stagiaire pour une période d’au plus six mois.
10.04 L’employeur peut en tout temps révoquer une nomination à titre de stagiaire.
10.05 Sous réserve de la clause 10.02 (B), l’employeur doit, lorsque l’employé a occupé un poste à titre de stagiaire pendant une période de douze mois, confirmer la nomination à titre permanent.
…
23.01 Les dispositions de la Civil Service Joint Council Act relatives à l’arbitrage s’appliquent aux griefs résultant de la présente convention.
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24.01 Nul employé qui a terminé sa période de stage ne doit faire l’objet de mesures disciplinaires par suspension sans solde ou par renvoi si ce n’est pour un motif juste et suffisant.
…
24.03 Lorsqu’un employé prétend avoir été suspendu ou renvoyé en violation de la clause 24.01, il peut, dans les dix jours de la date à laquelle il en a reçu avis par écrit, ou dans les vingt jours de la date de sa suspension ou de son renvoi, selon la dernière éventualité, avoir recours à la procédure de grief y compris les dispositions de la Civil Service Joint Council Act relatives à l’arbitrage, et, en cas de grief, alléguant une violation de la clause 24.01, il doit présenter son grief au dernier palier de la procédure de grief.
Après la présentation du grief et avant la décision du conseil, le gouverneur en conseil a mis fin à l’emploi de Wilson à compter du 12 février 1976, par le décret 76-177 du 17 février 1976 pris en conformité de l’art. 57 de la Loi.
Ce renvoi a fait l’objet d’un grief de la façon prévue à la convention, et le Conseil mixte de la Fonction publique a demandé la nomination d’un autre conseil d’arbitrage de la Fonction publique. Le ministre responsable a refusé de le faire en disant que [TRADUCTION] «le conseil d’arbitrage de la Fonction publique n’est pas la tribune appropriée où contester les mesures que prend le gouverneur en conseil».
Par avis de requête introductif d’instance déposé en vertu de l’Arbitration Act, R.S.N.S. 1967, chap. 12, les appelants ont demandé la nomination d’un conseil d’arbitrage chargé d’étudier le grief de Wilson concernant son congédiement par décret. Le substitut du procureur général a fait valoir que le congédiement n’était pas [TRADUCTION] «un grief résultant de la présente convention» (clause 23.01), qu’il ne pouvait par conséquent être soumis à l’arbitrage et qu’aucun arbitre ne pouvait être nommé.
La requête des appelants a été rejetée. Les appelants ont fait appel devant la Division d’appel qui, à l’unanimité, a rejeté l’appel. Les appelants
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se pourvoient de cet arrêt devant cette Cour.
Les questions en litige dans cet appel se sont posées avant l’adoption de la Civil Service Collective Bargaining Act, 1978 (N.S.), chap. 3. Le juge en chef MacKeigan, qui a rendu l’arrêt de la Division d’appel, le souligne dans ses motifs. Traitant du statut de la convention sur laquelle s’appuie Wilson, il dit:
[TRADUCTION] La convention collective dont il s’agit a été conclue avant l’adoption de la Civil Service Collective Bargaining Act, 1978 (N.S.), chap. 3. Aucune loi ne l’autorise. Le seul fondement possible de sa validité juridique et de son respect par les parties provient de ce qu’elle a été approuvée par décret le 25 novembre 1975 à titre de «règlement» conformément à l’art. 9 de la Civil Service Act.
L’article 9, qui précède de longue date toute négociation collective dans la Fonction publique, autorise la Commission de la Fonction publique, avec l’approbation du gouverneur en conseil, à établir des «règlements» relatifs à l’emploi dans la Fonction publique touchant plusieurs questions, y compris «a) les conditions d’emploi», les salaires, la classification, «g) la cessation d’emploi et la définition de la démission», les vacances et les congés, les horaires de travail et «j) l’audition des plaintes et des griefs et les décisions y relatives».
Il s’agissait de l’un des règlements établis à l’occasion depuis 1972 qui disposait que «la Commission peut conclure et signer une convention avec l’Association des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse» à l’égard d’un groupe précis d’employés, suivant pour l’essentiel la forme prévue à l’annexe du règlement, et qui énonçait qu’à compter de sa signature, la convention «constitue les conditions d’emploi» des employés.
La convention est entrée en vigueur par suite d’un règlement que la Commission a adopté le 29 octobre 1975 et selon lequel cette dernière peut conclure une convention avec l’Association des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse à l’égard des employés du groupe des professions libérales et des gestionnaires. Le règlement énonce qu’à compter de sa signature par la Commission et l’Association, la convention constitue les conditions d’emploi des employés de ce groupe.
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Ce règlement a été approuvé par le gouverneur en conseil le 25 novembre 1975, conformément à l’art. 9 de la Loi.
La Loi vise à régir la Fonction publique de la Nouvelle-Écosse. Elle prévoit la création d’une Commission de la Fonction publique et en définit les pouvoirs et fonctions. L’article 9 accorde à la Commission, avec l’approbation du gouverneur en conseil, le pouvoir d’adopter des règlements relatifs à l’emploi dans la Fonction publique touchant plusieurs questions, dont celles énoncées dans les motifs du juge en chef MacKeigan.
Sous la rubrique «Nominations», l’art. 22 dispose: [TRADUCTION] «Sauf une disposition expresse au contraire, toute nomination à la Fonction publique se fait par concours conformément à la présente loi et à ses règlements d’application et doit être faite à titre amovible».
Après la partie de la Loi qui traite des fonctions de la Commission, on trouve une partie intitulée «Dispositions générales». Sous ce titre, l’art. 57 traite d’un pouvoir du gouverneur en conseil:
[TRADUCTION] 57 Nulle disposition de la présente loi ne porte atteinte au pouvoir du gouverneur en conseil de révoquer ou de congédier un sous-ministre ou un employé.
A mon avis, cet article a pour effet de laisser au gouverneur en conseil un pouvoir prépondérant de congédier les fonctionnaires. Les premiers mots de cet article permettent l’exercice de ce pouvoir par dérogation à toute autre disposition de la Loi.
La convention qu’invoque Wilson régit les conditions d’emploi des fonctionnaires dans le groupe qu’elle vise, mais elle ne le fait qu’en vertu d’un règlement que la Commission a adopté conformément à l’art. 9 de la Loi. Cependant, le pouvoir de la Commission d’adopter le règlement était, aux termes de l’art. 57, assujetti aux dispositions de cet article. Le règlement ne pouvait être adopté que sous réserve du pouvoir de congédiement du gouverneur en conseil.
L’avocat des appelants invoque quatre arguments à l’appui de son appel. Le premier est que
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l’art. 57 ne fait que préserver une prérogative qu’a la Couronne de congédier à volonté, et qu’en common law, cette prérogative ne s’applique pas lorsque l’emploi d’un fonctionnaire du gouvernement est régi par un contrat exigeant un juste motif de congédiement.
Cet argument méconnaît le fait que l’art. 57 de la Loi maintient le pouvoir de congédier et déclare que nulle disposition de la Loi ne peut y porter atteinte. La validité du contrat sur lequel s’appuient les appelants résulte d’un règlement adopté en vertu de l’art. 9, et aucune disposition de l’art. 9 ne peut porter atteinte au pouvoir de congédier prévu à l’art. 57.
Par le deuxième argument, les appelants invoquent l’art. 22 de la Loi qui énonce que [TRADUCTION] «Sauf une disposition expresse au contraire, toute nomination à la Fonction publique … doit être faite à titre amovible». Ils plaident que le règlement approuvant la convention ainsi que les dispositions de cette convention contiennent des dispositions à l’effet contraire et que, par conséquent, l’appelant n’était pas nommé à titre amovible.
La réponse à cet argument, qui pourrait être valable si le congédiement de l’appelant avait été fondé sur le seul art. 22, est que les dispositions de l’art. 22 sont elles-mêmes assujetties au pouvoir de congédier que détient le gouverneur en conseil en vertu de l’art. 57 et, aux termes de cet article, nulle disposition de l’art. 22 ne peut porter atteinte à ce pouvoir.
Le troisième argument porte que le par. 54(1) de la Loi autorise l’exécution de la disposition relative au «juste motif» en dépit de l’art. 57. Le paragraphe 54(1) se lit comme suit:
[TRADUCTION] 54 (1) Si la Commission estime qu’il n’est pas praticable ou qu’il n’est pas dans l’intérêt public que la présente loi s’applique à un ou à plusieurs postes, elle peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, soustraire ce poste ou ces postes, en totalité ou en partie, à l’application de la Loi. La Commission peut adopter les règlements particuliers qu’elle estime souhaitables à l’égard de ce poste ou de ces postes.
A mon avis, les dispositions de ce paragraphe ne sont pas pertinentes en l’espèce. Il prévoit que, si la
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Commission estime qu’il n’est pas praticable ou qu’il n’est pas dans l’intérêt public que la Loi s’applique à certains postes de la Fonction publique, elle peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, soustraire ces postes à l’application de la Loi.
La Commission n’a pas prétendu soustraire à l’application de la Loi le poste de l’appelant ou le poste des fonctionnaires compris dans la catégorie visée par la convention. Au contraire, en adoptant en vertu de la Loi le règlement qui a autorisé la convention, la Commission s’occupait de la classification de fonctionnaires dont faisaient partie les appelants conformément à l’application de la Loi.
Le dernier argument des appelants porte que le texte de loi en vertu duquel l’Association a été légalement constituée, 1973 (N.S.), chap. 136, permettait d’exécuter la disposition relative au «juste motif» indépendamment de l’art. 57. Ce texte de loi a créé l’Association des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse et lui a conféré la personnalité juridique. L’Association a remplacé le groupement antérieur des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse non constitué en corporation. L’Association a notamment pour objet de négocier collectivement avec Sa Majesté la Reine du chef de la Nouvelle-Écosse. L’alinéa 6d) du texte de loi accorde à l’Association le pouvoir:
6…
[TRADUCTION] d) de conclure avec les autorités gouvernementales, municipales, locales ou autres, les arrangements qui peuvent conduire à la réalisation de ses objets; d’obtenir de l’une de ces autorités les droits et privilèges que l’Association peut avoir, qu’il lui est permis d’accepter et qu’elle estime souhaitable d’obtenir pour appliquer, exécuter et exercer ces droits, privilèges et arrangements et s’y conformer.
La prétention des appelants, si je comprends bien, est que ce texte législatif est indépendant de la Loi et qu’il n’est pas touché par les premiers mots de l’art. 57, savoir «Nulle disposition de la présente loi». On fait valoir qu’en vertu de l’al. 6d), l’Association peut obtenir certains droits et privilèges aux termes de la convention, lesquels sont alors
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exempts de l’application de l’art. 57.
Le fait est cependant que la loi organique de l’Association ne confère ni à cette dernière ni à ses membres de droit ou privilège à l’encontre de Sa Majesté. C’est une loi constitutive créant une personne juridique. L’Association a le pouvoir de négocier collectivement avec Sa Majesté, ce qu’elle a fait en l’espèce, mais ces négociations devaient se faire conformément à la Loi. La négociation a produit la convention, mais la convention, une fois signée, n’est devenue valide qu’après que le gouverneur en conseil l’eut approuvée par règlement en vertu de l’art. 9 de la Loi. L’article 9 ainsi que les règlements établis sous son empire sont assujettis aux dispositions de l’art. 57.
Dans leur plaidoirie, les appelants citent la Civil Service Joint Council Act, 1967 (N.S.), chap. 6, R.S.N.S. 1967, chap. 35, qui a été abrogée par l’art. 47 de la Civil Service Collective Bargaining Act, 1978 (N.S.), chap. 3. Ce texte de loi, antérieur de six ans à l’incorporation de l’Association, prévoyait un mécanisme en vue d’étudier les conditions d’emploi des fonctionnaires. Il prévoyait la création d’un Conseil mixte de la Fonction publique formé de trois fonctionnaires nommés par le gouverneur en conseil, de trois membres nommés par le gouverneur en conseil sur la recommandation de l’Association de la Fonction publique de la Nouvelle-Écosse et d’un président nommé par le gouverneur en conseil.
Le président devait établir l’ordre du jour des réunions et y inscrire, à la demande d’un membre, toute question relative aux conditions d’emploi des fonctionnaires. Le conseil devait étudier et négocier les questions portées à l’ordre du jour. Dans l’arrêt Nova Scotia Government Employees Association, Scratch, Theriault and Watts v. Nova Scotia Civil Service Commission[4], la Division d’appel de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse a décidé que le conseil n’avait pas compétence pour étudier les griefs individuels, mais que sa compétence se limitait aux conditions générales d’emploi.
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Le texte de loi établissait un conseil d’arbitrage de la Fonction publique.
L’article 8 se lisait comme suit:
[TRADUCTION] 8 Par dérogation à la Civil Service Act, le gouverneur en conseil a le pouvoir de mettre à exécution les décisions du Conseil mixte ou du conseil d’arbitrage et, sous réserve de l’article 9, il est tenu de les exécuter. La Commission de la Fonction publique a le pouvoir d’exécuter ces décisions et, sous réserve de l’article 9, est tenue de le faire de la même façon qu’elle exécute les dispositions de la Civil Service Act ou ses règlements d’application.
L’avocat des appelants prétend que cet article permettrait d’exécuter une convention collective à l’encontre de Sa Majesté «par dérogation à la Civil Service Act». Qu’il ait raison ou non, là n’est pas la question en litige ici. Nous n’avons pas à examiner une décision du Conseil mixte ou du conseil d’arbitrage. Ces organismes n’ont joué aucun rôle dans l’élaboration de la convention.
Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter l’appel avec dépens.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelants: Kitz, Matheson, Green & MacIsaac, Halifax.
Procureurs des intimés: J.W. Kavanagh et Mollie Gallagher, Halifax.
[1] (1979), 33 N.S.R. (2d) 242; (1979), 57 A.P.R. 242.
[2] [1934] A.C. 176.
[3] [1895] A.C. 229.
[4] (1977), 24 N.S.R. (2d) 364.
Parties
Demandeurs :
Association des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse et autresDéfendeurs :
Commission de la Fonction publique de la Nouvelle-Écosse et autreProposition de citation de la décision:
Association des employés du gouvernement de la Nouvelle-Écosse et autres c. Commission de la Fonction publique de la Nouvelle-Écosse et autre, [1981] 1 R.C.S. 211 (17 février 1981)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1981-02-17;.1981..1.r.c.s..211
