Cour suprême du Canada
Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714
Date: 1981-05-28
Dans L’affaire d’un renvoi à la Cour d’appel conformément à The Constitutional Questions Act, R.S.O.1970, chap, 79, par le décret en conseil n° 2089/79 relativement à la Loi de 1979 sur la location résidentielle.
1980: 25 et 26 novembre; 1981: 28 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey, McIntyre et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1], portant que l’attribution de certains pouvoirs est ultra vires de la législature de l’Ontario. Pourvoi rejeté.
Appuyant la législation:
D.W. Mundell, c.r., John Cavarzan, c.r. et Lorraine E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.
William J. Atkinson, Henri Brun et Jean-François Jobin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Reinhold M. Endres et Linda Garber, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
E. Robert A. Edwards, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Brian F. Squair, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
D.A. McKillop, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
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William Henkel, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Contre la législation:
John J. Robinette, c.r., et Peter Atkinson.
T.B. Smith, c.r., et J.M. Mabbutt, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Ian Scott, c.r., et Mary Hogan, pour l’intervenante Federation of Metro Tenants Association et autres.
J.H. Melnitzer, pour l’intervenante London Property Management Association et autres.
Lawrence Greenspon, personnellement.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE DICKSON — Le règlement des conflits entre propriétaires et locataires a toujours grandement préoccupé les tribunaux de common law. Déjà en 1587, lord Coke signale que le droit des baux d’habitation est capital puisque [TRADUCTION] «dans la plupart des cas, tout homme est un bailleur ou un locataire». (Walker’s Case[2] à la p. 680.)
Au cours des dernières années, la province de l’Ontario, de concert avec plusieurs autres provinces, a adopté une loi visant à corriger ce qu’on estimait être un déséquilibre, en faveur des propriétaires, dans les relations entre propriétaires et locataires. Le 21 juin 1979, l’Assemblée législative de l’Ontario a adopté la Loi de 1979 sur la location résidentielle, 1979 (Ont.), chap. 78, qui devait entrer en vigueur à compter de sa proclamation. La Loi constitue un code législatif détaillé s’appliquant aux propriétaires et aux locataires et crée un tribunal, sous le nom de Commission du logement, pour surveiller et faire appliquer les droits et les obligations que la nouvelle loi énonce. Des questions ont été soulevées quant à la compétence de l’Assemblée législative de l’Ontario de conférer à la Commission le pouvoir d’évincer des locataires des locaux d’habitation et d’exiger que les propriétaires et les locataires se conforment aux obligations que la Loi leur impose et, en vertu de l’art. 1
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de The Constitutional Questions Act, R.S.O. 1970, chap. 79, le Conseil exécutif de la province a soumis les questions suivantes à la Cour d’appel de l’Ontario pour examen:
1. L’Assemblée législative de l’Ontario a-t-elle compétence pour conférer à la Commission du logement le pouvoir d’ordonner l’éviction d’un locataire comme le prévoit la Loi de 1979 sur la location résidentielle?
2. L’Assemblée législative de l’Ontario a-t-elle compétence pour conférer à la Commission du logement le pouvoir d’exiger que les propriétaires et les locataires se conforment aux obligations que leur impose la Loi de 1979 sur la location résidentielle, comme le prévoit cette Loi?
La Cour d’appel a rendu à l’unanimité un arrêt savant et approfondi par lequel elle répond négativement à ces deux questions. La cour a conclu que l’Ontario n’a pas compétence pour légiférer de manière à conférer à la Commission du logement le pouvoir d’évincer et d’exiger le respect de la loi comme le prévoit la Loi de 1979 sur la location résidentielle. Le fait que cinq juges de la cour, y compris le Juge en chef et le Juge en chef adjoint, ont entendu l’appel montre bien l’importance accordée à cette question.
Le procureur général de l’Ontario se pourvoit de plein droit devant cette Cour, aux termes de l’art. 37 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, chap. S-19 et modifications. Les procureurs généraux du Québec, de la Nouvelle-Écosse, de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta sont intervenus pour appuyer la validité de la loi. Lorsque l’affaire lui a été soumise, la Cour d’appel de l’Ontario a invité Me John J. Robinette, c.r., à plaider contre la validité des dispositions visées par le renvoi. Me Robinette a fait de même à l’audition devant cette Cour.
Le procureur général du Canada et plusieurs organismes de gestion immobilière sont intervenus pour s’opposer à la loi. Des cliniques indépendantes de services juridiques communautaires et la Federation of Metro Tenants Association l’ont aussi contestée. La Fédération est un organisme central du Toronto métropolitain qui regroupe près de cent associations de locataires et quelques loca-
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taires qui personnellement appuient l’organisation des locataires, qui participent au travail d’organisation et qui font des démarches en leur faveur. Les propriétaires et les locataires se sont unis pour attaquer les dispositions contestées.
Il faut souligner que la Cour ne s’intéresse qu’à la validité constitutionnelle de deux pouvoirs qui font l’objet du renvoi, et non au bien-fondé de tout l’ensemble législatif, ni à la sagesse de l’Assemblée législative qui l’a adopté. Le domaine général des droits et des obligations des propriétaires et des locataires est incontestablement de la compétence législative des provinces, et aucune disposition de la Loi de 1979 sur la location résidentielle, autre que les articles accordant à la Commission le pouvoir d’évincer les locataires et d’exiger le respect de la Loi, n’est en jeu ici.
I
Avant l’audition en Cour d’appel de l’Ontario, le procureur général de l’Ontario a produit à la cour le rapport de 1968 de la Commission de réforme du droit de l’Ontario intitulé “Interim Report on Landlord and Tenant Law Applicable to Residential Tenancies”, le rapport de 1972 de la Commission sur la Partie IV de The Landlord and Tenant Act, le rapport de 1976 de la Commission intitulé “Report on Landlord and Tenant Law” ainsi qu’un livre vert intitulé “Policy Options for Continuing Tenant Protection” que le Ministry of Consumer and Commercial Relations a publié en 1978. Devant la Cour d’appel, on a soulevé la question de savoir si ces documents avaient été validement produits et dans quelle mesure ils l’avaient été. Il y a bien eu un certain débat sur ce point, mais on n’a pas insisté au point que la Cour d’appel estime nécessaire de se prononcer sur la question. La cour a consenti à admettre ces documents s’ils pouvaient servir à titre de documentation, et à reporter à la fin des plaidoyers la décision quant à leur pertinence et à leur valeur. Finalement, la Cour d’appel était convaincue que la réception de ces documents n’a pas influencé sa décision.
Ces quatre documents nous ont été soumis et il semble opportun de décider à ce moment si cela est
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régulier. Il y a bien peu de doctrine et de jurisprudence qui nous éclaire.
Les professeurs Whyte et Lederman soulignent avec justesse au chapitre 4 de leur ouvrage Canadian Constitutional Law qu’un processus de classification est au centre de l’examen judiciaire de la répartition ou de la restriction des principaux pouvoirs législatifs. Ce processus joint la logique à la réalité sociale, aux décisions de valeur et aux précédents. Dans un renvoi constitutionnel, une cour fait face à une difficulté particulière lorsqu’elle doit examiner une loi sans pouvoir se référer à des faits. Le Juge en chef de cette Cour l’a souligné dans le renvoi sur «le contingentement des œufs», Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association[3], Il y a habituellement très peu de faits pertinents qui permettent de tirer des conclusions logiques, d’évaluer les répercussions sociales, de prendre des décisions de valeur et de choisir les précédents qui s’appliquent. Comme le soulignent Whyte et Lederman, à la p. 229, [TRADUCTION] «…le défi de la constitutionnalité exige la preuve de faits ayant un contexte social et un effet législatif…».
A mon avis, une cour peut, quand l’affaire s’y prête, exiger des renseignements sur l’effet qu’aura la loi. L’objet et le but que vise la Loi en question peuvent également devoir être examinés même si, en général, les discours prononcés devant le corps législatif au moment de son adoption sont irrecevables vu leur faible valeur probante.
Il semble maintenant assez évident que les rapports d’une commission royale ou les rapports des comités parlementaires établis avant l’adoption d’une loi sont recevables pour montrer le contexte factuel et le but que vise la loi, même si le juge Cartwright, c’était alors son titre, a dit dans l’arrêt Procureur général du Canada c. Reader’s Digest Association (Canada) Ltd.[4], qu’en règle générale, s’il y a opposition, ils ne devraient pas être admis. Si les rapports sont pertinents, on ne voit pas clairement pourquoi il faudrait les exclure si une partie s’y oppose.
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Dans l’arrêt Home Oil Distributors, Limited c. Procureur général de la Colombie-Britannique[5], le juge Kerwin, avec l’assentiment du juge Rinfret, a examiné le rapport d’une commission dans les circonstances de l’espèce pour montrer l’intention du législateur. Le Conseil privé a fait de même dans les arrêts Attorney-General for British Columbia v. Attorney-General for Canada[6], et Ladore and Others v. Bennett and Others[7]. Dans le Renvoi sur les Esquimaux[8], cette Cour a, au cours des procédures préliminaires, désigné le Registraire pour tenir des audiences et recueillir des éléments de preuve en vue d’établir si les Esquimaux sont des «Indiens» au sens de l’A.A.N.B. Dans Swait v. Board of Trustees of Maritime Transportation Unions[9], la Division d’appel de la Cour du Banc de la Reine du Québec a admis le Norris Report on Disruption of Shipping in the Great Lakes afin d’établir les faits qui ont amené le Parlement à adopter une loi uniquement en vue de mettre fin à une situation mettant en danger l’intérêt national.
Même si, on l’admet, il s’agissait d’une affaire bien différente de la présente, dans le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation[10], cette Cour a admis une preuve extrinsèque portant sur le niveau d’inflation existant alors, y compris le Livre blanc que le ministre des Finances avait déposé en Chambre. A mon avis, depuis le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation et l’utilisation par les membres de cette Cour de documents extrinsèques dans cette affaire, on peut déduire que la règle d’exclusion énoncée par le juge Rinfret en obiter dans Reference Re Validity of Wartime Leasehold Regulations[11], n’est plus valable en droit. Nous sommes peu enclins, il me semble, à énoncer une règle rigide qui s’appliquerait à la recevabilité de documents extrinsèques dans les renvois constitutionnels. Une telle règle pourrait bien avoir pour effet d’exclure des éléments de preuve logiquement pertinents et d’une grande valeur probante. Il est préférable, à mon avis, de suivre la pratique établie
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dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation et, le moment venu, de donner des directives établissant que la preuve ou les documents étrangers soient admis pour servir les fins de la Cour dans un renvoi donné.
En général, quand il s’agit d’établir le caractère constitutionnel d’une loi, nous ne devons pas nous priver de l’aide que peuvent nous apporter les rapports d’une commission royale d’enquête ou d’une commission de réforme du droit qui sont à la base de la loi à l’étude. Bien sûr, l’importance qu’il faut attribuer à ces rapports est une question tout à fait différente. Ils peuvent être très importants, peu importants ou inutiles, mais, à mon avis, il faudrait au moins les admettre de façon générale pour nous aider à établir les conditions sociales et économiques dans lesquelles la loi a été adoptée. Voir Attorney-General for Alberta v. Attorney-General for Canada and Others[12], (l’arrêt Alberta Bank Taxation). La situation que la loi vise à corriger, les circonstances dans lesquelles elle a été adoptée et le cadre institutionnel dans lequel elle doit être appliquée sont tous logiquement pertinents. Voir Letang v. Cooper[13], à la p. 240 et Pillai v. Mudanayake and Others[14], à la p. 528.
Un renvoi constitutionnel n’est pas un exercice stérile d’interprétation des lois. Il s’agit d’une tentative pour préciser les objectifs généraux et la portée de la constitution, considérée, selon le langage expressif de lord Sankey dans l’arrêt Edwards and Others v. Attorney General for Canada and Others[15], comme un «arbre», et y donner effet. Les documents qui sont pertinents aux questions soumises à la cour, qui ne sont pas douteux en soi et qui ne pêchent pas contre l’ordre public devraient être recevables, à la condition que ces documents extrinsèques ne servent pas à l’interprétation des lois. Voir l’arrêt Laidlaw c. La municipalité du Toronto métropolitain[16], à la p. 743, et en général, les ouvrages de Strayer: Judicial Review of Legislation in Canada (1968), chap. 6; de Hogg, «Proof of Facts in Constitutional
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Cases» (1976), 26 U. of T.L.J. 386; de Buglass, «The Use of Extrinsic Evidence and the Anti‑Inflation Act Reference» (1977), 9 Ottawa L. Rev. 183.
II
En 1964, la législature de l’Ontario a adopté The Ontario Law Reform Commission Act, 1964 (Ont.), chap. 78, R.S.O. 1970, chap. 321, créant la Commission de réforme du droit de l’Ontario. La Commission a reçu le mandat de faire enquête sur toute question relative à la réforme du droit touchant le droit statutaire, la common law et les décisions judiciaires. Le 10 décembre 1968, la Commission de réforme du droit a présenté au procureur général de l’Ontario un rapport provisoire sur le droit des propriétaires et des locataires applicable à la location résidentielle; la Commission y a recommandé des modifications importantes aux règles de fond applicables aux rapports entre propriétaires et locataires en matière de baux d’immeubles résidentiels. Suite à ce rapport, The Landlord and Tenant Act, 1968-69 (Ont.), chap. 58, a été adoptée. Cette loi ajoutait à The Landlord and Tenant Act une nouvelle Partie IV intitulée [TRADUCTION] «Baux d’habitation». La Partie IV comportait des dispositions sur la plupart des recommandations de la Commission de réforme du droit ainsi que sur certains points supplémentaires. Le paragraphe 106(1) se lisait:
[TRADUCTION]
106. (1) A moins qu’un locataire quitte les lieux loués ou déguerpisse, le propriétaire ne peut, sauf en vertu d’un bref de possession obtenu en vertu de l’article 105 ou en vertu de la Partie III, reprendre possession des lieux pour le motif qu’il en a le droit.
Ainsi était aboli le droit du propriétaire à l’auto-redressement par la reprise de possession directe. Sauf si le locataire y renonçait, le propriétaire devait intenter des procédures au moyen d’un bref pour reprendre possession des lieux. La Loi prévoyait en outre l’établissement, par les conseils municipaux, de bureaux consultatifs des propriétaires et des locataires chargés d’entendre les plaintes et de servir de médiateurs dans les conflits entre les propriétaires et les locataires.
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La réforme du droit de la location résidentielle en 1968-69 maintenait le pouvoir constitutionnel des tribunaux établis en vertu de l’art. 96 de résilier les baux, de délivrer les brefs de possession et de faire appliquer la loi.
En 1972, la Commission de réforme du droit a produit le rapport d’une étude qu’elle a faite, à la demande du procureur général, sur certaines dispositions de la Partie IV de The Landlord and Tenant Act s’appliquant à la location résidentielle. La Commission a fait plusieurs recommandations visant à réduire les délais pour entreprendre les procédures d’éviction et permettant au greffier de la cour d’inscrire un jugement par défaut lorsque la demande de bref de possession par le propriétaire n’est pas contestée. The Landlord and Tenant Amendment Act, 1972, 1972 (Ont.), chap. 123 a été adoptée, modifiant la procédure de demande de bref de possession et prévoyant l’inscription de jugements par défaut suivant la recommandation de la Commission de réforme du droit.
En 1975, la législature de l’Ontario a adopté The Residential Premises Rent Review Act, 1975, 1975 (Ont.), chap. 12 pour établir le contrôle des loyers. Bien sûr, le pouvoir de la province de gérer un système de révision des loyers n’empiétait aucunement sur la compétence traditionnelle des tribunaux établis en vertu de l’art. 96 d’ordonner la résiliation d’un bail, l’éviction d’un locataire ou l’application de la Loi. Une loi d’accompagnement (1975 (Ont.), chap. 13) a apporté des modifications importantes à The Landlord and Tenant Act quant aux règles de fond applicables aux propriétaires et aux locataires. Cette dernière loi donnait au locataire la permanence de bail en prévoyant le renouvellement automatique des baux à l’expiration du terme, à moins qu’ils n’aient été légitimement résiliés conformément à la Loi. Un locataire pouvait y mettre fin par entente mutuelle ou en donnant avis dans la forme et le délai prévus à la Loi. Un propriétaire pouvait y mettre fin uniquement pour des motifs précis et à des époques précises. Les règles de procédure devant le juge de comté ou de district ont été assouplies et simplifiées. Les pouvoirs de ces juges ont été élargis pour englober la plupart des litiges susceptibles d’opposer propriétaires et locataires, y compris le pouvoir de résilier le bail.
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Après l’adoption des lois de 1975, les cours ont continué d’exercer les fonctions qu’accomplissaient traditionnellement les cours établies en vertu de l’art. 96 depuis la Confédération et, jusqu’à maintenant, de résilier les baux, d’ordonner l’éviction des locataires et d’obliger les parties à se conformer aux dispositions des baux résidentiels. Citons, à titre d’exemples, Re Apogee Investments Ltd. and Saber[17] et Re Blok-Glowczynski et al. and Stanga et al.[18]
Le 10 février 1978, le gouvernement a publié un Livre vert sur les choix de politique visant la protection permanente du locataire. Le Livre vert faisait mention du très grand nombre de citoyens ontariens dont la vie est régie en partie par le droit de la location résidentielle. De 1961 à 1971, le nombre de locataires s’est accru de 70 p. cent, passant de 483,500 à 825,000. On estimait à plus de un million le nombre de logis loués en Ontario, soit environ 36 p. cent de tous les logis.
La lecture du Livre vert montre qu’au moins trois facteurs ont mené à la création de la Commission des loyers. Premièrement, le législateur avait aboli le droit traditionnel du propriétaire de prendre des mesures d’«auto-redressement» (c.-à-d. la reprise de possession) et exigeait que le propriétaire demande une ordonnance d’éviction. On estimait que les demandes en ce sens entraveraient le fonctionnement d’un système judiciaire déjà surchargé. On croyait qu’une commission spécialisée serait le moyen approprié pour assurer le règlement prompt et efficace des conflits entre propriétaires et locataires. Le deuxième facteur important était la croyance que la structure du système judiciaire ordinaire est trop formaliste pour le règlement des conflits entre propriétaires et locataires; que ces conflits pouvaient être résolus au moyen d’une procédure sommaire, sans formalités devant un tribunal où les plaignants eux-mêmes se sentiraient moins impuissants à plaider leur cause. Troisièmement, le Livre vert estimait que la création d’une Commission du logement était un moyen approprié de réunir des fonctions qu’accomplissaient auparavant différents organismes. Le
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nouveau tribunal serait un organisme centralisé apte à dispenser des conseils sûrs aux propriétaires et aux locataires. En combinant des fonctions administratives et judiciaires, le tribunal serait en mesure d’offrir aux particuliers un plus large éventail de redressements que le système judiciaire ordinaire. Le Livre soulignait que, bien que plusieurs aient salué l’établissement de régies et de tribunaux du logement comme un moyen efficace de faire appliquer les droits que renferme la loi sur la location résidentielle, d’autres ont souligné que cette «justice sommaire» peut aller à l’encontre de principes de procédure bien ancrés. Le Livre vert a recommandé une méthode du genre «médiation et jugement» en vertu de laquelle le pouvoir de servir de médiateur serait combiné à la compétence de régler un conflit. Suivant cette méthode, un fonctionnaire entendrait les deux parties et tenterait de les amener à une solution d’accord mutuel. A défaut d’entente, le fonctionnaire pourrait fixer une audition en présence des parties, entendre la preuve et décider la question conformément à la loi. La décision serait exécutoire.
La Loi sur la location résidentielle a été adoptée pour mettre en œuvre les recommandations du Livre vert. Comme je l’ai dit, la Loi crée un nouveau tribunal, la Commission du logement, pour surveiller et faire appliquer les obligations des propriétaires et des locataires en Ontario. Le tribunal a des pouvoirs et des fonctions étendus. Certains sont de nature purement administrative; par exemple, la Commission a l’obligation d’informer le public des droits que cette loi lui accorde. Mais le règlement des conflits entre propriétaires et locataires est de loin son rôle le plus important. Le mécanisme de règlement des conflits est mis en branle par une demande du propriétaire ou du locataire. Dans un ou deux cas, le processus est mis en branle par une demande d’une autre personne, par ex. un locataire voisin.
La Loi sur la location résidentielle ne vise pas uniquement les logements à loyer modique. Elle s’applique à tout bail résidentiel, y compris les logis les plus chers et les baux de grande valeur, quel qu’en soit le terme, à la ville ou à la campagne.
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III
Comme le professeur Hogg l’a souligné dans l’ouvrage Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 129, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 ne prévoit pas une «séparation générale des pouvoirs». Notre constitution ne sépare pas les fonctions législative, exécutive et judiciaire, et insiste que chaque secteur de gouvernement n’exerce que ses propres fonctions. Ainsi, il est évident que la législature de l’Ontario peut attribuer des fonctions non judiciaires aux cours de l’Ontario et, sous réserve de l’art. 96 de l’A.A.N.B. qui est au centre du présent pourvoi, attribuer des fonctions judiciaires à un organisme qui n’est pas une cour.
Aux termes du par. 92(14) de l’A.A.N.B., chaque législature a le pouvoir de faire des lois relatives à l’administration de la justice dans la province. C’est un pouvoir étendu, mais qui est assujetti aux soustractions que les art. 96 à 100 opèrent en faveur de l’autorité fédérale. En vertu de l’art. 96, le gouverneur général a seul le pouvoir de nommer les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province. En vertu de l’art. 97, les juges qui doivent être nommés aux cours supérieures, de district et de comté doivent être choisis parmi les membres des barreaux respectifs de ces provinces. En vertu de l’art. 100, le parlement du Canada est tenu de fixer et de payer leur salaire. Le paragraphe 92(14) et les art. 96 à 100 représentent un des compromis importants des Pères de la Confédération. Il est clair qu’on détruirait l’objectif visé par ce compromis et l’effet qu’on voulait donner à l’art. 96 si une province pouvait adopter une loi créant un tribunal, nommer ses juges et lui attribuer la compétence des cours supérieures. Ce qu’on concevait comme un fondement constitutionnel solide de l’unité nationale, au moyen d’un système judiciaire unitaire, serait gravement sapé à sa base. On est donc venu à considérer que l’art. 96 restreint la compétence des provinces de nommer les juges d’un tribunal qui exerce les pouvoirs judiciaires prévus à l’art. 96 et, par conséquent, qu’il restreint implicitement la compétence des provinces de conférer ces pouvoirs à un tribunal provincial.
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IV
La croyance qu’une fonction assignée en 1867 à une cour établie en vertu de l’art. 96 doit lui rester pour toujours a atteint son apogée dans les motifs que lord Atkin a rendus dans l’arrêt Toronto Corporation v. York Corporation[19]. En décrivant l’art. 96 comme l’un des [TRADUCTION] «trois piliers principaux du temple de la justice… qu’il ne faut pas détruire», lord Atkin a décidé que la Commission municipale de l’Ontario ne pouvait valablement être investie d’un «pouvoir judiciaire». En même temps, il a décidé que la Commission municipale était «essentiellement» un organisme administratif et que les «fonctions judiciaires» attaquées étaient distinctes des pouvoirs administratifs attribués à la Commission en vertu de sa loi constitutive. Il n’a pas analysé la relation entre les aspects judiciaires et administratifs de la loi; il a pris pour acquis que toute tentative visant à attribuer une fonction prévue à l’art. 96 à un tribunal nommé par la province était ultra vires.
Cette interprétation radicale de l’art. 96, accompagnée d’une opinion restrictive du pouvoir législatif des provinces suivant l’art. 92, a été limitée presque immédiatement après par l’arrêt de cette Cour dans le Renvoi relatif à l’Adoption Act et a d’autres lois[20]. Le juge en chef Duff a décidé que la compétence des cours inférieures n’était pas [TRADUCTION] «fixée définitivement dans l’état où elle se trouvait le jour de la Confédération». A son avis, il était bien possible de retirer à une cour supérieure un domaine de compétence et de l’attribuer à une cour de juridiction sommaire. Il fallait répondre à la question de savoir si [TRADUCTION] «la compétence attribuée aux magistrats en vertu de ces lois correspond en gros à la compétence généralement exercée par les cours de juridiction sommaire plutôt qu’à la compétence des cours établies en vertu de l’art. 96». Dans le Renvoi sur l’Adoption Act, le juge en chef Duff a examiné l’histoire de la pratique en Angleterre et a conclu que la compétence attribuée aux magistrats en vertu de la loi soumise à la Cour dans le Renvoi était analogue à la compétence attribuée en vertu
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des Poor Laws anglaises, une compétence qui appartenait aux cours de juridiction sommaire plutôt qu’aux cours supérieures. Pour ce motif, la loi a été confirmée. Le Renvoi sur l’Adoption Act représente une libéralisation de l’opinion du Conseil privé sur l’art. 96, adoptée dans l’arrêt Toronto v. York, au moins dans le contexte d’un transfert de juridiction d’une cour supérieure à une cour inférieure.
Le même processus de libéralisation, cette fois dans le contexte d’un transfert de compétence d’une cour supérieure à un tribunal administratif, a été mis en branle par le Conseil privé dans l’arrêt Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works, Limited[21]. Lord Simonds a proposé un critère à deux facettes. Le premier membre de ce critère consiste à se demander si la commission ou le tribunal exerce «un pouvoir judiciaire». Lord Simonds n’a pas proposé de définition «définitive» du «pouvoir judiciaire», mais il a exprimé l’avis que
[TRADUCTION]… la fonction judiciaire est intrinsèquement liée à l’idée de poursuites entre des parties, que ce soit entre Sa Majesté et un sujet ou entre des particuliers, et il appartient à la Cour de trancher le litige entre ces parties, qui seules peuvent intenter des poursuites, y défendre ou les régler à l’amiable. [à la p. 149]
Si la réponse à la question initiale concernant le «pouvoir judiciaire» est négative, cela règle la question en faveur de l’organisme provincial. Par contre, si le pouvoir exercé est de fait un pouvoir judiciaire, il est alors nécessaire de poser une deuxième question: dans l’exercice de ce pouvoir, le tribunal est-il analogue à une cour supérieure, de district ou de comté?
Cette formulation modifie légèrement le critère que propose le juge en chef Duff dans le Renvoi sur l’Adoption Act. Le juge en chef Duff estimait nécessaire de décider si la compétence attaquée s’apparentait plus à une compétence de type sommaire exercée à l’époque de la Confédération qu’à une compétence exercée à l’époque de la Confédération qu’à une compétence exercée traditionnellement par les tribunaux établis en vertu de l’art. 96. La formulation du juge en chef Duff figeait la
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compétence provinciale à celle des cours de juridiction sommaire. Dans l’arrêt John East, lord Simonds a estimé qu’il n’était pas absolument nécessaire de se demander s’il y avait une véritable analogie entre la compétence attaquée et la compétence des cours de juridiction sommaire; il suffirait, pour des fins constitutionnelles, d’établir que le pouvoir ou la compétence ne relèvent pas traditionnellement de l’art. 96. C’est ce que lord Simonds dit clairement dans le passage suivant:
[TRADUCTION] A ce stade-ci, leurs Seigneuries en viennent à la conclusion que la compétence que peut exercer la commission n’en fait pas un tribunal visé à l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Elles n’estiment pas nécessaire d’examiner si c’est une compétence qui s’apparente plus à celle qu’exerçaient les juges de paix à l’époque de la confédération — une question longuement débattue — et elles ne font pas de comparaison avec la compétence de la Commission des accidents du travail, comme l’ont demandé les avocats. Il suffit de dire qu’à leur avis, elle n’est pas assimilable à la compétence d’une cour supérieure, de district ou de comté. [à la p. 152]
Dans l’arrêt John East, le Conseil privé n’a pas jugé nécessaire de donner une réponse définitive à la question initiale de savoir si le pouvoir en question était «judiciaire». On a tranché ce litige sur le seul motif que, lorsqu’il exerçait ce pouvoir, le tribunal n’était pas assimilable à une cour supérieure, de district ou de comté.
Il est évident que l’arrêt John East a rompu avec la jurisprudence établie dans l’arrêt Toronto v. York. La méthode utilisée dans l’arrêt Toronto v. York, où la seule question en litige était de savoir si le tribunal était revêtu d’un «pouvoir judiciaire» relevant de l’art. 96, a été véritablement, quoique implicitement, repoussée.
Dans l’affaire Tomko c. Labour Relations Board (Nouvelle-Écosse) et autres[22], la question en litige portait sur la validité du pouvoir de la Commission des relations de travail de la Nouvelle-Écosse de délivrer un ordre «de ne pas faire». On a allégué que cette compétence était analogue à celle des tribunaux établis en vertu de l’art. 96 de délivrer des injonctions pour faire cesser une acti-
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vité illégale. Au nom de huit des membres de la Cour, le Juge en chef a conclu que cet argument n’était pas décisif, puisqu’ «il ne faut pas considérer la juridiction dans l’abstrait ou les pouvoirs en dehors du contexte, mais plutôt la façon dont ils s’imbriquent dans l’ensemble des institutions où ils se situent et s’exercent en vertu de la loi provinciale». L’examen du «cadre institutionnel» a indiqué que le pouvoir d’établir des ordres de ne pas faire n’était qu’un aspect d’un grand ensemble législatif visant à régler pacifiquement la négociation collective, un domaine que les cours ne touchaient pas. Ainsi, la Commission a été validement revêtue du pouvoir attaqué.
L’arrêt récent de cette Cour La ville de Mississauga c. La municipalité régionale de Peel et autres[23], suivant les mots du Juge en chef dans cet arrêt, «…illustre très bien la proposition formulée dans Tomko». Dans l’affaire Mississauga, la Commission municipale de l’Ontario a reçu certains pouvoirs de résoudre les conflits relatifs à la répartition des actifs entre les municipalités fusionnées. Soulignant que la portée de l’arrêt Toronto v. York est «considérablement restreinte», on a affirmé que le pouvoir de trancher ces litiges est purement «accessoire dans le cadre global de la restructuration générale des municipalités qui confie à la Commission municipale un rôle important…». Si l’on considère [TRADUCTION] «leur cadre institutionnel, les «pouvoirs judiciaires» de préciser les droits et les obligations en vertu de la loi provinciale ont été validement conférés à la Commission municipale».
Je ne crois pas qu’on puisse douter que les cours ont appliqué un critère de validité constitutionnelle de plus en plus large quand elles ont confirmé que l’établissement de tribunaux administratifs est de juridiction provinciale. En général, on peut dire que les provinces peuvent maintenant conférer des «fonctions judiciaires» à des organismes administratifs dans le cadre d’un système plus large. Cependant, il y aura encore des cas où, comme dans Le procureur général du Québec et autre c. Farrah[24], une «fonction judiciaire» relevant de
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l’art. 96 est isolée du reste de la structure administrative de la loi pertinente. Dans l’affaire Farrah, on avait donné à un tribunal des transports une juridiction d’appel sur les décisions de la Commission des transports du Québec. Le tribunal avait pour seule fonction de trancher des questions de droit. Comme cette fonction était habituellement remplie par les tribunaux visés à l’art 96 et qu’elle était complètement séparée du cadre institutionnel de la Loi, les articles attaqués ont été déclarés inconstitutionnels. Mis à part les cas de ce genre, on ne peut plus soutenir que l’art. 96 empêche une province de conférer à un tribunal administratif les pouvoirs «judiciaires» accessoires qu’exerçaient auparavant les tribunaux établis à l’art. 96.
Les arrêts John East, Tomko et Mississauga nous enseignent qu’il faut examiner «le cadre institutionnel» afin de décider si une compétence ou un pouvoir précis peuvent être valablement attribués à un organisme provincial. Mais ces arrêts ne sont que le point de départ et non la conclusion, de l’enquête en l’espèce. Comme la Cour d’appel de la Colombie-Britannique l’a souligné à propos de l’art. 96 dans l’arrêt Re Pepita and Doukas[25], à la p. 582.
[TRADUCTION]… on constate que l’arrêt Tomko n’offre ni ne crée de critères généraux qui caractérisent la fonction, qui caractérisent les agencements institutionnels et qui guident l’examen des rapports qu’ils ont entre eux. L’arrêt s’attache plutôt à l’examen de la fonction donnée dans son contexte…
Dans l’arrêt John East, le Conseil privé a exprimé l’avis que l’application de l’art. 96 exigeait une réponse à la question de savoir si les pouvoirs exercés étaient judiciaires ou administratifs et, s’ils étaient judiciaires, si l’organisme administratif était analogue à une cour supérieure, de district ou de comté. L’arrêt Tomko a ajouté une autre dimension. Un tribunal administratif peut exercer un pouvoir réservé auparavant aux cours visées à l’art. 96 pourvu que ce pouvoir ne soit qu’un complément ou un accessoire à un organisme administratif ou de réglementation plus vaste. Cependant, si le pouvoir attaqué constitue un
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aspect dominant de la fonction du tribunal de sorte qu’il faille considérer que ce tribunal agit «comme une cour», alors l’attribution de ce pouvoir est ultra vires.
Depuis l’arrêt John East, la jurisprudence nous amène à conclure que le critère doit maintenant être formulé en trois étapes. La première porte sur l’examen dans le contexte des conditions qui prévalaient en 1867, de la compétence ou du pouvoir particuliers attribués au tribunal. Il s’agit ici de savoir si le pouvoir ou la compétence correspondent au pouvoir ou à la compétence qu’exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération. Cette distinction ou cet isolement dans le temps du pouvoir attaqué n’a pas pour objet de faire un retour en arrière et d’appliquer l’arrêt Toronto v. York; l’arrêt Mississauga a rejeté cette façon de procéder. Il s’agit plutôt de la première étape d’un processus qui en compte trois.
Si la recherche historique mène à la conclusion que le pouvoir ou la compétence ne correspondent pas à la compétence qu’exerçaient auparavant les cours visées à l’art. 96, la question s’en trouve réglée. Comme l’a souligné le juge Rand dans l’arrêt Dupont et autre c. Inglis et autres[26], [TRADUCTION] «Un pouvoir judiciaire autre que celui-là, [c.-à-d. celui qu’exerçaient les cours visées à l’art. 96 à la Confédération] comme par exemple celui qu’exercent les tribunaux inférieurs, peut être attribué à un tribunal provincial quel que soit son caractère premier» (à la p. 542). Si, cependant, l’histoire indique que le pouvoir attaqué est identique ou analogue à un pouvoir que les cours visées à l’art. 96 exerçaient au moment de la Confédération, il faut alors passer à la deuxième étape de l’enquête.
La deuxième étape porte sur l’examen de la fonction dans son cadre institutionnel pour établir si la fonction elle-même est différente lorsqu’elle est envisagée dans ce cadre. En particulier, la fonction peut-elle encore être considérée comme une fonction «judiciaire»? Face à cette question il importe de se rappeler une autre déclaration du juge Rand dans l’arrêt Dupont c. Inglis portant
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que [TRADUCTION] «…ce qui est déterminant c’est l’objet de la décision plutôt que le mode d’adjudication». Ainsi, on ne peut répondre à la question de savoir si une fonction donnée est «judiciaire» en se fondant uniquement sur les façades de la procédure. Il faut d’abord établir la nature de la question que le tribunal doit trancher. Lorsque le tribunal fait face à un litige privé entre des parties et qu’il est appelé à décider en appliquant un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité, il agit alors normalement en qualité d’«organisme judiciaire». Pour emprunter les termes du professeur Ronald Dworkin, la fonction judiciaire soulève des questions de «principe», c’est-à-dire l’examen des droits opposés de personnes ou de groupes de personnes. On peut les mettre en opposition avec les questions de «politique» qui soulèvent des opinions divergeantes quant au bien-être de l’ensemble de la collectivité. (Voir l’ouvrage de Dworkin, Taking Rights Seriously (Duckworth, 1977) aux pp. 82 à 90.)
Si, après avoir examiné le contexte institutionnel, il devient évident que le pouvoir n’est pas exercé comme un «pouvoir judiciaire», alors on n’a pas à poursuivre l’enquête, puisque le pouvoir, dans son contexte institutionnel, ne correspond plus à un pouvoir ou à une compétence qui peuvent être exercés par un tribunal visé à l’art. 96 et l’initiative provinciale est valide. D’autre part, si le pouvoir ou la compétence s’exercent d’une manière judiciaire, il devient alors nécessaire de passer à la troisième et dernière étape de l’analyse et d’examiner la fonction globale du tribunal afin d’évaluer dans tout son contexte institutionnel la fonction attaquée. La proposition «il ne faut pas considérer la juridiction dans l’abstrait ou les pouvoirs en dehors du contexte, mais plutôt la façon dont ils s’imbriquent dans l’ensemble des institutions où ils se situent» est le point essentiel de l’arrêt Tomko. Il ne suffit plus simplement d’examiner le pouvoir ou la fonction précise d’un tribunal et de se demander si ce pouvoir ou cette fonction a déjà été exercé par un tribunal visé à l’art. 96. Ce serait examiner le pouvoir ou la fonction «dans l’abstrait», contrairement au raisonnement de l’arrêt Tomko. C’est le contexte dans lequel le pouvoir s’exerce qu’il faut considérer. L’arrêt Tomko nous mène au résultat suivant: les tribunaux administra-
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tifs peuvent exercer les pouvoirs et la compétence que les tribunaux visés à l’art. 96 ont déjà exercés. Tout dépendra du contexte dans lequel le pouvoir est exercé. Lés «pouvoirs judiciaires» attaqués peuvent être simplement complémentaires ou accessoires aux fonctions administratives générales attribuées au tribunal (les arrêts John East et Tomko), ou ils peuvent être nécessairement inséparables de la réalisation des objectifs plus larges de la législature (l’arrêt Mississauga). Dans ce cas, l’attribution d’un pouvoir judiciaire à des organismes provinciaux est valide. La loi ne sera invalide que si la seule fonction ou la fonction principale du tribunal est de juger (l’arrêt Farrah) et qu’on puisse dire que le tribunal fonctionne «comme une cour visée à l’art. 96».
La Cour d’appel de l’Ontario a bien exposé la question:
[TRADUCTION] Lorsque la législature provinciale attribue des pouvoirs judiciaires à un tribunal créé par la province et dont les membres sont nommés par la province, le fait que le tribunal n’ait pas pour fonctions essentielles d’ordonner des redressements, mais qu’il soit plutôt un tribunal administratif chargé de prendre des décisions qui sont d’abord d’une nature administrative n’empêchera pas en soi de conclure que la loi qui confère ces pouvoirs est, dans cette mesure, invalide. La possibilité d’éviter cette conclusion pourra dépendre de ce que les pouvoirs judiciaires sont considérés comme de simples compléments ou accessoires d’un organisme chargé de la gestion d’une affaire elle‑même de compétence provinciale, bien que tout en étant compléments ou accessoires de l’organisme, ils puissent être nécessaires à sa bonne démarche…
V
Première étape, la recherche historique. La Loi accorde à la Commission du logement une gamme étendue de pouvoirs; le présent renvoi, comme je l’ai indiqué, ne porte que sur deux de ces pouvoirs: le pouvoir d’évincer un locataire et le pouvoir d’exiger l’obéissance à la Loi. Ces pouvoirs reviennent constamment dans la Loi; dix-neuf dispositions distinctes autorisent la Commission à ordonner l’éviction et dix-sept dispositions distinctes autorisent la Commission à ordonner de se conformer à la Loi. On trouve des exemples du pouvoir d’ordonner l’éviction à l’al. 36(2)c) (éviction pour défaut de paiement du loyer), à l’al. 38(3)d) (évic-
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tion pour avoir porté atteinte à la sécurité ou à la jouissance paisible du propriétaire ou d’autres locataires); à l’al. 41(2)c) (éviction en cas de poursuite d’une activité illicite), et au par. 51(1) (éviction lorsque le propriétaire veut occuper lui-même les lieux loués ou les vendre). On trouve des exemples du pouvoir d’ordonner de se conformer à la Loi à l’al. 28(4)a) (propriétaire enjoint de se conformer à l’obligation de faire des réparations); à l’al. 29(2)a) (obligation d’assurer les services essentiels) et à l’al. 37(2)a) (locataire enjoint de réparer le dommage qu’il a causé volontairement ou par négligence). Dans l’arrêt Tomko par contre, seul le par. 49(2) parmi les quelque 103 articles du texte de loi mentionnait le pouvoir, qui était contesté de délivrer un ordre «de ne pas faire».
Sous réserve de certaines exceptions, le par. 84(1) de la Loi sur la location résidentielle attribue à la Commission [TRADUCTION] «la compétence exclusive d’examiner, d’entendre et de trancher tout litige et toute question que soulève l’application de la présente loi et compétence exclusive sur toute question à l’égard de laquelle elle a reçu un pouvoir ou sur laquelle elle possède un pouvoir discrétionnaire». Le paragraphe 116(1) permet de déposer à la Cour de comté ou de district une ordonnance d’éviction d’un locataire qu’a délivrée la Commission et, à compter de son dépôt, cette ordonnance [TRADUCTION] «a la même force et le même effet que s’il s’agissait d’une ordonnance émanant de cette cour et toutes les procédures y faisant suite peuvent dès lors être engagées en conséquence et le greffier de la cour doit délivrer un bref de possession».
La Cour d’appel de l’Ontario a conclu que le pouvoir d’ordonner l’éviction est analogue au pouvoir traditionnel des cours d’ordonner l’expulsion d’un locataire, alors que le pouvoir d’obliger une personne à se conformer à la Loi est analogue au pouvoir qu’ont les cours d’accorder des dommages-intérêts, d’ordonner l’exécution d’une obligation ou d’accorder une injonction. Cette conclusion n’a pas été mise en doute à l’audition du présent pourvoi. Le procureur général de l’Ontario a admis que les pouvoirs conférés à la Commission du logement [TRADUCTION] «ne sont pas seulement analogues à ces pouvoirs (d’avant 1867) mais sont les mêmes».
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Nous partons donc avec l’hypothèse que le pouvoir d’ordonner l’éviction prévu à la Loi de 1979 est de façon générale assimilable à la compétence exercée avant 1867 en matière d’expulsion, et que le pouvoir d’ordonner de se conformer à la Loi est de façon générale assimilable au pouvoir exercé avant 1867 d’accorder des dommages-intérêts et d’ordonner l’exécution d’une obligation. Il est vrai qu’en ordonnant une éviction en 1981, la Commission du logement ne procéderait pas de la même façon qu’une cour ordonnant une expulsion en 1867, puisque les règles relatives à ces recours ont changé quelque peu depuis 1867, mais une simple modification aux règles ne peut changer la nature du recours ni empêcher de faire des comparaisons. Dans une action en expulsion, en 1867, un propriétaire revendiquait le droit de reprendre possession de sa propriété et cherchait à faire expulser un locataire. Ce sont là les éléments essentiels de la demande d’éviction que fait un propriétaire en 1981. De même, un propriétaire qui cherchait à obtenir une injonction contre un locataire avant la Confédération était essentiellement dans la même position qu’un propriétaire qui cherche aujourd’hui à forcer le locataire à se conformer à la Loi.
On ne peut que répondre affirmativement à la question de savoir si les pouvoirs et la compétence qu’accorde le texte de loi sont analogues, et de façon générale assimilables aux pouvoirs et à la compétence qu’exerçaient auparavant les cours supérieures, de comté ou de district.
Il est évident, comme l’indique l’arrêt de la Cour d’appel, qu’au Haut-Canada avant 1867, seules la Cour du Banc de la Reine, la Cour des plaids communs (Court of Common Pleas) et la Cour de comté dans certains cas restreints pouvaient ordonner l’expulsion, et que seule la Court of Chancery pouvait ordonner l’exécution d’une obligation ou délivrer des ordonnances de faire ou de ne pas faire. Tant avant qu’après la Confédération, les cours supérieures, de comté ou de district ont donc toujours exercé une compétence exclusive sur le règlement des litiges entre propriétaires et locataires, y compris la résiliation des baux et l’éviction des locataires.
Le procureur général soulève deux moyens pour réfuter cette conclusion:
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[TRADUCTION]
1. Le pouvoir d’ordonner l’éviction des locataires récalcitrants était accordé aux juges de la Cour de comté à titre de persona designata qui n’agissaient pas à titre de juges d’une cour supérieure ou de comté. Ainsi ce pouvoir était reconnu comme n’étant pas exclusif aux cours supérieures, de district ou de comté au sens de l’art. 96. Par analogie, le pouvoir d’ordonner de se conformer à la Loi ne relève pas exclusivement de la compétence de ces cours supérieures, de district ou de comté.
2. Même si la compétence sur les matières relatives aux propriétaires et aux locataires était exercée en 1867 par les cours visées à l’art. 96, la compétence attribuée à la Commission du logement est analogue «à la compétence généralement exercée par les cours de juridiction sommaire plutôt qu’à la compétence des cours établies en vertu de l’art. 96».
Le procureur général invoque plusieurs autorités à l’appui de son premier moyen, y compris deux arrêts de cette Cour qui établissent, selon lui, que les juges des cours de comté exerçaient à titre de persona designata une compétence à l’égard des locataires récalcitrants. Le premier arrêt cité, Pong c. Quong et Chong[27], n’aide pas vraiment l’appelant. Dans l’affaire Pong, un juge de la Cour de comté agissant en vertu d’une loi sur les locataires récalcitrants avait examiné plusieurs questions subsidiaires touchant les rapports entre deux locataires. En appel, la Cour a souligné que [TRADUCTION] «Il est parfaitement évident qu’il [le juge de comté] n’avait pas compétence pour le faire — il n’exerçait pas alors une compétence susceptible d’appel; qu’il ne pouvait examiner une question subsidiaire qu’à titre de persona designata ou d’arbitre». Dans ce contexte, il est évident que cette remarque visait le statut possible du juge agissant à titre de persona designata du consentement des parties et non en vertu de The Landlord and Tenant Act.
Dans l’affaire plus récente Pajelle Investments Limited c. Herbold et Herbold[28], cette Cour était appelée à interpréter The Landlord and Tenant Act, R.S.O. 1970, chap. 236, ainsi que les pouvoirs d’un juge en vertu de cette loi. Dès les premiers mots de ses motifs, le juge Spence dit sans autre
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explication: «L’affaire a été entendue par le juge MacRae, agissant à titre de persona designata en vertu de The Landlord and Tenant Act». On ne peut considérer une simple allusion de ce genre comme concluante, en particulier depuis l’examen poussé que cette Cour vient de faire du concept de persona designata dans l’arrêt Herman et autres c. Le sous-procureur général du Canada[29], dans lequel le concept de persona designata était au centre du débat. Dans l’affaire Herman, il s’agissait de décider si un juge d’une cour supérieure agissant en vertu de l’art. 232 de la Loi de l’impôt sur le revenu 1970-71-72 (Can.), chap. 63, agit en sa qualité de juge ou à titre de «persona designata». Soulignant que le concept de persona designata est «au mieux un piège pour l’imprudent» et qu’il y a un besoin évident «d’une plus grande certitude dans l’application de la notion de persona designata», la Cour a formulé la proposition générale suivante:
A première vue, dès qu’une loi confère des pouvoirs à un juge, il faut considérer que l’intention du Parlement est que ce juge agisse à titre de juge. Celui qui prétend qu’un juge agit à titre de persona designata doit trouver dans la loi particulière des dispositions qui prouvent clairement une intention contraire du Parlement. Le critère applicable pour déterminer si la loi pertinente fait ressortir une intention contraire peut se formuler comme une question: le juge exerce-t-il une compétence particulière, distincte, exceptionnelle et indépendante de ses tâches quotidiennes de juge, et qui n’a aucun rapport avec la cour dont il est membre?
Appliquant ce critère, la Cour a conclu dans l’arrêt Herman qu’un juge d’une cour supérieure qui tranche la question du privilège des communications entre client et avocat en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu le fait en sa qualité de juge et non à titre de persona designata.
En l’espèce, la Cour d’appel a appliqué le critère établi dans l’arrêt Herman et a conclu que les juges de la Cour de comté agissaient en qualité de juges en vertu des dispositions relatives aux locataires récalcitrants. La Cour s’est appuyé sur le fait que le concept de persona designata tel qu’il s’applique aux pouvoirs judiciaires n’est apparu
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qu’en 1849 dans l’arrêt Ross v. The York, Newcastle & Berwick Railway Company[30], et ce principe n’a pas été appliqué au Canada avant 1869: R. v. Mcintosh[31]. Avec égards, je souscris à l’opinion de la Cour d’appel. La compétence prévue à la Loi de 1864 à l’égard des locataires récalcitrants était simplement une modification de la compétence traditionnelle qu’exerçaient les cours supérieures en matière d’expulsion.
En tout état de cause, comme on l’a souligné dans les plaidoiries, la thèse du concept de persona designata ne serait pas applicable à la compétence de la Cour suprême de l’Ontario d’ordonner aux propriétaires et aux locataires de se conformer aux obligations de leurs baux. On a en outre établi que, peu importe que le juge de la Cour de comté agisse à titre de persona designata dans des procédures d’éviction, le pouvoir qu’il exerce est de façon générale analogue à celui de la Cour supérieure et par conséquent, même si on compare les pouvoirs de la Commission à ceux que possédaient avant 1867 les juges de la Cour de comté agissant à titre de persona designata, ils restent néanmoins généralement semblables à ceux que possédaient les cours supérieures avant 1867. Par conséquent, on ne peut retenir le premier moyen que soulève sur ce point le procureur général de l’Ontario.
Le second moyen, si je comprends bien, s’appuie sur les motifs du juge en chef Duff dans le Renvoi sur l’Adoption Act (précité). Cette Cour a décidé que la compétence des cours inférieures pouvait être étendue, quant à l’objet et quant à la valeur de l’objet, tant que la compétence nouvelle «s’apparente de façon générale à la compétence que les cours de juridiction sommaire peuvent exercer généralement plutôt qu’à celle qu’exercent les cours visées à l’art. 96». On fait valoir que les pouvoirs attribués à la Commission du logement s’apparentent au genre de juridiction que les cours de compétence sommaire peuvent exercer. Quant à la compétence en raison de l’objet, l’appelant s’appuie sur la forme et le libellé dans lesquels le texte de loi a été adopté. Il ne renferme pas de termes techniques et son application soulève des questions de fait ou soulève l’exercice de jugements discré-
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tionnaires de faits qu’il exprime en des termes ordinaires. On fait valoir qu’aucune question jurisprudentielle importante n’entre en jeu. Quant à la compétence en raison de la valeur de l’objet, la Commission du logement a le pouvoir d’ordonner le paiement d’une somme uniquement lorsque le montant réclamé ne dépasse pas $3,000. On semble prétendre que, puisque la Commission du logement utilise une procédure sommaire en vertu d’un texte de loi rédigé en des termes accessibles aux profanes, sa compétence est, aux fins constitutionnelles, semblable à celle d’une cour sommaire. Cet argument représente faussement la teneur des motifs adoptés dans le Renvoi sur l’Adoption Act. Les provinces ne peuvent se soustraire aux restrictions de l’art. 96 simplement en prenant une fonction prévue à cet article, en simplifiant les procédures et en faisant alors passer la compétence à un tribunal non visé à l’art. 96. S’il en était ainsi, l’art. 96 n’aurait plus aucun effet.
Même en mettant ces prétentions de côté, on ne peut admettre l’argument de l’appelant sur ce point. Quant à la compétence en raison de l’objet, j’ai indiqué que la Loi s’applique aux baux, quelle qu’en soit la valeur ou la durée. En outre, la limite de $3,000 sur la compétence ne s’applique que dans un cas de réclamation d’une somme d’argent; dans tous les autres cas, il n’y a pas de limite quant à la valeur. Ainsi, afin de se conformer à la Loi ou à un ordre de la Commission, un propriétaire peut faire des frais dépassant de beaucoup la somme de $3,000. Quant à l’argument que la Commission décidera simplement des questions de fait, je souscris aux remarques suivantes de la Cour d’appel:
[TRADUCTION] Vraiment, il y a plus que des conclusions sur les faits, et la constatation de leur «nature véritable», qui sera le fondement de l’étape suivante, sera habituellement évidente. Il faudra interpréter le droit conformément aux règles de droit admises à cette fin, et la loi applicable devra être appliquée, y compris, s’il y a lieu, les principes applicables du droit des contrats, des délits et du droit des biens réels et personnels, nonobstant la «codification» prévue à la loi déjà mentionnée. Dans certains cas au moins se posera la question de la légalité ou de l’illégalité des activités que poursuivent les locataires, et il faudra dans bien des cas évaluer l’indemnité pour des pertes ou des blessures de nature diverse. En établissant les ordonnances pour l’éviction des locataires et en enjoignant aux parties de se conformer aux obliga-
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tions que leur impose le texte de loi, la tâche de la Commission sera fondamentalement aussi complexe et aussi difficile que la tâche qui a jusqu’à présent retenu l’attention des cours de cette province.
Le second argument du procureur général de l’Ontario est également rejeté.
VI
Passons maintenant à la deuxième étape de l’enquête, l’examen des pouvoirs contestés dans leur cadre institutionnel. De ce point de vue, le pouvoir d’ordonner l’éviction ou d’exiger de se conformer à la Loi est-il encore un «pouvoir judiciaire»? J’ai déjà mentionné que la marque d’un pouvoir judiciaire est l’existence d’un litige entre des parties dans lequel un tribunal est appelé à appliquer un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité. La décision porte d’abord sur les droits des parties au litige plutôt que sur l’examen du bien-être de la collectivité.
Sauf en de très rares cas, la Commission du logement n’est pas libre d’intervenir d’office dans des litiges entre propriétaires et locataires. Pratiquement toutes les dispositions de la Loi exigent qu’un propriétaire ou un locataire s’adresse à la Commission avant d’agir. En outre, le pouvoir d’ordonner l’éviction ou d’exiger qu’une personne se conforme à la Loi s’exercera, dans tous les cas, dans le cadre d’un litige entre des parties. C’est le cas même si un tiers peut demander l’intervention de la Commission. En vertu de l’art. 29, par exemple, un service public peut informer la Commission que son service a été interrompu ou le sera vraisemblablement, et la Commission peut intervenir. Mais l’art. 29 prévoit de plus que la Commission doit décider si un propriétaire donné manque à son obligation de fournir les services essentiels à ses locataires. Ainsi, il y aura vraiment un litige entre des parties et une question à résoudre.
Lorsqu’elle est saisie d’un litige, la Commission doit décider des obligations et des droits respectifs des parties suivant les termes de la Loi. La Commission n’a pas un pouvoir discrétionnaire total d’«arranger les choses». Les pouvoirs qu’elle peut invoquer et les redressements qu’elle peut accorder sont restreints aux termes de la Loi. En aucun cas
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le droit d’une personne n’est sacrifié au profit d’un groupe de personnes ou d’une politique commune. La Commission traite exclusivement de questions relatives au droit des contrats ou des biens immobiliers qui opposent propriétaires et locataires.
Il est vrai que la Commission jouit d’un certain pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de sa fonction de rendre des décisions. En vertu du par. 93(1) par exemple, la Commission est chargée de rendre une décision [TRADUCTION] «en toute justice et sur le bien-fondé de l’espèce»; le par. 93(2) prévoit que la Commission [TRADUCTION] «doit constater la nature réelle de toutes les opérations et activités…»; le par. 110(3) énonce que la Commission [TRADUCTION] «peut insérer dans une ordonnance les modalités qu’elle estime appropriées suivant toutes les circonstances». A vrai dire cette terminologie n’est certes pas étrangère aux cours visées à l’art. 96. En vertu de The Landlord and Tenant Act, la Cour de comté avait le pouvoir [TRADUCTION] de «rendre les autres ordonnances que le juge estime utiles» (art. 96), d’établir une ordonnance [TRADUCTION] «relevant d’une déchéance, aux conditions que le juge peut fixer» (par. 106(1)) et [TRADUCTION] de «refuser une demande [en reprise de possession] à moins qu’il ne soit convaincu, compte tenu de toutes les circonstances, qu’il ne serait pas équitable de la recevoir» (par. 107(2)).
La Commission a le pouvoir d’entendre et de trancher les litiges conformément aux règles de droit et en vertu du pouvoir que la loi lui accorde. Elle autorise les actes qui font l’objet d’une demande. Elle a le pouvoir d’imposer des peines et d’accorder des redressements en cas de violation de droits. Désobéir à un ordre de la Commission constitue une infraction pénale. La Commission décide des droits relatifs aux contrats et aux biens entre des particuliers propriétaires et locataires et, ce faisant, décide non seulement des droits sur un bien, mais d’autres droits aussi. Dans chaque cas, il y a analyse du droit, application du droit applicable à des faits précis, suivies d’une décision judiciaire et de l’ordonnance qui en résulte. Il est difficile de concevoir qu’en agissant ainsi, la Commission agisse autrement que comme un tribunal
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qui a pour fonction principale d’accorder des redressements. Au fond, le tribunal exerce des pouvoirs judiciaires à peu près de la même façon que le font les cours.
L’article 105 est également important. Il prévoit que The Statutory Powers Procedure Act, 1971 s’applique aux procédures devant la Commission lorsqu’elle exerce un pouvoir de décision prévu par la Loi. Cette loi assure le droit d’être représenté par un avocat, de citer et d’interroger des témoins, de plaider, et de contre-interroger des témoins. The Statutory Powers Procedure Act, 1971, exige en outre que le tribunal rende la décision définitive et l’ordonnance par écrit et qu’il les motive par écrit si une partie le demande. Au cours de l’audience, la Commission est tenue d’interroger les parties qui sont présentes et les témoins en vue d’établir la vérité relativement aux questions en litige. Mis à part cet aspect inquisitoire, il y a peu de distinction entre l’audience de la Commission et l’audience tenue par une cour supérieure. Il peut être interjeté appel de la décision ou d’un ordre d’un commissaire devant la Commission, et il peut être interjeté appel de la décision de la Commission, sur une question de droit, devant la Cour suprême de l’Ontario.
Je suis d’avis que les pouvoirs attaqués, considérés dans leur cadre institutionnel, restent essentiellement des «pouvoirs judiciaires».
VII
Nous attaquons maintenant l’aspect le plus difficile du présent pourvoi, l’examen de la relation entre les «pouvoirs judiciaires» de la Commission qui sont attaqués et les autres pouvoirs et compétences que la Loi lui accorde.
Avant 1979, trois organismes distincts exerçaient trois grandes fonctions. Les bureaux consultatifs des propriétaires et des locataires avaient pour fonction de conseiller, de servir de médiateur et de diffuser l’information. L’Office de révision des loyers résidentiels était chargé de la révision des loyers. Les cours visées à l’art. 96 tranchaient les litiges entre les propriétaires et les locataires. La Loi de 1979 a introduit des changements relativement peu importants dans le droit positif appli-
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cable aux propriétaires et aux locataires. La principale modification apportée en 1979 vise à transmettre à la Commission du logement les fonctions distinctes des bureaux consultatifs, de l’Office de révision des loyers et des cours.
Le procureur général de l’Ontario prétend que la Commission est essentiellement un organisme administratif chargé de «surveiller et de réglementer» les rapports entre propriétaires et locataires en Ontario. La fonction qui consiste à trancher les litiges, soutient-il, n’est qu’un aspect auxiliaire ou accessoire du rôle de la Commission.
Pour appuyer sa prétention d’un rôle général de surveillance et de réglementation dans le domaine des rapports entre propriétaires et locataires, le procureur général doit se tourner vers l’art. 81 qui énonce les pouvoirs de la Commission. L’article 81 offre peu d’appui à cette prétention; il se lit comme suit:
[TRADUCTION]
81. La Commission
a) accomplit les fonctions que la présente loi lui assigne et applique la présente loi et les règlements;
b) révise périodiquement la présente loi et les règlements et recommande à l’occasion de les modifier ou de les reviser;
c) conseille le public et lui vient en aide sur toute question relative à la location résidentielle, y compris l’acheminement des personnes aux services sociaux et aux organismes publics de logement, lorsqu’il convient de le faire;
d) s’assure que les propriétaires et les locataires connaissent les avantages que procure la présente loi et les obligations qu’elle impose;
e) établit et publie périodiquement un résumé de ses décisions importantes et des motifs de ces décisions.
Une lecture de l’ensemble de la Loi révèle que la principale fonction de la Commission est de régler les litiges, en dernier recours dans une forme judiciaire d’audition des propriétaires et des locataires. La formulation des droits et des obligations des propriétaires et des locataires et l’établissement d’un mode de résolution des conflits qu’engendrent ces obligations occupent la plus grande partie de la Loi. Les litiges se règlent au moyen d’une demande à la Commission. Il est vrai que la Commission a le pouvoir d’arbitrer un conflit
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avant d’être obligée de tenir une audience mais, ordinairement, elle n’a pas le droit ni l’obligation d’agir à titre de médiateur à moins qu’une partie l’y invite. Si une partie ne veut pas régler à l’amiable, il faut alors tenir une audience judiciaire et rendre un jugement. Les autres fonctions de la Commission sont soit accessoires à cette fonction (par ex. le pouvoir de recommander des politiques ou de conseiller les parties), soit séparées et distinctes de ce pouvoir central avec lequel elles n’ont aucun rapport (par ex. le pouvoir de révision des loyers).
Il n’y a pas, comme dans l’arrêt Mississauga, précité, un grand ensemble législatif qui englobe les fonctions judiciaires de la Commission. On prétend que les pouvoirs attribués à la Commission du logement sont simplement accessoires à la politique de «permanence de bail» à l’intention des locataires. Cet argument n’est pas convaincant. La Loi de 1979 a d’abord pour objet de transmettre, à un tribunal dont les membres sont nommés par la province, la compétence sur une partie importante du droit, touchant les propriétaires et les locataires de un million de logements locatifs, compétence qu’exerçaient les cours visées à l’art. 96 depuis la Confédération.
En l’espèce, le rôle principal de la Commission n’est pas d’appliquer une politique ou d’exercer une fonction administrative. Son rôle premier est de trancher les litiges. On peut dire que les aspects administratifs de la Loi sont accessoires à la fonction principale de trancher les litiges. Le pouvoir de la Commission d’arbitrer les litiges vise à régler rapidement les querelles entre les parties. La simplicité des procédures tend vers ce même but. Ces dispositions visent à permettre à la Commission d’«acheminer» les disputes d’une façon expéditive. En soi, elles sont de simples accessoires de l’objet principal que vise la loi.
En l’espèce, comme l’a fait remarquer la Cour d’appel, les pouvoirs exercés jusqu’à maintenant par les cours ont été transmis à la Commission qui devient «le véhicule choisi pour les exercer». Les pouvoirs attaqués ici sont le noyau principal autour duquel gravitent d’autres pouvoirs et fonctions. Dans l’arrêt Tomko, le tribunal était composé de personnes habituées aux questions de relations de
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travail et probablement mieux aptes que les cours à peser les intérêts en jeu et à évaluer les conséquences que les ordres de ne pas faire pouvaient avoir à l’égard des parties. En l’espèce, la Loi n’exige pas d’expérience ni de qualités précises comme prérequis pour être membre de la Commission. On n’exige pas que les membres de la Commission aient une formation juridique ni une expérience professionnelle et le mode de sélection ne suit aucun principe bipartite ou tripartite. La Commission n’est en aucun cas un organisme spécialisé. En l’espèce, toute la compétence des tribunaux visés à l’art. 96 sur un domaine particulier, bien que restreint, a été transmise à des fonctionnaires nommés par la province. La législature provinciale a cherché à enlever à la cour supérieure des fonctions judiciaires importantes toujours considérées comme intangibles et à les attribuer à un de ses propres tribunaux. Même si la législature peut réduire ou accroître la compétence d’une cour, elle ne peut enlever aux cours supérieures et attribuer à un tribunal qu’elle a établi toute la compétence sur le règlement des litiges qu’exerçaient jusqu’alors les cours supérieures à l’égard des droits et des obligations de la nature des ordres d’éviction et des ordres de se conformer à des contrats.
La Commission du logement a pour fonction d’interpréter des contrats et de faire appliquer les droits prévus aux contrats par l’exercice des pouvoirs attaqués. La Commission doit avoir le pouvoir de faire ce qu’une cour supérieure a toujours fait. A l’égard de ces pouvoirs, il est évident qu’elle est une cour supérieure. Les dispositions législatives qui attribuent ces pouvoirs sont par conséquent invalides. Dans l’arrêt Farrah, la juridiction que la loi prétendait attribuer était, suivant les mots du juge Pigeon aux pp. 656 et 657, «précisément celle qui était antérieurement exercée par la Cour d’appel du Québec». En l’espèce, la juridiction que l’on cherche à attribuer est précisément celle que les cours exercent et exerçaient antérieurement.
Dans un mémoire supplémentaire, le procureur général de l’Ontario prétend qu’on peut énoncer comme suit le critère implicite admis dans l’arrêt Tomko: lorsque la législature adopte une loi qui
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établit en substance un plan de droit positif et un plan d’application de ce droit pour répondre à un problème social véritable qui relève de sa compétence législative, elle peut attribuer, comme partie composante du plan d’application de la loi, les pouvoirs d’une cour visée à l’art. 96 à un tribunal non visé à cet article (qu’il s’agisse d’un tribunal spécialisé ou d’une cour visée à l’art. 96) si l’attribution de ces pouvoirs est raisonnablement justifiable ou fonctionnellement nécessaire à l’intérieur de ce plan. Dans ce cas, on pourrait dire que l’ensemble de la loi se rapporte essentiellement à une compétence législative provinciale. On semble prétendre que si la législature crée un organisme social pour répondre à un problème que le législateur estime être de caractère social, cela décide alors de la validité de l’attribution, à cet organisme, d’un pouvoir judiciaire visé à l’art. 96. Si la loi ne vise pas à se soustraire à l’art. 96, elle ne peut être attaquée. Cette prétention va trop loin et ne s’appuie sur aucune jurisprudence.
L’argument avancé au nom du procureur général de l’Ontario suppose implicitement que le système judiciaire est trop formaliste, trop lourd, trop coûteux et par conséquent inapte à répondre de façon convenable aux besoins sociaux auxquels la Loi sur la location résidentielle veut répondre. Toutes les lois répondent à des besoins sociaux. Les cours ne sont pas étrangères à l’équité et aux concepts d’impartialité, de justice, de commodité, de raison. Depuis l’adoption en 1976 d’une loi assurant la «permanence de bail», les juges de la Cour de comté de l’Ontario ont appliqué cette loi, manifestement avec une diligence acceptable, puisque les propriétaires et les locataires en l’espèce se sont opposés clairement à l’attribution à une commission particulière de la compétence des cours en matière d’éviction et d’ordre de se conformer. Peut-être est-il bon également de noter que les documents produits n’indiquent pas que la Commission de réforme du droit a souhaité enlever aux cours les fonctions historiques dont elles s’acquittent depuis plus de cent ans.
Je connais et je comprends les motifs proposés pour appuyer l’opinion que l’art. 96 ne doit pas être interprété de façon à faire échec à la croissance que sont appelés à connaître les tribunaux
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administratifs provinciaux, ou de façon à restreindre injustement cette croissance. Cependant, si louables que soient les objectifs de politique, il faut reconnaître qu’il n’est pas donné à cette Cour de choisir qui, de l’autorité provinciale ou fédérale, doit s’occuper de ce problème. Nous devons chercher à appliquer la Constitution comme nous la comprenons, en respectant la façon suivant laquelle les tribunaux l’ont interprétée dans le passé. Si le pouvoir attaqué viole l’art. 96, il faut l’écarter.
Je termine en faisant remarquer qu’outre la Cour d’appel de l’Ontario, deux cours d’appel provinciales ont eu récemment l’occasion d’examiner le pouvoir qu’ont les provinces d’attribuer à un tribunal spécialisé la compétence sur les questions relatives aux propriétaires et aux locataires. Dans Reference Re Proposed Legislation Concerning Leased Premises and Tenancy Agreements[32] la Cour d’appel de l’Alberta a décidé qu’une province ne pouvait autoriser un tribunal nommé par la province à accorder à un propriétaire un ordre de possession ou à ordonner l’exécution d’une obligation prévue au bail. Comme le juge Morrow l’a indiqué dans ses motifs, la cour a fait face à une difficulté en ce que les questions lui ont été soumises sans être accompagnées d’informations quant au cadre institutionnel. Par conséquent, l’application jurisprudentielle des motifs de la Cour d’appel doit nécessairement être restreinte. Dans Re Pepita and Doukas, précité, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a décidé qu’une loi provinciale accordant à un «rentalsman» le pouvoir d’établir un ordre de possession était intra vires. Dans son arrêt en l’espèce, la Cour d’appel de l’Ontario a examiné avec soin de nombreuses distinctions entre les lois de l’Ontario et de la Colombie-Britannique; on a dit que ces distinctions justifiaient les conclusions différentes auxquelles les deux cours en sont venues. Tout en soulignant que ces distinctions peuvent exister, cette Cour n’a pas en l’espèce à se prononcer sur la validité de la loi de la Colombie‑Britannique.
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En définitive, je suis d’avis de rejeter le pourvoi et de répondre par la négative aux deux questions constitutionnelles qu’a posées le Conseil exécutif de la province de l’Ontario. La question des dépens ne se pose pas.
Pourvoi rejeté.
Procureur de l’appelant le procureur général de l’Ontario: H. Allan Leal, Toronto.
Procureur du procureur général du Québec: René Dussault, Québec.
Procureur du procureur général de la Nouvelle-Écosse: Gordon F. Coles, Halifax.
Procureur du procureur général de la Colombie-Britannique: Richard Vogel, Victoria.
Procureur du procureur général du Manitoba: Gordon F. Pilkey, Winnipeg.
Procureur du procureur général de la Saskatchewan: Richard Gosse, Regina.
Procureur du procureur général de l’Alberta: Ross Paisley, Edmonton.
Avocat nommé par la Cour pour plaider contre la validité de la Loi: John J. Robinette (McCarthy & McCarthy), Toronto.
Procureur du sous-procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureurs de la Federation of Metro Tenants Association et autres: Cameron, Brewin & Scott, Toronto.
Procureurs du Committee of Concern for Rental Housing in Ontario et autres: Cohen, Melnitzer, Toronto.
Procureurs de Lawrence A. Greenspon: Karam, Tannis, Ottawa.
Procureur du procureur général de Terre-Neuve: G.B. MacAulay, St-Jean.
Procureur du Law Union of Ontario: Paul H. Reinhardt, Toronto.
Procureur de R.S. Bentley: R.S. Bentley, Barrie, Ontario.
Procureur de Peter Lamont: Peter Lamont, Ottawa.
[1] (1980), 26 O.R. (2d) 609; (1980), 105 D.L.R. (3d) 193.
[2] (1587), 76 E.R. 676.
[3] [1971] R.C.S. 689.
[4] [1961] R.C.S. 775.
[5] [1940] R.C.S. 444.
[6] [1937] A.C. 368.
[7] [1939] A.C. 468.
[8] [1939] R.C.S. 104.
[9] (1966), 61 D.L.R. (2d) 317.
[10] [1976] 2 R.C.S. 373.
[11] [1950] R.C.S. 124.
[12] [1939] A.C. 117.
[13] [1965] 1 Q.B. 232.
[14] [1953] A.C. 514.
[15] [1930] A.C. 124.
[16] [1978] 2 R.C.S. 736.
[17] (1978), 21 O.R. (2d) 663.
[18] (1978), 22 O.R. (2d) 376.
[19] [1938] A.C. 415.
[20] [1938] R.C.S. 398.
[21] [1949] A.C. 134.
[22] [1977] 1 R.C.S. 112.
[23] [1979] 2 R.C.S. 244.
[24] [1978] 2 R.C.S. 638.
[25] (1979), 101 D.L.R. (3d) 577.
[26] [1958] R.C.S. 535.
[27] [1927] R.S.C. 271.
[28] [1976] 2 R.C.S. 520.
[29] [1979] 1 R.C.S. 729.
[30] (1849), 18 L.J.Q.B. 199.
[31] (1869), 12 N.B.R. 372.
[32] (1978), 89 D.L.R. (3d) 460.
