Cour suprême du Canada
Massey-Ferguson Industries Ltd. et autres c. Gouvernement de la Saskatchewan et autre, [1981] 2 R.C.S. 413
Date: 1981-10-06
Massey-Ferguson Industries Limited, White Motor Corporation of Canada Limited, International Harvester Company of Canada Limited, John Deere Limited, Allis-Chalmers, Rumley Ltd., Morris Rod Weeder Co. Ltd., Ford Motor Company of Canada Limited (Demanderesses) (Appelantes);
et
Le gouvernement de la Saskatchewan et le ministre de l’Agriculture de la province de la Saskatchewan (Défendeurs) (Intimés);
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de l’Ontario et le procureur général du Québec Intervenants.
1981: 8 juin; 1981: 6 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Dickson, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA SASKATCHEWAN
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1], rejetant l’appel des demanderesses contre un jugement du juge Hughes qui déclare la loi ultra vires et accueille la requête des défendeurs visant à modifier la conclusion selon laquelle la taxe est indirecte. Pourvoi rejeté.
W.T. Molloy et Gary Zabos, pour les appelantes.
George Taylor, c.r., pour les intimés.
T.B. Smith, c.r., et M. Ciavaglia, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Elizabeth Goldberg, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Jean K. Samson et Jean-François Jobin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi, interjeté sur autorisation, vise à trancher les deux questions constitutionnelles suivantes:
1. The Agricultural Implements Act de la Saskatchewan, 1968, et modifications, qui crée l’Agricultural Implements Board et l’autorise à fixer l’indemnité aux conditions y énoncées, est-elle ultra vires de l’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique?
2. La taxe levée sur les concessionnaires provinciaux pour créer et financer l’Agricultural Implements Compensation Fund et qui est fixée à un pourcentage de leurs ventes brutes, à d’autres taux ou montants spécifiques, équivaut-elle à une taxation indirecte en violation du paragraphe 92(2) de l’Acte de l’Amérique du nord britannique?
Ces questions ont fait l’objet d’une action déclaratoire intentée par les appelantes qui sont des fabricants d’équipement agricole et dont les produits sont vendus en Saskatchewan et ailleurs au Canada. Chacune est représentée par un distributeur indépendant de matériel agricole en Saskatchewan et certaines vendent aussi leurs produits dans leurs propres magasins dans la province. En vertu de The Agricultural Implements Act, maintenant R.S.S. 1978, chap. A-10, elles sont toutes désignées à titre de concessionnaires. Les questions
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auxquelles il faut répondre en l’espèce relèvent de la loi adoptée par 1968 (Sask.), chap. 1, modifiée par 1973 (Sask.), chap. 1 et 1976 (Sask.), chap. 2.
C’est la modification de 1973 qui a établi l’Agricultural Implements Board et qui a prévu la création de l’Agricultural Implements Compensation Fund et le versement, par les concessionnaires, de contributions à ce fonds. Une modification y a été apportée par 1979-80 (Sask.), chap. 10, art. 6 dans la façon de fixer les contributions au fonds, et les appelantes ne contestent pas le nouveau mode de fixation. Ainsi, en ce qui a trait à la seconde question, les appelantes contestent la validité de la fixation uniquement pour la période de 1973 à 1979.
Elles ont eu gain de cause sur ce point en première instance, mais le juge Hughes les a déboutées sur la question de l’art. 96. Le juge Culliton qui a exposé les motifs unanimes de la Cour d’appel a débouté les appelantes sur les deux questions. Devant cette Cour, le procureur général du Canada, à titre d’intervenant, a appuyé les appelantes sur la question de la taxe indirecte, mais il a appuyé les intimés, le gouvernement de la Saskatchewan et le ministre de l’Agriculture, sur la question de l’art. 96. Les procureurs généraux de l’Ontario et du Québec, également intervenants, ont appuyé les intimés sur les deux questions.
II
The Agricultural Implements Act, 1968, modifiée, a sa propre histoire. Elle a commencé, dans une forme plus modeste, sous le titre The Farm Implement Act, 1915 (Sask.), chap. 28. Cette loi visait à assurer un contrôle sur les contrats d’achat d’équipement agricole, en vue de protéger les acheteurs. La Loi imposait des formules de contrat pour l’achat et la vente d’équipement agricole, qu’elle divisait en deux catégories, matériel lourd et matériel léger, des formules de contrat distinctes étant prévues pour chaque catégorie. Les vendeurs étaient tenus de produire chaque année une liste de l’équipement qu’ils offraient en vente et de leurs prix, au comptant et à crédit et, dans ce dernier cas, les conditions de crédit. Un privilège sur l’équipement vendu à crédit à des acheteurs (le vendeur conservant le titre de propriété jusqu’à
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parfait paiement) était assujetti à l’exécution d’un avis de privilège en conformité de la loi applicable. En cas de reprise de possession pour défaut de paiement, on prévoyait l’arbitrage pour établir la valeur de l’équipement repris si le vendeur et l’acheteur ne pouvaient s’entendre, et ils devaient régler leurs comptes en se basant sur cette valeur.
The Farm Implement Act, avec des modifications qui n’ont pas changé son caractère essentiel, comme je l’ai déjà indiqué, est restée en vigueur jusqu’en 1958 lorsqu’elle a été remplacée par The Agricultural Machinery Act, 1958, 1958 (Sask.), chap. 91. Cette loi a créé un organisme gouvernemental appelé Agricultural Machinery Administration ainsi qu’un office appelé Agricultural Machinery Board qui avait principalement pour fonction de régir et de diriger les travaux de l’Agricultural Machinery Administration. Il avait en outre le pouvoir d’enquêter sur la répartition et la mise en marché de matériel agricole en Saskatchewan.
Sous la direction de l’Agricultural Machinery Board, l’Agricultural Machinery Administration avait le pouvoir d’appliquer la Loi, de vérifier et d’évaluer, dans les conditions habituelles de travail, l’équipement vendu ou offert en vente dans la province, d’entreprendre des travaux de recherche en vue d’améliorer et de perfectionner l’équipement destiné à être utilisé en Saskatchewan et de publier des rapports, des brochures et des communiqués. La Loi a introduit le «concessionnaire provincial», qui est un représentant d’un fabricant ou d’une personne qui vend ou qui offre en vente du matériel agricole en Saskatchewan, et a exigé que chaque fabricant ou personne soit représenté dans la province par un ou plusieurs concessionnaires provinciaux. Cette exigence ne s’appliquait pas à ceux qui n’étaient pas fabricants ou qui vendaient uniquement au détail. Cependant, les détaillants d’équipement agricole devaient détenir un permis de vente, et ce permis les autorisait à vendre uniquement les accessoires qu’ils pouvaient obtenir d’un concessionnaire provincial ou par son intermédiaire. Cette restriction ne visait pas la vente de matériel usagé ou de pièces usagées.
Les concessionnaires provinciaux étaient tenus de produire des déclarations annuelles indiquant le
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nom et l’adresse des vendeurs qui ont obtenu ou qui pouvaient obtenir du matériel des concessionnaires provinciaux ou par leur intermédiaire. Chaque concessionnaire provincial devait produire chaque année une liste du matériel lourd et léger offert en vente ainsi que des illustrations et leur description, le prix de détail maximum suggéré au comptant et à crédit, avec les conditions habituelles de crédit et le taux d’intérêt. Ils étaient en outre obligés de tenir, sous peine d’amende sur déclaration sommaire de culpabilité, un approvisionnement suffisant de pièces de rechange pour leur équipement. Il en était de même pour les vendeurs titulaires d’un permis qui pouvaient aussi être condamnés à une amende. Des amendes étaient en outre imposées aux vendeurs qui ne produisaient pas les déclarations requises et ne remplissaient pas les exigences requises pour détenir un permis.
The Agricultural Machinery Act, 1958 a maintenu l’emploi obligatoire des formules de contrat prévues par l’ancienne loi, ainsi que les périodes d’essai pour permettre à l’acheteur de s’assurer que l’équipement fonctionne bien. Les dispositions de l’ancienne loi relatives au privilège ou à la vente conditionnelle ont également été maintenues, de même que celles visant la reprise des biens vendus et celles visant l’arbitrage, dans le cas de matériel lourd, de la valeur de l’équipement si les parties ne pouvaient s’entendre sur ce point.
Il est évident qu’on a resserré les contrôles juridiques et administratifs sur la vente d’équipement agricole en Saskatchewan et sur les concessionnaires et les vendeurs de cet équipement. The Agricultural Machinery Act, 1958 a été modifié par 1965 (Sask.), chap. 12, principalement pour abolir l’Agricultural Machinery Administration et l’Agricultural Machinery Board; par ailleurs, la Loi est restée substantiellement la même.
The Agricultural Machinery Act, 1958 a été remplacée en 1968 par The Agricultural Implements Act, 1968 et c’est sur cette loi, modifiée en 1973 et en 1976 que, comme je l’ai mentionné au début, portent les deux questions constitutionnelles soumises aux cours d’instance inférieure et maintenant à cette Cour.
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La Loi modifiée en 1973 a créé l’Agricultural Implements Board (ci-après appelé l’Office) dont les membres devaient être nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. L’application de la Loi était confiée à l’Office sous la direction du Ministre et conformément aux règlements que le lieutenant-gouverneur était autorisé à établir en vertu de l’art. 31, modifié par 1970 (Sask.), chap. 2, art. 5, 1973 (Sask.), chap. 1, art. 6 et 1976 (Sask.), chap. 2, art. 19. La modification de 1976 a en outre changé la désignation de «concessionnaires provinciaux» (introduite dans la Loi de 1958) en «concessionnaires» et a remplacé le terme «vendeur», employé dans l’ancienne loi, par le terme «distributeur».
Il n’est pas nécessaire d’examiner en détail les dispositions de la Loi de 1968 qui exigent que les concessionnaires et les distributeurs produisent des déclarations et qui prévoient l’octroi de permis aux distributeurs. La Loi a maintenu une politique déjà en vigueur en ajoutant des dispositions en vue d’obtenir des renseignements des concessionnaires. On a en outre maintenu les dispositions de l’ancienne loi relatives aux vérifications ainsi que les dispositions importantes qui exigeaient des formules de contrat obligatoires et qui énonçaient les procédures de reprise de possession. Aux fins des présentes, les dispositions clés sont celles qui portent sur les pouvoirs de l’Office, sur le pouvoir d’établir des règlements et sur les dispositions relatives aux cotisations au fonds d’indemnisation et aux réclamations au fonds.
Les pouvoirs de l’Office sont énonçés à l’art. 6C adopté en 1973 (Sask.), chap. 1, art. 3 et qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 6C. — (1) Sous la direction du ministre et conformément aux règlements, l’Office est chargé de l’application de la présente loi.
(2) L’Office peut, notamment
a) recevoir les plaintes qui lui sont adressées conformément à la présente loi et faire enquête;
b) prendre les mesures nécessaires pour réduire les délais de livraison des pièces de rechange et les frais, s’ils sont excessifs, ou recommander au ministre les mesures à prendre pour corriger ces problèmes;
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c) présenter au ministre des recommandations relativement à l’uniformisation des pièces de rechange pour l’équipement agricole et des accessoires;
d) étudier et examiner les contrats entre les vendeurs et les concessionnaires provinciaux;
e) effectuer des études et enquêter sur la suffisance des services de pièces de rechange et sur leurs prix dans une région ou dans la province;
f) présenter au ministre des recommandations relativement à la sécurité de l’équipement;
g) tenir des réunions et des audiences publiques.
Le pouvoir d’établir des règlements est prévu à l’art. 31 modifié qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 31. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut établir des règlements d’application de la présente loi, en vue, notamment:
a) de préciser la forme et le contenu des formules de demande de permis et de renouvellement de permis délivrés aux vendeurs sous le régime de la présente loi, la forme des permis, les conditions auxquelles ils sont assujettis, leur durée et les droits exigibles pour les permis et leur renouvellement;
b) de préciser les normes que doivent respecter les fabricants, les concessionnaires provinciaux et les vendeurs relativement aux pièces de rechange, aux stocks et aux installations de service;
c) d’exclure de l’application de la présente loi un type d’équipement, d’accessoire ou de machine;
d) de préciser la façon de donner un avis et les personnes auxquelles doit être donné un avis à l’égard des vendeurs non titulaires d’un permis en application du paragraphe 9(4);
e) de préciser toute question dont il est fait mention aux art. 29A ou 29B;
f) de préciser la façon de donner aux fermiers, aux vendeurs et aux concessionnaires provinciaux les avis d’audition des demandes d’indemnisation en application de l’art. 6D;
g) d’autoriser et de régir l’examen, par l’office, des demandes d’indemnisation qui lui sont faites;
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h) d’autoriser et de régir la vérification des registres et des dossiers des concessionnaires provinciaux;
i) de préciser toute autre question relative aux activités et aux attributions de l’office;
j) de préciser la forme et le contenu des contrats de vente visés à l’article 16 et, notamment, de préciser les termes, les conditions, les engagements, les garanties et l’utilisation de ces contrats;
k) de définir les mots ou les expressions qu’emploie la présente loi, à moins qu’ils ne soient déjà définis dans la loi;
l) de définir les taux usuels de location d’équipement en vertu du paragraphe 14A(10).
Les articles 29A et 29B dont il est mention à l’al. 31e) ci-dessus se lisent comme suit:
[TRADUCTION] 29A. — (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent article et à l’article 29B.
a) «convention» Une convention écrite ou verbale, entre un vendeur et un fournisseur, en vigueur le 1er décembre 1969 ou après cette date.
b) «avis d’achat» L’avis d’achat prévu au paragraphe (6).
c) «fournisseur» Un concessionnaire provincial ou un fabricant.
(2) Lorsqu’une convention expire ou est résiliée par le vendeur ou le fournisseur pour un motif quelconque, le fournisseur doit, sous réserve de la présente loi et des règlements d’application, acheter au vendeur tout l’équipement et les pièces non utilisés que ce vendeur a obtenus du fournisseur.
(3) Le fournisseur doit payer au vendeur:
a) pour chaque accessoire non utilisé, la totalité du prix de facture ainsi que les frais de transport du lieu de fabrication de l’accessoire jusqu’à l’établissement du vendeur;
b) pour chaque pièce de rechange non utilisée, quatre-vingt cinq pour cent du prix net courant;
ainsi que l’intérêt sur toute somme due, calculé à compter du premier jour du deuxième mois qui suit la date à laquelle la somme devient due et exigible.
(4) Le montant que le fournisseur doit payer pour un accessoire ou une pièce de rechange non utilisé devient dû et exigible le premier des jours suivants, soit
a) le jour qui suit immédiatement l’expiration de quatre-vingt-dix jours après la date à laquelle le fournisseur reçoit du vendeur l’avis d’achat; soit
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b) le jour où le fournisseur prend effectivement possession des accessoires et des pièces de rechange non utilisés.
(5) Outre les autres moyens mis à sa disposition:
a) le vendeur peut recouvrer une somme que lui doit le fournisseur en la déduisant des sommes qu’il doit à ce fournisseur;
b) le fournisseur peut recouvrer une somme que lui doit le vendeur en la déduisant des sommes qu’il doit à ce vendeur.
(6) Dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent la date d’expiration ou de résiliation d’une convention, le vendeur doit
a) signifier personnellement au fournisseur ou à un de ses représentants, ou
b) envoyer au fournisseur, par courrier recommandé affranchi;
un avis d’achat écrit ou imprimé portant une demande par le vendeur que le fournisseur achète l’équipement ou les pièces de rechange non utilisés qu’il a obtenus du fournisseur; et si le vendeur ne se conforme pas au présent paragraphe, le fournisseur n’est pas tenu d’acheter au vendeur l’équipement ou les pièces de rechange non utilisés.
(7) Le fournisseur n’est pas tenu d’acheter
a) une pièce de rechange non utilisée qui n’est pas clairement identifiée soit au moyen d’une étiquette, d’un papillon, d’une boîte, ou d’un autre contenant, ou d’une inscription sur la pièce de rechange elle-même; ni
b) une pièce de rechange non utilisée qui ne figure pas au catalogue courant du fournisseur.
(8) Le vendeur assume la garde et la conservation de l’équipement ou d’une pièce de rechange non utilisé jusqu’au premier des jours suivants, soit:
a) le jour où le fournisseur en prend effectivement possession; ou
b) le jour qui suit l’expiration de quatre-vingt-dix jours après la date à laquelle le fournisseur reçoit du vendeur l’avis d’achat;
à compter de ce jour, la responsabilité incombe au fournisseur.
(9) The Bulk Sales Act ne s’applique pas à une vente faite à un fournisseur aux termes du présent article.
29B. A la demande du ministre, le fournisseur doit lui fournir
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a) une copie de tout acte de concession ou autre convention en vigueur entre le fournisseur et un vendeur;
b) les détails de toute convention verbale conclue avec un vendeur;
c) une copie de la convention écrite ou les détails de la convention verbale conclue avec un vendeur relativement à la remise de matériel ou de pièces de rechange au fournisseur.
L’article 6D dont il est fait mention à l’al. 31f) ci-dessus se lit comme suit:
[TRADUCTION] 6D. — (1) Le fermier qui se sent lésé, ou qui estime avoir subi une perte à cause d’un retard indu dans l’obtention d’une pièce de rechange, ou qui estime avoir subi une perte du fait que le vendeur ou le concessionnaire provincial ne s’est pas acquitté d’une obligation ou d’une garantie prévue par la présente loi ou un contrat de vente conditionnelle à l’égard de l’équipement qu’il lui a acheté ou qu’une personne a acheté et lui a cédé, peut demander à l’office de l’indemniser des dommages ou de la perte qu’il a subis.
(2) Sur réception d’une demande faite en vertu du paragraphe (1), l’office peut, sous réserve des règlements relatifs à l’avis d’audition aux parties intéressées et à la tenue de l’audition, rejeter la demande ou indemniser le fermier requérant à même le fonds d’indemnisation de l’équipement agricole.
(3) Les décisions et les conclusions de l’office sur toute question de droit ou de fait sont finales et sans appel.
(4) Lorsqu’un fermier a subi une perte au sens du paragraphe (1), il peut demander une indemnité en vertu du présent article ou intenter une action devant le tribunal compétent.
(5) Une demande adressée à l’office en vertu du présente article constitue une fin de non-recevoir à une action en justice intentée à l’égard des faits que soulève la demande.
(6) Nulle indemnité ne doit être accordée à un fermier, en vertu du présent article, à l’égard de dommages ou de pertes à moins qu’un avis des dommages ou des pertes ne soit donné au concessionnaire provincial, au vendeur et à l’office dans les six mois qui suivent la date à laquelle ces dommages ou ces pertes sont censés avoir été subis; l’avis doit énoncer le nom et l’adresse du fermier, et il suffira d’y énoncer en termes ordinaires la cause des dommages ou des pertes et le lieu où ils ont été subis.
(7) L’avis peut être donné:
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a) au concessionnaire provincial et au vendeur, par remise, ou par expédition par courrier recommandé, à leur bureau d’affaires respectif;
b) à l’office, par remise ou par expédition par courrier recommandé.
(8) Le défaut de donner l’avis prescrit, ou une insuffisance ou une inexactitude dans l’avis ne supprime pas le droit à l’indemnité si l’office estime que la réclamation de l’indemnité est juste et doit être accueillie.
L’article 6E est une disposition importante concernant le pouvoir de l’Office à l’égard des demandes d’indemnisation. Cet article, adopté en 1973 et modifié en 1976, se lit comme suit:
[TRADUCTION] 6E. — (1) Le fermier qui désire réclamer une indemnité en vertu de l’article 6D doit, dans les six mois qui suivent la date à laquelle les dommages ou la perte sont censés avoir été subis, présenter à l’office une demande d’indemnisation accompagnée des preuves de réclamation que peut exiger l’office.
(2) Nulle action ne peut être intentée contre l’office pour le recouvrement d’une indemnité en vertu de l’article 6D, mais l’office doit entendre et trancher toutes les demandes d’indemnisation.
(3) L’indemnité accordée à un fermier en vertu de l’article 6D, ne doit pas excéder cinq mille dollars.
(4) Les montants que l’office décide de payer aux fermiers à titre d’indemnité et les frais d’enquête et d’audition des réclamations d’indemnité sont payés à même le Fonds d’indemnisation de l’équipement agricole.
J’en viens maintenant aux dispositions législatives concernant l’Agricultural Implements Compensation Fund (ci-après appelé le Fonds, mentionné aux par. 6D(2) et 6E(4)) qui sert à payer les réclamations des fermiers faites en application des art. 6D et 6E. Les articles 6F et 6G se lisent comme suit:
[TRADUCTION] 6F. — (1) Est constitué le Fonds d’indemnisation de l’équipement agricole, auxquels les concessionnaires provinciaux versent des contributions conformément au présent article.
(2) Chaque année, l’office doit fixer et prélever des concessionnaires provinciaux un pourcentage calculé en fonction de leurs ventes brutes ou d’autres taux ou des montants spécifiques qu’il estime suffisants pour payer, au cours de l’année courante, les indemnités dues aux fermiers, pour acquitter les frais d’enquête et d’audition
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des réclamations d’indemnités en vertu de la présente loi et pour financer un fonds de réserve en vue d’acquitter les indemnités qui peuvent devenir exigibles.
(3) Si l’office l’estime approprié, une cotisation en vertu du paragraphe (2) peut être prélevée à titre provisoire en fonction de l’estimation des recettes brutes d’un concessionnaire indiquées dans le rapport que le concessionnaire provincial a fait à l’office, ou en fonction d’une estimation des recettes brutes que peut fixer l’office; dans le cas de cotisation provisoire, la cotisation est prélevée sur les recettes brutes réelles du concessionnaire provincial dès que l’office a constaté ces recettes; et le montant que le concessionnaire provincial doit verser du fait du prélèvement peut, si l’office l’estime raisonnable, être payé par versements échelonnés dont l’office fixe le montant.
(4) L’office établit et fixe la somme ou la somme provisoire, calculée au pourcentage ou à un autre taux, que chaque concessionnaire provincial doit verser en application du présent article, et chaque concessionnaire provincial doit, dans le mois qui suit la signification qui lui est faite de l’avis de l’estimation et de la somme ou de la somme provisoire à verser, ou dans tout autre délai que peut fixer l’office, verser à l’office la somme ou la somme provisoire fixée ou, si la somme doit être payée par versements échelonnés, faire le premier versement dans le délai imparti par l’office et verser le solde ou faire les autres versements dans le délai imparti et, dans le cas d’une somme provisoire, verser suivant les conditions et dans le délai prescrits par l’office les sommes additionnelles qui découlent du rajustement du prélèvement établi sur les recettes réelles du concessionnaire provincial.
(5) L’avis peut être signifié au concessionnaire provincial par courrier recommandé affranchi; l’avis est alors réputé avoir été signifié à la date de sa mise à la poste.
(6) Si, à une époque quelconque, il apparaît qu’une déclaration ou une estimation des recettes brutes en fonction de laquelle est fixée la cotisation ou le montant provisoire de la cotisation est trop faible, le concessionnaire provincial doit, sur demande, verser à l’office la somme que l’office fixe et qu’il estime suffisante, et le paiement de cette somme peut-être exigé de la même façon que peut l’être le paiement d’une somme prélevée par l’office.
(7) La somme, calculée suivant un pourcentage ou un autre taux, que l’office établit et fixe en vertu du
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paragraphe (4) doit être publiée dans la Gazette immédiatement après qu’elle a été fixée.
6G. Aux fins d’établir la contribution des concessionnaires provinciaux, l’office peut établir des catégories parmi les concessionnaires provinciaux et fixer pour chaque catégorie un taux différent.
III
L’ensemble des dispositions législatives, qui vise un contrôle rigoureux sur l’industrie de l’équipement agricole, particulièrement en matière de réglementation des contrats et d’octroi des permis, relève entièrement de la compétence provinciale, puisque ces dispositions se limitent à des transactions et opérations effectuées en Saskatchewan. Cela ne signifie pas cependant que d’autres dispositions, qui seraient par elles-même inconstitutionnelles, puissent se greffer aux dispositions valides et soient admises de ce seul fait. Il existe une jurisprudence en ce sens, qu’on retrouve dans des arrêts tels Toronto Corporation v. York Corporation[2] et Procureur général de l’Ontario et Display Service Co. Ltd. c. Victoria Medical Bldg. Ltd.[3] Néanmoins, si le pouvoir ou la fonction attaqué s’intègre au cadre législatif valide au point que son caractère soit modifié, il sera par conséquent maintenu. Citons commes exemples Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works, Ltd.[4] et Tomko c. Labour Relations Board (Nouvelle-Écosse)[5].
Les pouvoirs de l’Office prévus à l’art. 6C sont des pouvoirs d’administration générale et n’enfreignent nullement l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. On prétend cependant que la situation est différente en vertu des art. 6D et 6E qui attribuent à l’Office le pouvoir d’accorder une «indemnité» à des fermiers jusqu’à concurrence de cinq mille dollars dans des circonstances données. Le paragraphe 6E(2) interdit les actions en recouvrement d’indemnité; l’Office décide s’il y a lieu d’accorder une indemnité et, jusqu’à concurrence de la limite prévue, le montant de l’indemnité. Cependant, en vertu du par. 6D(4), un fermier lésé a le choix de réclamer une indemnité ou d’intenter
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devant le tribunal compétent une poursuite pour la perte ou le dommage subis. Corrélativement, si un fermier demande une indemnité, l’action en justice lui est niée à l’égard de cette réclamation. En décidant s’il y a lieu d’accorder une indemnité, l’Office exerce-t-il alors la compétence d’une cour? Si c’est le cas, y a-t-il conflit à cet égard avec l’art. 96?
Le paragraphe 6D(1) énonce les motifs pour lesquels il y a lieu de demander une indemnité. Une demande d’indemnité, payable à même le Fonds et non par un concessionnaire, un vendeur ou un fournisseur personnellement, peut être présentée par le fermier «qui se sent lésé, ou qui estime avoir subi une perte à cause d’un retard indu dans l’obtention d’une pièce de rechange, ou qui estime avoir subi une perte du fait que le vendeur ou le concessionnaire provincial ne s’est pas acquitté d’une obligation ou d’une garantie prévue à la présente loi ou à un contrat de vente conditionnelle à l’égard de l’équipement qu’il lui a acheté ou qu’une personne a acheté et lui a cédé». L’Office, en examinant une réclamation pour laquelle l’avis requis a été donné (il peut examiner une réclamation même si l’avis requis n’a pas été donné, ou si l’avis est insuffisant ou inexact), peut faire enquête sur la réclamation et doit tenir une audience en vue d’établir, s’il y a lieu, l’indemnité à accorder. Même si l’évaluation de la validité d’une réclamation peut soulever des questions d’ordre juridique, l’Office n’est pas tenu de se restreindre à ces questions, et il est certain qu’il ne lui est pas nécessaire d’appliquer à l’indemnité qu’il peut accorder les principes strictement juridiques applicables à l’évaluation des dommages-intérêts. La déclaration, au par. 6D(3), que les décisions et les conclusions de l’Office sur toute question de droit ou de fait sont finales et sans appel ne met pas, de fait, l’Office à l’abri du contrôle judiciaire sur des questions de compétence, mais elle appuie le pouvoir étendu, voire discrétionnaire qu’a l’Office d’imputer au Fonds le paiement des indemnités. Selon les termes du par. 6D(1), il est clair que les réclamations adressées au Fonds peuvent découler d’une perte ou d’un dommage qui, en droit, n’est imputable à personne. Une indemnité ne peut être accordée, que si la perte ou le dommage provient de l’une ou l’autre des circonstances mentionnées
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au par. 6D(1). Même si des facteurs d’ordre juridique peuvent intervenir, par exemple à l’égard de prétendues dérogations aux conditions ou aux garanties reliées à la vente et à l’achat d’équipement agricole, on ne retrouvera pas nécessairement ces facteurs s’il s’agit d’une réclamation pour une perte subie à cause d’un retard indu dans l’obtention d’une pièce de rechange.
On peut ordinairement s’attendre qu’un fermier qui a subi une perte ou un dommage qui excède de beaucoup cinq mille dollars intente une poursuite en justice; il poursuivra alors une ou des parties précises, et sa réclamation dépendra des principes applicables en matière de responsabilité et de preuve. Dans le cas d’une demande d’indemnité adressée au Fonds, il n’y a pas de «défendeur» au sens formel, même si un avis de réclamation a été donné (comme la Loi le prévoit) à un concessionnaire ou un vendeur et à l’Office. Puisque ce sont les concessionnaires qui contribuent au Fonds, il est évident que le nombre et l’importance des indemnités que le Fonds accorde les intéressent et intéressent aussi les vendeurs, quoique de façon moins directe, étant donné leur relation avec les concessionnaires.
En pratique, The Agricultural Implements Act fournit un fonds d’assurance pour indemniser les fermiers, qui achètent et utilisent l’équipement agricole, de certaines pertes et de certains dommages jusqu’à une limite prescrite, sans qu’ils soient nécessairement tenus d’établir un fondement juridique pour appuyer les demandes d’indemnité, pourvu qu’ils s’insèrent dans le cadre du par. 6D(1) qu’applique l’Office.
Je ne trouve dans cet ensemble législatif aucun conflit avec l’art. 96. L’Office n’est pas une cour visée à l’art. 96 quant aux fonctions que lui assignent les art. 6D et 6E et quant à la façon suivant laquelle elle doit s’acquitter de ces fonctions. Dans Re Loi de 1979 sur la location résidentielle[6], dans lequel le juge Dickson a rendu l’arrêt de cette Cour le 28 mai 1981, on a proposé un critère à trois volets pour déterminer la compatibilité avec l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britan-
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nique. Le critère à trois volets du juge Dickson peut être résumé comme suit:
1. Est-ce que le pouvoir ou la compétence attaqué correspond généralement au pouvoir ou à la compétence qu’exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération?
2. La fonction du tribunal provincial dans son cadre institutionnel est-elle une fonction judiciaire, examinée du point de vue de la nature de la question que le tribunal doit trancher ou, en d’autres mots, est-ce que le tribunal touche à un litige privé qu’il est appelé à trancher en appliquant un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité?
3. Si le pouvoir ou la compétence du tribunal provincial s’exerce d’une manière judiciaire, est-ce que sa fonction globale dans tout son contexte institutionnel enfreint l’art. 96?
Il me paraît clair que même si les pouvoirs de l’Office correspondent en général aux pouvoirs qu’exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération (et je ne crois pas que ce soit le cas), et même si la façon d’exercer le pouvoir comporte un aspect judiciaire (au moins à l’égard de l’avis et de l’audition requis et dans l’établissement du droit à une indemnité), les fonctions de l’Office dans le cadre institutionnel dans lequel il fonctionne le distinguent de façon marquée d’une cour visée à l’art. 96. Dans l’établissement d’une indemnité, on ne se limite pas aux motifs d’ordre juridique, même s’il peut s’en trouver dans certains cas: il n’y a pas de litige entre des parties au sens traditionnel qu’on lui donne dans une action, et l’Office a une fonction évidente d’enquête, indépendamment de la preuve que d’autres personnes peuvent lui soumettre, contrairement au processus neutre d’une cour. Le pouvoir de l’Office est intégré dans un plan de réglementation, lui-même inattaquable du point de vue constitutionnel, et par celui-ci, l’Office offre aux fermiers une protection limitée au moyen de ce qui est essentiellement un fonds d’assurance.
L’affaire Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, dans laquelle on a retenu l’argument de l’art. 96, est bien différente. Dans cette affaire, cette Cour devait examiner le pouvoir d’un tribunal nommé par la province d’évincer les locataires
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et d’exiger des propriétaires et des locataires qu’ils se conforment à leurs obligations légales respectives découlant de conventions ou de baux de location précis. Le procureur général de l’Ontario, auteur de la loi, a admis que les pouvoirs du tribunal n’étaient pas différents de ceux que les cours exerçaient auparavant lorsqu’elles étaient saisies des litiges entre propriétaire et locataire. Essentiellement, l’autorité du tribunal s’exerçait dans le contexte d’un litige entre des parties, ce qui n’est pas le cas en vertu de The Agricultural Implements Act. Le juge Dickson a fait remarquer dans le Renvoi sur la location résidentielle que le rôle premier du tribunal était de trancher les litiges et non d’appliquer une politique ou d’exercer une fonction administrative. En résumé, on avait simplement transféré à un tribunal les pouvoirs qu’exerçaient auparavant les cours visées à l’art. 96. La présente espèce est bien différente, comme le révèlent les mentions des pouvoirs de l’Office.
IV
On s’est également attaqué au prélèvement opéré sur les concessionnaires pour créer et financer le Fonds d’indemnisation. On prétend que la formule de calcul du prélèvement entraîne l’imposition d’une taxe indirecte que la province n’a pas le pouvoir d’imposer comme telle. Cette prétention soulève deux questions: d’abord, le prélèvement est-il une taxe au sens du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et, ensuite, si c’est une taxe, est-ce une taxe indirecte. C’est l’Office qui, aux termes de l’art. 6F, fixe les cotisations en vue d’établir un fonds pour payer les indemnités déjà accordées ou anticipées et les frais d’enquête et d’audition des réclamations par l’Office. La cotisation des concessionnaires est fixée chaque année à «un pourcentage de leurs ventes brutes, à d’autres taux ou montants spécifiques» que l’Office estime suffisants à ces fins. En vertu de l’art. 6G, les concessionnaires peuvent être répartis en catégories et un taux différent peut être fixé pour chaque catégorie.
La prétention des appelantes que les prélèvements pour le Fonds d’indemnisation sont des taxes, et qu’elles sont indirectes, s’appuie sur les deux arrêts Workmen s Compensation Board v.
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Canadian Pacific Railway Company[7] et R. v. Caledonian Collieries, Limited[8]. On invoque le premier arrêt pour appuyer la prétention que les prélèvements sont des taxes (tout comme les cotisations des employeurs aux fins des accidents du travail), et le second pour montrer qu’une taxe sur les ventes brutes est nécessairement indirecte. Il faut cependant souligner qu’en l’espèce, l’Office peut choisir entre plusieurs façons de calculer les prélèvements et n’est pas restreint aux cotisations en fonction des recettes brutes, sauf dans le cas de cotisation provisoire. L’établissement de la cotisation annuelle finale peut se faire suivant une formule différente, et c’est sur quoi met l’accent la disposition prévoyant l’établissement de catégories de concessionnaires et l’imposition de taux différents pour chaque catégorie.
A mon avis, si les cotisations sont des taxes, elles ne sont pas moins directes que les cotisations des employeurs aux fins de l’indemnisation des accidents du travail dans l’arrêt Workmen’s Compensation Board v. Canadian Pacific Railway Company, précité. Contrairement à l’affaire Caledonian Collieries, les cotisations en l’espèce ne se rapportent pas nécessairement à des opérations commerciales. Dans l’arrêt Workmen’s Compensation Board, le Conseil privé devait examiner, entre autres, un fonds d’accident créé par cotisation des employeurs et administré par un office au profit des employés accidentés. Même si les employés devaient aussi contribuer (par une déduction à la source), il s’agissait d’une contribution minime. Le Comité judiciaire est passé rapidement sur la question de la taxe directe ou indirecte en disant (à la p. 190):
[TRADUCTION] De même, on ne peut prétendre avec succès que la province n’avait pas le pouvoir général d’imposer aux intimés [les employeurs] une taxe directe sous cette forme, au profit de la province.
Cette Cour a examiné la même question dans l’arrêt Banque Royale du Canada c. Workmen’s Compensation Board of Nova Scotia[9]. Dans cette affaire, selon la Cour à la majorité, l’appelante
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avait admis que les cotisations de l’employeur pour l’indemnisation des accidents du travail étaient des taxes, et on a conclu qu’elles étaient indubitablement des taxes directes imposées aux employeurs. Cependant, on n’a pas fait mention de l’arrêt du Conseil privé, mais il ressort des motifs concordants du juge Davis que la Cour a soulevé la question de savoir si les cotisations aux fins de l’indemnisation des accidents du travail étaient des taxes et, le cas échéant, si elles étaient des taxes indirectes. Prenant pour acquis qu’elles étaient des taxes, le juge Davis s’est dit convaincu qu’il s’agissait de taxes directes sur lesquelles la province avait compétence.
Je ne suis pas convaincu que les cotisations en vue de créer et de financer un fonds d’indemnisation devraient être considérées comme des taxes au sens du par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Les prélèvements, en tant que contributions monétaires, sont des primes de liquidation pour acquitter les réclamations des fermiers fondées sur l’art. 6D, et le principe général de la Loi vise à l’équilibre entre les cotisations d’une part et les indemnités et les frais d’administration d’autre part. Les prélèvements sont destinés à maintenir une forme limitée d’assurance au profit des fermiers qui achètent du matériel agricole, en rapport avec l’utilisation qu’ils font de ce matériel. Il ne s’agit pas ici de percevoir des sommes à verser dans un fonds de revenu consolidé sur lequel on impute le paiement des indemnités. Même s’il s’agit d’un plan public, établi en vertu d’une loi publique, les personnes qui bénéficient de ce plan et celles qui y contribuent sont restreintes par leur activité commerciale précise.
Il est vrai que des décisions antérieures qui ont examiné si un prélèvement est ou non une taxe avaient un objectif différent de celui en l’espèce, par exemple, en s’attaquant à la question de savoir si un prélèvement obligatoire pour acquitter des frais d’administration s’apparente plus à des frais d’administration qu’à une taxe: voir Ontario Boys’ Wear Ltd. c. Advisory Committee[10] et Shannon v. Lower Mainland Dairy Products Board[11]. Même
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si, en l’espèce, le prélèvement vise à payer les frais d’administration de l’Office, son but principal est, comme je l’ai déjà dit, de créer un fonds d’assurance limité. Les concessionnaires qui sont assujettis au prélèvement doivent payer des frais supplémentaires pour faire des affaires en Saskatchewan, mais cela ne signifie pas qu’ils sont taxés au sens constitutionnel.
V
En définitive, il y a lieu de répondre «non» aux deux questions du présent pourvoi. Par conséquent, le pourvoi échoue, et je suis d’avis de le rejeter avec dépens. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens pour ou contre les intervenants.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs des appelantes: MacDermid & Company, Saskatoon.
Procureurs des intimés: Goldenberg, Taylor, Randall, Buckwold & Holstead, Saskatoon.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario: H. Allan Leal, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Québec: René Dussault, Québec.
[1] (1980), 115 D.L.R. (3d) 47; [1980] 6 W.W.R. 604.
[2] [1938] A.C. 415.
[3] [1960] R.C.S. 32.
[4] [1949] A.C. 134.
[5] [1977] 1 R.C.S. 112.
[6] [1981] 1 R.C.S. 714.
[7] [1920] A.C. 184.
[8] [1928] A.C. 358.
[9] [1936] R.C.S. 560.
[10] [1944] R.C.S. 349.
[11] [1938] A.C. 708.
