Cour suprême du Canada
Nova, an Alberta Corporation c. Amoco Canada Petroleum Company Ltd., [1981] 2 R.C.S. 437
Date: 1981-10-06
Nova, An Alberta Corporation (Appelante) Appelante;
et
Amoco Canada Petroleum Company Ltd., Canadian Superior Oil Limited, Chevron Standard Limited, Gulf Oil Canada Limited, Hudson’s Bay Oil and Gas Limited, Imperial Oil Limited, Mobil Oil Canada, Ltd., Shell Canada Resources Limited, Texaco Exploration Canada Ltd., Union Oil Company of Canada Limited (Intimées) Intimées;
et
Nova, An Alberta Corporation (Appelante) Appelante;
et
Amoco Canada Petroleum Company Ltd., BP Exploration Company Limited, Canadian Occidental Petroleum Limited, Canadian Superior Oil Limited, Chevron Standard Limited, Esso Resources Canada Limited, Gulf Canada Resources Inc., Hudson’s Bay Oil and Gas Company Limited, Mobil Oil Canada, Ltd., Ocelot Industries Ltd., Pancanadian Petroleum Limited, Shell Canada Resources Limited, Sun Oil Company Limited, Texaco Canada Inc. (Intimées) Intimées.
1981: 28 et 29 mai; 1981: 6 octobre.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
POURVOIS à l’encontre de deux arrêts de la Cour d’appel de l’Alberta[1] qui a rejeté deux appels de décisions de The Public Utilities Board de l’Alberta modifiant les tarifs de transport de gaz naturel établis par l’appelante. Pourvois rejetés.
M.H. Patterson, c.r., B.A. Crane, c.r., et H.D. Williamson, pour l’appelante.
J. Ballem, c.r., et Leslie L. Fryers, pour les intimées.
Robert Young, pour TransCanada Pipelines Limited.
Richard Low, pour Consolidated Natural Gas Limited.
W.J. Major, c.r., pour Public Utilities Board.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY — Ce sont deux pourvois à l’encontre d’arrêts de la Cour d’appel de l’Alberta qui rejettent deux appels de la Public Utilities Board (ci-après appelée la «Commission des services publics» de l’Alberta). La Commission a rendu une ordonnance par suite de la demande des intimées à propos des tarifs fixés par l’appelante pour le transport du gaz naturel dans la province de l’Alberta. Les intimées sont des producteurs de gaz naturel et l’appelante, Nova, s’occupe de la collecte du gaz naturel chez les producteurs et de son transport à des points situés sur la frontière de l’Alberta où le gaz est livré à une catégorie d’entreprises, ci-après appelées à l’occasion les «expéditeurs», parmi lesquels se trouvent notamment TransCanada PipeLines Limited, Alberta and Southern Gas Co. Ltd., West Coast Transmission Company Limited et Pan-Alberta Gas Limited.
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Les expéditeurs transportent le gaz naturel vers tous les marchés de l’Amérique du Nord hors de la province de l’Alberta. Nova, l’appelante, s’appelait auparavant «Alberta Gas Trunk Line Company» et, ici, je l’appellerai «Nova». L’audience sur les tarifs et ce pourvoi font appel au texte de The Alberta Gas Trunk Line Company Act, 1954 (Alta.), chap. 37 (la «Loi AGTL») modifiée, plus particulièrement l’art. 30, qu’il y a lieu de citer au complet:
[TRADUCTION] 30. (1) La société établit à l’occasion et peut, à l’occasion, modifier les tarifs, taxes et autres droits, y compris les taux et méthodes de dépréciation et d’amortissement, la détermination de la base de tarification et de son taux de rendement, afférents au captage, au traitement, au transport, à l’emmagasinage, à la distribution, au mélange, à l’échange, à la manutention et à la livraison du gaz transporté dans une ou des portions de ses pipe-lines et autres installations, ou à tout service rendu par la société en raison du captage, du traitement, du transport, du stockage, de la distribution, du mélange, de l’échange, de la manutention ou de la livraison de gaz.
(2) Sur plainte écrite d’une partie intéressée, la Commission des services publics peut et, sur directives du lieutenant-gouverneur en conseil, doit, après avoir donné avis aux parties intéressées et les avoir entendues, vérifier le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits établis ou modifiés par la société et peut, par une ordonnance écrite, confirmer ou modifier les tarifs, taxes et autres droits.
(3) Lorsque la Commission des services publics modifie un tarif, une taxe ou un autre droit établi ou modifié par la société, son ordonnance décrète que la modification conservera son plein effet jusqu’à une date spécifiée ou jusqu’à ce que se produise un événement spécifié, la période en cause ne devant jamais dépasser douze mois.
(4) Les dispositions de la Partie I de The Public Utilities Board Act s’appliquent aux questions qui relèvent de la compétence de la Commission des services publics en vertu du présent article pour autant qu’elles ne sont pas incompatibles avec les dispositions du présent article.
En vertu de l’art. 16 de la Loi AGTL, The Gas Utilities Act R.S.A. 1970, chap. 158, qui s’applique ordinairement au transport du gaz naturel aux consommateurs dans la province de l’Alberta, ne s’applique pas aux opérations de Nova. Comme on peut le voir dans le par. (4) de l’art. 30, précité, la
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Partie I de The Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302 (la «Loi PUB») s’applique aux audiences tenues en vertu de la Loi AGTL, si ces dispositions ne sont pas incompatibles avec cette dernière loi. Je reviendrai plus loin sur la Loi PUB, précitée.
Comme on peut le remarquer par les termes de l’art. 30, précité, le processus de fixation du coût d’expédition du gaz dans les installations de Nova commence par la publication par Nova des tarifs et droits d’utilisation de ses installations. Ensuite, sur plainte ou sur directive du lieutenant-gouverneur en conseil, la Commission vérifie «le caractère juste et raisonnable» des taxes et autres droits établis à l’occasion par Nova. Les producteurs intimés ont, en vertu du par. 30(2), déposé une plainte quant aux tarifs alors exigés par Nova. Voici le texte de cette plainte:
[TRADUCTION] Les sociétés se plaignent que les tarifs, taxes et droits établis par AGTL ne sont ni justes ni raisonnables parce qu’ils permettent d’utiliser un taux d’amortissement excessif pour le système d’AGTL et permettent aussi d’utiliser la méthode de l’impôt sur le revenu reporté. Les sociétés soutiennent que le calcul juste et raisonnable de l’impôt sur le revenu par AGTL devrait plutôt se faire selon la méthode de l’impôt exigible.
Les sociétés demandent respectueusement à la Commission de constater que les tarifs, taxes et droits fixés par AGTL ne sont ni justes ni raisonnables et lui demandent de les modifier de façon à y incorporer l’impôt calculé selon la méthode de l’impôt exigible et un amortissement compatible avec la durée utile des réserves qui alimentent le système.
Une autre plainte semblable a été déposée à l’égard des tarifs fixés par Nova pour l’année 1979.
Par suite de ces plaintes, la Commission a tenu plusieurs audiences et rendu, entre le 8 septembre 1978 et le 6 février 1979, la série de décisions suivantes:
(1) Décision n° E78106, du 8 septembre 1978, refuse une demande visant à soumettre des preuves supplémentaires par voie de nouvelle audition. (Pas d’appel)
(2) Décision n° C78147, du 8 novembre 1978, ordonnance définitive. (En appel)
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(3) Décision n° E78140, du 17 novembre 1978, ordonnance provisoire à propos de la prise d’effet de l’ordonnance définitive. (Pas d’appel)
(4) Décision n° E78143, du 30 novembre 1978, fait droit à une demande de révision et de modification de la décision n° C78147. (Pas d’appel)
(5) Décision n° C78305, du 21 décembre 1978, modifie la décision n° C78147. (En appel)
(6) Décision n° C78221, du 21 décembre 1978, fixe le taux de rendement du capital de Nova. (Pas d’appel)
(7) Décision n° E79027, du 6 février 1979 (ordonnance provisoire) en vigueur pendant douze mois à compter du 1er janvier 1979; elle prescrit de continuer à utiliser pendant cette période la méthode du calcul des impôts et de l’amortissement utilisée jusqu’alors par Nova dans sa comptabilité (En appel).
En définitive, nous devons nous pencher sur une ordonnance modifiée qui résulte de la combinaison des décisions nos C78147 et C78305 et qui prescrit l’utilisation de certaines méthodes comptables, comme nous le verrons en détail incessamment, pour l’année civile 1978 et aussi le maintien de ces méthodes pendant l’année civile 1979 en vertu de la décision n° E79027. La Commission a manifestement adopté cette méthode, c.-à-d. délivrer deux ordonnances, l’une définitive, l’autre provisoire, à cause de la disposition selon laquelle ses ordonnances portant modification demeurent en vigueur pendant un maximum de douze mois. Nous nous demanderons plus tard comment ce délai se calcule en droit.
Voici le texte de l’ordonnance de la Commission relative aux tarifs de 1978, rendue le 8 novembre 1978 (C78147) et modifiée le 21 décembre 1978 (C78305) (mentionné ci-dessus):
[TRADUCTION]
(1) Quant à la période de douze mois se terminant le 31 décembre 1978, AGTL doit inclure dans le coût de ses services, une dépense d’amortissement calculée selon les taux, les méthodes et la façon utilisés par AGTL immédiatement avant le 1er novembre 1975.
(2) Quant à la période de douze mois se terminant le 31 décembre 1978, AGTL doit inclure dans le coût de ses services seulement les impôts sur le revenu exigibles à l’égard de cette année-là. Le revenu imposable sera calculé selon la méthode de l’impôt exigible, par le retranchement de la déduction pour amortissement maximale ou de la déduction moindre que la Commission peut approuver.
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L’ordonnance provisoire du 6 février 1979 (E79027) déjà mentionnée est ainsi conçue:
[TRADUCTION] (1) Jusqu’à la disposition définitive de la cause, AGTL établira l’élément impôt sur le revenu de ses tarifs, droits et taxes selon la méthode de l’impôt exigible et opérera la déduction pour amortissement maximale et non celle énoncée à l’alinéa b) de la résolution du conseil d’administration cité à l’art. 6 de la présente ordonnance provisoire.
(2) La présente ordonnance provisoire s’applique à toutes les facturations faites par AGTL à compter de la date de la présente ordonnance provisoire et restera en vigueur par la suite pendant douze mois conformément à l’article 30 de The Alberta Gas Trunk Line Company Act à moins qu’une autre ordonnance provisoire ou définitive ne la remplace d’ici là.
Il y a donc un intervalle entre la période d’application des ordonnances sur les tarifs de 1978 et l’entrée en vigueur de l’ordonnance provisoire pour la période commençant le 6 février 1979, mais il paraît sans conséquence sur l’issue définitive du présent pourvoi, probablement pour le motif que la Commission pouvait, en rendant la décision définitive sur l’affaire de 1979, délivrer une ordonnance définitive applicable depuis la date de la demande, au début de janvier 1979.
Ces procédures soulèvent quatre questions principales:
[TRADUCTION]
(1) La Commission a-t-elle le pouvoir, en vertu de la Loi AGTL, précitée, d’étendre la validité de son ordonnance à la période de douze mois depuis le 1er janvier 1978 jusqu’au 31 décembre 1978, alors que les ordonnances ont été rendues le 8 novembre et le 21 décembre 1978; c.-à-d., la Commission peut-elle, en vertu de la loi, rendre une ordonnance rétroactive ou rétrospective?
(2) La Commission peut-elle rendre une ordonnance en raison d’une plainte qui ne vise pas expressément le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits de Nova fixés par celle-ci en vertu de la Loi, mais qui se limite à traiter des griefs spécifiques invoqués par les producteurs requérants?
(3) L’ordonnance de la Commission a-t-elle comme conséquence d’imposer à Nova la
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façon dont celle-ci doit acquitter ses impôts en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, 1970‑71-72 (Can.), chap. 63 et modifications?
(4) La Commission a-t-elle le pouvoir, en fixant les tarifs et taxes que Nova peut exiger en vertu de la Loi, de modifier ou d’approuver la méthode employée par Nova pour calculer ses impôts sur le revenu qu’elle considère comme un élément recouvrable au moyen de ses tarifs et droits?
Des cinq juges de la Cour d’appel de l’Alberta qui ont entendu l’affaire, quatre, pour les motifs rédigés par le juge Clement, se sont prononcés contre Nova sur chacune des questions. Le juge Prowse, tout en étant du même avis sur l’issue de la cause, ne partage pas l’opinion de la majorité de la Cour d’appel sur plusieurs points. Il a conclu que la Commission a commis une erreur en s’arrêtant à un élément unique du prix, la dépense au titre de l’impôt, tandis que sa compétence consiste à examiner le caractère juste et raisonnable de la totalité des tarifs. Cette façon de faire, a-t-il conclu, ressort de l’omission de la Commission de tenir compte des procédures parallèles relatives au «taux de rendement» et de l’étude qui y est faite de la méthode «normalisée» du calcul de l’impôt. Selon lui, la Commission a, à tort, pris pour acquis qu’elle avait une compétence générale sur les affaires de la société. Ce point de vue est aussi manifesté, de l’avis du juge Prowse, par la tentative de la Commission de dicter à la société la manière de s’acquitter de ses obligations fiscales envers Revenu Canada. Il a en plus admis l’argument de l’appelante selon lequel l’art. 30 ne permet pas à la Commission de rendre des ordonnances rétroactives ou rétrospectives. Finalement, il a toutefois rejeté l’appel. Il a exprimé l’avis que l’appelante, cherchait à conserver les avantages de la décision relative au «taux de rendement» obtenue dans les procédures parallèles tout en contestant l’ordonnance en cause ici. Les deux, à son avis, établissent ensemble les tarifs de la société pour 1978. Il n’est pas loisible à l’appelante, dit-il, d’accepter et de rejeter à la fois ces tarifs en portant une décision en appel et en essayant de retenir les avantages de l’autre.
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Rétroactivité de l’article 30
Pour déterminer si la Commission peut délivrer des ordonnances qui portent sur les opérations passées, je trouve utile l’analyse que le juge Prowse a faite en Cour d’appel.
[TRADUCTION] En rédigeant cette Loi, la législature avait la possibilité:
a) de donner à la Commission le pouvoir de rendre des ordonnances rétroactives, des ordonnances qui modifient les opérations passées;
b) de rendre des ordonnances rétrospectives, c.-à-d. des ordonnances qui confèrent des conséquences nouvelles à des opérations passées comme des ordonnances pour l’avenir qui tiennent compte des pertes ou des profits accumulés avant la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance;
c) de rendre des ordonnances strictement pour l’avenir quant à l’application et quant aux effets.
On a mentionné au cours des plaidoiries en cette Cour et devant les cours d’instance inférieure l’arrêt de cette Cour Northwestern Utilities Limited et autre c. La ville d’Edmonton[2]. Dans cette affaire cependant, la Cour étudiait The Gas Utilities Act. précitée, que la Loi AGTL, précitée, rend expressément inapplicable en l’espèce et on a conclu tant en cette Cour que dans les cours d’instance inférieure que la première Loi établit un régime de contrôle des tarifs d’un modèle qui est fait pour l’avenir à une exception près, celle des pertes subies pendant l’audition d’une demande d’augmentation de tarif. J’estime que cet arrêt n’est d’aucun secours dans l’examen de la question relative à la Loi AGTL soumise à cette Cour en l’espèce.
L’ordonnance de la Commission visée ici est manifestement rétroactive et la question qui se pose est: l’art. 30 permet-il une telle ordonnance? Il est utile de faire un bref historique de l’art. 30 pour étudier cette question. La première version de l’art. 30, dans The Alberta Gas Trunk Line Company Act, 1954 (Alta.), chap. 37, était beaucoup plus courte que la version actuelle. Elle se lisait:
[TRADUCTION] 30. (1) Les administrateurs établissent des tarifs, taxes et autres droits justes et raisonnables pour le captage, le transport, la distribution, la
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manutention et la livraison de tout le gaz transporté par la société dans la totalité ou dans une partie de ses pipe-lines et autres installations.
(2) A la demande de la société, d’une partie intéressée ou sur les directives du lieutenant-gouverneur en conseil, la Board of Public Utility Commissioners peut modifier ou confirmer les tarifs ainsi établis par la société, que celle-ci ait été ou non déclarée transporteur public par la Petroleum and Natural Gas Conservation Board. Les dispositions de The Public Utilities Act s’appliquent, sous réserve des modifications nécessaires, à cette demande ou à ces directives.
En vertu de cet article, les droits étaient établis par les administrateurs de la société et jugés à la mesure de leur caractère juste et raisonnable. Les mécanismes de ce jugement n’étaient cependant pas exposés en détail. La demande était adressée à la Board of Public Utility Commissioners, qui a précédé la Commission actuelle, et The Public Utilities Act était applicable dans sa totalité. La Commission devait modifier ou établir les tarifs établis par la société.
L’incertitude engendrée du fait d’avoir deux organismes qui peuvent, tous les deux, établir les mêmes tarifs a été dissipée, en partie du moins, par les modifications apportées par 1970 (Alta.), chap. 5, art. 8. L’article 30 a été abrogé et remis en vigueur dans une forme sensiblement plus élaborée:
[TRADUCTION] 30. (1) La société établit à l’occasion les tarifs, taxes et autres droits pour le captage, le traitement, le transport, le stockage, la distribution, la manutention et la livraison de gaz transporté par une ou des portions de ses pipe-lines et autres installations ou pour tout service rendu par la société en raison du captage, du traitement, du transport, du stockage, de la distribution, de la manutention ou de la livraison de gaz.
(2) A la suite d’une plainte écrite d’une partie intéressée, la Commission des services publics peut et, sur les directives du lieutenant-gouverneur en conseil, doit, après avoir donné avis aux parties intéressées et les avoir entendues, vérifier le caractère juste et raisonnable de tout tarif, toute taxe et tout droit établis par la société et peut, par une ordonnance écrite, modifier ou confirmer ce tarif, cette taxe ou ce droit.
(3) Lorsque la Commission des services publics modifie un tarif, une taxe ou un droit établi par la société, son ordonnance décrète que la modification conservera son effet jusqu’à une date spécifiée ou jusqu’à ce que se
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produise un événement spécifié, la période en cause ne devant jamais dépasser douze mois.
(4) Les dispositions de la Partie I de The Public Utilities Board Act s’appliquent aux objets qui sont de la compétence de la Commission des services publics en vertu du présent article pour autant qu’elles ne sont pas incompatibles avec les dispositions du présent article.
La responsabilité de la société quant à l’établissement des tarifs s’est trouvée clarifiée. Sur plainte, la Commission devait «modifier ou confirmer» les tarifs en appliquant le critère du «caractère juste et raisonnable». Pour la première fois le par. (3) fixe la durée de validité des ordonnances de la Commission et le par. (4) limite l’application générale de la Loi PUB, précitée. Les éléments d’un code autonome de réglementation des tarifs sont définis.
Les trois premiers paragraphes de l’art. 30 ont été modifiés de nouveau par 1974 (Alta.), chap. 7 art. 19. Il s’agit de changements de détails. Je répète le texte des par. (1) à (3) en soulignant les modifications de 1974, pour faciliter la comparaison:
[TRADUCTION] 30. (1) La compagnie établit à l’occasion et peut, à l’occasion, modifier les tarifs, taxes et autres droits, y compris les taux et méthodes de dépréciation et amortissement, la détermination de la base de tarification et de son taux de rendement, afférents au captage, au traitement, au transport, au stockage, à la distribution, au mélange, à l’échange, à la manutention et à la livraison du gaz transporté dans une ou des portions de ses pipe-lines et autres installations, ou à tout service rendu par la société en raison du captage, du traitement, du transport, du stockage, de la distribution, du mélange, de l’échange, de la manutention ou de la livraison de gaz.
(2) A la suite d’une plainte écrite d’une partie intéressée, la Commission des services publics peut et, sur les directives du lieutenant-gouverneur en conseil, doit, après avoir donné avis aux parties intéressées et les avoir entendues, vérifier le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits établis ou modifiés par la société et peut, par une ordonnance écrite, confirmer ou modifier les tarifs, taxes et autres droits.
(3) Lorsque la Commission des services publics modifie un tarif, une taxe ou un autre droit établi ou modifié par la société, son ordonnance décrète que la modification conservera son plein effet jusqu’à une date spécifiée
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ou jusqu’à ce que se produise un événement spécifié, la période en cause ne devant jamais dépasser douze mois.
L’appelante a choisi d’aborder le problème de la rétroactivité par le par. (3) de l’art. 30. Ce paragraphe édicte expressément que la «modification apportée par la Commission conservera son plein effet jusqu’à une date désignée …» De l’avis de l’appelante, [TRADUCTION] «toute la portée de l’article est pour l’avenir» et [TRADUCTION] «sa seule interprétation possible est que toute modification entrera en vigueur à la date de l’ordonnance et demeurera en vigueur dans l’avenir». Le paragraphe prend une teinte différente si on en fait l’interprétation depuis le début du paragraphe au verbe «modifie». Dans le contexte de la phrase, ce verbe n’a pas forcément une application rétroactive ou pour l’avenir. De la même manière, le par. (2) peut signifier que toute ordonnance qui «peut confirmer ou modifier les tarifs, taxes et autres droits» puisse être rétroactive. Il faut manifestement, d’après le plan défini dans la loi, que ces tarifs et droits soient ceux que Nova a établis avant la présentation de la plainte. Il s’ensuit, logiquement, que la révision demandée à la Commission doit s’appliquer au moins à compter de la date de la plainte qui vise les tarifs fixés par la société. Les termes du par. (2) permettent de conclure que la législature a voulu confier à la Commission le pouvoir de modifier les tarifs et droits imposés par la société, lorsque la Commission les juges injustes et déraisonnables, avec effet rétroactif au moins jusqu’à la date de la plainte.
Même si chaque loi doit être complète en elle-même et se lire en fonction de sa terminologie propre et du plan législatif général qu’elle met en place, il est parfois utile pour déterminer le sens d’une loi d’avoir recours à une loi semblable ou comparable du même gouvernement ou d’un autre gouvernement. C’est le cas en l’espèce où on peut tirer avantage de la consultation d’un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, Re Eurocan Pulp & Paper Co. Ltd. and British Columbia Energy Commission et al.[3] Dans cette affaire-là, la British Columbia Energy Commission révisait, en vertu de l’Energy Act, 1973
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(B.C.), chap. 29, un tarif fixé par une société de service public, par suite d’une plainte d’un consommateur selon laquelle ces tarifs étaient [TRADUCTION] «injustes, déraisonnables, insuffisants ou indûment discriminatoires ou contraires à la présente loi, aux règlements ou à toute autre loi … » Cette loi permet à l’Energy Commission de [TRADUCTION] «déterminer, après audition, les tarifs justes, raisonnables et suffisants à respecter et observer et [la Commission] établira les tarifs par ordonnance» (par. 38(1)). Le paragraphe (2) de l’art. 38 de la loi de la Colombie-Britannique ajoute:
[TRADUCTION] La société d’énergie touchée par l’ordonnance rendue en vertu du paragraphe (1) modifiera ses tarifs immédiatement selon la teneur de l’ordonnance et déposera les tarifs modifiés auprès de la Commission.
La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a conclu que ce plan établi par la loi accordait à la Commission le pouvoir de délivrer des ordonnances rétroactives. Le juge en chef Farris, parlant au nom de la Cour, a dit à la p. 731:
[TRADUCTION] En vertu de l’un ou l’autre article, il est prévu que la Commission peut examiner les tarifs fixés et chargés par un service public dans la passé ou les taux à appliquer ou à mettre en vigueur à l’avenir. Dans le premier cas, il peut y avoir un aspect rétroactif à toute ordonnance consécutive de la Commission. En vertu de l’art. 38, il paraît clair que la Commission a le pouvoir d’entendre une plainte suivant laquelle les tarifs en vigueur et appliqués sont injustes ou insuffisants. Dans cette éventualité, elle a manifestement le pouvoir de corriger l’injustice ou l’insuffisance. Rien ne permet de conclure que la législature ait voulu que la Commission ne puisse agir que pour l’avenir sous ce rapport.
Le juge en chef conclut aux pp. 731 et 732:
[TRADUCTION] Considérant la Loi dans son ensemble, je suis d’avis que la Commission a reçu le pouvoir de rendre les tarifs applicables depuis la date de la demande même si le texte de la Loi ne le dit pas expressément.
Nous n’avons pas besoin de décider en l’espèce si la Commission pourrait donner à son ordonnance un effet rétroactif à la date de la demande ou même avant. Il en va ainsi parce que l’entrée en vigueur des ordonnances frappées d’appel ne remonte pas à la date de la plainte. Nous n’avons pas à décider non plus si la période de validité de
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l’ordonnance de la Commission, qui ne doit jamais dépasser douze mois, doit chevaucher la date à laquelle elle a été rendue. Il se trouve qu’elle le fait en l’espèce et, à mon avis, les ordonnances ne contreviennent pas à la Loi sous ce rapport. Nous n’avons pas besoin de décider non plus si les ordonnances de la Commission doivent être en vigueur au moins jusqu’à la date où elles sont rendues, comme elle le font en l’espèce.
En interprétant les trois premiers paragraphes de l’art. 30, on doit absolument se rappeler que, suivant l’esprit de la Loi, le transporteur, Nova, est l’instigateur. Nova a le droit de prendre l’initiative d’appliquer les tarifs, taxes et autres droits qu’elle veut recouvrer des utilisateurs de ses installations. C’est l’intention de la Loi AGTL, précitée, que l’utilisateur de ces installations, s’il juge excessifs les tarifs de la société, puisse présenter une plainte écrite à la Commission. La loi oblige alors la Commission à vérifier le caractère juste et raisonnable des tarifs et à confirmer ou modifier ces tarifs selon sa conclusion. Considéré à la lumière de ce plan de la Loi, les termes employés par la législature permettent amplement, selon moi, l’interprétation selon laquelle la Commission a le pouvoir de modifier les tarifs imposés par la société, rétroactivement, au moins jusqu’au moment du dépôt de la plainte par un utilisateur des installations de la société.
Il y a peut-être lieu de souligner que dans le plan de la loi en vertu de laquelle l’arrêt Northwestern Utilities, précité, a été rendu, aucun tarif n’entrait en vigueur avant que la Commission ne l’ait approuvé et qu’il demeurait en vigueur jusqu’à ce que celle-ci le modifie ou le remplace. Ici, le processus est inversé. En vertu de la Loi AGTL, précitée, Nova doit établir et publier les tarifs à imposer pour l’utilisation de ses installations. La loi n’exige pas qu’en le faisant, Nova établisse des tarifs qui soient nécessairement justes et raisonnables. Quels que soient les tarifs établis par la société, ils sont, en droit, recouvrables à moins que et jusqu’à ce qu’il y ait plainte et que la Commission ordonne, en conséquence, la modification de ces tarifs. La loi prévoit la tenue d’audiences sur la plainte et, en l’espèce, ces audiences ont occupé la Commission du milieu de 1977 à la fin de 1978.
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Quand ce processus, établi par la Loi, est terminé, la seule restriction expresse imposée à la Commission quant à son ordonnance est que celle-ci ne reste pas en vigueur plus de douze mois. La Commission a, dans ces circonstances, statué que la modification qu’elle apportait aux taux d’abord établis par Nova entrerait en vigueur et s’appliquerait pendant toute l’année civile 1978. Cela a pour conséquence que les plaignants n’ont pas de recours quant à ce qu’ils ont payé depuis la date du dépôt de leur plainte, en 1977, jusqu’à la fin de l’année 1977. Une autre conséquence est de rendre Nova libre, à l’expiration de l’ordonnance, à la fin de 1978, d’établir encore une fois les tarifs, quels qu’ils soient, qu’elle entend imposer à ses clients; sous réserve évidemment du droit d’une partie intéressée de déposer une plainte, comme les producteurs l’ont fait en l’espèce. Si la formulation de l’art. 30 limite la Commission à des ordonnances pour l’avenir, ce serait imposer des conditions très pénibles aux usagers des services de Nova parce que celle-ci pourrait percevoir le coût des services qu’elle fournit pendant la période que la Commission doit consacrer aux travaux qui lui permettent de juger si les tarifs imposés par Nova sont en réalité justes et raisonnables. Si, après ce processus long et complexe, la Commission juge que les tarifs mis en vigueur par Nova sont en réalité injustes et déraisonnables, les producteurs de gaz auront nécessairement payé, durant le long délai qui suit leur plainte, des frais injustes et déraisonnables pour les services de Nova. Je ne considère pas que les dispositions des par. (2) et (3) de l’art. 30 exigent un tel résultat et, avec égards, je partage tout à fait l’avis de la majorité de la Cour d’appel que les ordonnances de la Commission, rendues applicables à compter du 1er janvier 1978, sont conformes aux pouvoirs accordés par la Loi AGTL, précitée.
Détermination du caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et droits
Cela nous amène au deuxième point, celui de savoir si la Commission a le pouvoir de rendre les ordonnances frappées d’appel en raison de plaintes déposées auprès de la Commission vers le milieu de 1977, sans se prononcer expressément sur le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres
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droits que Nova a imposés et qui, si la Commission ne les modifie pas, sont applicables à compter de 1977. Par leurs plaintes susmentionnées, les producteurs ont contesté le droit de Nova d’inclure dans ses coûts les taux d’amortissement que les producteurs intimés ont qualifiés d’excessifs et, deuxièmement, les producteurs ont demandé à la Commission de décréter que Nova ne peut inclure dans ses coûts récupérables que les impôts sur le revenu payables en vertu de la formule de l’impôt exigible (expliquée et définie plus loin). En effet, la seconde partie de la plainte demande une ordonnance portant que Nova ne peut ajouter à ses coûts recouvrables en vertu de ses tarifs, taxes et droits que les impôts sur le revenu qu’elle a effectivement payés dans l’année ou la période en cause. La Commission a répondu aux plaintes en abordant chacun de ces deux points. La Commission n’a pas conclu en termes exprès, dans sa décision, que les tarifs appliqués par Nova pour ses services étaient injustes et déraisonnables. Elle n’a pas non plus dit expressément qu’après l’application de ses ordonnances, les nouveaux tarifs de Nova seraient justes et raisonnables.
Dans sa décision n° C78147, la Commission dit:
[TRADUCTION] f) Conclusions de la Commission
La Commission estime qu’en l’absence de disposition législative expresse qui permette d’inclure dans ses tarifs, taxes et droits les impôts sur le revenu reportés, les seuls impôts sur le revenu qu’AGTL devrait exiger et percevoir sont les impôts sur le revenu payables et réellement payés par AGTL pour l’année courante. La Commission a adopté cette position de façon constante pour tous les services publics relevant de sa juridiction.
La Commission estime qu’en tant qu’organisme de réglementation exerçant ses fonctions, elle permet de bien équilibrer les coûts et les revenus tant à court terme qu’à long terme, lorsqu’elle autorise une société à recouvrer, grâce à ses tarifs, taxes et autres droits, les impôts sur le revenu effectivement payés chaque année.
L’appelante a deux griefs à formuler contre ces conclusions de la Commission. D’abord, on soutient quant à la dernière phrase du premier alinéa, que la Commission a eu tort d’aborder ces plaintes et les modifications apportées aux tarifs de Nova de la même manière qu’elle aborde les tarifs recouvrables par les services publics en vertu de The
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Gas Utilities Act, précitée. A mon avis, dans ce passage, la Commission n’a rien fait de plus que de s’inspirer, pour juger ces plaintes, de décisions qu’elle a rendues dans des procédures semblables dans ses autres opérations. Nulle part la Commission ne manifeste qu’elle ait pu faire appel à d’autres dispositions législatives que celles que l’art. 30 et les autres dispositions de la Loi AGTL, précitée, rendent directement applicables à ces plaintes.
Le second grief de l’appelante est que l’art. 30 ne permet à la Commission d’agir qu’en fonction de conclusions ou de constatations qui ont trait au «caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits établis ou modifiés par la société … ».
Pendant les audiences successives que la Commission a tenues en raison des plaintes des producteurs, les parties, dont l’appelante, ont soumis de nombreux éléments de preuve sur les points spécifiques soulevés par ces plaintes. L’appelante n’a pas soumis de preuve quant à la question générale du caractère juste et raisonnable de ses tarifs. La société n’a apparemment jamais prétendu au cours des audiences devant la Commission que celle-ci ne devait pas se limiter aux objets spécifiques des plaintes formulées par les producteurs, mais devait aussi aborder l’ensemble de la question du caractère juste et raisonnable des tarifs de la société de façon générale en plus des deux éléments précis de la plainte. En cette Cour et dans les cours d’instance inférieure, les parties ont admis ou présumé, dans leur argumentation, que les tarifs recouvrables par Nova comportent quatre éléments:
1. le coût du service de transport fourni par Nova à ses clients;
2. l’amortissement;
3. les impôts sur le revenu;
4. le rendement sur le capital investi ou la base de tarification.
Seuls les éléments 2 et 3 sont invoqués dans les plaintes soumises à la Commission et la preuve et les plaidoiries présentées à la Commission n’ont trait qu’à ces deux éléments. Le dossier ne mentionne pas qu’on se soit arrêté pendant les procédu-
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res longues et complexes (relatives à la plainte des producteurs ci-dessus mentionnée) aux deux autres éléments des tarifs de Nova.
Indépendamment des faits, il s’ensuit forcément que si Nova a, en conformité des dispositions de la Loi, établi les tarifs que les producteurs ont payés au moins jusqu’au dépôt de la plainte, les tarifs ainsi établis sont présumés justes et raisonnables. Par leurs plaintes, les producteurs n’ont mis en cause que les questions relatives à l’amortissement et aux impôts sur le revenu et ont, par ailleurs, à cause de leur silence, accepté comme justes et raisonnables les autres éléments des tarifs imposés par Nova. Vu que la Commission a donné suite à ces plaintes en ne se prononçant, après examen, que sur les deux éléments ainsi proposés, il faut conclure qu’elle a estimé que rien de ce qui lui a été soumis dans ces audiences ne lui a permis de voir des éléments injustes ou déraisonnables dans les tarifs de Nova hormis les deux éléments contestés. A moins que la loi n’impose à un organisme de réglementation, en termes précis, l’obligation, lors de l’audition de chaque plainte, de vérifier le caractère intrinsèquement et totalement juste et raisonnable des tarifs fixés pour la prestation des services en cause, une cour devrait hésiter à donner un sens aussi exceptionnel aux termes employés par la législature. Je ne le ferai pas à cause du texte de la Loi qui nous est soumise. Le comportement et la conduite des parties elles-mêmes pendant toutes les audiences de la Commission justifient cette conclusion. Je conclus donc que les moyens de l’appelante quant à ce deuxième point sont mal fondés.
Je ne veux pas terminer l’étude de ce deuxième point sans mentionner l’argument de Me Patterson, l’avocat de Nova, selon lequel puisque les ordonnances nos C78147 et C78305 de la Commission rendues en novembre et décembre 1978 ne visent pas l’ensemble de la question du caractère juste et raisonnable des tarifs de Nova, elles laissent la société dans l’embarras quant à sa situation par rapport à ces ordonnances et à l’ordonnance de la Commission rendue le même jour, le 21 décembre 1978, sur le rendement du capital investi (C78221). La Commission avait simultanément
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devant elle en plus des plaintes des producteurs à propos de l’impôt sur le revenu et de l’amortissement, une plainte des mêmes producteurs et des expéditeurs, déposée en décembre 1977, à propos du taux de rendement utilisé par Nova comme quatrième élément du calcul de ses tarifs. Voici un extrait du texte des griefs précis des producteurs:
[TRADUCTION]
2. Les plaignants soutiennent que les tarifs, taxes et droits établis par AGTL ne sont ni justes ni raisonnables. AGTL a établi son taux de rendement sur sa base de tarification à 10¾% à compter du 1er décembre 1977 et les plaignants affirment que ce taux de rendement est excessif.
3. Les plaignants demandent respectueusement à la Commission de statuer que les tarifs, taxes et droits actuellement fixés par AGTL ne sont ni justes ni raisonnables et de les modifier de manière à donner un rendement sur la base de tarification que la Commission estime juste et raisonnable à compter du 1er décembre 1977.
Dans sa décision C78221, rendue le 21 décembre 1978, la Commission dit:
[TRADUCTION]
1) Pour la période de douze mois qui se termine le 31 décembre 1978, l’élément du coût des services d’AGTL en Alberta qu’est le taux de rendement sera réduit de 10.75% à 10.55% l’an sur la base de tarification.
Nova n’a pas porté cette ordonnance en appel même si, selon les termes employés par l’avocat de Nova en cette Cour, l’ordonnance traite [TRADUCTION] «à la pièce» de la question du caractère juste et raisonnable des tarifs de Nova. Elle ne parle évidemment que de l’élément ou composante numéro quatre des quatre composantes mentionnées ci-dessus du tarif ou prix d’un fournisseur de services comme Nova. L’acceptation par Nova de cette ordonnance constitue, à mon avis, une réfutation complète de l’argument de l’appelante selon lequel la Commission a, en procédant de la sorte, outrepassé sa compétence parce qu’elle n’a pas jugé les tarifs injustes et déraisonnables de façon générale et globale. Autrement dit, on reproche à la Commission de ne pas avoir trouvé les tarifs justes et raisonnables mais d’avoir plutôt agi à tort et de façon nocive sur des éléments de facturation incorporés dans les tarifs de la société. Aux pp. 49
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à 51 de la décision C78221, rendue le 21 décembre 1978, la Commission dit ceci au sujet du taux de rendement sur le capital que la société peut utiliser dans ses tarifs:
[TRADUCTION]
6. CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
…
Après avoir bien examiné et tenu compte de la preuve et des plaidoiries élaborées présentées par les parties, en s’inspirant des trois principes précités et des conclusions au sujet des questions déjà mentionnées et tenant compte des changements survenus par suite de la décision C78147 de la Commission, qui vise l’amortissement et les impôts sur le revenu d’AGTL, la Commission est arrivée aux conclusions suivantes:
1. Il est possible qu’en décidant de réestimer l’élément qu’est son taux de rendement, AGTL ait dépassé ce qui est raisonnable en le portant de 10⅜% à 10¾% à compter du 1er décembre 1977.
2. Pour arriver à établir ce qu’elle estime être un taux de rendement raisonnable et équitable, la Commission a confectionné le tableau suivant en se servant de la base de tarification moyenne prévue selon l’annexe 2-4 (vol. 1 d’AGTL), pièce 2:
Proportion du capital
Base de tarification
Taux de rendement
Rendement
%
en milliers de $
%
en milliers de $
Emprunts
37.06
237,517
8.72
20,711
Capital privilégié
25.46
163,173
8.69
14,180
Impôts différés
5.48
35,121
7.03
2,470
Avoir propre
32.00
205,088
14.75
30,250
100.00
640,899
10.55
67,611
2. (suite)
Ce tableau montre qu’un taux global de rendement de 10.55% (après provision d’une charge pour les impôts différés égale aux deux tiers du taux de rendement) donne un rendement de 14.75% sur la portion de la base de tarification censée être supportée par l’avoir des actionnaires ordinaires.
La Commission estime qu’un taux global de rendement de 10.55% sur la base de tarification est juste et raisonnable pour la période où son ordonnance sera en vigueur.
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Le dossier n’indique pas et l’avocat n’a pas pu préciser si le poste relatif aux impôts reportés qui figure dans ce tableau correspond réellement à l’application de la décision C78147, une des ordonnances de la Commission frappée d’appel. Il est cependant loisible à cette Cour, en l’absence de preuve précise sur ce point, de conclure, en se fondant sur la mention par la Commission des conséquences de sa décision C78147, que la Commission n’a pas traité à la pièce la question du caractère juste et raisonnable des tarifs exigés par Nova, mais qu’elle a apporté une réponse globale à toutes les contestations de ces tarifs et de leurs éléments par les «parties intéressées».
Le paragraphe 30(4) de la Loi AGTL rend la Partie I de The Public Utilities Board Act, précitée, applicable quand les dispositions de cette dernière loi ne sont pas incompatibles avec la première. L’article 53 de cette Partie autorise la Commission à rendre:
[TRADUCTION] une ordonnance qui accorde en tout ou en partie le redressement demandé ou tout autre redressement différent ou supplémentaire en sus ou en remplacement du redressement demandé selon que la Commission l’estime juste et indiqué, de la même manière et dans la même mesure que si le redressement partiel, différent ou supplémentaire avait fait l’objet de la demande.
Cette mesure d’appui ou mesure accessoire à la compétence administrative de la Commission apporte plus de poids aux décisions que la Commission a rendues en réponse à des plaintes spécifiques sans procéder à une audition globale pour juger si les tarifs imposés par Nova en vertu de la Loi sont «justes et raisonnables».
Il y a lieu de souligner que la valeur de la prétention de l’appelante sur ce deuxième point se trouve grandement diminuée parce que l’appelante n’a pas interjeté appel de l’ordonnance de la Commission rendue le 21 décembre 1978, laquelle exige, sous forme de modification des tarifs de Nova, la réduction du taux de rendement sur le capital pour l’année civile 1978. L’appelante a, par son comportement, admis en réalité que la procédure de plainte spécifiée à l’art. 30 prévoit la révision élément par élément des tarifs imposés.
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La «directive» quant au paiement des impôts
L’appelante attaque les ordonnances de la Commission sur un troisième terrain, soit que [TRADUCTION] «l’ordonnance indique, en termes exprès, de quelle façon l’appelante doit s’acquitter envers Revenu Canada de son obligation de payer les impôts sur le revenu». C’est probablement un renvoi au second alinéa des conclusions de la décision C78305 de la Commission, où la Commission dit:
[TRADUCTION] Le revenu imposable sera calculé selon la méthode de l’impôt exigible, par le retranchement de la déduction pour amortissement maximale ou de la déduction moindre que la Commission peut approuver.
Cette conclusion doit cependant être rapprochée du commentaire fait plus tôt par la Commission dans sa décision C78147, dont j’ai déjà parlé:
[TRADUCTION] La Commission estime qu’en tant qu’organisme de réglementation exerçant ses fonctions, elle permet de bien équilibrer les coûts et les revenus tant à court terme qu’à long terme, lorsqu’elle autorise une société à recouvrer, grâce à ses tarifs, taxes et autres droits, les impôts sur le revenu effectivement payés chaque année.
La conception que se fait la Commission des impôts en tant que frais récupérables par tarif est mieux mise en lumière dans sa décision C78305, du 21 décembre 1978, également déjà citée, où la Commission dit dans son ordonnance:
[TRADUCTION] Quant à la période de douze mois se terminant le 31 décembre 1978, AGTL ne doit inclure dans le coût de ses services que les impôts sur le revenu exigibles à l’égard de cette année-là. [C’est moi qui souligne]
Il est manifeste dans toutes ses ordonnances portées en appel que la Commission vise:
a) seulement la partie des affaires de Nova qui relève de son entreprise de transport de gaz; et
b) la nécessité de modifier les tarifs fixés par Nova, pour équilibrer le coût de son service de transport de gaz avec les revenus tirés des tarifs ainsi modifiés.
Puisque toutes les parties ont, au cours des audiences tenues devant la Commission, considéré que les impôts constituent des coûts que Nova peut recou-
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vrer de ses clients grâce à ses tarifs, la Commission a veillé à ce que la partie des impôts à inclure dans les tarifs de Nova ne soit que les impôts que Nova paierait si elle réclamait, dans ses déclarations d’impôt, le maximum de la déduction pour amortissement autorisée par la loi fiscale. En conséquence, la Commission ne visait pas ce que Nova fait en réalité à l’égard de ses obligations en raison de la Loi de l’impôt sur le revenu, précitée, mais seulement la méthode comptable que Nova doit utiliser pour déterminer la part afférente à l’impôt qu’elle doit compter dans les «coûts» que Nova cherche à recouvrer par ses tarifs et droits. En réalité, si la Commission avait été moins explicite dans ses ordonnances, Nova aurait pu payer effectivement plus d’impôt qu’elle n’en paierait en adoptant la méthode de l’impôt exigible pour ses déclarations d’impôt en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, précitée, puis aurait pu inclure ces impôts réels dans les coûts recouvrables en vertu des tarifs qu’elle fixe. Dans ses ordonnances et dans les explications de ses ordonnances données dans ses décisions, la Commission a manifestement cherché à limiter les coûts invoqués par Nova quant à l’impôt aux seuls impôts payés si dans son calcul de l’impôt, Nova réclamait le maximum de la déduction pour amortissement.
Il est donc clair que nulle part dans ses ordonnances frappées d’appel la Commission n’a indiqué à Nova quelles déclarations celle-ci devait faire à Revenu Canada en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, précitée. Toutes les parties ont admis en cette Cour qu’une telle ordonnance aurait excédé la compétence de la Commission, mais, à mon avis, il est clair que la Commission n’a pas rendu ce genre d’ordonnance.
La compétence de tenir compte des impôts sur le revenu
La dernière contestation formulée par l’appelante est que la Commission n’a pas compétence pour modifier les méthodes utilisées par l’appelante pour calculer ses impôts sur le revenu. On argumente que les dispositions de l’art. 30 n’englobent pas les dépenses engagées par Nova au titre de l’impôt sur le revenu et qu’en conséquence, puisque les «tarifs, taxes et droits» imposés par Nova ne comprennent pas les impôts comme tels, il
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s’ensuit que la Commission ne peut modifier les tarifs, taxes et autres droits pour aucune considération d’ordre fiscal. L’argument ajoute que si la société a le pouvoir d’inclure dans les tarifs qu’elle impose un élément qui tienne compte de l’impôt sur le revenu, elle ne peut le faire que parce que, en l’espèce, elle a réellement subi une telle dépense à cause de contrats précis avec les expéditeurs, contrats en vertu desquels Nova peut facturer aux expéditeurs, à titre de partie des coûts de son service de transport, les impôts sur le revenu calculés selon la méthode prescrite dans ces contrats. On soutient encore que puisque ces frais sont engagés par contrat et ne sont pas visés par la définition de tarifs, taxes et autres droits donnée au par. 30(1), la Commission n’a pas compétence pour modifier les frais ainsi engagés par contrat et incorporés au par. 30(1) à cause du contrat.
Il est utile, pour répondre à cette prétention, de se rappeler l’historique de l’art. 30 de la Loi. Par une loi modificative, 1970 (Alta.), chap. 5, le par. 30(1) a été adopté sensiblement dans sa forme actuelle, sauf pour les mots [TRADUCTION] «y compris les taux et méthodes de dépréciation et d’amortissement, la détermination de la base de tarification et de son taux de rendement …» qui n’y figuraient pas. Ces mots furent ajoutés en 1974, par une loi modificative, 1974 (Alta.), chap. 7, art. 19. Il est, on le sait, constant en jurisprudence depuis longtemps que l’emploi des mots «y compris» par le rédacteur d’une loi constitue une méthode d’amplification qui élargit le sens des mots qui les précèdent. Voir: R. c. Mansour[4], où cette Cour dit, à la p. 920:
Il ne m’a pas échappé que la définition emploie l’expression extensive «comprend» plutôt que le mot «signifie». En appliquant cette définition aux faits de l’espèce, j’adopte l’exposé suivant contenu dans l’ouvrage Maxwell on Interpretation of Statutes, 12e éd., à la p. 270:
[TRADUCTION] Dans certains cas, on dit qu’un mot «signifie» ce que la définition dit qu’il signifie: dans ces cas, le mot a le sens restreint que lui donne la définition. Cependant, dans d’autres cas, on emploie l’expression «comprend» «afin d’étendre le sens des mots ou expressions contenus dans le corps du texte législatif; ces mots et expressions doivent alors être
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interprétés comme signifiant non seulement ce qu’ils signifient normalement, mais aussi ce que la disposition d’interprétation dit qu’ils comprennent». Autrement dit le mot dont on dit qu’il «comprend» quelque chose conserve, outre le sens élargi que lui donne ainsi sa définition dans la loi, «son sens ordinaire, courant et naturel, chaque fois qu’il se déduit normalement du contexte».
Il est évident en premier lieu que l’addition d’un texte de définition qui commence par les mots «y compris» étend le sens ordinaire de ce qui précède les mots «y compris», mais il y a lieu d’ajouter que cette méthode ne change ni ne diminue le sens ordinaire du mot qui précède. Il s’ensuit donc, à mon avis, que les mots «tarifs, taxes et autres droits» du par. 30(1) ne sont pas restreints, mais plutôt illustrés et élargis par la mention qui les suit des mots [TRADUCTION] «les taux et méthodes de dépréciation et d’amortissement, la détermination de la base de tarification et de son taux de rendement…»
Cela nous amène à la question de savoir si la société peut inclure dans les tarifs qu’elle établit les impôts qu’elle peut être appelée à payer ou qu’elle a effectivement payés, de manière à recouvrer ses coûts d’exploitation de ses clients, puis, si elle les a inclus, si la Commission peut modifier ces tarifs en application du par. (2).
Comme je l’ai déjà dit, l’esprit de la Loi est très simple et très clair. On reconnaît que Nova exerce, de fait, un monopole dans le commerce du transport du gaz depuis les puits des producteurs jusqu’à la frontière en vue de son transport ultérieur vers les marchés national et international. Les opérations de Nova sont réglementées de différentes façons et nous nous intéressons à la réglementation de son pouvoir unilatéral, qui n’est pas autrement limité, d’imposer des taux à ses clients pour ses services monopolistiques. Nous trouvons la restriction à l’art. 30. D’autre part, la Loi AGTL reconnaît clairement la nécessité dans laquelle se trouve Nova de recouvrer de ses clients tous les frais qu’elle doit nécessairement engager pour rendre ces services de même qu’un rendement sur son capital investi dans l’équipement qui rend possible la prestation de ces services de transport. Manifestement, il y a des modèles de réglementa-
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tion qui ne reconnaissent pas comme coût d’exploitation d’une entreprise le paiement d’impôts sur le revenu que génèrent les profits tirés de cette entreprise. La Commission, agissant en vertu de cette loi, reconnaît cependant depuis longtemps, comme les parties, que les impôts payés constituent vraiment un coût qui peut être recouvré sous forme de tarifs imposés aux clients pour des services de transport de gaz. Cette Cour a étudié cette question à l’occasion d’opérations sous l’empire de The Gas Utilities Act, précitée; il ne s’agit pas de la Loi visée en l’espèce, mais elle reconnaissait clairement que les impôts, notamment les impôts sur le revenu, font partie des dépenses engagées dans l’exploitation d’une entreprise de transport de gaz. Dans l’affaire Ville d’Edmonton, Ville de Jasper Place, Ville de Red Deer et Ville de Vegreville c. Northwestern Utilities Limited[5], le juge Locke a dit au nom de la Cour, à la p. 405:
[TRADUCTION] Dans l’approbation des tarifs qui procureront à l’entreprise un rendement raisonnable sur sa base de tarification, la Commission doit nécessairement évaluer les dépenses qui seront forcément engagées dans la prestation du service. On obtient le rendement raisonnable autorisé en déduisant du revenu brut l’évaluation des dépenses nécessaires et les déboursés nécessaires comme les impôts, y compris les impôts sur le revenu. La Commission ne peut arriver à une conclusion sur les tarifs à approuver qu’en estimant le plus exactement qu’il est possible de le faire par anticipation le montant probable de ces dépenses.
Dès qu’il est admis que les impots constituent un débours qui peut être recouvré au moyen des tarifs, il s’ensuit que la Commission ne peut remplir complètement son rôle qui consiste à vérifier si les tarifs sont justes et raisonnables, sans analyser le montant des impôts que l’on cherche à recouvrer au moyen de tarifs imposés aux clients. En l’espèce, la Commission avait le choix entre deux possibilités. Elle pouvait ordonner le recouvrement:
1. des impôts calculés selon la méthode de l’impôt exigible, ou
2. des impôts calculés selon une méthode normalisée.
La Commission résume ces deux possibilités comme ceci:
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[TRADUCTION] Ces deux méthodes peuvent se définir comme suit:
(1) La méthode normalisée
On se sert de la «dépense comptable d’amortissement» pour calculer la dépense afférente à l’impôt sur le revenu à inclure dans le coût du service ou dans le revenu visé. L’impôt ainsi calculé est soit payé, soit partiellement reporté par l’utilisation de taux de déduction pour amortissement qui servent à établir l’impôt exigible et effectivement payé.
(2) La méthode de l’impôt exigible
On se sert de la déduction pour amortissement pour calculer à la fois la dépense afférente à l’impôt à inclure dans le coût du service ou dans le revenu visé et l’impôt exigible et effectivement payé.
Évidemment, la base qu’il faut utiliser n’est pas en cause en cette Cour. La seule question est de savoir si la Commission a le pouvoir, en vertu de la loi, de modifier ou d’approuver la méthode de calcul de l’impôt sur le revenu adoptée par l’appelante pour établir les tarifs, taxes et autres droits qu’elle impose à ses clients. L’appelante a elle-même toujours reconnu que les impôts sur le revenu constituent un élément des coûts dont il faut tenir compte dans l’établissement des tarifs adéquats pour ses services. Dans un prospectus faisant partie du dossier en cette Cour, publié le 23 novembre 1977, l’appelante fait état de [TRADUCTION] l’«impôt sur le revenu et autres taxes» en tant que coûts du service. De plus, le 12 janvier 1979, le conseil d’administration de Nova a adopté une résolution qui affirme:
[TRADUCTION] Les éléments suivants des tarifs, taxes et droits de la société applicables à la prestation des services de transport du gaz par la société sont par les présentes établis à compter du mois de janvier 1979 …
b) les impôts sur le revenu prélevés selon la méthode normalisée en plus du prélèvement d’impôts antérieurs reportés.
Comme je l’ai déjà dit, les tarifs, taxes et autres droits que Nova recouvre par contrat de ses expéditeurs comprennent, à titre de coût du service, les impôts sur le revenu qu’elle a payés ou qui, suivant ses calculs, sont imputés aux services en question.
L’appelante ajoute que lorsqu’elle a statué que les impôts sont une dépense recouvrable par les tarifs qu’elle impose à cause d’un contrat passé avec ses clients, la Commission ne peut pas modi-
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fier ces frais ainsi assumés par la société. L’appelante s’exprime ainsi dans son mémoire:
[TRADUCTION] Comme nous l’avons déjà dit, nous admettons que la Commission pouvait connaître de l’aspect de la plainte relatif aux impôts sur le revenu. Elle pouvait déterminer si oui ou non les tarifs, taxes et autres droits que l’appelante a le droit d’établir et de modifier en vertu du par. 30(1) sont justes et raisonnables, en raison du calcul de la dépense afférente à l’impôt sur le revenu exposé dans certains contrats intervenus avec des expéditeurs. Si la Commission estimait que les tarifs, taxes et autres droits étaient injustes et déraisonnables en raison du calcul de la dépense afférente à l’impôt sur le revenu, elle pouvait, alors par ordonnance, modifier les tarifs, taxes et autres droits. Elle ne pouvait pas cependant, selon l’argumentation de l’appelante, rendre une ordonnance qui enjoignait à cette dernière de modifier sa méthode de calcul de la dépense afférente à l’impôt sur le revenu.
L’appelante soutient de plus dans cet argument qu’en exerçant le pouvoir qu’elle a en vertu de la loi de fixer les tarifs, taxes et autres droits, Nova n’a pas [TRADUCTION] «reçu le pouvoir d’ignorer de son propre chef ses engagements contractuels envers ses expéditeurs … ».
L’historique des événements qui ont marqué la fixation des prix du gaz dans les années 70 apporte un peu de lumière aux pratiques adoptées par les parties devant la Commission puis en cette Cour. Avant novembre 1975, le consommateur supportait le coût du transport du gaz depuis la tête du puits jusque chez lui sous forme de supplément au prix payé par la société distributrice de gaz au producteur de gaz naturel à la tête du puits. Après 1975, toute augmentation du coût du transport du gaz de la tête de puits à l’entreprise de distribution aux consommateurs a été déduite du prix payé par l’expéditeur de gaz naturel au producteur à la tête de puits. Deux des expéditeurs, parmi les sociétés à qui Nova livrait du gaz à la frontière de l’Alberta, Alberta and Southern Gas Co. Ltd. et West Coast Transmission Company Limited, ont convenu par contrat, avec Nova, en 1973, que le coût des services de transport fournis par celle-ci aux expéditeurs comprendrait un montant pour les impôts sur le revenu calculés selon la méthode de l’impôt normalisé. Les intimées ont affirmé, sans que l’appelante ne le conteste, qu’un tel arrangement était
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possible parce que ces deux expéditeurs pouvaient faire supporter ces coûts additionnels à leurs clients aux États-Unis. Après le changement à la fixation des prix survenu au Canada en novembre 1975 dont je viens de parler, Nova a passé des contrats analogues avec TransCanada PipeLines Limited et Pan-Alberta Gas Limited. Un expéditeur, Consolidated Natural Gas Company Limited n’avait pas, au moment des audiences devant la Commission, passé un tel contrat avec Nova.
L’appelante a rappelé qu’en 1971 la Commission lui avait enjoint d’adopter, en pratique, la méthode normalisée pour calculer l’élément impôt qui entre dans le coût de service à être recouvré par ses tarifs, taxes et autres droits. La mention que comporte la décision de la Commission montre clairement que les motifs qui l’ont amenée à formuler une telle recommandation ou directive en 1971 ne s’appliquaient pas en 1978 et 1979. En réalité, la Commission mentionne que l’appelante n’a pas prouvé l’existence de circonstances spéciales qui justifieraient la Commission d’autoriser le maintien de la normalisation du calcul de l’impôt. La même observation s’applique sans doute à l’amortissement que la société insère dans ses tarifs. La Commission a, comme nous l’avons vu, enjoint à la société de revenir à la méthode de calcul des taux d’amortissement qu’elle utilisait dans sa comptabilité avant 1975. La compétence de la Commission de faire la dernière observation n’est pas contestée et nous avons déjà résolu la question de la compétence de la Commission à l’égard des méthodes de calcul de l’élément impôt à être recouvré par les tarifs qu’impose la société.
Ces contrats intervenus avec les expéditeurs et les prétentions que Nova fait valoir à leur sujet rendent pertinent le par. 30c(3) de la Loi AGTL:
[TRADUCTION] (3) En cas d’incompatibilité entre toute condition d’une ordonnance en vertu de l’article 30 ou du présent article et toute disposition d’un contrat ou d’une entente en cours, la condition de l’ordonnance doit prévaloir.
Le juge Prowse de la Cour d’appel dit à propos de l’applicabilité des contrats intervenus entre Nova et ses expéditeurs au processus de détermination des tarifs:
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[TRADUCTION] En incorporant ses tarifs aux contrats, Gas Trunk [Nova] n’a fait qu’exercer le pouvoir que la loi lui accorde. Les tarifs ainsi établis tirent leur validité du pouvoir que la loi confère à la société et non de la volonté d’autres parties de contracter avec elle. Soutenir le contraire serait permettre à Gas Trunk de rendre sans objet le système établi par la loi pour le contrôle des tarifs qu’elle tente d’imposer aux utilisateurs de ses services. L’insertion de l’al. 30c) [sic], les modifications de 1974 apportées à la Loi, précitée, soutient cette conclusion.
Avec égards, je suis du même avis.
En conséquence, je trouve mal fondées les prétentions de l’appelante selon lesquelles la Commission n’avait pas compétence pour modifier les tarifs, taxes et droits imposés par l’appelante en changeant la méthode adoptée par cette dernière pour calculer l’élément impôt sur le revenu des tarifs ainsi imposés.
Quant à l’ordonnance provisoire rendue le 6 février 1979, qui fait partie des ordonnances portées en appel en Cour d’appel, puis en cette Cour, il suffit de renvoyer brièvement à d’autres dispositions des lois applicables.
Comme je l’ai déjà dit, le par. 30(4) de la Loi rend applicables, par renvoi, les dispositions de la Partie I de la Loi PUB, précitée. La Partie I comporte les art. 52 et 54 qui s’appliquent à ces audiences.
[TRADUCTION] 52. (1) La Commission peut indiquer dans toute ordonnance qu’une ordonnance ou toute partie ou disposition de celle-ci, entrera en vigueur à une date fixe ou lorsque se produira une circonstance, un événement ou se réalisera une condition mentionnée dans l’ordonnance ou lorsque seront exécutées, à la satisfaction de la Commission ou de toute personne qu’elle désigne à cette fin, toutes les conditions que la Commission impose à une partie intéressée. La Commission peut indiquer que tout ou partie de l’ordonnance sera en vigueur pour une période limitée ou jusqu’à ce que se produise un événement spécifié.
(2) La Commission peut prononcer une ordonnance provisoire, au lieu de rendre une ordonnance définitive, et remettre sa décision à une audition ultérieure de la demande ou à la présentation d’une nouvelle demande
…
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54. La Commission peut, si elle juge que les circonstances spéciales d’une affaire l’exigent, prononcer une ordonnance provisoire ex parte qui permette, exige ou interdise de faire ce que la Commission pourrait, sur requête, pétition, avis ou audience permettre, exiger ou interdire, mais une telle ordonnance ne restera pas en vigueur plus longtemps que la Commission ne l’estime nécessaire pour entendre et décider l’affaire.
Ces articles fournissent le fondement juridique de l’ordonnance, provisoire de la Commission. Les points que soulève l’ordonnance provisoire sont exactement les mêmes que ceux soulevés relativement aux décisions C78147 et C78305 de la Commission, donc les quatre moyens soulevés relativement aux ordonnances de 1978 sont décidés par renvoi à l’ordonnance de 1978.
En conséquence, je suis d’avis de rejeter ces pourvois avec dépens en faveur des intimées.
Pourvois rejetés avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Howard, Mackie, Calgary.
Procureurs des intimées: Ballem, McDill & Mclnnes, Calgary.
Procureurs de TransCanada PipeLines Limited: Walsh, Young, Calgary.
Procureurs d’Alberta Southern Gas Co. Ltd.: McKimmie, Matthews, Calgary.
Procureurs de Pan-Alberta Gas Ltd.: McLaws & Company, Calgary.
Procureurs de Consolidated Natural Gas Limited: Jones, Black & Company, Calgary.
Procureurs de Public Utilities Board: Major, Caron & Company, Calgary.
[1] [1980] 3 W.W.R. 1, 20 A.R. 384; [1980] 3 W.W.R. 48, 24 A.R. 554.
[2] [1979] 1 R.C.S. 684.
[3] (1978), 87 D.L.R. (3d) 727.
[4] [1979] 2 R.C.S. 916.
[5] [1961] R.C.S. 392.
