| Lee c. Procureur général du Canada, [1981] 2 R.C.S. 90 (6 octobre 1981)
Cour suprême du Canada
Lee c. Procureur général du Canada, [1981] 2 R.C.S. 90
Date: 1981-10-06
Ronda Lynn Lee Appelante;
et
Procureur général du Canada Intimé;
et
Paul Murby, Loren Butchart et J. David Lee (Intimés en Cour d’appel fédérale).
1981: 24, 25 février; 1981: 6 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Droit administratif - Droit du travail - Appelante première par ordre de mérite à deux concours - «L’habilitation aux informations classées Très secret» une des qualités requises - Habilitation au secret refusée sans motifs - Appel fondé sur l’art. 21 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique - Comité d’appel détermine seulement si le processus de sélection s’est déroulé conformément au principe du mérite - L’habilitation au secret ne peut entrer en ligne de compte dans le processus de sélection - Il n’y a pas de degrés de mérite lorsqu’il s’agit d’habilitation au secret - Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32, art. 10, 12, 21 - Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-35, art. 112(1).
L’appelante a été reçue à deux concours restreints conçus pour créer des «listes d’admissibilité» suivant l’ordre de mérite à partir desquelles seraient faites des nominations à des postes de commis de bureau dans la section du Fichier judiciaire de la G.R.C. Parmi les qualités requises figurait dans les deux cas «l’habilitation aux informations classées Très secret». La G.R.C., sans donner de motifs, a refusé l’habilitation au secret. L’appelante a formé un appel contre ces décisions devant le comité d’appel en vertu de l’art. 21 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique. Le comité d’appel a accueilli l’appel se fondant sur sa compétence pour examiner le «caractère raisonnable» du refus du sous-chef d’accorder l’habilitation au secret et pour exiger que ce dernier justifie ce refus devant le comité. A défaut de justification, le comité pouvait conclure que le refus n’était pas raisonnable et que, de ce fait, l’on n’avait pas respecté le principe du mérite dans le processus de sélection. La Cour d’appel fédérale a infirmé cette décision.
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Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Quoique l’habilitation au secret ait figuré au nombre des «qualités» requises pour les postes en cause, il ne s’agissait pas d’un titre de compétence que la Commission devait déterminer selon le principe du mérite, conformément aux art. 10 et 12 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique. Le pouvoir d’assujettir la nomination à l’habilitation au secret et le pouvoir de déterminer s’il y a lieu d’accorder cette habilitation relèvent du pouvoir de commandement que la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique n’a ni supprimé ni confié à la Commission. Il n’y a pas de degrés de mérite lorsqu’il s’agit d’habilitation au secret. Il suffit qu’il subsiste un doute à l’égard d’un candidat pour que l’habilitation au secret soit refusée.
Un appel fondé sur l’art. 21 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique vise à déterminer si le processus de sélection s’est déroulé, dans son ensemble, conformément au principe du mérite. La condition additionnelle de l’habilitation au secret ne peut entrer en ligne de compte dans le processus de sélection visé à l’art. 10 et elle ne saurait donc faire l’objet d’un contrôle du comité d’appel visé à l’art. 21.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], qui a infirmé une décision du comité d’appel de la Commission de la Fonction publique. Pourvoi rejeté.
Maurice W. Wright, c.r., et A.J. Raven, pour l’appelante.
William Hobson, c.r., et John Haig, pour l’intimé.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE MARTLAND — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a accueilli une demande de l’intimé, le procureur général du Canada, fondée sur l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, tendant à faire infirmer une décision ou ordonnance d’un comité d’appel qu’a établi la Commission de la Fonction publique pour entendre un appel formé par l’appelante en vertu de l’art. 21 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32 («la Loi»).
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L’énoncé des circonstances qui ont donné lieu à l’appel au comité suit.
L’appelante a été reçue à deux concours tenus en vertu de la Loi et de son Règlement d’application. Il s’agissait dans les deux cas de concours restreints organisés conformément aux dispositions de l’al. 7(2)b) du Règlement et conçus pour créer des «listes d’admissibilité» à partir desquelles seraient faites des nominations à des postes de commis de bureau dans la section du Fichier judiciaire de la Gendarmerie royale du Canada («G.R.C.») à Vancouver. Les titulaires de ces postes auraient accès aux informations dans les dossiers de la G.R.C. relatifs aux activités criminelles connues ou soupçonnées, aux crimes non résolus et aux antécédents criminels de certaines personnes en particulier. Par suite de ces concours deux listes d’admissibilité ont été établies, chacune portant les noms de quatre candidats par ordre de mérite. Le nom de la requérante était le premier sur l’une et l’autre listes.
L’avis de chaque concours énumérait les fonctions du poste ainsi que les qualités que devait posséder le candidat reçu. Parmi ces qualités figurait dans les deux cas «l’habilitation aux informations classées Très secret». A la suite de la préparation et de la publication des deux listes d’admissibilité, la G.R.C., dans une lettre datée du 8 décembre 1978, a avisé la requérante qu’on lui refusait l’habilitation au secret requise. La G.R.C. n’a pas motivé le refus. Il en a résulté qu’elle n’a été nommée à aucun des postes qui se trouvaient vacants à l’époque. Ce sont les personnes occupant les deuxième et troisième places sur chaque liste qui ont été nommées. L’appelante a formé un appel contre ces décisions devant le comité d’appel en vertu de l’art. 21 de la Loi qui porte:
21. Lorsque, en vertu de la présente loi, une personne est nommée ou est sur le point de l’être et qu’elle est choisie à cette fin au sein de la Fonction publique
a) à la suite d’un concours restreint, chaque candidat non reçu, ou
b) sans concours, chaque personne dont les chances d’avancement, de l’avis de la Commission, sont ainsi amoindries,
peut, dans le délai que fixe la Commission, en appeler de la nomination à un comité établi par la Commission
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pour faire une enquête au cours de laquelle il est donné à l’appelant et au sous-chef en cause, ou à leurs représentants, l’occasion de se faire entendre. La Commission doit, après avoir été informée de la décision du comité par suite de l’enquête,
c) si la nomination a été faite, la confirmer ou la révoquer, ou
d) si la nomination n’a pas été faite, la faire ou ne pas la faire,
selon ce que requiert la décision du comité.
A l’audience, l’avocat de l’intimé a prétendu que le comité d’appel de la Commission de la Fonction publique n’a pas compétence pour s’enquérir de quelque manière que ce soit sur les motifs du refus d’accorder à l’appelante le niveau d’habilitation au secret requis pour les deux postes et, par conséquent, il n’a offert aucune preuve quant aux circonstances qui ont pu motiver une telle décision.
La principale preuve littérale sur laquelle l’intimé s’est appuyé à l’audience consiste en une copie de la directive du Cabinet n° 35, datée du 18 décembre 1963 et une lettre signée par le Commissaire de la G.R.C. (qui était le «sous-chef» selon la définition dans la Loi) en date du 9 janvier 1979, adressée au Commandant divisionnaire, Direction générale de district, Gendarmerie royale du Canada, Vancouver, portant en substance qu’ayant suivi la procédure énoncée dans la directive du Cabinet, [TRADUCTION] «j’ai conclu qu’il n’y a pas lieu d’accorder à Ronda Lynn Lee l’habilitation au secret».
Le comité d’appel a accueilli l’appel qu’a formé l’appelante contre les nominations faites dans le cadre des deux concours et s’est déclaré compétent pour examiner le «caractère raisonnable» du refus du sous-chef d’accorder l’habilitation au secret, pour exiger que ce dernier justifie ce refus devant le comité et, à défaut de justification, pour conclure que le refus n’était pas raisonnable et que, de ce fait, l’on n’avait pas respecté le principe du mérite dans le processus de sélection.
La directive du Cabinet susmentionnée porte le titre «La sécurité dans la Fonction publique» et émane du Cabinet fédéral. Le juge Heald, dans le jugement qu’il a rédigé en Cour d’appel fédérale, a fait mention des paragraphes suivants de cette directive:
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1. La sécurité dans la Fonction publique du Canada constitue un élément essentiel de la saine administration du personnel, et relève par conséquent de la responsabilité de chaque ministère et organisme. La sécurité des informations classifiées conservées par un ministère ou un organisme peut être compromise par des personnes qui peuvent être déloyales envers le Canada et son régime de gouvernement, ou par des personnes auxquelles on ne peut se fier en raison de certains défauts de leur caractère.
9. Les méthodes suivantes, au moyen desquelles la présente politique doit être mise en œuvre, visent à assurer le filtrage le plus minutieux possible, surtout en ce qui concerne les personnes appelées à avoir accès à des informations classifiées à un niveau élevé. Il continue d’incomber à chaque ministère et organisme du gouvernement de faire en sorte que sa sécurité demeure intacte.
13. Si un jugement favorable est porté, le ministère ou l’organisme peut accorder l’habilitation au secret au niveau requis pour l’exécution efficace des fonctions du poste en cause. Si, au contraire, il existe, de l’avis du sous-ministre du ministère ou du directeur de l’organisme intéressé, un doute raisonnable quant à l’ampleur de la confiance pouvant être accordée au candidat, l’octroi de l’habilitation sera différé jusqu’à ce que le doute soit dissipé à la satisfaction du sous-ministre ou du directeur de l’organisme.
25. (iv) Il incombera au sous-chef de tout ministère ou organisme d’accorder ou de refuser une habilitation au secret, et c’est de lui que relèvera en tout temps la responsabilité inhérente à l’accès qu’une personne pourra avoir à des informations classifiées Très secret, Secret et Confidentiel.
Il a poursuivi:
Il ressort de ces extraits de la directive n° 35 qu’il incombe à chaque ministère et organisme de veiller de façon constante à la sécurité et au sous-chef d’accorder ou de refuser l’habilitation au secret.
Le juge Heald s’est appuyé sur le par. 112(1) de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-35, pour conclure que le comité d’appel n’avait pas compétence pour s’enquérir sur les motifs qu’a le sous-chef de ne pas accorder une habilitation au secret. L’article 112 de cette loi dispose:
112. (1) Rien dans la présente loi ou toute autre loi ne doit s’interpréter comme enjoignant à l’employeur de faire ou de s’abstenir de faire quoi que ce soit de
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contraire à quelque directive ou instruction donnée ou règlement établi par le gouvernement du Canada ou pour son compte dans l’intérêt de la sûreté ou de la sécurité du Canada ou de tout État allié ou associé du Canada.
(2) Aux fins du paragraphe (1), tout décret du gouverneur en conseil constitue une preuve péremptoire de ce qui y est énoncé au sujet de l’établissement des directives, instructions ou règlements pour le compte du gouvernement du Canada dans l’intérêt de la sûreté ou de la sécurité du Canada ou de tout État allié ou associé du Canada.
Le juge Le Dain ne partageait pas l’avis du juge Heald quant à l’application du par. 112(1). Il a toutefois conclu, pour d’autres motifs, qu’il y avait lieu d’infirmer la décision du comité d’appel. Dans ses motifs, le juge Le Dain s’est référé aux art. 10 et 12 de la Loi qui disposent:
10. Les nominations à des postes de la Fonction publique, faites parmi des personnes qui en sont déjà membres ou des personnes qui n’en font pas partie, doivent être faites selon une sélection établie au mérite, ainsi que le détermine la Commission. La Commission les fait à la demande du sous-chef en cause, à la suite d’un concours, ou selon telle autre méthode de sélection du personnel établie afin de déterminer le mérite des candidats que la Commission estime la mieux adaptée aux intérêts de la Fonction publique.
12. (1) La Commission peut, en déterminant conformément à l’article 10 le principe de l’évaluation du mérite, en ce qui concerne tout poste ou classe de postes, prescrire des normes de sélection visant l’instruction, les connaissances, l’expérience, la langue, l’âge, la résidence ou toute autre question que la Commission juge nécessaire ou souhaitable, compte tenu de la nature des fonctions à accomplir. Cependant, ces normes de sélection ne doivent pas être incompatibles avec les normes de classification établies en vertu de la Loi sur l’administration financière pour ce poste ou tout poste de cette classe.
(2) En prescrivant aux termes du paragraphe (1) des normes de sélection, la Commission ne doit établir à l’encontre de qui que ce soit aucune distinction injuste fondée sur le sexe, la race, l’origine ethnique, la couleur ou la religion.
Les motifs du juge Le Dain sont les suivants:
Voilà qui nous mène au cœur du problème. Quoique, en l’espèce, l’habilitation au secret ait figuré au nombre des «qualités» requises pour les postes en cause, il ne s’agissait pas, à mon avis, d’un titre de compétence que
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la Commission devait déterminer selon le principe du mérite, conformément aux articles 10 et 12 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique. Le pouvoir d’assujettir la nomination à l’habilitation au secret et le pouvoir de déterminer s’il y a lieu d’accorder cette habilitation relèvent du pouvoir de commandement que la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique n’a ni supprimé ni confié à la Commission. La directive du Cabinet est une directive du gouvernement sur l’exercice de ce pouvoir. Il incombe au sous-chef de prendre l’initiative de la décision relative à l’habilitation au secret dans un cas donné. Cette décision a ceci de particulier que, si après l’enquête nécessaire, il subsiste un doute quant à la question de savoir si l’intéressé doit avoir ou non accès aux informations réservées, ce doute va à l’encontre de l’intéressé et l’habilitation au secret doit être refusée. Une décision de ce genre n’a rien à voir avec le principe du mérite visé aux articles 10 et 12 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique et au paragraphe 7(4) du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique, qui disposent que la Commission (ou le sous-chef exerçant, indépendamment de son pouvoir de commandement, le pouvoir délégué de la Commission sous le régime de l’article 6 de la Loi) doit apprécier le mérite relatif des candidats conformément à la méthode et aux normes de sélection qu’elle aura établies. La décision d’un sous-chef en matière d’habilitation au secret n’a rien à voir avec l’appréciation du mérite relatif d’un candidat. Il n’y a pas de degrés de mérite lorsqu’il s’agit d’habilitation au secret. Il suffit qu’il subsiste un doute à l’égard d’un candidat pour que l’habilitation au secret soit refusée.
Les cours de justice ont eu à intervenir pour déterminer le domaine de l’appel prévu à l’article 21 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, à la lumière des autres dispositions de cette loi et, en particulier, de la disposition principale de l’article 10. La Cour de céans a jugé que le comité d’appel visé à l’article 21, avait pour tâche de déterminer si le processus de sélection s’est déroulé, dans son ensemble, conformément au principe du mérite, mais qu’il ne pouvait substituer son opinion à celle du comité de sélection sur le mérite d’un candidat donné. En l’espèce, le mode de sélection visé à l’article 10 a été suivi par les jurys de sélection qui ont soumis leurs comptes rendus et établi des listes d’admissibilité qui traduisaient leur appréciation du mérite relatif des candidats en lice. C’était ce mode de sélection qui était susceptible de contrôle par le comité d’appel. Ces jurys de sélection ne pouvaient pas se prononcer sur la «qualité» additionnelle ou la condition de l’habilitation au secret, laquelle, pour les raisons que j’ai indiquées, ne
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pouvait entrer en ligne de compte dans le processus de sélection visé à l’article 10. Elle ne saurait donc faire l’objet d’un contrôle du comité d’appel visé à l’article 21.
Le juge suppléant Kerr, le troisième membre de la Cour d’appel, partageait l’avis du juge Le Dain. Il a dit:
Il me semble qu’en l’espèce, l’habilitation au secret était une condition préalable à la nomination de tout candidat qui a réussi à d’autres égards après appréciation du mérite par le jury de sélection (jury de cotation). Cette condition ne constituait pas un élément d’appréciation, et aucun des candidats n’a fait l’objet d’une appréciation par les jurys de sélection du point de vue de la sécurité. A mon avis, les attributions d’un jury de sélection n’embrassent pas les enquêtes qui s’imposent en vue d’une décision en matière de sécurité, comme c’est le cas en l’espèce.
A mon avis les motifs du juge Le Dain et du juge suppléant Kerr sont justes. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Soloway, Wright, Houston, Greenberg, O’Grady & Morin, Ottawa.
Procureur de l’intimé: R. Tassé, Ottawa.
[1] (1980), 31 N.R. 136.
