Synthèse
Référence neutre : [1981] 2 R.C.S. 565
Date de la décision :
18/12/1981Sens de l'arrêt :
Les pourvois sont rejetés
Analyses
Droit aérien - Droit international - Légalité des droits de services de télécommunication et de navigation en route fournis à des aéronefs survolant le Canada et la haute mer - Services fournis par des installations situées au Canada - Interprétation de la Loi sur l’aéronautique et de la Convention relative à l’aviation civile internationale - «Prescrire» des taxes - Loi sur l’aéronautique, S.R.C. 1970, chap. A-3 et modifications, art. 4, 5, 6 - Règlement de l’Air, C.R.C. 1978, chap. 2, art. 500 - Convention de Chicago, 1944, art. 12, 15, annexe 2.
Les appelantes, qui ont leur base aux États-Unis, contestent la légalité des droits que le ministre fédéral des Transports leur réclame pour des services de télécommunication et de navigation en route fournis à leur demande par des installations situées au Canada. Aucun des aéronefs ne s’est posé au Canada même si dans certains cas ils ont survolé le territoire canadien.
Arrêt: Les pourvois sont rejetés.
Rien ne permet de lire l’art. 5 de la Loi sur l’aéronautique comme s’il comportait les termes «vols exécutés au-dessus du territoire du Canada» qui figurent à l’art. 4. L’article 5 permet de prescrire une taxe relative à l’utilisation d’une installation ou d’un service fourni relativement à un aéronef, et restreindre le sens à un
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aéronef canadien ou aux vols exécutés au-dessus du territoire canadien déformerait le sens clair de l’al. 5a). Le sens que donnent les dictionnaires au mot «prescrire», employé à l’art. 5, donne le pouvoir non seulement de fixer la taxe mais aussi d’imposer aux appelantes une obligation de paiement exécutoire.
Même si on accepte que les art. 12 et 15 de la Convention relative à l’aviation civile internationale sont entrés en vigueur au Canada, ils ne peuvent s’appliquer en l’espèce.
POURVOIS à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], confirmant un jugement du juge Mahoney[2]. Pourvois rejetés.
M.E. Corlett, c.r., et G.B. Greenwood, pour les appelantes.
W.I.C. Binnie, c.r., et David Sgayias, pour les intimés.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Les compagnies aériennes appelantes, qui ont toutes trois leur bureau principal et leur base aux États-Unis, contestent la légalité des droits que le ministre fédéral des Transports, au nom du gouvernement canadien, leur réclame pour certains services de télécommunication et de navigation en route fournis à leur demande. Tous les services ont été fournis par des installations situées au Canada à des vols sur la route polaire reliant les points de la côte ouest des États-Unis et l’Europe et sur la route de l’Atlantique Nord reliant les points de l’est des États-Unis et l’Europe. Aucun des aéronefs ne s’est posé au Canada, même si dans certains cas ils ont survolé le territoire canadien. Le juge Mahoney a rejeté l’action déclaratoire des demanderesses et leur réclamation en remboursement des droits payés avec réserve, et il a accueilli la demande reconventionnelle de la Couronne du chef du Canada en recouvrement des droits non payés. Sa décision a été confirmée par la Cour d’appel fédérale qui a souscrit à sa décision et aux points essentiels de ses motifs.
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Les appelantes fondent leur action et leur demande en recouvrement sur deux moyens. Elles ont d’abord fait valoir qu’elles ont le droit d’invoquer la Convention relative à l’aviation civile internationale (la Convention de Chicago), signée le 7 décembre 1944 et entrée en vigueur le 4 avril 1947. Le Canada et les États-Unis sont tous deux parties à la Convention. Pour appuyer ce moyen, on a bien sûr demandé aux appelantes d’établir que la Convention, et en particulier ses articles 12 et 15 sur lesquels porte surtout leur argument, fait partie du droit interne canadien. Elles ont fait valoir que ses dispositions pertinentes ont été incorporées au droit canadien en vertu de l’art. 6 de la Loi sur l’aéronautique, S.R.C. 1970, chap. A-3 et du Règlement de l’Air adopté en application de cette loi, en particulier son article 500. Le second motif invoqué pour contester la légitimité des droits s’appuie sur les art. 4 et 5 de la Loi sur l’aéronautique; ces deux articles, allègue-t-on, doivent être interprétés de manière à s’appliquer uniquement à des vols exécutés au-dessus du territoire canadien (bien que seul l’art. 4 le prévoie) et, subsidiairement, que le pouvoir qu’accorde l’art. 5 de «prescrire» des taxes ne comprend pas le pouvoir de les imposer ou de les percevoir.
Avant d’examiner ces deux moyens, je tiens à dire qu’un troisième argument, s’appuyant sur ce qu’on appelle le droit international coutumier qui interdit à un État d’exercer sa souveraineté sur l’espace aérien au-dessus de la haute mer, échoue puisqu’il n’est pas pertinent, même s’il s’agit par ailleurs d’un principe acceptable dans les tribunaux internes. Il ne s’agit pas en l’espèce de la souveraineté sur l’espace aérien au-dessus de la haute mer mais de la prestation de services concentrés au Canada et fournis à la demande des appelantes. Même s’il se trouve que la demande est obligatoire par ordre de leur gouvernement national, cela ne les exempte pas de payer les redevances pour les services si ces redevances sont légitimement imposées en vertu de la loi canadienne. Il n’y a pas lieu en l’espèce d’appliquer un principe d’interprétation favorisant la compatibilité du droit interne avec le droit international. Les seules contestations que les appelantes peuvent soulever, c’est que le droit international invoqué en l’espèce
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s’applique parce qu’il est incorporé de façon expresse au droit canadien, ou que les redevances ne sont, en aucune façon, autorisées en vertu du droit canadien.
Abordant le premier des deux moyens que les appelantes ont fait valoir, je cite les articles 12 et 15 de la Convention de Chicago qui se lisent comme suit:
Article 12
Règles de l’air
Chaque État contractant s’engage à adopter des mesures afin d’assurer que tout aéronef survolant son territoire ou y manœuvrant, ainsi que tout aéronef portant la marque de sa nationalité, en quelque Heu qu’il se trouve, se conforment aux règles et règlements en vigueur en ce lieu pour le vol et la manœuvre des aéronefs. Chaque État contractant s’engage à maintenir ses règlements dans ce domaine conformes, dans toute la mesure du possible, à ceux qui pourraient être établis en vertu de la présente Convention. Au-dessus de la haute mer, les règles en vigueur sont les règles établies en vertu de la présente Convention. Chaque État contractant s’engage à poursuivre toute personne contrevenant aux règlements applicables.
Article 15
Redevances d’aéroport et droits similaires
Tout aéroport situé dans un État contractant et ouvert aux aéronefs de cet État aux fins d’usage public est aussi, sous réserve des dispositions de l’article 68, ouvert dans des conditions uniformes aux aéronefs de tous les autres États contractants. De même, des conditions uniformes s’appliquent à l’utilisation, par les aéronefs de chaque État contractant, de toutes installations et tous services de navigation aérienne, y compris les services radio-électriques et météorologiques, mis en place aux fins d’usage public pour la sécurité et la rapidité de la navigation aérienne.
Les redevances qu’un État contractant peut imposer ou permettre d’imposer pour l’utilisation desdits aéroports et installations et services de navigation aérienne par les aéronefs de tout autre État contractant ne doivent pas:
a) pour les aéronefs qui n’assurent pas de services aériens internationaux réguliers, être supérieures aux redevances qui seraient payées par ses aéronefs nationaux de même classe assurant des services similaires;
b) pour les aéronefs qui assurent des services aériens internationaux réguliers, être supérieures aux
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redevances qui seraient payées par ses aéronefs nationaux assurant des services internationaux similaires.
Toutes ces redevances sont publiées et communiquées à l’Organisation de l’Aviation civile internationale, étant entendu que, sur représentation d’un État contractant intéressé, les redevances imposées pour l’utilisation des aéroports et autres installations et services sont soumises à l’examen du Conseil, qui fait rapport et formule des recommandations à ce sujet à l’attention de l’État ou des États intéressés. Aucun État contractant ne doit imposer de droits, taxes ou autres redevances uniquement pour le droit de transit, d’entrée ou de sortie de son territoire de tout aéronef d’un État contractant, ou de personnes ou biens se trouvant à bord.
Je ne vois pas comment l’article 12 pourrait s’appliquer en l’espèce, si on accepte qu’il est entré en vigueur au Canada. Le pouvoir d’établir des règlements prévu à l’art. 6 de la Loi sur l’aéronautique porte sur la navigation aérienne au Canada et sur les conditions dans lesquelles un aéronef immatriculé au Canada peut être mis en service au-dessus de la haute mer ou d’un territoire qui n’est pas à l’intérieur du Canada. L’article 500 du Règlement de l’Air, maintenant le chap. 2 de la Codification des règlements du Canada, 1978, se lit comme suit:
500. Tous les aéronefs canadiens qui survolent la haute mer devront se conformer aux Règles de l’Air constituant l’annexe 2 à la Convention, en tenant compte des modifications pouvant y être apportées de temps à autre.
L’incorporation de l’annexe 2 de la Convention, qui traite des règles de l’air, ainsi que des procédures supplémentaires établies sous son régime n’a aucun effet en l’espèce puisque l’application de l’article 500 est limitée aux aéronefs canadiens. En outre, je ne vois pas comment l’annexe peut restreindre la compétence du Canada sur l’imposition de redevances pour les installations et les services qu’il fournit à l’intérieur du Canada.
La situation des appelantes n’est pas meilleure en vertu de l’article 15 de la Convention. Lorsque cet article traite des redevances pour l’utilisation des services de navigation aérienne, il exige simplement qu’elles soient imposées d’une façon non discriminatoire, et on n’a pas allégué qu’il y a eu infraction à cette exigence.
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Le premier motif de la contestation des redevances échoue, et je passe à l’examen du second moyen.
Les articles 4 et 5 de la Loi sur l’aéronautique se lisent comme suit:
4. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements imposant aux propriétaires ou exploitants d’aéronefs, sans égard à leur lieu de résidence, pour les vols exécutés au‑dessus du territoire du Canada, une taxe relative à la mise en disponibilité durant ces vols, de quelque service fourni par le Ministre ou en son nom, et toute taxe ainsi imposée constitue une obligation légale que Sa Majesté peut faire exécuter au moyen d’une action intentée en Cour fédérale du Canada.
5. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements, ou, en conformité des modalités qu’il peut spécifier, autoriser le Ministre à établir des règlements prescrivant la taxe relative à l’utilisation
a) d’une installation ou d’un service fournis par le Ministre ou en son nom, pour un aéronef ou relativement à un aéronef; et
b) d’une installation ou d’un service qui ne sont pas visés par l’alinéa a) et qui sont fournis à un aéroport, par le Ministre ou en son nom.
Déjà, ces dispositions faisaient partie du même article: voir 1966-67 (Can.), chap. 10, art. 1, qui ajoute l’art. 3A à la Loi sur l’aéronautique. Il y a eu d’autres modifications par la suite (qu’il n’est pas nécessaire d’examiner) avant l’adoption des art. 4 et 5 actuels.
J’accepte l’argument du substitut du procureur-général du Canada intimé que rien ne permet de lire l’art. 5 comme s’il comportait les termes restrictifs «vols exécutés au-dessus du territoire du Canada» qui figurent à l’art. 4. L’article 5, dans son al. a), emploie les mots «un aéronef» au sens large, et restreindre le sens à un aéronef canadien ou aux vols exécutés au-dessus du territoire canadien déformerait le sens clair de la disposition, en particulier lorsqu’on examine les objectifs différents que visent les art. 4 et 5. L’article 4 permet d’imposer aux exploitants d’aéronefs étrangers ou canadiens («sans égard à leur lieu de résidence»), pour les vols exécutés au-dessus du territoire du Canada, une taxe «relative a la mise en disponibilité durant ces vols, de quelque service» (les italiques sont de moi) alors que l’art. 5 permet de
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prescrire une taxe relative à l’utilisation d’une installation ou d’un service fourni relativement à un aéronef (les italiques sont de moi).
Il est évident que les termes de l’art. 4 sont plus impératifs que ceux de l’art. 5. La taxe imposée en application des règlements établis en vertu de l’art. 4 constitue une obligation légale exécutoire. On ne trouve pas ces mots à l’art. 5 en vertu duquel la taxe imposée en l’espèce a été perçue, et c’est à cause de cette différence entre les deux articles que le pouvoir du fédéral de la percevoir est remis en question. Les taxes dont il s’agit sont fondées sur le Règlement sur les taxes des services aéronautiques, DORS/72-487, modifié par DORS/74-137.
Les articles 19, 20, 24 et 25 de ce Règlement se lisent comme suit:
19. (1) Une taxe de $30 est exigible pour chaque vol au cours duquel un aéronef utilise les fréquences internationales pour obtenir les services de télécommunications assurés par le Ministre ou en son nom, aux stations aéronautiques suivantes:
Cambridge Bay (T.N.-O.)
Mont-Joli (Québec)
Churchill (Man.)
Montréal (Québec)
Edmonton (Alb.)
Resolute (T.N.-O.)
Frobisher (T.N.-O.)
Sydney (N.-É.)
Gander (T.-N.)
Vancouver (C.-B.)
Goose Bay (T.-N.)
Winnipeg (Man.)
Moncton (N.-B.)
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas aux aéronefs d’État.
20. (1) Le montant de la taxe exigible d’un aéronef qui utilise, au cours d’un vol au‑dessus de l’Atlantique Nord, dans l’espace connu sous le nom de route de l’Atlantique Nord, les installations et services de navigation en route indiqués à la colonne II du tableau du présent article, fournis par le Ministre ou en son nom, dans l’un des endroits mentionnés à la colonne I dudit tableau, en regard de ladite installation ou dudit service, est de $33.
(2) Le montant de la taxe exigible d’un aéronef qui utilise, au cours d’un vol en provenance ou en direction de l’Europe, du Groenland ou de l’Islande, dans l’espace connu sous le nom de route polaire, les installations de navigation en route fournies par le Ministre ou en son nom au Centre de contrôle régional d’Edmonton (Alberta), est de
a) $16.50 pour la période qui commence le 1er avril 1974 et se termine le 31 mars 1976, et de
b) $33 après le 1er avril 1976.
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(3) Les paragraphes (1) et (2) ne s’appliquent pas aux aéronefs d’État.
TABLEAU
Colonne I
Colonne II
Endroits
Installation ou service
Battle Harbour (T.-N.)
Aides à la navigation
Bonavista (T.-N.)
Aides à la navigation
Gander (T.-N.)
Centre de contrôle régional
Aides à la navigation
Goose Bay (T.-N.)
Aides à la navigation
St. Anthony (T.-N.)
Aides à la navigation
Saint-Jean (T.-N.)
Aides à la navigation
Sept-Îles (Québec)
Aides à la navigation
Stephenville (T.-N.)
Aides à la navigation
…
Calcul et paiement des taxes
24. Lorsqu’une taxe, calculée en application du présent règlement, n’est pas un multiple de $.05, la taxe à payer doit être réduite ou augmentée au plus proche multiple de $.05.
25. Toutes les taxes sont exigibles et payables terme échu, excepté la taxe annuelle de stationnement qui est payable d’avance.
Dans la Codification des règlements du Canada, 1978, chap. 5, le Règlement a été quelque peu modifié, mais il reste en substance le même.
Il est évident que la disposition de l’art. 25 précité que «toutes les taxes sont exigibles et payables terme échu» ne peut être invoquée pour exiger le paiement des taxes à moins que le pouvoir à cette fin ne fasse partie du pouvoir de réglementation que confère l’art. 5 de la Loi sur l’aéronautique. Alors, les termes de l’art. 5 qui autorisent à «prescrire» une taxe signifient-ils seulement la fixation du montant de la taxe ou signifient-ils aussi l’imposition et l’obligation de la payer qui en résulte? Après avoir fait mention des sens du terme «prescribe» (prescrire) que donnent les dictionnaires, le juge Mahoney a conclu que l’art. 5 donne le pouvoir non seulement de fixer la taxe, mais aussi d’imposer une obligation légale de la payer. Je ne vois aucun motif de ne pas souscrire à son opinion et je suis par conséquent d’avis de rejeter l’argument que dans sa rédaction, l’art. 5 n’impose pas aux appelantes une obligation de paiement.
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Dans l’exposé de ses moyens de défense, l’intimé a fait valoir qu’en tout état de cause, l’obligation de payer la taxe a une origine contractuelle ou quasi contractuelle puisque les services en l’espèce ont été demandés par les appelantes et fournis à leur demande. Cependant, on n’a pas insisté sur ce moyen, et le juge Mahoney a signalé que sur ce point sa compétence pouvait être mise en question. Les appelantes n’ont pas soulevé l’exception d’incompétence et l’intimé a lié contestation uniquement en regard de l’art. 5.
En définitive, je suis d’avis de rejeter les pourvois avec dépens et de confirmer le jugement en faveur de l’intimé sur sa demande reconventionnelle.
Pourvois rejetés avec dépens.
Procureurs des appelantes: Maclaren, Corlett, Tanner et Greenwood, Ottawa.
Procureur des intimés: R. Tassé, Ottawa.
[1] (1980), 120 D.L.R. (3d) 574.
[2] [1979] 2 C.F. 34; (1979), 96 D.L.R. (3d) 267.
Parties
Demandeurs :
Pan American World Airways Inc.Défendeurs :
La Reine et autreProposition de citation de la décision:
Pan American World Airways Inc. c. La Reine et autre, [1981] 2 R.C.S. 565 (18 décembre 1981)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1981-12-18;.1981..2.r.c.s..565
