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§ Jacobs et autres c. Office de stabilisation des prix agricoles, [1982] 1 R.C.S. 125 (26 janvier 1982)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1982] 1 R.C.S. 125 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1982-01-26;.1982..1.r.c.s..125 ?

Analyses :

Droit administratif - Compétence - Office de stabilisation des prix agricoles - Subventions de stabilisation - Producteurs de pommes - L’Office a-t-il le pouvoir de fixer des limites maximales et minimales aux quantités ouvrant droit à la subvention? - Loi sur la stabilisation des prix agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-9, modifiée par 1 (Can.), chap. 63, art. 2(1), 2(2), 4(5), 7, 8, 8.1, 8.2, 9, 10,11 - Règlement sur la stabilisation du prix des pommes, DORS/76-518, art. 4, 5, 6.

Le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes désigne les pommes commercialisées en 1976 comme produit agricole aux fins de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles. Pour permettre aux producteurs de jouir du bénéfice maximum du programme, l’Office a limité le droit des producteurs à la subvention à ceux qui avaient vendu plus de 25,000 livres et moins de 750,000 livres de pommes. Les appelants, des producteurs importants de pommes, ont contesté le pouvoir de l’Office de fixer ces limites. La Cour fédérale a statué que les limites sont ultra vires de l’Office, mais la Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel formé par l’Office, concluant que celui-ci détient implicitement ce pouvoir.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

La Loi sur la stabilisation des prix agricoles, loin de créer un plan de commercialisation de produits agricoles, envisage une aide financière positive aux producteurs de produits agricoles désignés, sans comporter d’aspect restitutoire. Les subventions sont une espèce d’allocation conditionnelle et, tel étant le cas, il faut interpréter de façon libérale les pouvoirs conférés à l’Office en sa qualité d’administrateur de la Loi. Même si le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes ne précise ni plafonds ni planchers quantitatifs, si l’on tient compte de la nature de la Loi, du pouvoir adminis-

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tratif qu’a l’Office de prendre les mesures qui s’imposent pour stabiliser les prix des produits agricoles et de l’absence de tout empêchement dans la Loi lorsque le gouverneur en conseil n’a pas fixé de quantités, les devoirs et les pouvoirs de l’Office suffisent pour lui permettre, dans l’intérêt d’un programme efficace de stabilisation des prix, de fixer des limites aux quantités ouvrant droit à la subvention.


Parties :

Demandeurs : Jacobs et autres
Défendeurs : Office de stabilisation des prix agricoles

Texte :

Cour suprême du Canada

Jacobs et autres c. Office de stabilisation des prix agricoles, [1982] 1 R.C.S. 125

Date: 1982-01-26

Theo Jacobs, Edward Jacobs, Joseph Jacobs, Alois Jacobs, Marcel Jacobs, Frans Jacobs et Jacobs Farms Limited Appelants;

et

L’Office de stabilisation des prix agricoles Intimé.

N° du greffe: 16112.

1981: 8 et 9 décembre; 1982: 26 janvier.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (1980), 110 D.L.R. (3d) 727, 34 N.R. 325, [1980] 2 C.F. 754, qui a infirmé le jugement de la Division de première instance, [1979] 2 C.F. 840. Pourvoi rejeté.

Burton H. Kellock, c.r., et Kathryn N. Feldman, pour les appelants.

Derek Aylen, c.r., et Arnold S. Fradkin, pour l’intimé.

Version française du jugement de la Cour rendu par

LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a infirmé le jugement du juge Mahoney en faveur de l’appelante. Elle a rejeté l’action déclaratoire de cette dernière quant à son droit à une subvention et un bref de mandamus pour enjoindre à l’Office intimé de demander au ministre des Finances de lui payer le reste de la subvention à laquelle elle prétend avoir droit. Bien qu’on ait débattu dans les cours d’instance inférieure du recours au bref de mandamus, l’avocat de l’Office intimé a reconnu qu’il est possible d’obtenir le redressement demandé contre l’Office au moyen d’une déclaration et que, par conséquent, la question du recours approprié, dans le cas où le pourvoi de l’appelante serait accueilli, est devenue sans importance.

A l’origine des questions de fond dont cette Cour est saisie sont la Loi sur la stabilisation des prix agricoles, S.R.C 1970, chap. A-9, modifiée par 1974-75-76 (Can.), chap. 63, et le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes, DORS/76-518 du 9 août 1976, promulgué par le gouverneur en conseil en application de l’al. 11b) de la Loi. Aux termes de cette disposition, le gouverneur en conseil peut, par règlement, «pren-

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dre toute mesure ou procéder à toute désignation exigée par la présente loi». En désignant les pommes comme un produit agricole relevant de la Loi, le gouverneur en conseil a agi en vertu du par. 2(1) de la Loi qui englobe dans sa définition de «produit agricole» tout produit naturel ou transformé de l’agriculture non expressément mentionné mais que le gouverneur en conseil a désigné comme produit agricole aux fins de la Loi.

L’avocat de la société appelante (celle-ci étant, selon lui, la légitime réclamante de la subvention) ne prétend pas que la Loi elle-même donne droit à une subvention. Il fait cependant valoir que dès lors qu’on a élaboré un plan de stabilisation en vertu duquel on a effectué des paiements à l’égard d’un produit agricole régi par le plan, d’autres producteurs de ce produit ont droit à une subvention. Je laisse momentanément de côté cet argument pour passer à l’examen d’une autre prétention majeure de l’appelante. Cette prétention porte sur le montant de la subvention et découle de son affirmation que si, comme on l’allègue en l’espèce, le plafond imposé aux subventions n’est pas légalement autorisé, le droit à la subvention ne subit pas de restriction et ne se limite pas aux quantités que, prétend-on, l’Office a fixées illégalement.

J’en viens maintenant à la Loi et au Règlement sur lesquels reposent les prétentions opposées des parties, soit l’appelante et l’Office, et aux faits pertinents.

L’objet de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles, modifiée, se dégage de son préambule qui, dans la partie qui nous intéresse, dispose:

… il est opportun d’édicter des dispositions en vue de stabiliser les prix des produits agricoles pour aider l’industrie de l’agriculture à obtenir un juste rendement de son travail et de son placement, de même que maintenir un rapport équitable entre les prix reçus par les cultivateurs et le coût des marchandises et des services qu’ils achètent, ce qui fournira aux cultivateurs une juste part du revenu national;…

La Loi établit, d’une part, un Office de stabilisation des prix agricoles composé de trois membres qui est mandataire de la Couronne du chef du Canada et, d’autre part, accorde des droits d’action en vertu desquels l’Office peut ester en justice.

[Page 128]

Elle fait une distinction entre les fonctions de l’Office exposées aux art. 7, 8, 8.1, 8.2 et 9 et ses pouvoirs énoncés à l’art. 10. Les articles 7, 8, 8.1, 8.2 et 9 sont ainsi rédigés:

7. (1) L’Office

a) prend conformément à la présente loi les mesures nécessaires pour stabiliser au niveau prescrit les prix des produits agricoles; et

b) formule les recommandations, notamment en ce qui concerne l’indice mentionné à l’article 8.2 et, après consultation avec toute classe de producteurs les pouvoirs prescrits en vertu du paragraphe 10(1.1), nécessaires à l’établissement, pour une année, d’un juste rapport entre les coûts de production des produits agricoles et les prix prescrits.

(2) Les mesures de l’Office destinées à stabiliser le prix d’un produit agricole selon la présente loi, doivent être prises relativement à ce produit agricole, ou relativement à la catégorie, la qualité, la variété, la classe, le type ou la forme de ce produit que l’Office estime appropriés, et en fonction de l’endroit ou des endroits qu’il considère opportuns.

8. Chaque année, l’Office fixe le prix de base du produit agricole ou des catégorie, qualité, variété, classe, type ou forme du produit agricole, dont le prix est à stabiliser en application de la présente loi.

8.1 Le prix de base d’un produit agricole, pour une année, est le prix moyen de celui-ci sur des marchés représentatifs que détermine l’Office pour les cinq années précédentes.

8.2 (1) Pour une année, le prix prescrit d’un produit agricole s’obtient en rajustant,

a) pour un produit dénommé, quatre-vingt-dix pour cent de son prix de base pour l’année ou le pourcentage supérieur prescrit par le gouverneur en conseil, en fonction d’un indice calculé de la manière prescrite par le gouverneur en conseil et traduisant le rapport entre les coûts estimatifs de production du produit pour l’année et les coûts moyens de production des cinq années précédentes; et

b) pour un produit désigné, le pourcentage de son prix de base pour l’année fixé par le gouverneur en conseil en fonction de l’indice calculé conformément à l’alinéa a).

(2) Pour fixer le pourcentage du prix de base prévu aux alinéas (1)a) ou b), le gouverneur en conseil se fonde sur les recommandations que l’Office fait conformément au paragraphe 7(1) et sur tout autre facteur

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qu’il estime utile.

9. (1) Les mesures prises par l’Office aux termes de l’alinéa 10(1)a), b) ou c), relativement à un produit agricole, deviennent exécutoires à telle époque, chaque année, que détermine l’Office, et doivent rester en vigueur par la suite pendant une période de douze mois ou, dans le cas d’un produit désigné, pendant telle autre période que le gouverneur en conseil prescrit.

(2) Le pourcentage du prix de base d’un produit dénommé, qui est, en application de l’alinéa 8.2(1)a), fixé à un taux supérieur à quatre-vingt-dix, et la désignation d’un produit agricole selon l’alinéa b) de la définition de «produit agricole» au paragraphe 2(1), cessent de s’appliquer à ce produit à la fin de la période mentionnée au paragraphe (1).

Pour préciser le contexte, il convient de citer plusieurs définitions contenues dans le par. 2(1) de la Loi:

2. (1) Dans la présente loi

«produit agricole» désigne

a) l’un des produits canadiens suivants: les bovins, les porcs et les moutons, le lait et la crème de transformation, le maïs et le soja, ainsi que l’avoine et l’orge non produites dans la région désignée que définit la Loi sur la Commission canadienne du blé et portant ci-après l’appellation de «produit dénommé», et

b) tout autre produit, naturel ou transformé, de l’agriculture (y compris l’avoine et l’orge produites dans la région désignée, que définit la Loi sur la Commission canadienne du blé et dont la commercialisation ne passe pas par la Commission) que le gouverneur en conseil a désigné comme produit agricole aux fins de la présente loi et ci-après appelé «produit désigné».

«prix de base» d’un produit agricole désigne le prix de base fixé conformément à l’article 8.1;

«Ministre» désigne le ministre de l’Agriculture;

«prix prescrit» d’un produit agricole désigne le prix fixé conformément à l’article 8.2;

L’article 10, qui énonce en détail les pouvoirs de l’Office, porte:

10. (1) Sous réserve et en conformité de tous règlements qu’il est loisible au gouverneur en conseil d’édicter, l’Office peut

a) acheter tout produit agricole au prix prescrit;

[Page 130]

b) payer à ceux qui ont réalisé un produit agricole, directement ou par l’intermédiaire de l’agent que l’Office peut déterminer, l’excédent du prix prescrit sur un prix déterminé par l’Office comme étant le prix moyen auquel ce produit se vend sur tels marchés et pendant telles périodes, que l’Office juge appropriés;

c) faire, au bénéfice des producteurs, tout paiement que le gouverneur en conseil peut autoriser afin de stabiliser le prix d’un produit agricole au niveau du prix prescrit;

d) vendre ou autrement aliéner, empaqueter, conditionner, emmagasiner, expédier, transporter, exporter ou assurer tout produit acheté par l’Office selon le présent article, ou autrement en faire l’objet d’opérations;

e) conclure des contrats ou nommer des agents en vue d’accomplir toute chose autorisée en conformité de la présente loi;

f) acheter, à la demande d’un ministère ou organisme du gouvernement du Canada, tout produit agricole que requiert ce ministère ou cet organisme;

f.1) exiger de quiconque, par ordonnance, à la date y indiquée, tout renseignement sur les produits agricoles nécessaires à l’application de la présente loi; et

g) accomplir tous les actes et les choses nécessaires ou accessoires à l’exercice de l’un quelconque de ses pouvoirs, devoirs ou fonctions prévus par la présente loi.

(1.1) Afin de stabiliser le prix d’un produit agricole, l’Office peut exercer tous autres pouvoirs prescrits sur sa recommandation par le gouverneur en conseil.

(2) Afin de stabiliser le prix d’un produit agricole, l’Office peut exercer la totalité ou l’un quelconque de ses pouvoirs prévus par le présent article, relativement à tout produit alimentaire en provenant, et, pour l’exécution du présent article, l’expression «prix prescrit», appliquée à un tel produit alimentaire, doit s’interpréter comme constituant le prix qui, d’après la détermination faite par l’Office, se trouve être proportionné au prix prescrit pour ce produit agricole.

(3) L’Office peut édicter des règles aux fins de ses délibérations et en vue de l’accomplissement de ses devoirs et fonctions prévus par la présente loi.

Il faut tenir compte de trois autres dispositions de la Loi, savoir les par. 2(2) et 4(5) et l’art. 11 qui portent respectivement:

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2. (2) L’exercice des pouvoirs et attributions conférés par la présente loi à l’égard d’un produit agricole peut s’étendre soit à l’ensemble du pays soit à telle région où, de l’avis du gouverneur en conseil, la situation du marché pour ce produit diffère notablement de celle du reste du pays.

4. (5) L’Office doit se conformer à toutes les instructions que lui donne, à l’occasion, le gouverneur en conseil ou le Ministre en ce qui concerne l’exercice de ses pouvoirs et fonctions ou l’accomplissement de ses devoirs sous le régime de la présente loi.

11. Le gouverneur en conseil peut, par règlement,

a) fixer des plafonds quant à la quantité ou à la valeur d’un produit agricole dont le prix est susceptible d’être stabilisé en vertu de la présente loi;

b) prendre toute mesure ou procéder à toute désignation exigée par la présente loi; et

c) d’une façon générale, pourvoir à l’application de la présente loi.

De plus, l’art. 13 fixe un plafond de 250 millions de dollars aux paiements (sauf ceux pour traitements, frais de voyage et frais d’administration) effectués, en application de la Loi, sur le Fonds du revenu consolidé.

Le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes, qui s’applique aux pommes commercialisées en 1975-1976, a été promulgué par le gouverneur en conseil en application des par. 2(1), 8.2(1), 9(1), de l’al. 10(1)b) et de l’art. 11 de la Loi. Le Règlement désigne les pommes vendues comme pommes fraîches ou à peler comme produit agricole aux fins de la Loi, et il en est de même des pommes vendues pour la fabrication de jus, de concentré de jus ou de vinaigre. Les articles 4 et 5 du Règlement portant sur le prix prescrit et sur les paiements aux producteurs sont ainsi rédigés:

4. Le prix prescrit pour les pommes vendues comme pommes fraîches ou à peler ou pour les pommes vendues pour la fabrication de jus, concentré de jus ou de vinaigre est la somme de

a) 90% de leur prix de base; et

b) l’indice qui leur est applicable, calculé de la manière indiquée dans le Règlement sur l’indice des coûts de production.

[Page 132]

5. (1) L’Office peut faire, au bénéfice des producteurs, des paiements de

a) 2.1 cents la livre de pommes vendues comme pommes fraîches ou à peler, et

b) 0.9 de cent la livre de pommes vendues pour la fabrication de jus, de concentré de jus ou de vinaigre

afin de stabiliser le prix de ce produit désigné au niveau du prix prescrit.

(2) Les paiements faits en vertu du paragraphe (1) le sont directement par l’Office, ou par l’entremise de l’agence de commercialisation déterminée par l’Office, à l’égard des pommes cultivées au cours de la campagne agricole de 1975 et commercialisées jusqu’au 31 août 1976, lorsque l’Office est satisfait de la sorte de produit désigné que ces pommes constituent.

Suivant l’art. 6, les paiements en vertu de l’art. 5 devaient être faits au cours de la période qui a commencé à la date d’entrée en vigueur du Règlement et qui s’est terminée le 31 mars 1977.

On constatera que rien dans le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes ne limite les quantités de pommes ou de leurs dérivés ouvrant droit à la subvention. Le ministre de l’Agriculture, qui a soumis le Règlement à l’approbation du Conseil du Trésor, y a joint la déclaration suivante:

[TRADUCTION] Les limites d’admissibilité ont été fixées à 25,000 livres au moins et à 750,000 livres au plus, afin que les producteurs puissent jouir du bénéfice maximum du programme de soutien et que celui-ci vise les producteurs à plein temps, de moyenne importance et qui font preuve d’efficacité plutôt que les petits exploitants à temps partiel, limitant ainsi l’aide à la disposition des très grands producteurs, plus aptes que la moyenne à faire face aux fluctuations du marché.

L’Office a adopté ces limites quantitatives lors d’une réunion tenue le 8 juillet 1976 et elles ont été répétées dans un communiqué publié le 9 août 1976, soit quelques jours après la promulgation du Règlement. Les formules de demande de subvention ont été distribuées aux producteurs au début de septembre 1976. Ces formules portent l’avis suivant:

[TRADUCTION] Veuillez noter que les demandes seront acceptées lorsque la quantité de pommes commercialisées dépasse 25,000 livres, le maximum étant de 750,000 livres.

[Page 133]

Des démarches effectuées auprès de l’Office par certaines associations de producteurs ont abouti à ce que l’Office adopte, à sa réunion du 24 décembre 1976, une augmentation de la quantité maximale ouvrant droit à une subvention lorsqu’il y a deux associés ou plus. Les quantités minimales et maximales sont devenues applicables à au plus trois associés. L’appelante a d’abord reçu $15,750, soit la subvention pour 750,000 livres. Par suite de l’augmentation décrétée, il y a eu deux versements supplémentaires du même montant, ce qui a porté le total à $47,250. Les parties reconnaissent que, pour une production de plus de 750,000 livres, le montant impayé de la subvention que l’appelante réclame à l’Office est de $54,973.99 et non pas les $70,719.09 réclamés à l’origine.

Les jugements de la Cour fédérale

Dans ses motifs de jugement en faveur de l’appelante en cette Cour, le juge Mahoney, [1979] 2 C.F. 840, a conclu que rien dans la Loi ne fait d’une subvention un paiement à titre gracieux. De plus, à son avis, la limite annuelle de 250 millions de dollars que le par. 13(5) de la Loi impose aux dépenses de l’Office ne confère pas à celui-ci le pouvoir de limiter le droit des producteurs à la subvention, d’autant plus qu’il serait possible de dépasser cette limite si le Parlement votait des crédits supplémentaires, ce qui s’est effectivement produit au cours de l’année financière qui s’est terminée le 31 mars 1977. Contrairement à la prétention de l’Office qui a invoqué le par. 4(5) de la Loi à l’appui des limites aux quantités ouvrant droit à une subvention, le savant juge de première instance a statué que cette disposition (il a voulu dire par là les instructions du Ministre) ne saurait conférer à l’Office un pouvoir ou un devoir ou des fonctions qu’il ne possède pas déjà. Le juge Mahoney a conclu également que l’absence du mot «quantité» de l’art. 8 de la Loi est significative. La combinaison de cette absence et du pouvoir de prescrire les quantités dont l’al. 11a) de la Loi investit le gouverneur en conseil, mène à la conclusion que l’Office lui-même n’a aucun pouvoir de fixer des quantités plafond ou plancher ouvrant droit à une subvention. L’alinéa 10(1)g), qui habi-

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lite l’Office à accomplir tous les actes ou les choses nécessaires ou accessoires à l’exercice de l’un quelconque de ses pouvoirs, devoirs ou fonctions prévus par la Loi, ne peut être pris isolément.

En définitive, le juge Mahoney a décidé que, l’Office n’ayant aucun pouvoir de limiter les quantités ou d’en prescrire, la société appelante avait droit à un jugement déclaratoire portant obligation de verser le total impayé de la subvention qu’elle réclame.

La Cour d’appel fédérale, [1980] 2 C.F. 754, pour les motifs exposés par le juge Ryan, a accueilli l’appel de l’Office et a rejeté l’action. Elle a estimé que la question vitale est de savoir si l’Office a le pouvoir de fixer des limites quantitatives pour les demandes de subvention. Elle a conclu que ce pouvoir résulte implicitement du pouvoir, ou plus exactement du devoir, de l’Office, suivant l’art. 8, de fixer chaque année le prix de base du produit agricole ou des catégorie, qualité, variété, classe, type ou forme du produit agricole, dont le prix est à stabiliser en application de la Loi. Voici ce qu’en dit le juge Ryan [à la p. 764]:

La Loi prévoit que l’Office peut vouloir stabiliser les prix non seulement de produits en tant que tels, mais également de catégories, qualités, variétés, classes, types ou formes de produits agricoles, peut-être pour tenir compte du fait que des marchés distincts puissent exister pour ces différentes classifications. C’est ce qu’on a fait en l’espèce: une distinction a été faite entre les pommes fraîches et les pommes destinées à la fabrication du jus et un prix différent a été prescrit pour chaque type. En toute déférence, le fait que le paragraphe 7(2) et l’article 8 font mention de catégorie ou qualité, sans faire mention de la quantité ne veut pas dire, selon moi, qu’on ait eu l’intention d’empêcher l’Office de prendre des mesures relatives à la quantité d’un type de produit agricole relativement auquel un prix de base a été fixé et un prix prescrit.

Il mentionne alors que le Ministre, dans sa présentation au Conseil du Trésor, a indiqué que si un minimum et un maximum quantitatifs sont fixés, c’est pour assurer que le programme de soutien profite surtout aux producteurs à plein temps, de moyenne importance et qui font preuve d’efficacité plutôt qu’aux petits exploitants à temps partiel, et que l’aide fournie aux très grands producteurs, plus aptes que la moyenne à faire face aux fluctuations du marché, soit restreinte. Le

[Page 135]

secrétaire général de l’Office, dans son témoignage, a confirmé que cette considération joue lorsqu’il s’agit de fixer les crédits devant être consacrés aux subventions.

Le juge Ryan termine ainsi ses motifs [aux pp. 764 et 765]:

J’ai déjà indiqué que, selon moi, il est loisible à l’Office de fixer des limites minimum et maximum à l’intérieur desquelles des paiements peuvent être faits en application d’un programme de stabilisation des prix. Ces limites doivent toutefois être conçues pour réaliser une stabilisation des prix et non dans un but sans rapport avec cette stabilisation. Le problème selon moi est de savoir si la fixation de limites relativement au programme de stabilisation des prix des pommes aux fins indiquées a eu pour effet de transformer le programme en quelque chose d’autre qu’un programme de stabilisation des prix des produits désignés au niveau prescrit.

J’ai conclu après quelque hésitation que les limites n’ont pas eu cet effet. Le programme est demeuré essentiellement un programme destiné à stabiliser les prix de produits désignés au niveau prescrit. Le préambule de la Loi indique que les programmes de stabilisation des prix ont pour objet d’aider «l’industrie de l’agriculture» à obtenir un juste rendement de son travail et de son placement. Un autre objet de tels programmes est de «maintenir un rapport équitable entre les prix reçus par les cultivateurs et le coût des marchandises et des services qu’ils achètent, ce qui fournira aux cultivateurs une juste part du revenu national». A mon avis, compte tenu de la raison d’être de ces limites et des objets visés par la Loi en prévoyant la stabilisation des prix agricoles, les limites fixées par l’Office sont légitimes. Ils n’ont pas eu pour effet de détourner le programme de stabilisation des prix des pommes.

Il avait auparavant exprimé son désaccord avec le premier juge sur l’interprétation des pouvoirs conférés au gouverneur en conseil par l’al. 11a), statuant qu’il s’agit d’un pouvoir de fixer les limites supérieures, quant à la quantité ou à la valeur, ce qui donne à l’Office une marge de manœuvre lui permettant de fixer des limites, se situant en deçà du plafond établi par le gouverneur en conseil, au-delà desquelles les producteurs ne recevront pas de subvention. En même temps, il a rejeté la prétention que le par. 7(2) ainsi que l’art. 8 indiquent que les pouvoirs de l’Office ne doivent pas comprendre la fixation des quantités ouvrant droit à une subvention.

[Page 136]

Il me semble que le savant juge de la Cour d’appel a également appuyé le pouvoir de l’Office de prescrire les quantités sur les par. 7(1) et 10(1), bien qu’il s’exprime de façon moins explicite sur la portée de ces dispositions que sur celle de l’art. 8. Néanmoins, il est utile de citer ses propos relativement aux par. 7(1) et 10(1) [aux pp. 761 et suiv.]:

Une fois que le prix d’un produit agricole est fixé, l’Office, en vertu du paragraphe 7(1) de la Loi, a l’obligation de « … [prendre] conformément à la présente loi les mesures nécessaires pour stabiliser …» le prix du produit au niveau prescrit. L’obligation est imposée à l’Office et non au Ministre ou au gouverneur en conseil. Il est vrai que le Ministre ou le gouverneur en conseil peut donner à l’Office des instructions que l’Office est tenu d’appliquer. Mais l’obligation statutaire de stabiliser les prix est une obligation imposée à l’Office même.

La Loi confère à l’Office les pouvoirs dont il a besoin pour remplir son mandat. Ils sont prévus aux alinéas a), b) et c) du paragraphe 10(1). A ceux-ci s’ajoute le pouvoir conféré à l’Office par l’alinéa g) de ce paragraphe, d’«accomplir tous les actes et les choses nécessaires ou accessoires à l’exercice de l’un quelconque de ses pouvoirs, devoirs ou fonctions» prévus par la présente Loi.

Il me semble que l’Office pourrait très bien décider, aux fins de l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par les alinéas c) et g) du paragraphe 10(1), qu’il serait opportun et même nécessaire de fixer des limites quant aux quantités du produit à l’égard desquelles il est sur le point de faire des paiements. L’Office pourrait décider, comme il l’a fait en l’espèce, de fixer des limites quantitatives relativement à des producteurs particuliers s’il avait connaissance, comme ce fut le cas en l’espèce, des prévisions des dépenses relatives à un programme telles qu’approuvées par le Conseil du Trésor …

L’Office pourrait également juger prudent d’établir, pour certains programmes, une quantité minimum comme critère d’admissibilité afin d’éviter un grand nombre de très petites réclamations dont l’effet principal serait de gêner.

Le programme de stabilisation des prix n’est pas un plan de commercialisation

Si l’alinéa 10(1)a) habilite l’Office, en conformité de tous règlements que peut établir le gouverneur en conseil, à acheter tout produit agricole au prix prescrit et que l’al. 10(1)d) lui donne le pouvoir de vendre tout produit agricole ainsi

[Page 137]

acheté ou d’autrement en faire l’objet d’opérations, la Loi ne crée pas pour autant un plan de commercialisation de produits agricoles. Il convient de le signaler puisque l’appelante prétend que la Loi a pour objet la stabilisation des prix du marché et non pas la protection de certains groupes de producteurs aux dépens d’autres groupes; bref, la Loi n’envisage pas de mesures discriminatoires. Si par là il faut entendre qu’il est interdit de choisir les bénéficiaires particuliers d’un programme de subventions parmi le nombre indifférencié de producteurs d’un produit agricole, la proposition est insoutenable. Le programme de stabilisation des prix ne vise pas les consommateurs. Les producteurs ne sont pas tenus de vendre leur produit à un prix fixe ou désigné. Il s’agit plutôt d’un plan d’aide monétaire aux producteurs, pour leur permettre d’obtenir un juste rendement de leur placement malgré la hausse des coûts de production qu’en temps normal, ils pourraient essayer de répercuter sur le marché, c’est-à-dire d’augmenter leurs prix. Vu qu’il n’y a aucun droit à une subvention avant que le gouverneur en conseil élabore un plan et qu’on y donne suite en invitant les intéressés à présenter des demandes de subvention, les autorités compétentes ont certainement le pouvoir de désigner, suivant les normes établies, les producteurs pouvant bénéficier du programme de stabilisation des prix.

En l’espèce, il n’est pas nécessaire de décider si l’Office jouit, en raison de la disposition du par. 5(1) du Règlement que «l’Office peut faire, au bénéfice des producteurs, des paiements», d’un pouvoir discrétionnaire sans restriction de refuser d’effectuer des paiements à des producteurs auxquels le programme s’applique. Il incombe à l’Office, comme à tout autre organisme créé par une loi, d’agir équitablement, et puisqu’il a mis en œuvre le programme de stabilisation du prix des pommes en invitant les intéressés à présenter des demandes de subvention et en effectuant les paiements correspondants, il doit traiter de la même façon tous les producteurs qui satisfont aux conditions valablement établies pour leur donner droit à une subvention.

Voilà, évidemment, qui nous ramène à la question du droit à une subvention que l’Office fonde

[Page 138]

sur la quantité, apparemment en conformité d’une directive ministérielle. La Loi envisage clairement l’imposition de plafonds pour limiter le droit à une subvention et la question est donc de savoir si l’al. 11a) peut à lui seul constituer le fondement légal d’une limite quantitative pour les demandes de subvention. Lorsqu’on aborde cette question, qui concerne l’interprétation des pouvoirs dont l’Office, le Ministre et le gouverneur en conseil sont investis, il importe de tenir compte de ce que la Loi sur la stabilisation des prix agricoles, loin d’avoir un caractère restrictif ou de toucher directement aux droits existants des producteurs ou du public, est une loi qui envisage une aide financière positive aux producteurs de produits agricoles désignés, sans aspect restitutoire. Les subventions sont en réalité une espèce d’allocation conditionnelle et je comprends donc mal l’observation du juge de première instance qu’une subvention ne constitue pas un paiement à titre gracieux. Elle l’est assurément, du moins au commencement. C’est ce qui me convainc qu’il faut interpréter de façon libérale les pouvoirs conférés aux organismes chargés de l’application de la Loi et particulièrement à l’Office en sa qualité d’administrateur de cette loi.

Le pouvoir de prescrire les quantités ouvant droit à une subvention

Bien que l’Office soit investi de pouvoirs discrétionnaires pour l’application de la Loi, au par. 10(1) par exemple («Sous réserve et en conformité de tous règlements […], l’Office peut» etc.) et au par. 5(1) du Règlement sur la stabilisation du prix des pommes («L’Office peut faire, au bénéfice des producteurs, des paiements …» etc.), je ne suis pas d’avis que ces pouvoirs puissent appuyer l’imposition de limites quantitatives. En fait, il existe des arguments convaincants en faveur de l’attribution à ces pouvoirs discrétionnaires d’une connotation impérative dès la mise en œuvre d’un plan de stabilisation des prix. Si l’Office détient le pouvoir de fixer des limites quantitatives, ce ne peut être qu’en vertu d’une autre disposition de la Loi.

Je ne vois pas de la même façon le devoir conféré à l’Office par l’al. 7(1)a). Les mots «l’Office prend conformément à la présente loi les mesures nécessaires [les italiques sont de moi]

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pour stabiliser au niveau prescrit les prix des produits agricoles» montrent que cet alinéa vise un tout autre type de pouvoir discrétionnaire. Le paragraphe 7(2) va encore plus loin dans le même sens en précisant que ces mesures «doivent être prises relativement à ce produit agricole, ou relativement à la catégorie, la qualité, la variété, la classe, le type ou la forme de ce produit que l’Office estime appropriés, et en fonction de l’endroit ou des endroits qu’il considère opportuns». De plus, il faut interpréter ces deux dispositions avec l’al. 10(1)b) et le par. 9(1) qu’il est utile de répéter:

10. (1) Sous réserve et en conformité de tous règlements qu’il est loisible au gouverneur en conseil d’édicter, l’Office peut

b) payer à ceux qui ont réalisé un produit agricole, directement ou par l’intermédiaire de l’agent que l’Office peut déterminer, l’excédent du prix prescrit sur un prix déterminé par l’Office comme étant le prix moyen auquel ce produit se vend sur tels marchés et pendant telles périodes, que l’Office juge appropriés;

9. (1) Les mesures prises par l’Office aux termes de l’alinéa 10(1)a), b) ou c), relativement à un produit agricole, deviennent exécutoires à telle époque, chaque année, que détermine l’Office, et doivent rester en vigueur par la suite pendant une période de douze mois ou, dans le cas d’un produit désigné, pendant telle autre période que le gouverneur en conseil prescrit.

A moins que l’Office ne reçoive du Ministre ou du gouverneur en conseil, suivant le par. 4(5), des instructions «en ce qui concerne l’exercice de ses pouvoirs et fonctions ou l’accomplissement de ses devoirs sous le régime de la présente loi», et, bien entendu, sous réserve également de tout règlement que peut établir le gouverneur en conseil, les pouvoirs étendus que lui confère l’al. 7(1)a) de prendre les mesures nécessaires pour stabiliser au niveau prescrit les prix des produits agricoles demeurent sans entrave. Bien sûr, l’exercice de ces pouvoirs doit se faire conformément à la Loi, mais cela fait simplement entrer en jeu le par. 4(5) et le pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil par l’al. 11a).

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C’est ce dernier pouvoir qui, ajouté à l’absence d’une mention explicite de quantités ailleurs dans la Loi, constitue le fondement de la décision du juge de première instance et des prétentions de l’appelante. Il convient de répéter l’al. 11a):

11. Le gouverneur en conseil peut, par règlement,

a) fixer des plafonds quant à la quantité ou à la valeur d’un produit agricole dont le prix est susceptible d’être stabilisé en vertu de la présente loi;

L’aspect important de cette disposition, selon moi, est qu’elle fait mention de plafonds seulement, non pas de planchers, et qu’il n’y a aucune mention de planchers ailleurs dans la Loi. La prétention de l’appelante doit aller jusqu’à refuser à l’Office le pouvoir de fixer des planchers, en l’espèce le plancher de 25,000 livres, et, partant, jusqu’à l’empêcher de soustraire cette quantité avant de déterminer le droit à une subvention. Vu le devoir de l’Office de prendre les mesures nécessaires (c’est-à-dire que l’Office estime nécessaires, sous réserve des instructions que peuvent lui donner le Ministre ou le gouverneur en conseil) pour stabiliser le prix d’un produit agricole, j’estime peu réaliste de prétendre que l’Office ne peut, en s’acquittant de ce devoir, faire abstraction des petits producteurs et des cultivateurs-amateurs dont la production n’aiderait pas, selon l’Office, à stabiliser les prix. Si, comme ce me semble être le cas, l’Office peut fixer un minimum, pourquoi pas un maximum au-delà duquel, toujours d’après lui, aucune aide n’est requise pour obtenir une stabilisation des prix?

Je ne pense pas que l’on puisse bien comprendre la Loi sans tenir compte du processus ou des procédures qui aboutissent à un plan de stabilisation des prix. Le Règlement dont il s’agit en l’espèce a été promulgué sur la recommandation du ministre de l’Agriculture et du Conseil du Trésor. Ce ne sont pas tous les plans de stabilisation des prix (j’en ai examiné plusieurs) qui font mention du Conseil du Trésor. Par exemple, ni le Règlement de 1977-78 sur la stabilisation du prix de l’orge, DORS/79-542 du 26 juillet 1979 ni le Règlement de 1979-1980 sur la stabilisation du prix du porc, DORS/80-515 du 7 juillet 1980 ne le mentionnent. Le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes de terre (1977),

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DORS/78-445 du 12 mai 1978, par contre, fait mention aussi bien du ministre de l’Agriculture que du Conseil du Trésor. Il ressort clairement du fait que le Ministre a adressé au Conseil du Trésor ses premières observations sur le projet de programme de stabilisation du prix des pommes, que la question des fonds nécessaires pour soutenir le programme de subventions était chose importante. J’ai déjà cité la déclaration qu’a faite le Ministre au Conseil du Trésor, mais il se dégage du dossier que l’Office de stabilisation des prix agricoles a adopté, sinon introduit ou proposé, les quantités minimales et maximales ouvrant droit à une subvention et que le Ministre les a présentées au Conseil du Trésor. Un communiqué émanant du cabinet du Ministre, dont la publication a coïncidé avec la promulgation du Règlement sur la stabilisation du prix des pommes, parlait des limites quantitatives minimales et maximales ainsi que d’autres aspects du programme, y compris les subventions.

Le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes ne précise ni plafonds ni planchers quantitatifs. Mais certains programmes visant d’autres produits agricoles comportent des plafonds; par exemple le Règlement de 1979-1980 sur la stabilisation du prix du porc ainsi que le Règlement sur la stabilisation du prix des pommes de terre (1977), précités. Qu’arrive-t-il donc si le gouverneur en conseil n’établit pas un plafond quantitatif en application du Règlement sur la stabilisation du prix des pommes? Compte tenu de ce qui se passait avant la promulgation du Règlement, il s’agit là d’une omission intentionnelle et on a dû estimer que l’Office peut, soit de son propre chef, soit sur l’ordre du Ministre, fixer des planchers et des plafonds. Si le gouverneur en conseil avait fixé un plafond, à mon avis, l’Office n’aurait pas pu, comme le laisse entendre le juge Ryan de la Cour d’appel, imposer un plafond inférieur; le plafond applicable serait celui du gouverneur en conseil.

Toutefois, vu que la question n’a pas été tranchée, je suis d’avis que les devoirs et les pouvoirs de l’Office suffisent pour lui permettre, dans l’intérêt d’un programme efficace de stabilisation des prix, de fixer des limites quantitatives en dehors desquelles ne sera pas versée la subvention que prévoit le Règlement. Sans doute, la Loi aurait-elle

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pu être plus précise sur la question, mais, étant donné la nature de la législation, le pouvoir administratif dont l’Office est investi et l’absence de tout empêchement dans la Loi lorsque le gouverneur en conseil n’a pas fixé de quantités, je ne refuserais pas à l’Office le droit de fixer des limites inférieures et supérieures aux subventions.

On a cité à la Cour, pendant les plaidoiries, divers arrêts que je ne trouve d’aucune utilité dans une espèce qui vient pour la première fois devant cette Cour. Il convient cependant de mentionner l’arrêt British Oxygen Co. Ltd. v. Minister of Technology, [1971] A.C. 610, invoqué par l’intimé. Dans cette affaire, la loi applicable conférait au Board of Trade (auquel est venu se substituer le Minister of Technology) le pouvoir d’accorder des subventions [TRADUCTION] («peut accorder des subventions»)’ à tout exploitant d’une entreprise en Grande-Bretagne, au titre de dépenses en immobilisations faites pour des machines et du matériel nouveaux destinés à être utilisés dans l’entreprise au cours d’un [TRADUCTION] «processus industriel admissible», suivant la définition qu’en donnait la loi. La Chambre des lords, qui a confirmé l’arrêt de la Cour d’appel, n’a pu conclure à une restriction au pouvoir discrétionnaire du Ministre d’accorder ou de refuser une subvention aux personnes qui remplissaient les conditions prescrites. Rien n’indiquait au Ministre une politique à suivre dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Celui-ci avait donc toute liberté de refuser de subventionner des machines dont le prix était inférieur à £25, à moins qu’elles ne soient utilisées avec d’autres machines. Comme l’a dit lord Reid, le libre exercice du pouvoir discrétionnaire ne connaissait que deux restrictions, savoir l’obligation du Ministre d’agir de bonne foi et de ne pas exercer le pouvoir discrétionnaire de façon déraisonnable au point où il est évident qu’il n’a pas pu y avoir un véritable exercice de ce pouvoir. Je me vois dans l’obligation de partager l’avis de l’avocat de l’appelante que l’arrêt British Oxygen porte sur une loi d’un ordre différent, bien différent de celle dont il s’agit en l’espèce.

Ici la question de l’opportunité de verser une subvention relève non pas d’un pouvoir discrétionnaire administratif sans restriction, mais plutôt de

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la promulgation d’un programme en application de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et conformément à ses dispositions. Cela dit, toutefois, il faut interpréter les termes de la Loi et du Règlement applicable pour déterminer les pouvoirs et l’autorité dont l’Office de stabilisation des prix agricoles est investi. Pour les motifs que j’ai exposés, l’Office n’a violé aucune restriction applicable à ces pouvoirs et à cette autorité. Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs des appelants: .Blake, Cassels & Graydon, Toronto.

Procureur de l’intimé: R. Tassé, Ottawa.

Références :

Jurisprudence: British Oxygen Co. Ltd. v. Minister of Technology, [1971] A.C. 610.

Proposition de citation de la décision: Jacobs et autres c. Office de stabilisation des prix agricoles, [1982] 1 R.C.S. 125 (26 janvier 1982)

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Origine de la décision

Date de la décision : 26/01/1982
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