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§ Fee et autre c. Bradshaw et autres, [1982] 1 R.C.S. 609 (10 mai 1982)

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Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1982] 1 R.C.S. 609 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1982-05-10;.1982..1.r.c.s..609 ?

Analyses :

Droit fiscal - Impôt sur le revenu - Infractions - Prescription des poursuites - Certificat du Ministre - Injonction pour interdire le dépôt en preuve du certificat - Injonction refusée - Loi de l’impôt sur le revenu, 1 (Can.), chap. 63, art. 244(4) - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 2, 18.

Injonction - Impôt sur le revenu - Infractions - Injonction pour interdire le dépôt en preuve du certificat du Ministre - Compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale - Injonction refusée - Aucun recours en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 2, 18 - Loi de l’impôt sur le revenu, 1 (Can.), chap. 63, art. 244(4).

Les appelants ont présenté devant la Division de première instance de la Cour fédérale une requête en injonction pour empêcher les intimés de déposer en preuve lors du procès des appelants devant la Cour des sessions de la paix le certificat du ministre du Revenu national prévu au par. 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu. Les appelants soutiennent qu’est inexacte la date contenue au certificat quant au jour où la preuve justifiant les poursuites est venue à la connaissance du Ministre. La requête fut rejetée de même que l’appel des appelants à la Cour d’appel fédérale.

Arrêt: Le pourvoi est rejeté.

La compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale s’étend à «tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral». Or le dépôt d’un certificat attestant de la date à laquelle la preuve est venue à la connaissance du Ministre ne constitue, ni par le fait même du dépôt du certificat, ni par l’affirmation qu’il contient, une décision administrative ou l’exercice d’un

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pouvoir discrétionnaire par le Ministre de façon à lui rendre applicable la définition à l’art. 2 de la Loi des mots «office, commission ou autre tribunal fédéral». La demande d’injonction est par conséquent rejetée car il n’existait pas en l’espèce de recours en vertu de l’art. 18.


Parties :

Demandeurs : Fee et autre
Défendeurs : Bradshaw et autres

Texte :

Cour suprême du Canada

Fee et autre c. Bradshaw et autres, [1982] 1 R.C.S. 609

Date: 1982-05-10

Harvey Fee et Affiliated Offices Ltd. Appelants;

et

M.J. Bradshaw, H.O. Merret, R.W. Arbuckle, H.E. Garland, S.F. Hobart, J.S. Hodgson et Bud Cullen Intimés.

N° du greffe: 15179.

1982: 2 mars; 1982: 10 mai.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a confirmé un jugement de la Division de première instance 76 DTC 6279, refusant une injonction. Pourvoi rejeté.

Pierre Fournier et Gérald Dugré, pour les appelants.

Jacques Ouellet, c.r., pour les intimés.

Le jugement de la Cour a été rendu par

LE JUGE CHOUINARD — Déboutés tant par la Division de première instance de la Cour fédérale que par la Cour d’appel fédérale, les appelants demandent à cette Cour d’émettre une injonction «contre les intimés pour interdire le dépôt en Cour des Sessions de la Paix dans la cause opposant les appelants et Sa Majesté de tout certificat, ou prétendu certificat, du ministre, en vertu de l’article 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu», 1970-71-72 (Can.), chap. 63.

Les intimés sont le ministre du Revenu national de l’époque, monsieur Bud Cullen, et des fonctionnaires de son ministère. Il n’y a pas à distinguer entre eux pour les fins de ce pourvoi.

Le paragraphe 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu (précitée) se lit:

(4) Une dénonciation ou une plainte en vertu des dispositions du Code criminel relative aux déclarations sommaires de culpabilité à l’égard d’une infraction à la présente loi peut être déposée ou faite au plus tard cinq ans après la date où le sujet qui a donné lieu à la dénonciation ou à la plainte a pris naissance, ou dans l’année qui suit le jour où une preuve suffisante, de l’avis du Ministre, pour justifier une poursuite relative à l’infraction, est venue à sa connaissance, et le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance en est une preuve concluante.

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Cet article édicté, lorsqu’il est procédé par déclaration sommaire de culpabilité, deux délais possibles de prescription soit 5 ans après la date où le sujet qui a donné lieu à la dénonciation ou à la plainte a pris naissance, ou un an depuis le jour où la preuve suffisante pour justifier une poursuite est venue à la connaissance du Ministre. Il n’y a pas de telle prescription dans le cas d’une poursuite par acte d’accusation. Dans l’espèce, cependant, puisque l’on a procédé par voie de déclaration sommaire, l’article revêt toute son importance pour les appelants. En effet, les actes reprochés remontent dans un cas à 1968 et dans l’autre cas se situent entre 1963 et 1971 alors que les dénonciations sont du 3 novembre 1975. La première dénonciation qui comprend deux chefs contre l’appelant Fee, se lit:

[TRADUCTION] 1. Vers le 30 avril 1968 a, en omettant de déclarer un revenu de $55,170.37 pour l’année d’imposition 1967, fait une déclaration fausse ou trompeuse dans sa déclaration d’impôt sur le revenu pour ladite année d’imposition, qu’il a produite conformément à la Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, chap. 148, et a commis ainsi une infraction aux dispositions de l’al. 239(1)a) de la Loi de l’impôt sur le revenu;

[TRADUCTION] 2. Vers le 30 avril 1968 a, en omettant de déclarer un revenu de $55,170.37 pour l’année d’imposition 1967, volontairement éludé le paiement d’un impôt établi par la Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, chap. 148, pour ladite année d’imposition, et a de cette manière éludé le paiement de $16,731.78 en impôts, commettant ainsi une infraction à l’al. 239(1)d) de la Loi de l’impôt sur le revenu.

La seconde dénonciation qui vise les deux appelants est libellée comme suit:

[TRADUCTION] Entre le 1er mai 1963 et le 25 juin 1971 ont, en omettant de déclarer, dans les déclarations d’impôt sur le revenu d’Affiliated Offices Ltd. pour les années d’imposition 1964 à 1971 incluse, un revenu total de $132,071, volontairement éludé le paiement d’un impôt établi par la Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, chap. 148, et ont de cette manière éludé le paiement de $46,665 en impôts, commettant ainsi une infraction à l’al. 239(1)d) de la Loi de l’impôt sur le revenu.

Comme on peut le constater, si la prescription de cinq ans s’applique, la première dénonciation est nettement prescrite et la seconde l’est pour les actes antérieurs au 3 novembre 1970. C’est ici

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qu’entre en jeu le certificat à l’effet que la preuve est venue à la connaissance du Ministre le 6 mai 1975, écartant par là toute prescription dans les deux cas.

Selon les appelants la date du 6 mai 1975 est inexacte et la preuve serait venue à la connaissance du Ministre environ deux ans plus tôt que cette date, et même beaucoup plus tôt si peut être imputée au Ministre la connaissance de ses fonctionnaires.

Estimant que le certificat ne peut être contesté en Cour des sessions de la paix puisqu’aux termes du par. 244(4) il «est une preuve concluante», et estimant d’autre part qu’il n’y a pas de recours à la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, parce qu’il ne s’agit pas «d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire», les appelants se sont adressés à la Division de première instance de la Cour fédérale pour obtenir l’injonction que l’on sait aux fins d’interdire aux intimés de déposer le certificat en Cour des sessions de la paix.

Le juge Marceau de la Division de première instance de la Cour fédérale a rejeté la requête des appelants en ces termes et je cite:

Indépendamment du problème de savoir si, d’une part, une injonction contre le Ministre est possible dans les circonstances, et si d’autre part un ordre dans le sens souhaité pourrait satisfaire au but poursuivi, je suis d’avis que cette Cour n’a pas plus aujourd’hui le pouvoir de vérifier la véracité des faits attestés par le certificat que ne pourra l’avoir la Cour des Sessions de la paix au moment où il sera produit. D’ailleurs, si la contestation d’un tel certificat quant à sa teneur était possible, c’est devant la Cour des Sessions de la paix qu’elle devrait être soulevée puisqu’elle aurait pour seul but de faire valoir à l’encontre de l’inculpation un moyen de défense, celui de la prescription. En conséquence, la requête pour injonction est rejetée avec dépens.

L’appel à la Cour d’appel fédérale a été rejeté au motif suivant:

[TRADUCTION] Même à supposer que la Division de première instance ait le pouvoir de vérifier l’exactitude du certificat du Ministre en l’espèce, nous estimons qu’il

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y avait néanmoins lieu de rejeter la demande de l’appelant, car il est évident, à notre avis, que le par. 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu parle de la connaissance personnelle du Ministre et non de celle des fonctionnaires de son ministère[1].

Devant cette Cour les appelants soulèvent de nombreux moyens commodément résumés par le procureur des intimés de la façon suivante:

1) Est-ce que les dispositions de l’article 244(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu à l’effet que «le certificat du Ministre quant au jour où cette preuve est venue à sa connaissance en est une preuve concluante», ont pour effet de retirer aux tribunaux le pouvoir d’entendre une preuve à l’effet contraire et, le cas échéant, de décréter que la date qui y est mentionnée est erronée?

2) Advenant qu’il soit statué que les mots en question ont pour effet de retirer aux tribunaux le pouvoir ci-dessus mentionné, est-ce qu’il s’ensuit que l’article en question est incompatible avec les dispositions des articles 1(b) ou 2(e) de la Déclaration canadienne des droits?

3) Advenant qu’il soit statué que l’article 244(4) n’a pas pour effet de priver un accusé de la possibilité de contester la véracité des faits attestés par le certificat du Ministre, est-ce que telle contestation est du ressort exclusif du tribunal ayant compétence pour se prononcer sur les accusations portées contre le prévenu?

4) Advenant que tel ne soit pas le cas, est-ce que l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale accorde à cette dernière la compétence nécessaire pour émettre le genre d’injonction sollicitée par les appelants?

5) Dans l’hypothèse d’une réponse affirmative à la question no 4, est-ce que les faits allégués dans la requête en injonction justifient les prétentions soutenues par les appelants quant à la soi-disant inexactitude de la date où une preuve suffisante pour justifier les poursuites intentées contre eux, serait venue à la connaissance du Ministre du Revenu national?

Je suis d’avis qu’avant de considérer quelque autre moyen il faut d’abord disposer du quatrième qui porte sur l’existence même, en l’espèce, du recours entrepris ce qui, advenant une réponse négative, sera déterminant. En cela je suis d’ac-

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cord avec le procureur des appelants qui écrit dans son mémoire:

Section I — La première question qui se pose est celle de la juridiction de la division de première instance de la Cour Fédérale à supposer même que les appelants auraient raison de prétendre que le certificat (pièce P-2) constitue un faux et un abus de pouvoir d’une part et que l’article 244(4) ou bien ne s’applique pas vu la Déclaration canadienne des droits de 1960 ou doit être interprété comme limitant la portée des mots «preuve concluante» au tribunal de première instance devant lequel les appelants sont accusés, soit à la Cour des Sessions de la Paix.

L’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale se lit:

18. La Division de première instance a compétence exclusive en première instance

a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral; et

b) pour entendre et juger toute demande de redressement de la nature de celui qu’envisage l’alinéa a), et notamment toute procédure engagée contre le procureur général du Canada aux fins d’obtenir le redressement contre un office, une commission ou à un autre tribunal fédéral.

Les mots «office, commission ou autre tribunal fédéral» sont définis à l’art. 2 de la même loi:

«office, commission ou autre tribunal fédéral» désigne un organisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d’une telle loi, à l’exclusion des organismes de ce genre constitués ou établis par une loi d’une province ou sous le régime d’une telle loi ainsi que des personnes nommées en vertu ou en conformité du droit d’une province ou en vertu de l’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867;

Les appelants tirent deux arguments de cet art. 18.

Leur premier argument est formulé comme suit: D’abord, qu’en donnant à la Cour Fédérale, division de première instance, le pouvoir de surveillance et de contrôle sur les organismes fédéraux qui appartenait traditionnellement aux tribunaux supérieurs des différentes provinces, le parlement fédéral a importé devant la Cour

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Fédérale la jurisprudence concernant l’abus de pouvoir, même lorsqu’il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire, …

A l’appui de ce premier argument, les appelants citent le passage suivant de Me René Dussault dans son Traité de droit administratif canadien et québécois, 1974, t. II, aux pp. 1414 et 1415:

Lorsqu’un agent ou une autorité publique fait preuve dans l’exercice de ses pouvoirs discrétionnaires, d’arbitraire, d’injustice ou de discrimination à l’égard d’une personne ou d’un groupe particulier de personnes, ou encore lorsque l’action en cause apparaît manifestement déraisonnable, les tribunaux n’hésitent pas à intervenir pour corriger de tels abus.

… [les] critères d’intervention sont intimement liés à la notion de l’ultra-vires. Sans être synonymes, ils n’en sont pas moins généralement utilisés de concert par les tribunaux pour démontrer qu’il y a eu dans un cas particulier un grave abus de discrétion qui rend l’acte ou la décision de l’Administration ultra-vires.

Les appelants citent encore au sujet de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, le dictum suivant de lord Halsbury dans Sharp v. Wakefield, [1891] A.C. 173, à la p. 179:

[TRADUCTION] Il ne s’agit pas d’être arbitraire, vague ou fantaisiste mais juridique et régulier. Et il faut rester dans les limites auxquelles un homme honnête et apte à remplir ses fonctions devrait se tenir.

Les appelants réfèrent de plus à l’arrêt Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121 et à l’article de Stuart Thom, Q.C., «Abuse of Power by the Department of National Revenue and the Role of an Independent Judicial System in its Regulation and Control», dans Special Lectures of the Law Society of Upper Canada, 1979, à la p. 531.

Le second argument est ainsi formulé:

… la juridiction donnée à la Cour d’appel fédérale, en vertu de l’article 28(1) étant en substance, mais pas en nom, la même juridiction que possédait auparavant la Cour supérieure par voie de bref de prérogative, mais étant réduite par l’inclusion des mots «autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire», il faut donner à l’article 18 un sens agrandi comprenant la revision des décisions administratives qui ne sont pas de nature judiciaire ou quasi-judiciaire.

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Ils citent au soutien le passage suivant du professeur Henri Brun dans un article intitulé «La Mort de la «Discrétion Administrative»», (1974), 52 R. du B. Can. 426, à la p. 429:

Le contrôle des décisions de type judiciaire doit relever exclusivement de la Cour d’appel fédérale. Il doit s’exercer suivant une procédure nouvelle et sans nom, destinée à remplacer tous les brefs de prérogatives pouvant auparavant remplir cette tâche. Par contre, le contrôle des décisions de type administratif appartient à la division de première instance de la même Cour fédérale, de même, vraisemblablement, que tous les contrôles pouvant s’exercer ab initio. Ce contrôle est censé procéder par l’entremise des brefs traditionnels.

Les appelants réfèrent en outre à l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario dans City of Hamilton v. Hamilton Harbour Commissioners (1972), 27 D.L.R. (3d) 385 et au jugement de la Division de première instance de la Cour fédérale dans B. c. Ministère de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1975] C.F. 602.

Sommes-nous cependant en présence d’une décision administrative ou de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, pour reprendre les expressions utilisées par les appelants et par les auteurs cités? Car c’est ceci que vise l’art. 18. La compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale en vertu de cet article s’étend à «tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral» c’est-à-dire à «un organisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d’une telle loi».

Ce n’est que dans la mesure où il prend une décision administrative ou exerce un pouvoir discrétionnaire que l’on pourrait prétendre que le Ministre du revenu national est compris dans la définition des mots «office, commission ou autre tribunal» en tant que personne ayant une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d’une telle loi et que partant, il pourrait être assujetti au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Division de première instance. Qu’en est-il en l’espèce?

Pour répondre à la question posée il faut examiner l’acte du Ministre qui constituerait de sa part

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une décision administrative ou l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Cet acte est-il l’affirmation elle-même contenue dans le certificat quant au jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre, ou est-il l’acte de déposer le certificat en Cour des sessions de la paix? La mention par les appelants dans leur mémoire que «le but recherché … est d’empêcher l’utilisation d’un faux» me porte à penser qu’il s’agit plutôt du second. J’envisagerai néanmoins les deux hypothèses.

Quant à la première hypothèse, l’affirmation quant au jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre ne peut, à mon avis, en aucune façon être assimilée à une décision administrative ou à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Ce n’est pas une décision que le Ministre prend, ce n’est pas un pouvoir discrétionnaire qu’il exerce. C’est de sa part témoigner d’un fait. Il n’a pas à prendre position en faveur d’une conduite à suivre plutôt qu’une autre. Il n’a pas de discrétion à exercer pour déterminer quand une preuve est venue à sa connaissance. C’est un fait. Il ne lui appartient pas de le déterminer à sa guise. Comme l’exprime le procureur des intimés «il atteste tout simplement d’un fait».

Passant à la deuxième hypothèse, encore là l’acte du Ministre consistant à déposer un certificat devant la Cour des sessions de la paix ne constitue à mon avis ni une décision de nature administrative, ni l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire. C’est, de la part du Ministre, recourir à un mode de preuve que la Loi autorise de façon spécifique. Au lieu d’obliger le Ministre à témoigner dans chaque cas, la Loi prévoit que le Ministre peut produire un certificat qui tient lieu du témoignage du Ministre comme cela existe dans de nombreux autres domaines. Il s’agit d’une règle d’administration de la preuve qui ne comporte de la part du Ministre aucune décision de nature administrative ni aucun exercice d’un pouvoir discrétionnaire. Que la Loi dispose par ailleurs que le certificat est «une preuve concluante» du jour où la preuve est venue à la connaissance du Ministre, ne change pas la nature de l’acte ou des actes de celui-ci.

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Le dépôt d’un certificat attestant de la date à laquelle la preuve est venue à la connaissance du Ministre ne constitue, ni par le fait même du dépôt du certificat, ni par l’affirmation qu’il contient, une décision administrative ou l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le Ministre de façon à lui rendre applicable la définition des mots «office, commission ou autre tribunal fédéral».

Sans me prononcer sur les autres questions soulevées, je suis d’avis qu’en l’espèce il n’existe pas de recours en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale et que pour ce motif le pourvoi doit être rejeté avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs des appelants: Byers, Casgrain, McNally, Dingle, Benn & Lefebvre, Montréal.

Procureurs des intimés: Gaspard Côté et Jacques Ouellet, Montréal.

[1] Motifs prononcés oralement par le juge à l’audience.

Références :

Jurisprudence: Sharp v. Wakefield, [1891] A.C. 173; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; City of Hamilton v. Hamilton Harbour Commissioners (1972), 27 D.L.R. (3d) 385; B. c. Ministère de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, [1975] C.F. 602.

Proposition de citation de la décision: Fee et autre c. Bradshaw et autres, [1982] 1 R.C.S. 609 (10 mai 1982)

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Origine de la décision

Date de la décision : 10/05/1982
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