Facebook Twitter Appstore
Page d'accueil > Résultats de la recherche

§ Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004 (23 juin 1982)

Imprimer

Sens de l'arrêt : Le pourvoi est rejeté

Numérotation :

Référence neutre : [1982] 1 R.C.S. 1004 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1982-06-23;.1982..1.r.c.s..1004 ?

Analyses :

Droit constitutionnel - Taxation - Politique énergétique nationale - Ressource appartenant à une province - Compétence du Parlement pour imposer la taxe fédérale proposée sur le gaz naturel exporté par l’Alberta - Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, S.R.C. 1970, Appendice II, art. 91(2), (3), 108, 109, 117, 125 - Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, S.R.C. 1970, Appendice II, art. 1 - Acte de l’Alberta, 1905 (Can.), chap. 3 (S.R.C. 1970, Appendice II), art. 20(1) - Loi sur la taxe d’accise, S.R.C. 1970, chap. E-13 - Loi sur l’administration du pétrole, 1 (Can.), chap. 47 - Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, chap. N-6 - Règlement sur l’Office national de l’énergie (Partie VI), C.R.C. 1978, chap. 1056.

Le pourvoi concerne une taxe que la Couronne du chef du Canada veut imposer sur du gaz naturel appartenant à la Couronne du chef de l’Alberta, que celle-ci produit et destine à l’exportation. La question est de savoir si l’art. 125 de l’A.A.N.B. protège ce gaz naturel contre la taxe en cause. Le pourvoi, qui tire son origine d’un renvoi adressé par le lieutenant-gouverneur de l’Alberta à la Cour d’appel de cette province, attaque l’arrêt par lequel ladite cour a conclu que la taxe ne s’applique pas au gaz en question, et qu’elle est, dans la mesure où elle se veut applicable, ultra vires du Parlement du Canada.

Arrêt (Le juge en chef Laskin et les juges McIntyre et Lamer sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.

Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey et Chouinard: En l’espèce, des documents extrinsèques, plus particulièrement le Programme énergétique natio-

[Page 1005]

nal 1980 et les documents budgétaires fédéraux de 1980, sont recevables pour montrer le contexte factuel et le but que vise le projet de loi prévoyant la taxe en cause. Pour recueillir des deniers ou réglementer le commerce ou à ces deux fins, on peut imposer une taxe sur le mouvement des marchandises. Vue dans le contexte du Programme énergétique national 1980, du budget fédéral de 1980 et des programmes fédéraux actuels réglementant le prix et la quantité de gaz mis sur les marchés interprovinciaux et internationaux, la taxe proposée ne constitue manifestement pas un moyen de réglementation. Il ne s’agit pas non plus d’une taxe sur les exportations, car elle s’applique à tout le gaz, qu’il soit consommé à l’extérieur ou à l’intérieur de l’Alberta, et ne vise les exportations que d’une façon subsidiaire. Le projet de loi C-57 n’est pas une matérialisation de la compétence du Parlement relative aux échanges et au commerce que lui confère le par. 91(2); il est de par son caractère véritable une mesure en matière de taxation au sens du par. 91(3). Le pouvoir du Parlement d’imposer une taxe en vertu de cette disposition est assujetti à l’art. 125 qui porte que nulle terre ou propriété appartenant à la Couronne du chef du Canada ou d’une province ne sera sujette à la taxation. Cette immunité vise à empêcher qu’un palier de gouvernement ne s’approprie à son propre usage le bien de l’autre palier, ou les fruits de ce bien. Par conséquent, le par. 25.13(1) du projet de loi C-57 est ultra vires pour ce qui est des droits de la province de l’Alberta en tant que propriétaire du gaz en question. Si l’article 125 restreint le pouvoir fédéral en matière fiscale, il ne limite pas pour autant l’exercice des autres pouvoirs énumérés à l’art. 91. Ainsi, une loi fédérale qui revêt la forme d’une mesure fiscale peut néanmoins lier une province si elle relève principalement d’un pouvoir fédéral autre que celui que confère le par. 91(3).

Le juge en chef Laskin et les juges McIntyre et Lamer, dissidents: La question fondamentale en l’espèce est de savoir dans quelle mesure la Constitution permet de limiter l’exercice du pouvoir fédéral compte tenu de la protection que l’art. 125 accorde aux biens de la Couronne du chef d’une province. La primauté sans restriction qui se dégage manifestement de l’art. 91 n’est pas subordonnée à l’art. 125. Il est néanmoins possible de concilier d’une façon rationnelle l’art. 125 et l’exercice du pouvoir législatif fédéral conféré par l’art. 91; l’art. 125 habilite la Couronne du chef d’une province, en l’absence de loi fédérale, à agir en tant que propriétaire hors de la province, alors qu’à titre de législateur elle ne peut exercer sa compétence que dans les limites de la province. En l’espèce, même si la province n’agit qu’en sa qualité de propriétaire, elle est tenue d’obtenir une licence d’exportation en conformité de la loi fédérale

[Page 1006]

applicable. La taxe, qui s’inscrit dans le cadre d’un programme de réglementation, est une taxe sur une opération qui s’applique dès lors que le bien franchit une frontière internationale; il ne s’agit pas d’une simple mesure surajoutée à ce point étrangère au contrôle des exportations qu’elle constitue une taxe sur la ressource elle-même. L’exigence que la taxe soit payée par la personne, en l’espèce la Couronne du chef de la province, ne change rien à sa nature et, de par cette nature, elle échappe à l’art. 125. Il n’est pas nécessaire d’invoquer, pour soutenir la validité du projet de loi, le pouvoir de légiférer pour «la paix, l’ordre et le bon gouvernement» du Canada.

[Jurisprudence: arrêts examinés: Attorney-General for Quebec v. Nipissing Central Railway Company et ai, [1926] A.C. 715; Renvoi relatif aux eaux et à l’énergie hydraulique, [1929] R.C.S. 200; Procureur général de la Colombie-Britannique c. Procureur général du Canada (l’arrêt Johnny Walker) (1922), 64 R.C.S. 377, confirmé par [1924] A.C. 222; arrêts mentionnés: Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714; St. Catherine’s Milling and Lumber Company v. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46; Renvoi relativement à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7 et autres, [1978] 2 R.C.S. 1198; Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 355; Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Mann c. La Reine, [1966] R.C.S. 238; Bennett & White (Calgary) Ld. v. Municipal District of Sugar City No. 5, [1951] A.C. 786; Attorney-General for Saskatchewan v. Canadian Pacific Railway Company et al., [1953] A.C. 594; New York v. United States (1945), 326 U.S. 572.]

POURVOI contre un arrêt par lequel la Cour d’appel de l’Alberta, [1981] 2 W.W.R. 408, 122 D.L.R. (3d) 48, 28 A.R. 11, a conclu que la «Taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel» est ultra vires du Parlement du Canada dans la mesure où elle se veut applicable au gaz en question. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges McIntyre et Lamer sont dissidents.

J.J. Robinette, c.r., W.E. Code, c.r., et T.B. Smith, c.r., pour l’appelant.

William Henkel, c.r., J.C. Major, c.r., et R.W. Paisley, c.r., pour l’intimé.

Jean-K. Samson et Odette Laverdière, pour l’intervenant le procureur général du Québec.

[Page 1007]

K.M. Lysyk, c.r., et E.R.A. Edwards, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.

D.D. Blevins et T.G. Hague, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.

D.D.M. Goldie, c.r., George Taylor, c.r., et John D. Whyte, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.

James A. Nesbitt, c.r., pour l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve.

J.M. Robertson, c.r., et D.G. Samuelson, pour l’intervenante l’Association pétrolière indépendante du Canada.

Le JUGE EN CHEF LASKIN ET LES JUGES MCINTYRE ET LAMER (dissidents) — Nous avons eu l’avantage de lire les motifs de jugement qui expriment l’avis de confirmer en l’espèce l’opinion de la Cour d’appel de l’Alberta qui a statué, dans le cadre d’un renvoi, que la loi fédérale proposée faisant l’objet du renvoi est ultra vires dans la mesure où elle imposerait une taxe sur l’exportation de gaz naturel appartenant à la Couronne du chef de l’Alberta et produit par celle-ci. Il s’agit ici d’un cas rare où, à notre avis, s’il y avait confirmation de l’arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta, la forme primerait le fond dans une question constitutionnelle. L’arrêt de la Cour d’appel constitue en quelque sorte une application en sens inverse de la doctrine de la législation déguisée; tout en concluant au caractère spécieux de la loi quant au fond, cette cour a, par une déclaration d’invalidité, donné à la forme une valeur indépendante.

Les questions litigieuses en l’espèce concernant la portée relative du pouvoir en matière de réglementation des échanges et du commerce que le par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique confère au Parlement fédéral et du pouvoir en matière de prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation dont l’investit le par. 91(3), compte tenu de l’exemption de la taxation de toute terre ou propriété appartenant à une province dont bénéficie la Couronne du chef d’une province aux termes de l’art. 125. Deux observations s’imposent dès le début. Premièrement, et il ne faut pas l’oublier, les pouvoirs fédéraux susmen-

[Page 1008]

tionnés s’appliquent et peuvent être invoqués nonobstant toute disposition de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et, partant, nonobstant l’art. 125 ou toute autre disposition qui protège les provinces ou leur confère un pouvoir législatif. Deuxièmement, il ne s’agit pas en l’espèce d’un cas où le pouvoir provincial, ou une mesure prise par une province en vertu d’une loi qui relève de sa compétence, est confronté à un pouvoir fédéral non exercé. Le Parlement (aux fins de la présente espèce) a légiféré positivement et nous nous intéressons donc au fond du texte législatif qu’il a (au figuré) adopté.

De plus, il n’existe aucun principe d’immunité de la Couronne du chef d’une province contre le pouvoir législatif fédéral, que ce soit en matière de réglementation ou de taxation, dès qu’une province se lance apparemment dans le domaine des exportations et des opérations internationales. C’est le cas en l’espèce. En effet, le gouvernement fédéral deviendrait l’otage de la Couronne du chef d’une province si cette dernière pouvait échapper à son pouvoir général en matière de commerce international, en affirmant tout simplement qu’elle met des biens de la Couronne sur le marché international.

On laisse entendre dans les motifs que nous avons lus que la taxe proposée, qui fait l’objet du présent pourvoi, s’applique au gaz naturel qui appartient à la province et qui est exporté. Ce n’est pas, cependant, ce que dit la motion des voies et moyens ni le projet de loi C-57 destiné à appliquer cette taxe. Nous nous en tenons à l’aspect de la motion et du projet de loi qui se rapporte à la taxation des exportations de gaz naturel appartenant à la province. On ne conteste cette taxe que dans la mesure où elle frappe l’exportation de ce gaz du Canada. Bien sûr, pour apprécier le bien-fondé de cette contestation, il n’est que raisonnable d’examiner l’ensemble du programme envisagé dans la loi proposée, ce que nous ferons un peu plus loin.

Certaines observations préliminaires s’imposent. A notre avis, il n’est pas réaliste de prétendre que le pouvoir fédéral en matière fiscale ne concerne que ce qu’on pourrait appeler la simple taxation. Le fait que, par définition, ce pouvoir s’applique

[Page 1009]

au prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation (c’est nous qui soulignons) suffit à écarter cette notion. Des mesures fiscales peuvent évidemment être conçues pour produire un revenu sans aucune autre considération, mais un bon nombre de mesures de ce type ont des objectifs économiques, parfois explicites, parfois implicites. De plus, lorsque ces mesures sont assorties d’autres mesures prises en vertu du pouvoir en matière d’échanges et de commerce, comme c’est le cas, par exemple, de la législation douanière, on ne peut guère les considérer simplement comme des mesures destinées à produire un revenu. Cela est particulièrement vrai lorsque des restrictions à l’exportation et à l’importation sont établies, soit seules en vertu d’un système de licences, soit conjointement avec des mesures fiscales de manière à promouvoir des objectifs économiques qu’il est loisible au Parlement de fixer.

Il n’est guère nécessaire d’ajouter que nous ne connaissons aucun principe de droit constitutionnel qui empêche soit le Parlement, soit une législature provinciale, de fonder un texte législatif sur plus d’un des pouvoirs législatifs qui lui ont été conférés. Qu’une cour dépouille une loi contestée d’un appui fondamental pour ensuite conclure à la vulnérabilité de ce qui reste, voilà une façon inacceptable d’aborder une politique aussi soigneusement structurée que la politique détaillée et complète que nous avons à étudier en l’espèce.

Contrairement à la Cour d’appel de l’Alberta, nous nous voyons dans l’impossibilité de conclure que la loi proposée en l’espèce impose une taxe qui n’a aucun rapport avec une réglementation quelconque. Cette cour a conclu que la mesure fédérale ne peut constitutionnellement s’appliquer à une ressource appartenant à la Couronne du chef de la province, même lorsque cette ressource est exportée, et que, dans la mesure où elle se veut applicable à ladite ressource, elle constitue une exaction inconstitutionnelle. De plus, nous ne pouvons, pour les motifs qui suivent, partager l’avis que la taxe frappe un bien de la Couronne au sens de l’art. 125. Dès que le bien, en l’espèce (pour reprendre l’expression employée dans la loi contestée) le gaz commercialisable acheminé par pipeline, est exporté du Canada de manière à entraîner l’appli-

[Page 1010]

cation de la taxe, il ne s’agit plus d’un bien in situ ni même d’un bien de la province, dont la Couronne à titre de propriétaire, ou encore un cessionnaire, a la jouissance dans les limites de cette province. Il s’agit plutôt d’une opération commerciale internationale fondée sur la nécessité reconnue d’obtenir l’approbation fédérale du projet d’exportation de la matière en question.

La loi fédérale proposée: son objet et sa nature

Les dispositions pertinentes du projet de loi C-57 ajouteraient à la Loi sur la taxe d’accise une partie IV. 1 intitulée «Taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel». Cette nouvelle partie commence par un article d’interprétation ou de définition, soit l’art. 25.1. Voici les définitions et les dispositions de fond qui nous intéressent:

25.1 (1) Dans la présente Partie,

«courtier» désigne une personne, autre que le producteur u distributeur de gaz, exploitant une entreprise de ente du gaz commercialisable acheminé par pipeline;

«consommateur» désigne une personne utilisant le gaz commercialisable acheminé par pipeline

a) en tant que combustible ou source d’énergie,

b) dans la fabrication de produits destinés au commerce, ou

c) à toute autre fin, sauf à des fins de revente;

«distributeur» désigne une personne qui, au cours d’une année, exploite une entreprise de vente, à des consommateurs au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, et dont le volume de ces ventes, pendant l’un ou l’autre des délais de trois mois consécutifs au cours de l’année précédente, est d’au moins cinquante pour cent du total de ses ventes de gaz commercialisable acheminé par pipeline, autres que les ventes, au cours de ce même délai, aux organismes provinciaux de commercialisation du pétrole ou du gaz naturel, et s’entend en outre de toute personne ou catégorie de personnes que désignent les règlements pris en conformité avec l’alinéa 25.19a);

«producteur de gaz» désigne une personne ayant le droit de récupérer le gaz à partir d’un réservoir naturel au Canada; s’entend en outre de l’exploitant;

«titulaire de licence» désigne un producteur, courtier ou distributeur de gaz auquel a été délivrée une licence aux termes de l’article 25.16; s’entend en outre de tout producteur, courtier ou distributeur de gaz tenu, aux termes de ce même article, de demander une licence.

[Page 1011]

«gaz commercialisable acheminé par pipeline» désigne du gaz autre que:

a) les liquides extraits du gaz naturel, et

b) le gaz réinjecté dans un réservoir naturel à des fins autres que le stockage;

(2) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe a été payée aux termes de la présente Partie, est exporté depuis le Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada et ce, en conformité avec une licence délivrée aux termes de la Partie VI de la Loi sur l’Office national de l’énergie ou en conformité avec toute autre autorisation aux termes de cette même loi, l’exportateur de gaz est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce même gaz et avoir reçu ce même gaz au moment où il l’exporte.

(3) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe n’a été payée aux termes de la présente Partie, est reçu en vue de son exportation par une personne pour le compte d’un distributeur, d’un courtier ou d’un producteur de gaz et ce, en échange de gaz naturel d’origine étrangère livré au Canada, ce distributeur, courtier ou producteur de gaz est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce gaz commercialisable acheminé par pipeline et l’avoir reçu au moment où cette personne le reçoit aux fins d’exportation.

(4) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe n’a été payée aux termes de la présente Partie, est reçu par une personne, autre qu’un distributeur, sur les ordres ou pour le compte d’un distributeur, ce même distributeur est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce gaz et avoir reçu ce gaz au moment où cette personne le reçoit.

(6) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe n’a été payée aux termes de la présente Partie, est consommé par un producteur de gaz, ou par un courtier, celui-ci est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce gaz et avoir reçu ce gaz au moment où il l’a affecté à sa propre consommation.

25.11 La présente Partie a pour objet de pourvoir aux pouvoirs législatifs que nécessite l’imposition d’une taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel et ce, à titre d’élément essentiel et de partie intégrante de la politique nationale de fixation des prix du pétrole et du gaz, aux termes du Programme national de l’énergie.

[Page 1012]

25.12 La présente Partie lie Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province, ainsi que toute personne agissant pour Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province ou pour le compte de celle-ci.

25.13 (1) Il est imposé, levé et perçu, sur la réception, par un distributeur au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, une taxe au taux que précise le paragraphe (5).

(2) II est imposé, levé et perçu, sur la réception par un consommateur, au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, provenant soit d’un producteur de gaz, ou d’un courtier, soit d’une personne agissant pour un producteur de gaz ou un courtier, ou pour le compte de celui-ci, une taxe au taux que précise le paragraphe (5).

(5) Il est imposé, aux termes du présent article, une taxe au taux

a) de vingt-huit cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 31 octobre 1980 et avant le 1er juillet 1981;

b) de quarante-deux cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 30 juin 1981 et avant le 1er janvier 1982;

c) de cinquante-six cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 31 décembre 1981 et avant le 1er janvier 1983; et

d) de soixante-dix cents le gigajoule, lorsqu’il s’agit de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu après le 31 décembre 1982.

(6) La taxe imposée aux termes du présent article est payable, par le distributeur ou par le consommateur, selon le cas, au moment où il reçoit le gaz commercialisable acheminé par pipeline.

25.15 Dans tous les cas où l’on reçoit ou bien du gaz commercialisable acheminé par pipeline, ou bien des liquides extraits du gaz naturel, dans des circonstances ou des conditions telles qu’il devient difficile de calculer le moment de la réception de ce gaz ou de ces liquides, de même que la quantité reçue et ce, par suite de l’insuffisance des méthodes ou des dispositifs de mesure, le Ministre peut calculer le moment de leur réception, ainsi que la quantité reçue, aux fins de fixer la taxe payable aux termes de la présente Partie.

25.16 (1) Sous réserve du présent article, tout producteur de gaz, courtier et distributeur doit faire, en la forme que peut prescrire le Ministre, une demande de licence aux fins de la présente Partie.

[Page 1013]

(2) Le Ministre peut délivrer une licence à quiconque en fait la demande aux termes du paragraphe (1). Toutefois, il peut ordonner que Tune ou l’autre des catégories de producteur de gaz, de courtier ou de distributeur soit dispensée de l’obligation d’obtenir une licence aux termes du présent article; une personne ainsi dispensée de demander une licence n’est pas tenue de le faire.

(3) Le Ministre peut, en tout temps, retirer la dispense qu’il a octroyée aux termes du paragraphe (2).

(4) Le Ministre peut annuler la licence délivrée aux termes du présent article dans le cas où il estime qu’elle n’est plus requise aux fins de la présente Partie.

L’article 25.11, précité, qui figure immédiatement après les définitions, est une disposition clé de cet ajout à la Loi sur la taxe d’accise. Je réitère l’objectif énoncé à l’art. 25.11 qui est de pourvoir aux pouvoirs législatifs que nécessite l’imposition d’une taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel «et ce, à titre d’élément essentiel et de partie intégrante de la politique nationale de fixation des prix du pétrole et du gaz, aux termes du Programme national de l’énergie». Il s’agit d’une disposition de référence qui est complète malgré sa concision et dont il faut tenir compte pour évaluer la portée du projet de loi C-57 qui ajoute la partie IV. 1 à la Loi sur la taxe d’accise.

Il faut également tenir compte de la Loi sur l’Office national de l’énergie en vertu de laquelle la Couronne du chef de l’Alberta s’est vu délivrer une licence (selon les faits présumés exacts dans l’ordonnance de renvoi) l’autorisant à exporter du gaz naturel du Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada.

Nous aborderons en premier lieu certaines des considérations qui se dégagent du Programme énergétique national et qui s’appliquent en l’espèce. Il est nécessaire d’écarter dès le début l’appréciation erronée qu’a faite la Cour d’appel de l’Alberta d’un paragraphe figurant à la p. 37 du long document intitulé Le Programme énergétique national 1980, publié par le ministère de l’Energie, des Mines et des Ressources. La Cour a dit dans ses motifs:

[Page 1014]

[TRADUCTION] NOUS constatons en passant dans le Programme énergétique national… la déclaration expresse qu’il ne s’agit pas d’une taxe sur les exportations.

Cela se rapporte évidemment à la déclaration suivante qui se trouve à la p. 37 susmentionnée:

Aussi le gouvernement du Canada décide-t-il de ne pas instaurer de taxe sur les exportations de gaz naturel.

La Cour d’appel de l’Alberta a complètement ignoré le terme éloquent «aussi» qui figure dans la phrase citée et qui renvoie à l’analyse aboutissant à cette phrase. Il ressort de l’analyse, aux pp. 35 à 37 du document intitulé Le Programme énergétique national 1980, que le gouvernement envisageait l’imposition d’une taxe fédérale sur les exportations de gaz naturel, laquelle serait payée par la partie qui recevrait le gaz exporté. Elle serait donc comprise dans le prix et probablement percevable par l’exportateur en tant que mandataire du gouvernement du Canada. Cela est évident à la lecture des passages suivants qui se trouvent aux pp. 36 et 37 du document intitulé Le Programme énergétique national 1980:

Les gouvernements de l’Alberta et de la Colombie-Britannique se sont vigoureusement opposés à une taxe sur les exportations de gaz naturel. Ils ont prétendu que cela empièterait sur leur droit de propriété en matière de ressources. Ils ont aussi fait valoir qu’une taxe sur les exportations de gaz serait discriminatoire.

Le gouvernement du Canada rejette ces arguments. Le droit constitutionnel du gouvernement fédéral d’imposer des taxes sur l’exportation de tout produit est incontestable. Prétendre le contraire revient à vouloir accroître les pouvoirs des provinces bien au delà de ce que permet actuellement la constitution. Le gouvernement fédéral a taxé des exportations d’électricité pendant 38 ans, de 1925 à 1963. Il a également instauré, en 1973, une taxe sur les exportations de pétrole, qui existe toujours.

Une taxe sur les exportations de gaz naturel n’est pas discriminatoire. Ces exportations ont apporté une rente économique énorme, leur prix étant monté en flèche à la suite des hausses de prix de l’OPEP. La taxation établie en fonction de la capacité contributive est conforme aux principes les mieux établis.

Cependant, par déférence pour les provinces qui s’y opposaient, le gouvernement fédéral a abandonné ce projet, proposant à sa place un régime

[Page 1015]

fiscal différent. Ce régime, qui ressort de la motion des voies et moyens et du projet de loi C-57, est ainsi décrit à la p. 38 du document intitulé Le Programme énergétique national 1980:

Toutes les ventes de gaz naturel — notamment sur les marchés extérieurs — seront assujetties à la taxe. Il n’y a aucune raison d’exempter les exportations de la taxe perçue sur tout le gaz produit et consommé au Canada. Les quantités de gaz destinées à l’exportation seront exonérées de la taxe jusqu’au 1er février 1981, l’entente conclue avec le gouvernement américain obligeant le Canada à donner préavis de 90 jours avant de modifier les prix.

Compte tenu de cette déclaration et de la loi proposée, il est impossible, à notre avis, de prétendre qu’il n’y a pas eu imposition d’une taxe sur les exportations, payable par le producteur-distributeur. Il est également impossible de prétendre que, sous cet aspect, l’exportation n’est pas le mécanisme de déclenchement. La Cour d’appel de l’Alberta a de toute évidence mal interprété la position fédérale sous le régime de la loi proposée.

Certes, Le Programme énergétique national 1980 est un document qui sert ses propres intérêts et, à des fins constitutionnelles, il faut l’aborder avec circonspection pour déterminer à quels égards, s’il y a lieu, les déclarations qu’il contient se reflètent dans la loi proposée ou dans des textes législatifs connexes. La mention de ce document dans le projet de loi ne comporte pas les détails qu’il donne lui-même au sujet de la politique énergétique nationale. On peut néanmoins l’examiner pour en dégager les composantes et pour déterminer comment les revenus que l’on prévoit tirer des taxes établies en vertu de la loi proposée (y compris la taxe sur les exportations) se rattachent à la politique déjà en vigueur et aux autres orientations envisagées par le Programme.

Il est nécessaire de fournir certains détails sur le Programme énergétique national si l’on veut bien situer les politiques qu’il contient. En présentant le Programme énergétique national, le ministre responsable a exposé ce qu’il a appelé les trois principes d’action fédérale. Les voici:

Il faut instaurer des conditions permettant aux Canadiens de prendre en main leur avenir énergétique grâce à la sécurité des approvisionnements et à l’indépendance vis‑à-vis du marché mondial du pétrole.

[Page 1016]

Il faut offrir aux Canadiens, à tous les Canadiens, la possibilité réelle de participer au secteur énergétique en général et à l’industrie pétrolière en particulier, ainsi que de partager les fruits de l’expansion industrielle.

Il faut établir un régime de prix du pétrole et de partage des recettes qui tienne compte de l’exigence d’équité pour tous les Canadiens, où qu’ils habitent.

Le document du Programme énumère les considérations suivantes (c’est nous qui soulignons et ajoutons la numérotation):

[1.] Le Canada produit plus d’énergie qu’il n’en faut pour remplacer entièrement les importations de pétrole et en avoir encore assez pour l’exporter s’il le veut. Nous disposons d’un excédent appréciable de capacité dans la production de gaz naturel et d’électricité, et d’un potentiel considérable en matière de charbon et d’énergie renouvelable. Moyennant des efforts résolus pour restreindre la demande d’énergie — ce qui nous donnera le temps de développer de nouvelles sources d’énergie — notre capacité d’autosuffisance pourrait être maintenue pendant tout l’avenir prévisible. L’importante augmentation récente des réserves de gaz naturel facilite un effort concerté en vue de remplacer l’énergie importée par des sources intérieures. L’escalade des prix du pétrole depuis le milieu des années 70 et les coûts possibles de notre dépendance vis-à-vis d’approvisionnements étrangers incertains militent puissamment, sur le plan économique et politique, en faveur d’une diminution de la part du pétrole dans notre bilan énergétique. La voie est maintenant libre pour réduire les importations de pétrole en utilisant une énergie nationale plus abondante qui soit d’un prix raisonnable, facilement transportable et acceptable pour l’environnement.

[2.] L’énergie a toujours été une question à part. Aucun Canadien ne peut échapper aux effets d’un changement d’accessibilité ou de prix de l’énergie. Son influence sur les autres activités, les autres produits, les autres services est générale. Nous dépendons énormément d’elle et aucun d’entre nous ne peut éliminer cette dépendance. Les gouvernements, au Canada et ailleurs, sont depuis longtemps conscients de cette situation particulière. Dans notre pays, par exemple, les échanges des principaux types d’énergie sont étroitement réglementés depuis plusieurs années par des organismes fédéraux. Des dispositions

[Page 1017]

particulières régissant les exportations d’énergie sont en place depuis un certain temps; elles reflètent un consensus national selon lequel les besoins canadiens doivent être satisfaits en premier et seuls les excédents d’énergie peuvent être exportés. Au niveau international, la création d’institutions telles que l’Agence internationale de l’énergie souligne le fait que l’énergie joue un rôle extraordinairement important dans le monde d’aujourd’hui.

De plus, un nouveau motif justifie un régime spécial. En raison d’événements extérieurs n’ayant aucun lien avec la situation au Canada, les consommateurs canadiens doivent payer toujours plus cher et l’énergie importée et l’énergie produite chez eux. Cette hausse des prix intérieurs bénéficie en grande partie — presque la moitié — aux gouvernements des provinces productrices de pétrole, Alberta en tête. Les transferts de richesse qui en résultent entre les régions ont atteint de telles proportions et augmentent si rapidement qu’ils sont devenus une question nationale.

[3.] Les provinces productrices ont droit à des recettes importantes à titre de propriétaires des ressources. Les recettes provenant de la vente du pétrole et du gaz et les retombées économiques de l’expansion du secteur des ressources ont engendré une prospérité sans précédent et salutaire dans les trois provinces les plus à l’ouest. Cette prospérité ne semble pas près de finir; en fait, l’expansion du secteur de l’énergie entraîne déjà un déplacement important et durable de la richesse, de l’activité et de la population vers l’ouest.

Simultanément, il faut tenir compte d’un droit national — un droit de tous les Canadiens — sur une partie de ces recettes et avantages. La croissance de l’industrie pétrolière depuis plusieurs années et ses perspectives prometteuses doivent beaucoup à la politique nationale, notamment à celle qui a assuré un marché au pétrole et au gaz de l’Ouest canadien, ainsi qu’aux dispositions fiscales fédérales qui étaient et qui restent extraordinairement favorables. Les citoyens du Canada et leur gouvernement national ont joué un rôle de premier plan dans la promotion du développement de l’industrie pétrolière et gazière; à ce titre, ils ont le droit d’en bénéficier aussi.

[Page 1018]

[4.] Le fond de la question n’est pas non plus le partage des recettes entre l’industrie et les pouvoirs publics. On pourrait obtenir des recettes accrues auprès des compagnies pétrolières et gazières, mais la solution ne peut se limiter à cela. Il serait injuste de recourir uniquement à de nouvelles taxes sur l’industrie. Ce serait également peu indiqué, car la réalisation de nos objectifs d’approvisionnement énergétique en souffrirait. Enfin, cela ne répondrait pas à la question fondamentale, celle de la répartition appropriée des recettes pétrolières et gazières entre les gouvernements.

Quelle est la part des recettes qui correspond aux besoins et aux responsabilités des deux paliers de gouvernement? A l’heure actuelle, les gouvernements provinciaux reçoivent plus des trois quarts des recettes tirées de la production pétrolière et gazière qui vont au secteur public. L’Alberta, avec 10% de la population du Canada, reçoit plus de 80% des recettes pétrolières des provinces.

En vertu des ententes actuelles, le gouvernement de l’Alberta voit augmenter rapidement ses recettes pétrolières et gazières. Ces dernières ont progressé plus vite que ses dépenses, bien que celles-ci se soient élevées plus rapidement que dans toute autre province. L’Alberta a pu en outre réduire sensiblement les taux d’imposition des sociétés dans les secteurs autres que celui des ressources, et ses citoyens jouissent du fardeau fiscal le moins lourd et du revenu disponible le plus élevé au Canada. Grâce à la hausse du prix du pétrole et du gaz, les recettes de la province sont suffisantes pour permettre au gouvernement de l’Alberta d’enregistrer des excédents budgétaires croissants pendant l’avenir prévisible.

D’après n’importe quel régime plausible de prix et de partage des recettes, la situation financière du gouvernement de l’Alberta se renforcera notablement, tant dans l’absolu que par habitant. Les Canadiens doivent cependant décider si le système actuel, qui concentre les avantages financiers de la hausse des prix du pétrole entre les mains d’un gouvernement provincial et ne bénéficie guère au gouvernement national, est approprié.

Le gouvernement du Canada pense que le système actuel n’est ni approprié, ni juste. Il pense que des dispositions plus adaptées doivent être prises, de manière que le gouvernement qui doit rendre des comptes à tous les Canadiens, le gou-

[Page 1019]

vernement national, ait accès aux ressources financières nécessaires pour répondre aux besoins nationaux.

[5.] L’un des objectifs de la Stratégie de l’énergie pour le Canada, publiée en 1976 par le gouvernement du Canada, était d’accroître sensiblement la participation canadienne dans le secteur du pétrole. Bien que la proportion des capitaux étrangers y ait quelque peu diminué, l’objectif n’a pas été atteint. En raison, peut-être, de l’importance accordée à la sécurité des approvisionnements depuis le milieu des années 70, la politique énergétique n’a pas favorisé suffisamment l’accroissement de la participation canadienne dans ce secteur.

De façon générale, la politique des prix et les mesures fiscales ont assuré à l’industrie les ressources nécessaires pour financer ses dépenses. Cela signifie que le consommateur de pétrole et le contribuable canadien ont financé en quasi-totalité l’expansion considérable de l’industrie.

[6.] L’important reste qu’aujourd’hui les compagnies étrangères contrôlent la presque totalité de l’industrie canadienne du pétrole et du gaz et de ses recettes. Elles contrôlent l’avenir, par leur mainmise sur les territoires où se fait l’exploration. Les permis relatifs aux régions pionnières sont largement détenus par des sociétés sous contrôle étranger. Sur les 290 millions d’acres concédées par permis sur des terres pionnières, 110 millions d’acres sont détenues par des sociétés sous contrôle canadien. Du côté des permis détenus par des Canadiens, Petro-Canada joue le principal rôle, avec 60%. C’est l’une des rares compagnies canadiennes capables d’assumer le coût et les risques de l’exploration dans les régions pionnières. La société Dome Petroleum Limited, une autre société sous contrôle canadien, détient aussi 15%. Les autres compagnies canadiennes ne détiennent que de très faibles intérêts dans ces régions importantes pour les gisements nouveaux. De même, les usines actuelles d’exploitation des sables pétrolifères sont dominées par les entreprises étrangères. Les sociétés sous contrôle canadien ne représentent que 34% des capitaux propres dans l’entreprise Syncrude.

Si l’on ne modifiait pas cette situation, les sociétés étrangères représenteraient une forte proportion de l’approvisionnement futur du

[Page 1020]

Canada en énergie. Le réinvestissement des sommes procurées à ces sociétés par leur production actuelle contribuerait à accroître leur taille et leur influence.

[7.] Le Canada n’est pas assez riche en énergie pour pouvoir se permettre de dilapider ses ressources énergétiques ou de retarder des décisions difficiles. Ce serait rendre un mauvais service à nous-mêmes, aux générations futures de Canadiens et à un monde qui attend de nous que nous jouions un rôle conforme à notre force. Le Canada n’est pas non plus menacé par la situation énergétique au point de devoir prendre des décisions précipitées sans tenir compte des autres préoccupations nationales importantes.

Le gouvernement du Canada pense que l’énergie ne devrait pas être un problème. Au contraire, elle peut être un facteur clé dans la solution de nos problèmes plus généraux, si le pays se dote d’un programme assurant aux Canadiens la sécurité des approvisionnements en énergie, la possibilité de participer à leur développement et l’éguité dans le partage des avantages découlant des richesses énergétiques de la nation. Le Programme énergétique national est conçu de manière à atteindre ces objectifs.

[8.] Malgré ses atouts, le bilan et les échanges énergétiques de notre pays l’exposent inutilement et dangereusement aux aléas du marché mondial du pétrole. Il faut dès maintenant prendre des mesures pour parvenir à une sécurité durable en matière d’énergie.

Le régime fiscal actuel concentre de manière excessive la prospérité due au pétrole au Canada et est très loin de procurer au gouvernement fédéral les recettes dont il a besoin pour gérer l’économie canadienne, réduire les disparités régionales et mettre en oeuvre une politique nationale efficace de l’énergie. De plus, malgré une présence canadienne importante et dynamique dans le domaine du pétrole et du gaz naturel, la participation des Canadiens, par le biais du secteur privé ou public, y reste beaucoup trop faible. Le défi consiste à effectuer les changements voulus pour atténuer ces problèmes.

[9.] Le Programme énergétique national est la réponse du gouvernement fédéral à ces défis énergétiques. Il s’agit d’un train de mesures touchant à la fois les régimes de prix, les dispositions fiscales, les

[Page 1021]

programmes de dépenses et les initiatives fédérales directes visant à atteindre les objectifs de sécurité énergétique, de participation et d’équité. Les éléments particuliers du Programme énergétique national, exposés ci-après, permettront de restructurer le bilan énergétique du Canada afin d’équilibrer l’offre et la demande intérieures de pétrole d’ici 1990, d’obtenir un partage équitable des avantages et des charges liés à l’énergie entre tous les Canadiens, de promouvoir une forte participation canadienne dans le secteur de l’énergie, d’étendre le rôle du secteur public en matière de pétrole et de gaz, et d’obtenir des retombées industrielles plus importantes du développement de l’énergie.

Les extraits du Programme énergétique national que nous avons reproduits suffisent, croyons-nous, pour indiquer qu’en ce qui concerne le projet de loi contesté en l’espèce, il y a une combinaison de politiques en matière de taxation et de réglementation destinées à réaliser l’application des trois principes formulés par le ministre responsable. Ces politiques visent surtout à promouvoir la canadianisation des ressources énergétiques, à encourager la conservation de l’énergie et à appuyer un régime d’affectation de fonds selon lequel les revenus provenant de la taxe sur l’exportation de gaz naturel et de pétrole serviront à payer en partie le pétrole importé.

Il n’appartient à cette Cour d’apprécier ni la sagesse ni la possibilité de succès des politiques qu’envisage le Programme énergétique national. Son rôle est de se prononcer sur la validité d’une loi lorsque, comme en l’espèce, on en conteste la constitutionnalité. Une cour doit se garder de confondre validité et sagesse ou efficacité, et on s’attend également à ce qu’elle s’en remette au jugement législatif, voire politique, exprimé dans la loi, sauf dans la mesure où elle voit clairement un vice constitutionnel dans ce qui est proposé ou adopté.

Nous pouvons même avec plus de certitude considérer que la Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, chap. N-6 et modifications, en tant que loi connexe, précise la nature du projet de loi en cause en raison de la reconnaissance de l’obligation d’observer les dispositions en matière de licences de cette loi. L’article 81 de cette loi, qui se trouve à la partie VI, prévoit que «Sauf ce que

[Page 1022]

prévoient les règlements, une personne ne doit exporter du gaz… ou importer du gaz, que sous l’autorité et conformément à une licence délivrée selon la présente Partie». Les conditions à remplir pour obtenir une licence d’exportation ou d’importation de gaz sont énoncées dans les dispositions qui suivent et qu’il est inutile d’examiner en détail.

Il nous suffit de dire ici qu’on ne saurait considérer que la licence d’exportation est une simple soumission à un pouvoir de réglementation, pour ensuite considérer qu’elle est sans rapport avec la taxe, ce qui ferait de cette dernière une taxe indépendante et isolée sur le gaz produit en Alberta et par cette province. Ce serait là faire abstraction du cadre dans lequel la taxe s’inscrit, ce dont nous avons déjà parlé.

Le renvoi à la Cour d’appel de l’Alberta

Le présent pourvoi, formé de plein droit, porte sur l’avis exprimé par la Cour d’appel de l’Alberta dans le cadre d’un renvoi autorisé par décret pris le 12 novembre 1980. Ce décret formulait deux questions dont la Cour d’appel serait saisie et auxquelles elle devrait répondre en se fondant sur certains faits qu’il énonçait. A l’époque où le renvoi a été ordonné, il n’y avait que la motion des voies et moyens, mais on ne conteste pas que le projet de loi C-57 ne modifie aucunement les termes pertinents de cette motion.

Le renvoi posait les deux questions suivantes (et nous devons ajouter qu’elles n’ont subi aucune modification majeure dans l’ordonnance de cette cour enjoignant de donner avis aux procureurs généraux des provinces):

[TRADUCTION] 3. Les questions soumises à l’examen de la Cour d’appel sont les suivantes:

a) Si la taxe sur le gaz naturel exporté imposée aux termes de ladite loi est intra vires du Parlement du Canada, le gaz naturel exporté du Canada pour être utilisé à l’extérieur du Canada est-il assujetti à la taxe sur le gaz naturel exporté compte tenu des Actes de l’Amérique du Nord britannique, 1867 à 1975 et en particulier de l’article 117, 125 ou 126 ou de toutes combinaisons de ces articles?

b) La taxe sur le gaz naturel exporté imposée en vertu de ladite loi sur ledit gaz naturel qui est exporté du Canada pour être utilisé à l’extérieur du Canada, est-elle en totalité ou en partie ultra vires du Parle-

[Page 1023]

ment du Canada et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?

Selon l’exposé des faits à l’appui du renvoi qui figure dans le décret, c’est à la Couronne du chef de l’Alberta qu’appartiennent les terres de la Couronne, les mines et les minéraux (y compris le gaz naturel). Le décret parle ensuite du forage, sur certaines terres de la Couronne, d’un puits qui permet de produire du gaz naturel en quantité commerciale, lequel appartient exclusivement à la province de l’Alberta. Le décret poursuit en ces termes:

[TRADUCTION] 1…

f) la province de l’Alberta a conclu avec des sociétés commerciales des ententes pour l’extraction, la compression et le traitement dudit gaz naturel (ce traitement ne modifie ni la nature ni la qualité dudit gaz naturel, et ne sert qu’à enlever certaines impuretés) et pour son transport par pipeline en vue de sa vente par la province de l’Alberta à un acheteur aux Etats-Unis d’Amérique, lequel est une société faisant des affaires uniquement aux Etats-Unis et non au Canada;

g) ledit pipeline

(i) se trouve entièrement dans les limites de la province de l’Alberta et s’étend, à partir d’un point situé dans la partie sud-est de la province, sur une distance approximative de 20 milles jusqu’à la frontière internationale entre le Canada et les Etats-Unis d’Amérique, c’est-à-dire jusqu’à la frontière entre la province de l’Alberta et l’Etat du Montana, et

(ii) ne se raccorde à aucun autre pipeline situé dans la province de l’Alberta;

h) la province de l’Alberta demeure l’unique propriétaire dudit gaz naturel jusqu’à ce qu’il soit livré à l’acheteur sur le territoire de l’Etat du Montana, à la frontière qui sépare l’Etat du Montana et la province de l’Alberta;

i) le revenu provenant de la vente dudit gaz naturel sera versé au trésor de la province de l’Alberta pour être affecté aux services publics de la province;

Le paragraphe 2 du décret ajoute d’autres faits que l’on doit présumer exacts aux fins du renvoi. Ces faits sont les suivants:

[Page 1024]

[TRADUCTION] 2…

a) le Parlement du Canada a adopté une loi (appelée dans le présent appendice «ladite loi») qui reprend les termes de la motion des voies et moyens;

b) la province de l’Alberta s’est conformée à toutes les lois qui sont en vigueur dans cette province et qui se rapportent à la vente, à l’exportation et à la livraison dudit gaz naturel;

c) ledit gaz naturel est du gaz commercialisable acheminé par pipeline suivant la définition de cette expression dans la motion des voies et moyens, sur lequel aucune taxe n’a été payée en application de ladite loi et qui est exporté du Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada, soit en vertu d’une licence délivrée par l’Office national de l’énergie conformément à la partie VI de la Loi sur l’Office national de l’énergie, soit en vertu de tout autre pouvoir conféré par cette loi.

Même si le décret ne mentionne pas expressément les parties de la motion des voies et moyens qui prévoient la mise en oeuvre du Programme énergétique national du gouvernement fédéral, il convient d’examiner tous les termes de la motion, étant donné que le décret en fait mention et qu’elle est jointe en annexe à celui-ci. Ils portent notamment sur le Programme énergétique national qui devient donc pertinent dans l’étude des questions constitutionnelles dont nous sommes saisis en l’espèce. Il en est de même du projet de loi C‑57 qui avait été déposé avant l’audience devant la Cour d’appel de l’Alberta et qu’on avait soumis à l’examen de cette cour.

L’avis de la Cour d’appel de l’Alberta

La Cour, composée de cinq juges, a exprimé un avis per curiam, c’est-à-dire collectif, dans lequel elle a affirmé que si deux questions avaient été formulées, il n’y avait au fond qu’une seule question litigieuse, savoir:

[TRADUCTION] Le Parlement a-t-il compétence pour imposer cette taxe sur le gaz naturel en question ou l’article 125 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique l’empêche-t-il de le faire? Autrement dit: Quelle est la portée de la protection accordée par l’article 125 qui dispose:

«125. Nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à quelque province ne sera sujette à taxation.»

Elle a abordé cette question en examinant d’abord s’il s’agissait effectivement d’une taxe (elle

[Page 1025]

a conclu que c’en était une étant donné qu’elle avait nettement pour but de produire un revenu); puis elle a porté son attention sur la question de savoir si, comme l’a prétendu le procureur général du Canada, la taxe s’inscrivait dans le cadre d’un programme fondé sur le pouvoir fédéral en matière d’échanges et de commerce. Cet argument fédéral a été rejeté pour un motif que nous jugeons trop catégorique, savoir que lorsque des fonds sont perçus pour atteindre un objectif qui relève d’un pouvoir fédéral donné, il ne s’agit pas de ce seul fait d’une taxe imposée en vertu de ce pouvoir. On a donné l’exemple de la taxation de biens de la Saskatchewan situés dans cette province pour permettre la construction d’un phare sur l’île de Sable, questions qui sont du ressort fédéral.

La Cour d’appel a retranché de son appréciation la restriction apportée par l’expression [TRADUCTION] «de ce seul fait» et a passé à une illustration qui, à notre avis, est complètement hors contexte. S’il existe un programme établissant une taxe sur une ressource provinciale lorsque cette ressource est exportée par suite d’une opération commerciale, le lien qui existe entre cette taxe et la poursuite ainsi que la tentative de réalisation d’une politique énergétique nationale fait sûrement que la question litigieuse en l’espèce déborde l’expression «de ce seul fait»? Selon cette appréciation de la question, l’imposition de la taxe n’est plus une mesure isolée destinée à produire un revenu, mais, étant une taxe sur une ressource énergétique, elle fait partie d’un programme global de distribution et de conservation de l’énergie, une question sur laquelle nous reviendrons plus loin dans ces motifs.

La Cour d’appel de l’Alberta a reconnu dans ses motifs qu’il est difficile de concevoir une mesure fiscale qui n’ait aucune incidence sur les échanges et le commerce, ou d’imaginer qu’un gouvernement impose une taxe sans tenir compte de cet effet; du reste, un gouvernement se voyant dans la nécessité de se procurer des deniers formulerait presque immanquablement sa législation de manière qu’elle réponde à d’autres fins. Toutefois, cela dit, la cour a déclaré devoir examiner le trait dominant de la loi proposée en l’espèce et elle a conclu qu’elle ne revêt pas un aspect de réglementation et que la taxe a pour seul fondement le

[Page 1026]

pouvoir de taxation que confère le par. 91(3). Elle a également repoussé la prétention qu’il s’agit d’une taxe sur les exportations faisant à cet égard la distinction avec l’arrêt Johnny Walker, [1924] A.C. 222, fondé sur le pouvoir en matière d’échanges et de commerce. Elle a apparemment renforcé ce point de vue par l’observation suivante:

[TRADUCTION] De plus, la taxe elle-même ne vise pas l’exportation comme mécanisme de déclenchement direct. C’est plutôt la réception du gaz par un distributeur qui est taxée. Un exportateur est réputé être un distributeur et avoir reçu le gaz au moment où il l’exporte.

Nous avouons avoir beaucoup de mal à suivre ce raisonnement, compte tenu à la fois de l’exposé des faits en l’espèce et de la loi proposée. Il est évident que la taxe ne vise pas uniquement la Couronne du chef de la province, mais, en ce qui concerne cette dernière, nous nous intéressons seulement à la situation où il y a exportation sans que la taxe ait été payée. Si la Couronne du chef de la province est assimilée à un distributeur, ce n’est que pour établir l’assujettissement à la taxe qui, en soi, s’applique seulement dans le cas d’exportation du gaz naturel. Si, comme c’est le cas à notre avis, la Cour d’appel de l’Alberta a eu tort de rejeter l’allégation portant que le renvoi dont elle était saisie concerne clairement une taxe sur les exportations, le fondement de son avis s’en trouve alors ébranlé.

La Cour d’appel de l’Alberta consacre le dernier tiers de ses motifs à l’étude de la portée de l’art. 125 et à l’examen des dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique relatives aux biens et à celui de l’effet du transfert à l’Alberta (tout comme, en fait, aux autres provinces de l’Ouest) des terres de la Couronne et des ressources naturelles qui s’y trouvent. Il est indéniable que ce transfert avait pour but de mettre l’Alberta dans la même situation, quant à la possession des biens et des ressources, que les provinces qui ont formé originairement la Confédération et celles qui y sont entrées plus tard dans les années 1870. La cour n’a pas jugé nécessaire d’aborder l’argument de l’avocat du procureur général de l’Alberta selon lequel la convention de 1930 sur le transfert, et plus particulièrement l’art. 1 de la loi qui la

[Page 1027]

confirme, ont eu pour effet de placer l’Alberta dans une situation privilégiée. Toutefois, comme on a beaucoup insisté sur ce point en cette Cour, nous comptons l’examiner plus loin dans ces motifs.

La Cour d’appel de l’Alberta a souligné sa désapprobation à l’égard de ce qu’elle a appelé [TRADUCTION] «une situation artificielle et fictive» qui résulte de l’attribution à la Couronne du chef de la province de la qualité de distributeur alors qu’en réalité, elle est un producteur. Voici ce que dit la Cour d’appel à ce sujet:

[TRADUCTION] La province produit du gaz naturel dont elle est propriétaire et qu’elle tire de terres dont elle est propriétaire. Elle achemine ce gaz naturel par un pipeline dont elle est également propriétaire pour le vendre à un acheteur dans l’Etat du Montana. Cette façon de disposer d’un bien de la Couronne ne serait pas normalement qualifiée de distribution. Le distributeur est celui qui reçoit le produit d’un producteur et qui le livre ensuite à un consommateur. Toutefois, la motion des voies et moyens déposée devant le Parlement ainsi que les modifications de la Loi sur la taxe d’accise proposées dans le projet de loi C-57, en font de la distribution par voie de présomption. C’est la Couronne qui est l’exportateur du gaz; l’exportateur en est également le producteur et non pas le distributeur. Mais, aux termes de l’art. 2 de la Partie IV. 1, l’exportateur de gaz est «réputé être le distributeur de ce même gaz et avoir reçu ce même gaz au moment où il l’exporte».

Ces propos ne tiennent pas compte d’un fait incontestable (que la cour a reconnu en qualifiant la Couronne d’exportateur), savoir (comme nous l’avons déjà affirmé dans les présents motifs) que l’attribution à la Couronne du chef de la province de la qualité de distributeur n’a pas pour objet de faire paraître sous un faux jour les opérations de la Couronne qui aboutissent à l’exportation du gaz naturel, mais simplement à la frapper d’une taxe en raison de l’exportation.

Il est évident, selon nous, que la Cour d’appel de l’Alberta, au lieu de se pencher sur les questions de fond, s’est livrée à une attaque contre les modalités de la taxe, savoir les dispositions relatives à sa perception. Les motifs du Conseil privé dans l’arrêt Atlantic Smoke Shops, Limited v. Conlon, [1943] A.C. 550, et ceux de cette Cour dans son arrêt récent Ministre des Finances du Nouveau Brunswick c. Simpsons-Sears Liée, [1982] 1 R.C.S.

[Page 1028]

144, nous montrent combien il est mauvais de se laisser tromper par la forme de la perception d’une taxe pour en faire un motif d’invalidité. A notre avis, on risque d’adopter en l’espèce un point de vue semblable qui doit être pareillement rejeté.

Deux autres conclusions de la Cour d’appel de l’Alberta nous paraissent incompatibles avec les termes de l’ordonnance de renvoi et de la loi proposée et, en réalité, avec les faits reconnus. Ces conclusions se lisent comme suit:

[TRADUCTION] La taxe, dans la mesure où elle touche le gaz naturel dont il est question dans le présent renvoi, ne frappe ni une opération, ni le transport du gaz, ni la consommation du gaz, ni une personne. Il s’agit d’une taxe sur le bien d’une province et l’art. 125 l’interdit.

Et, encore:

[TRADUCTION] Nous estimons qu’il ne s’agit en l’espèce que de production primaire.

S’il ne s’agissait que de «production primaire», on pourrait facilement concéder que l’art. 125 fournit une protection contre la taxation à cet égard. La Cour d’appel de l’Alberta a toutefois une conception extravagante de la production primaire lorsqu’elle inclut dans cette production (comme elle l’ajoute dans ses motifs) l’extraction du gaz naturel par le forage d’un puits, l’installation de la tuyauterie nécessaire, la construction d’installations de compression, l’enlèvement d’impuretés et la livraison à l’acheteur de la manière habituelle. Elle omet seulement de mentionner qu’une opération d’exportation est en cause.

La production primaire finit sûrement là où la commercialisation du produit commence. Nous ne contesterions pas une définition de la production primaire de gaz naturel qui irait au delà de sa simple extraction du sol, ou qui comprendrait même les opérations qui consistent à le rendre commercialisable. D’ailleurs, la loi fédérale proposée semble reconnaître cela faisant du «gaz commercialisable acheminé par pipeline» le pivot de l’assujettissement à la taxe mais (en ce qui concerne la Couronne du chef de l’Alberta) seulement au moment de son exportation du Canada en vertu d’une licence, c’est-à-dire lorsque le gaz est commercialisé, non pas lorsqu’il est simplement commercialisable.

[Page 1029]

Compte tenu de ce qui précède, peut-on sérieusement douter qu’il se dégage des faits énoncés et présumés exacts dans l’ordonnance de renvoi que la Couronne du chef de l’Alberta a largement dépassé les limites de la production primaire?

La Convention sur les ressources naturelles: L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, chap. 26

Nous tenons à parler brièvement d’un argument qu’un des avocats du procureur général de l’Alberta a avancé avec vigueur. Suivant cet argument, par suite de la Convention sur les ressources naturelles et de la législation qui la confirme, particulièrement l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, la province de l’Alberta se trouve, sur le plan du contrôle de ses biens et de ses ressources naturelles, dans une situation privilégiée par rapport aux provinces plus anciennes qui sont régies par les différentes dispositions relatives aux biens contenues dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867. A mon avis, cet argument est insoutenable.

La prétention de l’avocat s’appuie principalement sur l’art. 1 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930. En voici le texte:

1. Les conventions comprises dans l’annexe de la présente loi, sont par les présentes confirmées et auront force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, ou dans tout Acte le modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada ou dans tout arrêté du Conseil ou termes ou conditions d’Union faits ou approuvés sous l’empire d’aucune de ces lois.

L’avocat s’attache aux mots «nonobstant tout ce qui est contenu dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867» etc. Sa prétention comporte deux faiblesses. D’abord et avant tout, elle fait abstraction du contexte dans lequel cette clause non obstante est employée; elle vise nettement les conventions sur les ressources naturelles conclues entre le Canada et les provinces de l’Ouest et elle se rapporte donc directement aux dispositions de l’Acte de 1867 relatives aux biens. Dans les considérants de la convention avec l’Alberta, on trouve les mots «il est avantageux que la province soit traitée à l’égal des autres provinces de la Confédération quant à l’administration et au contrôle de

[Page 1030]

ses ressources naturelles», et la clause 1 de la convention met la province sur un pied d’égalité avec les provinces qui ont formé originairement la Confédération quant aux terres, mines, minéraux et redevances en découlant qui appartiennent à la Couronne. Il n’y a tout simplement rien qui permet à l’Alberta de revendiquer une situation privilégiée par rapport à celle des provinces qui ont formé la Confédération en 1867.

La seconde faiblesse de cette prétention est qu’elle aurait pour effet de miner l’art. 125 de l’Acte de 1867, voire également toutes les autres restrictions imposées par l’Acte de 1867. Elle irait en fait trop loin en établissant qu’aucune restriction de l’Acte de 1867 ne s’applique aux ressources naturelles de l’Alberta.

Il n’est pas nécessaire d’en dire davantage sur ce qui constitue une prétention exagérée.

La portée de l’article 125: son rapport avec les pouvoirs fédéraux

Nous n’avons pas à nous prononcer sur l’art. 125 dans le cas où le fédéral n’a pas exercé l’un de ses pouvoirs. Cet article n’accorde aucun pouvoir législatif, pas plus qu’il n’accorde un droit de propriété. Le droit de propriété est traité par l’art. 109 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et les dispositions connexes qui, compte tenu de la Convention sur les ressources naturelles, s’appliquent à l’Alberta de la même façon qu’aux autres provinces du Canada.

Ce n’est que si un pouvoir fédéral est exercé en vertu de l’art. 91 (comme c’est le cas dans le présent renvoi) qu’il devient nécessaire de déterminer dans quelle mesure l’art. 125 immunise les terres ou les biens d’une province contre l’exercice du pouvoir fédéral. Nous nous rallions volontiers au procureur général de l’Alberta quand il fait valoir que la clause non obstante de l’art. 91 ne limite pas en soi la portée que peut avoir l’art. 125, mais cela tient à ce que l’art. 125, qui n’accorde pas un pouvoir législatif, ne peut entrer en conflit avec les pouvoirs législatifs fédéraux conférés par l’art. 91, de sorte qu’il n’est pas nécessaire d’essayer de concilier les deux, comme il faut le faire lorsqu’il s’agit des pouvoirs législatifs accordés aux provinces par l’art. 92.

[Page 1031]

La clause non obstante de l’art. 91 comporte une autre fonction, un autre aspect, qui est de déclarer la primauté de toute loi fédérale valide sur toute loi provinciale incompatible et sur toute autre disposition de l’Acte de 1867 comme les art. 109 et 117, ou encore l’art. 125. La question qui se pose à cet égard — et il s’agit vraiment de la question décisive en l’espèce — est de savoir dans quelle mesure la Constitution permet de limiter l’exercice du pouvoir fédéral, compte tenu de la protection que l’art. 125 accorde aux biens de la Couronne du chef d’une province.

Nous rejetons complètement toute prétention ou toute allégation selon laquelle la primauté qui se dégage du langage clair et non équivoque de l’art. 91 («nonobstant toute disposition du présent acte, l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada s’étend» etc.) souffre une restriction et est subordonnée soit à l’art. 125, soit au pouvoir législatif des provinces ou à toute autre disposition qui leur accorde une protection. Cela n’écarte cependant pas la possibilité d’en arriver à un compromis qui donnerait une portée rationnelle à l’art. 125 ou à toute autre disposition concernant les provinces, sans pour autant supprimer complètement le pouvoir fédéral conféré en termes non obstante.

La Cour d’appel de l’Alberta n’a pas abordé cette question et son avis semble vouloir inverser les dispositions de l’Acte de 1867 et particulièrement l’effet de la clause non obstante de l’art. 91. De plus, bien que cet avis paraisse apporter une restriction à la protection générale que fournirait l’art. 125 (la restriction réside dans le pouvoir de réglementation prépondérant dont dispose le Parlement en matière de commerce international), ce même avis, par l’inclusion de la commercialisation (et, en l’espèce, de la commercialisation en vue de l’exportation) de gaz naturel dans la définition de la production primaire, atténue tout au moins la restriction s’il ne l’annule pas complètement.

A notre avis, une façon rationnelle de concilier l’art. 125 et l’exercice du pouvoir législatif fédéral conféré par l’art. 91 consiste à reconnaître l’immunité des biens et des ressources naturelles appartenant à la Couronne du chef de la province contre la taxation fédérale, lorsqu’ils se trouvent dans la province ou qu’ils font l’objet d’opérations intra-

[Page 1032]

provinciales. On reconnaîtrait ainsi le pouvoir législatif exclusif de la province dans les affaires qui ne dépassent pas ses limites territoriales. Nous n’avons également aucune raison de douter que la province puisse, en sa qualité de propriétaire, se livrer à des opérations extra‑provinciales (ayant pour objet ses ressources naturelles), pourvu qu’il n’y ait pas de loi fédérale qui empêche ou réglemente ces opérations. Bref, elle peut faire en tant que propriétaire (en l’absence de loi fédérale) ce qui peut lui être interdit de faire en tant que législateur: voir Brooks-Bidlake and Whittall, Limited v. Attorney-General for British Columbia, [1923] A.C. 450; cf. Attorney-General for the Dominion of Canada v. Attorneys-General for the Provinces of Ontario, Quebec and Nova Scotia, [1898] A.C. 700.

En l’espèce, ces considérations ne s’appliquent ni aux faits exposés et présumés exacts dans l’ordonnance de renvoi ni à la loi proposée à laquelle se rapportent ces faits.

En premier lieu, même si la province n’agit qu’en sa qualité de propriétaire, elle est confrontée à la loi fédérale qui régit l’exportation de gaz naturel, et on reconnaît que cette loi exige une licence d’exportation. Selon notre interprétation, la province de l’Alberta fait valoir principalement que le Parlement du Canada peut exercer son pouvoir de réglementation sur les biens ou sur les ressources de la Couronne du chef de la province relativement à l’exportation, mais non en ce qui a trait à la taxation; et nous interprétons de la même façon les opinions exprimées par la Cour d’appel de l’Alberta. On ne conteste donc pas l’imposition de l’obligation d’obtenir une licence pour effectuer une opération internationale portant sur le gaz naturel. Ce qui est contesté c’est que la réglementation de l’exportation du gaz naturel soit assortie d’une taxe; autrement dit, on rejette tout lien entre la taxe et la licence. La contestation a pour simple fondement que la taxe ne s’inscrit pas dans le cadre d’un programme de réglementation lié à la licence d’exportation. Cela semble revenir à dire qu’à moins que la taxe ne soit intimement liée à l’exigence d’une licence, comme, par exemple, si on en faisait une condition de l’autorisation d’ex-

[Page 1033]

porter, cette taxe est isolée étant donné qu’elle ne constitue qu’une mesure fiscale surajoutée sans aucun rapport avec la réglementation ou le contrôle de l’exportation. Pour ce motif, allègue-t-on, elle ne diffère pas d’une taxe sur la ressource naturelle elle-même, ce que l’art. 125 interdit.

Nous répétons ici, comme nous l’avons déjà fait, qu’il n’y a en l’espèce aucun élément isolé. Nous sommes plutôt en présence d’une situation où la licence d’exportation et la taxe font toutes deux partie d’un programme énergétique global qui est repris dans la loi fédérale proposée et que nous avons déjà examiné.

Il est évidemment important et il est certainement nécessaire, en étudiant la prétention susmentionnée selon laquelle la taxe est invalide, de s’arrêter aux dispositions de la loi proposée qui est le noeud du présent pourvoi. Bien que tout distributeur de gaz naturel à un consommateur au Canada soit assujetti à la taxe projetée et que les particuliers qui exportent le gaz naturel y soient également assujettis en qualité de distributeurs, la taxe n’est applicable à la Couronne du chef de l’Alberta qu’à l’exportation de ce gaz du Canada. La Couronne du chef de la province n’y est pas assujettie en l’espèce lorsqu’elle fait le commerce de son gaz naturel au Canada.

L’article de la loi proposée qui établit la taxe la rend applicable «sur la réception, par un distributeur…, de gaz commercialisable acheminé par pipeline», et la Couronne exportatrice, qui, aux termes de la loi, est réputée avoir reçu le gaz en qualité de distributeur, est à ce titre tenue de payer cette taxe. C’est la réception du gaz (en l’espèce, la réception qui est réputée avoir eu lieu) qui est taxable et la taxe devient payable par un distributeur dès cette réception. Quoiqu’on établisse ainsi (dans le cas normal d’un distributeur qui vend à des consommateurs au Canada) une distinction entre une taxe sur un bien et une taxe sur la réception d’un bien (le gaz naturel), nous ne trouvons rien à redire contre l’imposition d’une taxe sur cette réception et nous estimons que cela ne diffère pas de l’imposition d’une taxe (ce qui est en réalité le cas) sur l’exportation du gaz naturel. Il s’agit d’une taxe sur une opération qui s’applique

[Page 1034]

dès lors que le bien franchit une frontière internationale. L’exigence que la taxe soit payée par la personne, en l’espèce la Couronne du chef de la province, ne change rien à sa nature et, de par cette nature, elle échappe à l’art. 125.

Le principe fondamental se dégage de l’arrêt de cette Cour, Johnny Walker (1922), 64 R.C.S. 377 et de l’avis du Conseil privé portant sur la même affaire, publié à [1924] A.C. 222 et déjà cité. Dans cette affaire, il s’agissait d’un litige entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Colombie-Britannique concernant les droits de douane réclamés par le premier à l’égard de whisky acheté outre-mer par le gouvernement de la Colombie-Britannique et expédié au Canada, où on refusait de permettre le dédouanement avant le paiement des droits de douane. Le whisky était destiné aux magasins de spiritueux du gouvernement conformément à une loi provinciale aux termes de laquelle le gouvernement serait seul vendeur de spiritueux dans la province. Au cours des plaidoiries devant la Cour de l’Echiquier, la Cour suprême du Canada et le Conseil privé, on avait invoqué l’art. 125, mais toutes les cours ont rejeté cette tentative de s’appuyer sur cet article pour faire échec à la réclamation des droits de douane.

Nous reconnaissons volontiers que la situation dans l’affaire Johnny Walker peut se distinguer de celle en l’espèce par la mise en cause plus explicite du pouvoir fédéral en matière d’échanges et de commerce. Il y a cependant des affinités qui ressortent des motifs rendus en Cour suprême du Canada. Ces affinités ne reposent pas sur la différenciation des exportations et des importations parce que, quant à ces dernières, nous comprenons que l’issue de l’affaire Johnny Walker ne tenait pas au lieu du transfert de la propriété du whisky; même si le transfert avait eu lieu en Ecosse, le lieu d’achat, l’issue aurait été la même. Le juge Anglin, plus tard Juge en chef, fait remarquer notamment, à la p. 388, que le mot «propriété» au sens de l’art. 125 doit s’entendre des biens situés au Canada et ne comprend pas les biens sur le point d’être importés dans ce pays. Par un raisonnement parallèle, on peut dire que le mot «propriété» à l’art. 125 ne comprend pas le gaz naturel qui est

[Page 1035]

sur le point d’être exporté du Canada. Le juge Mignault, à la p. 394, se prononce essentiellement dans le même sens quand il affirme que les droits de douane ne constituent pas une taxe sur les biens comme tels mais qu’ils sont perçus à l’égard de l’importation de certaines marchandises au Canada ou comme condition de leur importation. Donc, en l’espèce, c’est l’exportation du gaz naturel du Canada qui entraîne l’imposition de la taxe.

D’autres passages des motifs rédigés par les membres de la Cour insistent sur le lien qui existe entre les droits de douane et le pouvoir fédéral en matière d’échanges et de commerce. Ainsi, le juge Duff, plus tard Juge en chef, dit, à la p. 382, que [TRADUCTION] «Puisque l’imposition de droits de douane (en tant que taxe indirecte) ne relève pas de la compétence provinciale, la formulation… [du par. 91(3)] porte à croire que ces droits, sauf lorsqu’ils sont imposés d’abord et avant tout pour produire un revenu, sont considérés comme «relevant» du… [par. 91(2)]». De même, le Conseil privé, dans les brefs motifs de lord Buckmaster, a invoqué principalement le pouvoir en matière d’échanges et de commerce à l’appui d’une loi fédérale qui avait prépondérance sur l’art. 125.

La question principale en l’espèce se résume donc au degré de subtilité dont il faut faire preuve en considérant la loi proposée; en somme, il s’agir de savoir si, du point de vue pratique, il est raisonnable de dissocier la taxe sur l’exportation de la politique énergétique globale qui ressort du Programme énergétique national et de la Loi sur l’Office national de l’énergie, de manière à conclure qu’il s’agit de deux questions distinctes dont l’une est purement une mesure visant à produire un revenu et, qui plus est, constitue une taxe sur un bien de la Couronne du chef d’une province, quoique ce bien soit mis sur le marché en vertu d’une licence d’exportation. La réalité, comme l’indiquent tant l’ordonnance de renvoi que la loi proposée, est que ces deux questions sont intimement liées. Elles font partie d’une mosaïque, d’une combinaison d’éléments qui composent un programme complet.

Certains arrêts de l’Australie, pays dont la Constitution contient une disposition semblable à l’art. 125, renferment des observations pertinentes

[Page 1036]

en l’espèce; et il en est un, savoir Attorney-General of New South Wales v. Collector of Customs for New South Wales (1908), 5 C.L.R. 818, qui porte sur une question analogue à celle soulevée dans l’affaire Johnny Walker, précitée. L’article 114 se lit comme suit:

[TRADUCTION] 114. Aucun Etat ne doit, sans le consentement du Parlement du Commonwealth, établir ou maintenir une force navale ou militaire, ni imposer une taxe sur les biens, quels qu’ils soient, appartenant au Commonwealth. De même, le Commonwealth ne doit imposer aucune taxe sur les biens, quels qu’ils soient, appartenant à un Etat.

La question en litige dans l’affaire New South Wales était de savoir si l’Etat devait payer des droits de douane fédéraux sur des rails d’acier qu’il avait importés pour les utiliser dans la construction de ses chemins de fer gouvernementaux. On a, bien entendu, fait valoir pour le compte de l’Etat que les marchandises importées par l’Etat étaient des biens de l’Etat au sens de l’art. 114 précité et qu’elles n’étaient donc pas sujettes à taxation. Cette prétention a été rejetée à l’unanimité pour le motif principal que les droits de douane s’appliquaient à l’importation des rails d’acier et non pas aux biens de l’Etat comme tels, et qu’il s’agissait donc d’un exercice par le gouvernement fédéral du pouvoir en matière de taxation qui lui est conféré par le par. 51(11) de la Constitution australienne et du pouvoir qu’il possède en matière d’échanges et de commerce extérieurs en vertu du par. 51(1). Bien que le juge Isaacs, tel était alors son titre, ait exprimé l’avis que la taxe frappait les rails d’acier eux‑mêmes, il a néanmoins conclu que, vu le contexte constitutionnel de l’art. 114, les droits de douane n’étaient pas une taxe au sens de cet article. En appliquant ce même raisonnement, on peut dire qu’une taxe sur les exportations échappe à l’art. 125 en l’espèce.

Nous revenons toutefois à l’argument principal qui a été soumis dans cette affaire australienne. Le juge en chef Griffith examine cet argument en profondeur dans ses motifs (aux pp. 831 et 832):

[TRADUCTION] Je le répète, les mots «biens… appartenant au Commonwealth» et «biens… appartenant à un Etat» semblent, à première vue, signifier les biens situés dans les limites du Commonwealth. Ni le Commonwealth ni un Etat ne peut imposer une taxe sur des

[Page 1037]

biens qui ne se trouvent pas dans les limites géographiques de sa compétence. Même s’ils peuvent frapper un résident d’une taxe à l’égard de biens situés ailleurs, il s’agit là d’une taxe personnelle qu’on ne saurait vraiment considérer comme une taxe sur ses biens. On a cependant fait valoir que les droits de douane constituent une taxe sur des biens situés à l’intérieur du Commonwealth, puisqu’il faut que les marchandises aient été importées avant qu’il ne puisse y avoir obligation de payer ces droits. Cela, bien que vrai en un sens, n’est vrai à aucun point de vue pertinent. Le paiement des droits de douane est une obligation ou une condition qu’il faut remplir pour que les marchandises puissent légalement faire partie du stock ou de la masse des marchandises situés au pays, et ce, même si pour plus de commodité il est permis de les garder en dépôt dans un entrepôt du Roi en attendant le paiement. Adaptant à la présente espèce les propos du juge en chef Taney cités dans l’arrêt Perkins [163 U.S. 625, à la p. 629], je dis que, de ce point de vue, une loi en matière douanière n’est rien de plus qu’un exercice par le Commonwealth de son pouvoir de réglementer le mode et les conditions d’importation de marchandises au Commonwealth.

Pour ces motifs, j’estime que la perception de droits de douane à l’égard des importations ne constitue pas une imposition de taxe sur les biens au sens premier et littéral de l’art. 114 pris isolément. J’estime en outre que même s’il s’agit d’une imposition de taxe sur les biens au sens premier et littéral de cet article, ce sens n’est pas le seul, ni celui qu’il faut nécessairement retenir, et que pour les motifs déjà exposés, il faut rejeter ce sens pour cause d’incompatibilité avec d’autres dispositions non équivoques de la Constitution. Je suis donc d’avis que l’art. 114 ne s’applique pas aux droits de douane.

Ces observations sont pertinentes en l’espèce. Bien que la Constitution australienne parle de «biens, quels qu’ils soient» et non pas de «terre ou propriété» comme le fait l’art. 125 au Canada, il convient néanmoins d’en faire une étude ici malgré sa formulation large, compte tenu du fait que la loi fiscale proposée en l’espèce ne s’applique pas à une «terre», ce qui permet donc de l’examiner sous le seul angle de sa disposition relative à la «propriété». L’arrêt New South Wales appuierait la conclusion que l’art. 125 ne s’applique ni à une taxe sur les opérations commerciales ni à une taxe sur les exportations.

On peut mentionner un certain nombre d’autres arrêts australiens portant tous sur des tentatives de frapper de droits de timbre une fiducie constituée

[Page 1038]

comme société conformément à une loi du Commonwealth et habilitée à administrer la caisse de retraite créée par cette loi au profit des fonctionnaires. Il s’agit des arrêts Superannuation Fund Investment Trust v. Commissioner of Stamps (1978), 19 S.A.S.R. 481 et, en cour d’appel, (1979), 26 ALR 99, ainsi que Superannuation Fund Investment Trust v. Commissioner of Stamps (SA), (1980), 31 ALR 327. La question principale dans ces affaires était de savoir si la fiducie était, pour ainsi dire, la Couronne du chef du Commonwealth et, partant, exemptée de taxation à moins d’y avoir consenti conformément à l’art. 114. Les décisions portent sur la question de la Couronne et, pour ce qui est des opérations en cause, la fiducie a été déboutée. On a fait néanmoins des observations sur l’art. 114 auxquelles il peut être utile de se référer en l’espèce.

Dans le premier arrêt susmentionné, celui de la Cour suprême de l’Australie-Méridionale (in banco), le juge Jacobs a dit ce qui suit (à la p. 497) relativement à la question de savoir si l’assujettissement de certains instruments aux droits de timbre était contraire à l’art. 114:

[TRADUCTION] Répondre à cette question par l’affirmative revient à dire qu’en assujettissant les instruments aux droits, l’Etat a, sans le consentement du Parlement du Commonwealth, imposé une taxe sur des biens appartenant au Commonwealth. On a très peu insisté sur l’argument selon lequel l’assujettissement a pour effet d’imposer une taxe sur les biens en cause, ou plus particulièrement, sur les droits selon l’equity qu’a la fiducie sur ces biens en sa qualité d’acheteur. Ce sont plutôt les instruments qui font foi d’une opération ayant pour objet ces biens qui sont taxés et non pas les biens eux‑mêmes. Dans la décision D’Emden v. Pedder [(1904) 1 C.L.R. 91] on a conclu qu’un reçu faisant foi d’un paiement au Commonwealth, qui devait être timbré conformément à la loi de l’Etat, «bien qu’il soit indubitablement le bien du Commonwealth à certaines fins», n’est pas un «bien» au sens de l’art. 114 qui «semble plutôt viser la taxation de biens comme tels». Malgré l’issue de cette affaire quant aux autres questions soulevées, la décision sur ce point ne semble pas avoir été mise en doute et elle paraît trancher la prétention subsidiaire, savoir que les instruments eux‑mêmes sont des biens pertinents appartenant au Commonwealth. Mais même si on les considère comme tels, ils ne sont pas pour autant taxables lorsqu’ils tombent en la possession de la fiducie.

[Page 1039]

Lorsque cette affaire a été portée en appel devant la Haute Cour, seul le juge en chef Barwick (qui, dissident quant à la question principale, a statué que la fiducie avait droit à l’immunité dont jouit la Couronne et a conclu en outre que le Parlement n’avait assujetti ni la Couronne du chef du Commonwealth ni ses biens à la taxe contestée) s’est arrêté à l’art. 114. Au sujet des droits de timbre imposés par l’Australie-Méridionale, il dit ceci (à la p. 103):

[TRADUCTION] De plus, ils revêtent la forme d’une taxe sur le document par lequel le Commonwealth acquiert le bien-fonds sur lequel il porte. Cette taxe frappe le document lorsque celui-ci est lui-même devenu la propriété du Commonwealth. Si le document n’est pas timbré, c.-à-d. si la taxe qui s’y applique n’est pas payée, il devient en grande partie, sinon entièrement, nul (voir l’art. 27 de la Stamp Duties Act 1923, modifiée (A.‑M.)). Donc, même au sens le plus technique, les droits de timbre constituent, selon moi, une taxe sur les biens du Commonwealth. A mon avis, ces droits relèvent nettement de l’art. 114 dont la formulation est générale: «une taxe sur les biens, quels qu’ils soient».

Rien dans ce passage ne restreint de quelque façon les propos qu’a tenus le juge en chef Griffith dans l’arrêt New South Wales qui nous intéresse davantage en l’espèce.

Le juge en chef King de la Cour suprême de l’Australie-Méridionale, dans la troisième des décisions susmentionnées, a fait sienne la déclaration précitée du juge en chef Barwick. Il avait auparavant rejeté l’argument selon lequel les droits de timbre étaient une taxe sur une opération et non sur l’instrument (une convention de transfert d’un bien-fonds), en statuant qu’il s’agissait en fait d’une taxe sur les biens du Commonwealth. Le Commonwealth avait, à cette époque, retiré son consentement à être taxé, de sorte que la question était simplement de savoir si la fiducie avait droit à l’immunité dont jouit la Couronne ou si elle était de quelque autre manière exemptée des droits de timbre à l’égard des documents en cause. Le juge Mitchell s’est également référé à l’observation du juge en chef Barwick, mais dans le but de déterminer si les droits de timbre constituaient une taxe sur les biens de la fiducie. Le troisième juge qui a siégé dans cette affaire, soit le juge Matheson, a adopté la déclaration qu’a faite le juge Jacobs dans

[Page 1040]

le premier de ces arrêts et que nous avons déjà citée. Le juge Matheson a, lui aussi, cité largement l’arrêt New South Wales (celui où il est question de rails d’acier), y compris l’extrait tiré des motifs du juge en chef Griffith que nous avons cité. De plus, il a fait entrer en ligne de compte des extraits tirés des motifs rédigés par les juges O’Connor et Higgins dans l’affaire New South Wales. A la p. 844, le juge O’Connor, adoptant l’interprétation plus étroite et sans doute préférable des biens et d’une taxe sur les biens dans le contexte de l’ensemble de la Constitution, a affirmé qu’il s’agit d’une [TRADUCTION] «exaction portant sur la possession ou la propriété de biens». Le juge Higgins exprime l’avis suivant, à la p. 854:

[TRADUCTION] Les droits de douane sont une taxe qui frappe non pas les biens comme tels, mais les personnes à l’égard de l’acte qui consiste h importer. Il y a une différence fondamentale entre l’assujettissement des hommes à une taxe parce qu’ils possèdent des biens et leur assujettissement à une taxe parce qu’ils déplacent des biens — et, en particulier, parce qu’ils font entrer au pays des biens en provenance d’outre-mer. [Mots italisés par le juge Matheson]

Vu notre caractérisation de la portée de la loi fédérale proposée, les arrêts australiens apportant un appui à sa validité. Il a toujours été nécessaire, en présence d’une question de constitutionnalité, d’examiner l’ensemble de la loi contestée, surtout si, comme c’est le cas en l’espèce, cette loi s’inscrit dans le cadre d’un programme, et de l’interpréter avant d’en examiner la validité. Cela demeure la procédure appropriée.

Nous avons une autre observation à faire. La loi fédérale proposée, comme nous l’avons déjà fait remarquer, est destinée à s’ajouter à la Loi sur la taxe d’accise fédérale. Il ne fait pas de doute que la Loi a une visée fiscale importante, mais il est tout aussi vrai qu’elle traduit des objectifs économiques. C’est ce qu’a constaté la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Reader’s Digest Association (Canada) Ltd. et al. v. Attorney-General of Canada (1965), 59 D.L.R. (2d) 54, confirmant (1962), 37 D.L.R. (2d) 239, décision qui a maintenu une taxe d’accise fédérale sur la valeur de la publicité paraissant dans des numéros spéciaux (selon la définition) de périodiques non canadiens publiés au Canada. La taxe était conçue pour aider

[Page 1041]

les périodiques canadiens, du moins tel a été son effet. Le juge Hyde et le juge Rinfret ont tous deux exprimé l’avis que (pour reprendre les termes du juge Hyde, à la p. 58) la Loi sur la taxe d’accise [TRADUCTION] «comprend plusieurs parties où la Loi sert à produire des revenus et à protéger les échanges et le commerce canadiens». A notre avis, la loi contestée en l’espèce est de même nature. Du point de vue constitutionnel, elle se fonde sur ces deux pouvoirs fédéraux.

Le point de vue de la Cour d’appel de l’Alberta et celui de la majorité dans le présent pourvoi semblent se fonder sur une préférence pour la protection des droits de propriété de la Couronne du chef de la province et sur une subordination de la loi fédérale en raison de la forme sous laquelle elle se présente. Nous avons mentionné cela au début des présents motifs et nous y revenons pour insister sur le fait qu’il n’appartient pas à cette Cour de tenter d’adoucir ce qu’on dit être l’effet de la loi fédérale. Les motifs de la majorité ne nient aucunement le pouvoir du Parlement de légiférer et d’assujettir à une taxe sur les exportations la Couronne du chef d’une province ou toute autre personne. Nous constatons ici un résultat étrange, savoir que les personnes autres que la Couronne du chef de la province sont assujetties à la réglementation fédérale alors que la Couronne du chef de la province en est exemptée et que la loi est censée s’appliquer aux deux.

Le recours au pouvoir général du Parlement

Une autre considération ressort du Programme énergétique national même si, à vrai dire, il n’est pas nécessaire de l’invoquer pour soutenir la validité du projet de loi C-57, et plus particulièrement des dispositions contestées de la partie IV. 1 qui doit s’ajouter à la Loi sur la taxe d’accise. Nous parlons d’une interpénétration assez évidente du Programme avec les conditions socio-économiques de tout le Canada, laquelle met ainsi en question le pouvoir du Parlement de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada. Il se peut que, dans ce contexte, il suffise d’envisager le pouvoir en matière d’échanges et de commerce sous cet angle quelque peu négligé que l’arrêt Parsons (1881), 7 App. Cas. 96, à la p. 113, décrit comme [TRADUCTION] «la réglementation géné-

[Page 1042]

rale des échanges s’appliquant à tout le Dominion». Nous estimons que le pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada constitue un fondement plus approprié pour un projet de loi ayant la portée envisagée par le Programme énergétique national.

Il est nécessaire d’apaiser certaines craintes au sujet de l’empiétement injustifié du gouvernement fédéral dans des domaines de compétence exclusivement provinciale. En premier lieu, le projet de loi fédéral qu’on se propose d’adopter est différent de ce que l’arrêt Snider [Toronto Electric Commissioners v. Snider], [1925] A.C. 396, décrit comme une loi qui aurait pu être adoptée par n’importe quelle province, sauf qu’elle s’applique à tout le Canada. Il va sans dire que la tentative de faire bénéficier également tout le pays des avantages économiques est une valeur essentielle d’un fédéralisme bien portant, même si nous nous empressons de dire qu’il n’appartient ni à cette Cour ni à aucune autre cour de se prononcer sur la sagesse ou sur les chances de succès du plan de péréquation. Les ressources énergétiques et l’approvisionnement en énergie sont des questions qui, en raison de leurs répercussions internationales, transnationales et interprovinciales, intéressent tous les Canadiens, à la fois sur le plan des affaires et sur celui du quotidien. Ces questions imposent également des responsabilités que seul le gouvernement fédéral peut assumer d’une manière, espérons-le, équitable pour tous.

Dans la mesure où la production d’un revenu, peu importe la forme qu’elle revêt et les pouvoirs législatifs connexes sur lesquels elle se fonde, peut aider à répartir également les charges et les avantages économiques, elle transcende l’empiétement sur une activité commerciale dans une province, ou sur tout contrôle d’une ressource provinciale, lorsqu’elle est bien limitée à la taxation au niveau de l’exportation si jamais une province décide de se lancer dans ce domaine.

Le pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada doit être interprété de manière tout aussi contemporaine que tout autre pouvoir décrit aux art. 91 et 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. La stérilisation de l’octroi d’un pouvoir constitutionnel nuit à une

[Page 1043]

constitution vivante. Si cette Cour avait accepté la stérilité après que le Conseil privé eût tracé une voie évolutionniste dans l’arrêt Edwards v. Attorney-General of Canada, [1930] A.C. 124, elle aurait pu en arriver à une conclusion différente de celle tirée dans l’arrêt Johannesson [Johannesson et autre c. Rural Municipality of West St. Paul et autres], [1952] 1 R.C.S. 292. Si un point culminant a été atteint dans l’arrêt Hauser [La Reine c. Hauser], [1979] 1 R.C.S. 984, cela prouve au moins que cette Cour, à la majorité, était suffisamment confiante pour conclure qu’une loi fédérale, savoir la Loi sur les stupéfiants, pouvait se fonder sur le pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, alors que les autres membres de la Cour s’en seraient tenus au pouvoir en matière de droit criminel et à celui en matière d’échanges et de commerce.

Dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, on constate un assouplissement de certaines des restrictions que l’on croyait applicables au pouvoir de légiférer pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement. Cet arrêt a écarté définitivement l’idée que le pouvoir général (mis à part son aspect purement résiduaire) ne peut être invoqué que dans des situations d’urgence en temps de guerre. La détérioration des conditions économiques peut aussi justifier le recours au pouvoir général, mais on doit reconnaître que dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation, la Cour n’était saisie que d’une loi temporaire visant à combattre les taux élevés d’inflation et de chômage. Néanmoins, les considérations vraiment en présence dans cette affaire et soumises à l’appui de la loi fédérale ne peuvent pas s’interpréter en soi comme des facteurs qui limitent le recours au pouvoir général du Parlement.

Il y a toujours eu deux courants de jurisprudence concernant les pouvoirs généraux, lesquels résultent des décisions rendues par le Conseil privé dans l’affaire Russell [Russell v. The Queen] (1882), 7 App. Cas. 829, et l’affaire des prohibitions locales [Attorney-General for Ontario v. Attorney-General for the Dominion et al.], [1896] A.C. 348. La tentative de Lord Haldane, dans l’arrêt Snider, précité, d’expliquer l’arrêt Russell

[Page 1044]

par l’urgence de sauver la nation du désastre que représente l’alcoolisme n’a pas fait honneur au processus judiciaire et, à notre avis, a dévalorisé le Conseil privé. Il nous suffit d’invoquer le jugement correctif rendu par cet organisme dans l’affaire Canada Temperance Federation [Attorney-General for Ontario v. Canada Temperance Federation], [1946] A.C. 193.

Conclusion

Nous sommes d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta et de déclarer que la taxe proposée peut légitimement être imposée à l’égard de l’exportation de gaz naturel produit par la Couronne du chef de l’Alberta.

Les JUGES MARTLAND, RITCHIE, DICKSON, BEETZ, ESTEY ET CHOUINARD — Ce pourvoi concerne une taxe que la Couronne du chef du Canada veut imposer sur du gaz naturel appartenant à la Couronne du chef de l’Alberta, que celle-ci produit et destine à l’exportation. La question est de savoir si l’art. 125 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 protège ce gaz naturel contre la taxe en cause. Cet article se lit comme suit:

125. Nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à quelque province ne sera sujette à taxation.

Le pourvoi tire son origine d’un renvoi adressé à la Cour d’appel de l’Alberta par le lieutenant‑gouverneur en conseil de cette province, conformément à l’art. 3 de The Constitutional Questions Act, R.S.A. 1970, chap. 63. L’appendice joint au renvoi déclare que les réponses aux deux questions soulevées doivent se fonder sur les faits suivants:

[TRADUCTION] 1…

a) la province de l’Alberta a été créée en vertu de l’Acte de l’Alberta (Canada);

b) toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant à l’intérieur de la province de l’Alberta appartiennent à celle-ci aux termes

(i) de la Convention conclue le 14 décembre 1929 entre le gouvernement du Dominion du Canada et le gouvernement de la province de l’Alberta, et ses modifications;

(ii) de The Alberta Natural Resources Act (Alberta);

[Page 1045]

(iii) de la Loi des ressources naturelles de l’Alberta (Canada);

(iv) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930;

(v) des textes législatifs qui ont été adoptés par la législature de la province de l’Alberta ainsi que par le Parlement du Canada et qui approuvent et confirment les modifications apportées à la Convention mentionnée au sous‑alinéa (i);

c) le gaz naturel est un minéral;

d) une partie des minéraux appartenant à la province de l’Alberta suivant les conventions et les textes législatifs mentionnés à l’alinéa b) se compose de minéraux situés sous la surface de la terre dont la description est la suivante:

La section 18, canton 3, rang 10, à l’ouest du 4e méridien dans la province de l’Alberta;

e) au cours du mois de septembre 1980, la province de l’Alberta a fait forer un puits sur la terre mentionnée à l’alinéa d), ce qui a entraîné la production de gaz naturel en quantité commerciale (appelé dans le présent appendice «ledit gaz naturel»), et ledit gaz naturel appartient exclusivement à la province de l’Alberta;

f) la province de l’Alberta a conclu avec des sociétés commerciales des ententes pour l’extraction, la compression et le traitement dudit gaz naturel (ce traitement ne modifie ni la nature ni la qualité dudit gaz naturel, et ne sert qu’à enlever certaines impuretés) et pour son transport par pipeline en vue de sa vente par la province de l’Alberta à un acheteur aux Etats-Unis d’Amérique, lequel est une société faisant affaires uniquement aux Etats-Unis et non au Canada;

g) ledit pipeline

(i) se trouve entièrement dans les limites de la province de l’Alberta et s’étend, à partir d’un point situé dans la partie sud-est de la province, sur une distance approximative de 20 milles jusqu’à la frontière internationale entre le Canada et les Etats-Unis d’Amérique, c’est-à-dire jusqu’à la frontière entre la province de l’Alberta et l’Etat du Montana, et

(ii) ne se raccorde à aucun autre pipeline situé dans la province de l’Alberta;

h) la province de l’Alberta demeure l’unique propriétaire dudit gaz naturel jusqu’à ce qu’il soit livré à l’acheteur sur le territoire de l’Etat du Montana, à la frontière qui sépare l’Etat du Montana et la province de l’Alberta;

[Page 1046]

i) le revenu provenant de la vente dudit gaz naturel sera versé au trésor de la province de l’Alberta pour être affecté aux services publics de la province;

j) le ministre des Finances du Canada a déposé à la Chambre des communes un avis de motion des voies et moyens visant à modifier la Loi sur la taxe d’accise (2) (document parlementaire n° 321-1/310E). L’avis de motion (appelé dans le présent appendice la «motion des voies et moyens») est joint comme annexe A et porte sur une mesure destinée à établir une taxe sur le gaz naturel et les liquides extraits du gaz naturel, cette taxe (appelée dans le présent appendice la «taxe sur le gaz naturel exporté») devant être imposée, levée et perçue notamment sur le gaz naturel exporté du Canada en vue de son utilisation à l’exterieur du Canada.

Il était également prévu que les réponses aux questions soulevées devraient se fonder sur les faits suivants qui sont présumés exacts aux fins du renvoi:

a) le Parlement du Canada a adopté une loi (appelée dans le présent appendice «ladite loi») qui reprend les termes de la motion des voies et moyens;

b) la province de l’Alberta s’est conformée à toutes les lois qui sont en vigueur dans cette province et qui se rapportent à la vente, à l’exportation et à la livraison dudit gaz naturel;

c) ledit gaz naturel est du gaz commercialisable acheminé par pipeline suivant la définition de cette expression dans la motion des voies et moyens, sur lequel aucune taxe n’a été payée en application de ladite loi et qui est exporté du Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada, soit en vertu d’une licence délivrée par l’Office national de l’énergie conformément à la partie VI de la Loi sur l’Office national de l’énergie, soit en vertu de tout autre pouvoir conféré par cette loi.

La Cour d’appel de l’Alberta (le juge en chef McGillivray et les juges Lieberman, Laycraft, Kerans et Stevenson) a exprimé un avis collectif. Cet arrêt est maintenant publié à [1981] 3 W.W.R. 408. La Cour a conclu qu’il s’agit bien d’une taxe et qu’elle a été imposée à la seule fin de produire un revenu. La taxe, selon la Cour, vise non pas à servir de mécanisme de réglementation d’une industrie d’envergure nationale, mais plutôt, du point de vue du gouvernement fédéral, à réaliser un partage plus équitable des revenus prove-

[Page 1047]

nant du gaz naturel. Après avoir mentionné certaines parties du document intitulé Le Programme énergétique national 1980, ce qu’on dit être les objets de la taxe et l’effet apparent de cette taxe, la Cour a conclu que la taxe ne peut s’appuyer que sur le par 91(3) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, 30-31 Vict., chap. 3, qui vise «Le prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation». A ce titre, si elle frappe effectivement une «terre ou propriété appartenant» à la province de l’Alberta, la taxe risque de déroger à l’art. 125 de l’A.A.N.B., précité. La Cour a alors décidé que la taxe a pour [TRADUCTION] «objet réel» les biens de la province, ou la province à l’égard de ses biens, et est donc contraire à l’art. 125. La Cour a rejeté l’argument selon lequel la taxe vise une opération, savoir le transport d’un bien, et non le bien lui-même. La présomption relative à la distribution sur laquelle est fondée la taxe proposée est artificielle et ne peut camoufler l’«objet réel» de la taxe.

On a fait valoir en Cour d’appel que si une province se livre elle-même à des activités industrielles relativement à ses ressources, s’assimilant ainsi à un entrepreneur commercial, elle ne jouit plus de la protection fournie par l’art. 125. Sans trancher la question, la Cour s’est contentée de conclure qu’en tout état de cause l’activité dont il s’agit en l’espèce n’est rien de plus que de la production primaire, savoir la simple extraction et vente d’une ressource.

La Cour a conclu que la taxe ne s’applique pas au gaz en question et que, dans la mesure où elle a pour effet de s’y appliquer, elle est ultra vires du Parlement du Canada.

Le procureur général du Canada s’est pourvu devant cette Cour conformément à l’art. 37 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, chap. S-19, modifiée. Les procureurs généraux du Québec, du Manitoba, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de Terre-Neuve ainsi que l’Independent Petroleum Association ont reçu l’autorisation d’intervenir et de produire des mémoires à l’appui de la position du procureur général de l’Alberta.

Le Juge en chef a formulé deux questions constitutionnelles correspondant aux deux questions

[Page 1048]

posées par le lieutenant-gouverneur en conseil de l’Alberta. Voici ces questions:

1. Si la taxe sur le gaz naturel exporté prévue par un avis de motion de voies et moyens et qui doit être imposée aux termes d’un texte de loi proposé sous le nom de «Taxe sur le gaz naturel et les liquides extraits du gaz naturel» est intra vires du Parlement du Canada, le gaz naturel exporté du Canada pour être utilisé à l’extérieur du Canada est-il assujetti à la taxe sur le gaz naturel exporté compte tenu des Actes de l’Amérique du Nord britannique, 1867 à 1975 et, en particulier, de l’article 117, 125 ou 126 ou de toutes combinaisons de ces articles?

2. La taxe sur le gaz naturel exporté imposée en vertu de la loi proposée sur ledit gaz naturel qui est exporté du Canada pour être utilisé à l’extérieur du Canada, est-elle en totalité ou en partie ultra vires du Parlement du Canada et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?

Deux questions sont posées, mais elles peuvent se réduire à une seule: l’art. 125 protège-t-il le gaz naturel en question contre la taxe que le Parlement du Canada se propose d’imposer? Autrement dit, le Parlement du Canada détient-il le pouvoir législatif d’imposer une taxe sur du gaz naturel qui, en tout temps pertinent avant son exportation, appartient à la Couronne du chef de l’Alberta?

Divers documents gouvernementaux ont été déposés tant en cette Cour qu’en Cour d’appel pour aider à juger de la constitutionnalité de la taxe. Récemment, cette Cour a fait des observations sur la recevabilité et l’utilisation de tels documents extrinsèques dans les affaires constitutionnelles: voir Re Loi de 1979 sur la location résidentielle (maintenant publié à [1981] 1 R.C.S. 714). En l’espèce, les documents budgétaires qui annoncent la taxe proposée ainsi que le document intitulé Le Programme énergétique national 1980 dans le cadre duquel la taxe est censée s’inscrire, sont des types de documents recevables «pour montrer le contexte factuel et le but que vise la loi» (ibid., le juge Dickson, à la p. 721).

Parmi les documents produits figurent: Budget en bref, le 28 octobre 1980; Documents budgétaires, le 28 octobre 1980; Le budget, le 28 octobre 1980; Les perspectives à moyen terme de l’économie canadienne 1980-1985, octobre 1980; Le Programme énergétique national 1980; le projet de loi

[Page 1049]

C-57 — «Loi modifiant la Loi sur la taxe d’accise et la Loi sur l’accise et prévoyant un impôt sur les revenus pétroliers»; le rapport annuel de l’Office national de l’énergie, 1979, et Energy Issues for the People of Alberta.

Nous entendons, dans la mesure du possible, étudier les questions qui se rapportent au présent litige par ordre chronologique sous les rubriques suivantes:

I La partie VIII de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867

II L’Acte de l’Alberta, 1905, 1905 (Can.), chap. 3

III L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, 20-21 Geo. V, chap. 26 (R.-U.) et la Convention sur les ressources naturelles

IV Le Programme énergétique national 1980

V Documents budgétaires — Avis de motions des voies et moyens et renseignements supplémentaires sur le budget, le 28 octobre 1980

VI Le projet de loi C-57 — «Loi modifiant la Loi sur la taxe d’accise et la Loi sur l’accise et prévoyant un impôt sur les revenus pétroliers»

VII L’article 125 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 VIII La caractérisation de la loi proposée

I

La partie VIII de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867

A

En 1867, les quatre provinces originaires lors de l’union (l’Ontario, le Québec, la Nouvelle‑Écosse et le Nouveau-Brunswick) ont conservé la propriété des ressources situées à l’intérieur de leurs frontières respectives. Dans les termes les plus simples, l’art. 109 de l’A.A.N.B. prévoit que «Les terres, mines, minéraux et redevances appartenant aux différentes provinces… lors de l’Union… appartiendront aux différentes provinces… dans lesquelles ils sont sis et situés…» L’article 117 ajoute que les diverses provinces conservent respectivement toutes leurs propriétés publiques dont il n’est pas autrement disposé dans l’Acte, «sous réserve du droit, pour le Canada, de prendre les terres ou les propriétés publiques dont il aura besoin pour les fortifications ou la défense du pays».

[Page 1050]

L’article 125, précité, protège les terres et les biens appartenant à un palier de gouvernement contre tout empiétement sous forme de taxation par l’autre palier de gouvernement. Cela pourrait sembler en soi trancher le présent litige en faveur de la province de l’Alberta, mais, comme nous le verrons, la question n’est pas aussi simple. Il faut lire l’art. 125 en fonction de l’ensemble de l’A.A.N.B. et, en particulier, de l’art. 91 de l’Acte.

A l’époque de la Confédération, chacune des provinces constituant originairement la Confédération a reçu la totalité des droits de propriété de la Couronne sur les terres de la Couronne situées à l’intérieur de ses frontières, à la seule exception de certains ouvrages publics acquis par le Dominion en vertu de l’art. 108 ou pris pour les fortifications ou la défense en vertu de l’art. 117. Voir St. Catherine’s Milling and Lumber Company v. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46 (C.P.), lord Watson, à la p. 57.

Le droit des provinces d’exploiter les ressources naturelles leur appartenant découle logiquement de leur droit de propriété sur ces ressources. Ce sujet est traité dans Hogg, Constitutional Law of Canada, (1977), à la p. 393:

[TRADUCTION] Puisque chaque gouvernement provincial peut être propriétaire d’une bonne partie des ressources naturelles situées dans les limites de la province, et puisque la Constitution habilite les gouvernements provinciaux à acheter ou à exproprier les ressources appartenant au secteur privé, chaque province peut contrôler l’exploitation de ses ressources naturelles au moyen de permis, de licences et de baux et peut profiter de cette exploitation en percevant des droits de licence, des loyers ou des redevances ou en vendant ces ressources.

B

Au cours des débats, la Cour a laissé entendre que le pouvoir fédéral d’exproprier les terres provinciales restreint le droit de propriété des provinces. On a mentionné à cet égard l’arrêt Attorney-General for Quebec v. Nipissing Central Railway Company et al., [1926] A.C. 715 (CF.). L’avocat de la province de la Colombie-Britannique intervenante a cependant essayé, dans son analyse des rapports entre les paliers de gouvernement dans le contexte de l’art. 125, de tirer profit de l’analogie

[Page 1051]

avec les pouvoirs d’expropriation intergouvernementale. Il a souligné le caractère limité des pouvoirs d’expropriation fédéraux en ce qui concerne les terres provinciales. Dans l’arrêt Attorney-General for Quebec v. Nipissing Central Railway Company, le Conseil privé a statué que le Parlement du Canada a le pouvoir d’exproprier les terres provinciales. On a en outre jugé applicable aux terres de la Couronne appartenant aux provinces l’art. 189 de la Loi des chemins de fer, 1919, 1919 (Can.), chap. 68, qui habilitait toute compagnie de chemin de fer, avec le consentement du gouverneur général, à prendre des terres de la Couronne aux fins du chemin de fer. Même si le par. 189(4) envisageait le paiement au gouverneur en conseil d’une indemnité pour les terres de la Couronne ainsi prises, rien ne l’empêchait d’ordonner que toute indemnité reçue à l’égard des terres de la Couronne appartenant à une province soit versée au gouvernement de cette province.

Le vicomte Cave, lord chancelier, dit à la p. 723:

[TRADUCTION] …même si le droit de propriété de chaque province sur ses propres terres de la Couronne demeure incontestable, une loi du Parlement du Canada qui respecte les limites des pouvoirs qui lui sont conférés peut restreindre ce droit.

Dans les causes constitutionnelles, aucun problème ne s’est jamais posé quant au droit absolu du gouvernement fédéral, dans des circonstances appropriées, de prendre possession des terres d’une province, lorsque cela est nécessaire afin que le Parlement puisse bien s’acquitter de ses responsabilités constitutionnelles. Une question plus délicate se pose cependant lorsque l’atteinte aux droits de propriété de la province ne résulte pas directement de l’exercice du pouvoir de réglementation fédéral. Le vicomte Cave ajoute à ce propos, aux pp. 723 et 724:

[TRADUCTION] On a mentionné certains passages d’arrêts antérieurs prononcés pour le comte du Comité judiciaire dans lesquels l’accent est mis sur le point de vue selon lequel les pouvoirs de réglementation conférés au Parlement du Dominion par l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique n’autorisent pas ce dernier à transférer à lui-même ou à quelqu’un d’autre les droits de propriété d’une province. Mais il faut évidemment lire ces passages en tenant compte de l’ob-

[Page 1052]

servation de lord Herschell dans le premier arrêt sur les pêcheries, Attorney-General for Canada v. Attorneys-General for Ontario, Quebec and Nova Scotia, [[1898] A.C. 700, à la p. 712], selon laquelle le pouvoir de légiférer dans tel ou tel domaine doit nécessairement permettre, dans une certaine mesure, à la législature jouissant de ce pouvoir de toucher aux droits de propriété; et on peut ajouter que lorsque (comme c’est le cas en l’espèce) le pouvoir législatif ne peut être efficacement exercé sans toucher à la fois aux droits de propriété de particuliers dans une province et à ceux du gouvernement provincial, le pouvoir législatif comporte nécessairement le pouvoir de toucher ainsi à ces droits.

Trois ans plus tard, d’autres aspects du même problème ont été soulevés dans un renvoi constitutionnel adressé à cette Cour par le gouverneur en conseil: Reference re Waters and Water-Powers, [1929] R.C.S. 200 («l’arrêt sur l’énergie hydraulique»). Le juge Duff, alors juge puîné, a abordé de plusieurs façons le rapport entre un acte fédéral valide d’une part et les droits de propriété provinciaux d’autre part. Il fait remarquer à la p. 212:

[TRADUCTION] Dans le premier arrêt sur les pêcheries [[1898] A.C. 700], leurs Seigneuries ont dû se prononcer sur la validité d’une loi du Parlement du Canada (S.R.C., chap. 95, art. 4), qui habilitait le gouverneur en conseil à consentir des baux de pêche. Leurs Seigneuries ont décidé que «dans la mesure où» cette loi conférait le pouvoir de

consentir des baux de pêche attributifs du droit exclusif de pêcher sur la propriété non pas du Dominion mais des provinces, le Parlement du Dominion n’avait pas compétence pour l’adopter.

Le pouvoir législatif relatif aux «pêcheries» que l’art. 91 confère au Parlement du Dominion ne comporte pas, a-t-on conclu, le pouvoir de traiter les biens d’une province comme si l’A.A.N.B. avait confié au Parlement du Dominion l’administration de ces biens; car, comme l’a dit lord Herschell, qui a prononcé l’arrêt du Comité judiciaire, pareille conclusion permettrait au Dominio de

se transférer à lui-même les biens laissés par l’A.A.N.B. aux provinces et non pas au Dominion. (p. 713).

Il ne convient pas dans ces motifs de définir complètement les pouvoirs d’expropriation ou d’appropriation. On doit toutefois se rappeler, face à l’usurpation de droits de propriété par le gouvernement fédéral dans l’exercice de quelque autre droit, que peu importe la terminologie employée, la

[Page 1053]

Constitution ne permet au gouvernement fédéral de s’arroger le droit de propriété que dans la mesure où ce droit est intimement et nécessairement lié à l’exercice du pouvoir en question. Le gouvernement du Canada ne peut donc s’approprier les biens de la province ou en autoriser l’appropriation que s’il s’agit de biens absolument indispensables à l’entreprise fédérale. L’appropriation de l’emplacement de travaux fédéraux ne s’étendrait pas, par exemple, aux droits miniers. Il y a deux raisons à cela. Premièrement, cette partie des droits de propriété de la province n’est pas nécessaire à la réalisation de l’entreprise fédérale et, deuxièmement, le gouvernement fédéral ne peut, dans le cadre de la réalisation, en vertu d’un pouvoir législatif exprès, d’un projet ou d’une entreprise fédérale, s’approprier une source de revenus à son propre profit. Il se produit un chevauchement sérieux lorsque, par exemple, on autorise l’aménagement de cours d’eau interprovinciaux et que le droit de propriété sur les terres provinciales doit forcément être directement touché. Il est possible de prétendre que, dans certaines circonstances, le Dominion peut exercer ses pouvoirs [TRADUCTION] «sans payer d’indemnité», comme on le fait remarquer à la p. 218 de l’arrêt sur l’énergie hydraulique. Néanmoins, le Dominion ne peut constitutionnellement [TRADUCTION] «assumer l’administration ou le contrôle des chutes d’eau ainsi acquises afin d’atteindre des objectifs non liés au canal».

C

Il ne s’agit pas en l’espèce d’expropriation. Ou bien le gouvernement fédéral a le pouvoir d’imposer une taxe en vertu du par. 91(3), «Le prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation», sans tenir compte d’autres dispositions de l’A.A.N.B., ou bien il ne l’a pas; et on doit répondre à cette question dans le contexte du conflit entre le par. 91(3) et l’art. 125, en se rappelant toujours la présence de l’expression «nonobstant» («nonobstant toute disposition du présent acte») qui sert d’introduction au par. 91(3). De plus, il ne fait pas de doute que dans l’exercice du pouvoir de réglementation que lui confère le par. 91(2), «La réglementation des échanges et du commerce», le gouvernement fédéral peut directe-

[Page 1054]

ment et substantiellement toucher aux droits de propriété provinciaux, et ce, même si cet effet peut se produire par le biais d’une taxe de réglementation et nonobstant l’art. 125. Voilà la question à trancher en l’espèce, et nous estimons que l’analyse du droit d’expropriation ou du présumé droit d’appropriation ne revêt pas une grande utilité, même à titre analogique. Le fait que le pouvoir d’expropriation, comme le dit sir Lyman Duff à la p. 224 de l’arrêt sur l’énergie hydraulique, précité, [TRADUCTION] «n’est pas expressément conféré» (sauf aux fins de la défense, art. 117) par l’A.A.N.B. n’est guère déterminant. Pour décider s’il existe un pouvoir d’expropriation ou d’appropriation, il faut tenir compte de l’exercice d’autres fonctions constitutionnelles par l’un ou l’autre palier de gouvernement. L’expropriation par un palier de gouvernement, sans fondement législatif dans la Constitution, n’est pas un droit et ne peut s’effectuer légalement. En l’espèce, il s’agit non pas de l’expropriation du gaz mais de sa taxation, ou, suivant la prétention du gouvernement fédéral, de la taxation du transport de gaz. La propriété du gaz ne passe à aucun moment au gouvernement du Canada ni à quelqu’un qu’il a désigné. Elle est plutôt transmise par la province à son client. On prétend que cette opération est sujette à la taxation fédérale. Voilà la question dont nous sommes saisis et qui fait entrer en ligne de compte les pouvoirs fédéraux énumérés à l’art. 91 et les limites imposées à ces pouvoirs par l’art. 125.

D

Le rapport entre les art. 91 et 125 de l’Acte se dégage de l’emploi dans cette dernière disposition du terme «taxation». Il s’agit là d’une mention précise d’une mesure que peuvent prendre le Parlement fédéral et les législatures provinciales dans l’exercice de leurs fonctions gouvernementales. C’est de cette mesure que sont exemptés les terres et les biens de l’autre palier de gouvernement. L’article n’a pas pour effet d’exempter les terres et les biens provinciaux ou fédéraux des mesures de réglementation légitimes que prend l’autre palier de gouvernement dans les limites des pouvoirs que lui confère l’art. 91 ou 92; mais ces terres et ces biens ne peuvent être taxés par l’autre palier de gouvernement ni en vertu du par. 91(3) ni en vertu

[Page 1055]

du par. 92(2). Si le Parlement du Royaume-Uni avait voulu que l’art. 125 de l’A.A.N.B. ait un sens contraire, on aurait pu, comme le voulait la Colombie-Britannique dans l’affaire Procureur général de la Colombie-Britannique c. Procureur général du Canada (1922), 64 R.C.S. 377 (l’arrêt Johnny Walker), apporter une restriction au terme «taxation» en y ajoutant des mots qui comprendraient la taxation à des fins de réglementation. En l’espèce, il incombe donc au procureur général du Canada de démontrer que la mesure envisagée par le Parlement dans le projet de loi C-57 est liée aux fonctions législatives prévues à l’art. 91 autres que celles qui concernent purement et simplement la taxation.

II

L’Acte de I’Alberta, 1905

En 1905, lorsque l’ Acte de l’Alberta, 1905 (Can.), chap. 3, a créé la province de l’Alberta, celle-ci ne s’est pas vu accorder les ressources naturelles situées à l’intérieur de ses frontières. Les terres de la Couronne, les mines, les minéraux et les redevances qui s’y rattachaient, qui se trouvaient dans la province, continuaient d’être la propriété de la Couronne du chef du Canada et d’être administrés par le gouvernement du Canada pour le Canada. Le paragraphe 20(1) de l’Acte de l’Alberta prévoit que, étant donné que la province n’aura pas les terres publiques comme source de revenu, le Canada effectuera des paiements semestriels à l’Alberta.

III

L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930 et la Convention sur les ressources naturelles

On soutient pour le compte de la province de l’Alberta qu’en 1930 l’Alberta et les trois autres provinces de l’ouest ont été mises, en ce qui concerne les ressources naturelles, dans une situation au moins d’égalité avec les provinces constituant originairement la Confédération. Le 14 décembre 1929, le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Alberta ont conclu une convention connue sous le nom de Convention sur les ressources naturelles. Approuvée par le Parlement du Canada et la législature de l’Alberta, et confirmée

[Page 1056]

par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, cette convention a eu pour effet de transférer à la Couronne du chef de l’Alberta la propriété de toutes les ressources naturelles qui appartenaient jusqu’alors à la Couronne du chef du Canada. Le droit de propriété comportait nécessairement le droit, dans l’intérêt public, de posséder ces ressources ainsi que les revenus en découlant, d’en jouir, de les vendre ou autrement aliéner, sous réserve seulement des lois que le Parlement du Canada pourrait légitimement adopter dans l’exercice de son pouvoir législatif. Le juge Duff a étudié la situation des provinces dans l’arrêt Johnny Walker, à la p. 385:

[TRADUCTION] Les provinces conserveront les biens qui leur sont assignés et jouiront des fruits de ces biens exempts de tout droit fédéral de s’en emparer si ce n’est aux fins de la défense (art. 117), et elles bénéficient en outre de la protection de l’art. 125, disposition qui pourrait fort bien s’inspirer de la célèbre maxime de Marshall adaptée de l’argument de Webster, «le pouvoir de taxer est le pouvoir de détruire». Il n’y a cependant rien dans ces clauses qui indique que le législateur cherche à restreindre le pouvoir fédéral dans des domaines comme les expéditions par eau et le commerce extérieur. [C’est nous qui soulignons]

La convention de 1929 entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Alberta comporte un considérant qui se lit comme suit:

Et considérant qu’il est avantageux que la province soit traitée à l’égal des autres provinces de la Confédération quant à l’administration et au contrôle de ses ressources naturelles, à dater de son entrée dans la Confédération en 1905;

L’article 1 de la convention dispose:

Transfert des terres publiques en général

1. Afin que la province puisse être traitée à l’égal des provinces constituant originairement la Confédération, sous le régime de l’article cent neuf de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, l’intérêt de la Couronne dans toutes les terres, toutes les mines, tous les minéraux (précieux et vils) et toutes les redevances en découlant à l’intérieur de la province, qui appartiennent à la Couronne, et toutes les sommes dues ou payables pour ces mêmes terres, mines, minéraux ou redevances, doivent… appartenir à la province… et ces terres, mines, minéraux et redevances seront administrés par la province pour ces fins…

[Page 1057]

L’article 1 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930, précité, porte:

1. Les conventions comprises dans l’annexe de la présente loi, sont par les présentes confirmées et auront force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, ou dans tout Acte le modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada ou dans tout arrêté du Conseil ou termes ou conditions d’Union faits ou approuvés sous l’empire d’aucune de ces lois. [C’est nous qui soulignons]

L’avocat de l’Alberta prétend qu’en raison de la présence des mots «nonobstant tout ce qui est contenu dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, ou dans tout Acte le modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada», le droit de propriété de l’Alberta sur ses terres et ses ressources se situe à un niveau supérieur à celui accordé aux provinces fondatrices par l’art. 109. En d’autres termes, si on peut prétendre que l’art. 125 est assujetti à l’art. 91 en raison de la présence du mot «nonobstant» à ce dernier article, alors, la présence de ce même mot à l’art. 1 de l’A.A.N.B. de 1930 a pour effet d’immuniser le transfert ou la cession de ressources confirmés par la modification de 1930 contre toute disposition de l’Acte de 1867, modifié, y compris l’expression «nonobstant» qui se trouve à l’art. 91.

Vu la solution que nous proposons en l’espèce, nous n’estimons pas nécessaire de statuer sur la valeur de cet argument. Il suffit de conclure que peu importe que le droit de propriété de l’Alberta sur ses ressources soit celui prévu par l’art. 109 de l’A.A.N.B. ou qu’il se situe à un niveau supérieur, les droits de la province ne peuvent être assujettis à une taxe fédérale imposée en vertu du par. 91(3), lorsque cette taxe n’a pas comme fondement constitutionnel un pouvoir de réglementation ou quelque autre pouvoir fédéral légitime.

IV

Le Programme énergétique national 1980

Un des documents produits devant la Cour est une publication sans date intitulée «Le Programme énergétique national 1980» qui émane du ministre de l’Energie, des Mines et des Ressources du

[Page 1058]

Canada. Il s’agit d’un exposé de la position fédérale en matière d’énergie.

Ce document traite d’abord de l’accessibilité du pétrole. Il signale trois points. Au cours des deux dernières décennies, (i) la consommation mondiale de pétrole a triplé, (ii) l’utilisation relative du pétrole a doublé, passant d’un cinquième à deux cinquièmes de la demande primaire, (iii) il y a eu une diminution de la capacité des États-Unis de subvenir à leurs propres besoins de pétrole. Le document parle aussi de l’apparition du cartel appelé l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) qui a réussi à faire passer le prix du pétrole de $3 le baril en 1960 — lequel prix était à peu près le même en 1970 — à $38 et plus en 1980. A la fin de la partie intitulée «Le contexte international», on augure des adaptations et des transformations traumatisantes pour l’économie mondiale, des approvisionnements incertains et des prix du pétrole imprévisibles.

L’étude des «Avantages et charges liés à l’énergie» revêt un intérêt particulier en l’espèce. Nous intéressent notamment les passages suivants tirés des pages 13 à 17, que nous numérotons pour plus de commodité:

[1.] Dans notre pays, par exemple, les échanges des principaux types d’énergie sont étroitement réglementés depuis plusieurs années par des organismes fédéraux. Des dispositions particulières régissant les exportations d’énergie sont en place depuis un certain temps; elles reflètent un consensus national selon lequel les besoins canadiens doivent être satisfaits en premier et seuls les excédents d’énergie peuvent être exportés [à la p. 13].

[2.] Cette hausse des prix intérieurs bénéficie en grande partie — presque la moitié — aux gouvernements des provinces productrices de pétrole, Alberta en tête. Les transferts de richesse qui en résultent entre les régions ont atteint de telles proportions et augmentent si rapidement qu’ils sont devenus une question nationale [à la p. 13].

[3.] Les gouvernements national et provinciaux au Canada ont des droits, des pouvoirs et des obligations précis d’après l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Cette loi n’établit cependant aucun mode de répartition des recettes provenant de l’exploitation des ressources naturelles, dont le pétrole [à la p. 14].

[4.] La part de recettes revenant à chaque palier de gouvernement est le fruit d’un ensemble de mécanismes

[Page 1059]

financiers qui ont évolué avec le temps. Il en est résulté une répartition des avantages qui est exceptionnellement défavorable au gouvernement national, même par comparaison avec un pays — comme l’Australie — où les gouvernements des Etats, comme les provinces canadiennes, possèdent les ressources. Le partage actuel des recettes au Canada constitue une anomalie au plan international et ne reflète absolument pas les droits et responsabilités respectifs des deux niveaux de gouvernement [à la p. 14].

[5.] Bien que les résultats économiques du Canada depuis le premier bond des prix de l’OPEP se comparent avantageusement à ceux des autres pays industrialisés, les efforts déployés pour soutenir l’économie ont sensiblement affaibli la situation financière du gouvernement national. Chaque relèvement des prix de l’OPEP aggrave cette situation [à la p. 15].

[6.] Il existe une différence capitale entre le Canada et la plupart des autres pays riches en énergie, qu’ils aient un régime fédéral comme l’Australie ou unitaire comme la Norvège et le Royaume-Uni. Dans ces pays, le gouvernement national reçoit la majeure partie des recettes apportées par la hausse des prix intérieurs du pétrole; il dispose des ressources financières voulues pour compenser les effets du renchérissement du pétrole sur l’économie. Au Canada, un gouvernement provincial — pas toutes les provinces, ni le gouvernement national — bénéficie en majeure partie des hausses d’après les politiques actuelles. Ces dernières ne sont plus compatibles avec l’intérêt national. Le gouvernement du Canada doit recevoir une part raisonnable des recettes tirées de la production de pétrole et de gaz s’il veut pouvoir aider les Canadiens à ne pas subir de plein fouet les conséquences économiques de la hausse et faciliter les adaptations nécessaires dans la structure économique, énergétique et industrielle du Canada [aux pp. 15 et 16].

[7.] Il serait injuste de recourir uniquement à de nouvelles taxes sur l’industrie. Ce serait également peu indiqué, car la réalisation de nos objectifs d’approvisionnement énergétique en souffrirait. Enfin, cela ne répondrait pas à la question fondamentale, celle de la répartition appropriée des recettes pétrolières et gazières entre les gouvernements.

Quelle est la part des recettes qui correspond aux besoins et aux responsabilités des deux paliers de gouvernement? A l’heure actuelle, les gouvernements provinciaux reçoivent plus des trois quarts des recettes tirées de la production pétrolière et gazière qui vont au secteur public. L’Alberta, avec 10% de la population du Canada, reçoit plus de 80% des recettes pétrolières des provinces [à la p. 16].

[Page 1060]

[8.] Les Canadiens doivent cependant décider si le système actuel, qui concentre les avantages financiers de la hausse des prix du pétrole entre les mains d’un gouvernement provincial et ne bénéficie guère au gouvernement national, est approprié [à la p. 16].

Le gouvernement du Canada pense que le système actuel n’est ni approprié, ni juste. Il pense que des dispositions plus adaptées doivent être prises, de manière que le gouvernement qui doit rendre des comptes à tous les Canadiens, le gouvernement national, ait accès aux ressources financières nécessaires pour répondre aux besoins nationaux [à la p. 17].

Sous la rubrique «Taxes en matière d’énergie», le document mentionne l’étude antérieure des «principales lacunes du régime existant en matière de fiscalité et de partage des recettes» et ajoute:

[9.] Le Programme [c.-à-d. le Programme énergétique national] instaurera le cadre d’un partage plus équilibré des recettes entre les provinces productrices, qui sont en droit de tirer de leurs ressources des recettes importantes et croissantes, et le gouvernement du Canada, qui peut légitimement prétendre, pour le compte de tous les Canadiens, à une part des recettes pétrolières et gazières [à la p. 36].

On lit à la p. 36 que «Pour toutes ces raisons, les propositions présentées aux provinces productrices incorporaient une taxe fédérale sur les exportations de gaz naturel», mais, ajoute le document:

[10.] Les gouvernements de l’Alberta et de la Colombie-Britannique se sont vigoureusement opposés à une taxe sur les exportations de gaz naturel. Ils ont prétendu que cela empiéterait sur leur droit de propriété en matière de ressources. Ils ont aussi fait valoir qu’une taxe sur les exportations de gaz serait discriminatoire [aux pp. 36 et 37].

Le gouvernement du Canada semble avoir rejeté ces arguments, mais, «voulant quand même tenir compte de la vigoureuse opposition de l’Alberta et de la Colombie-Britannique à la taxe sur les exportations de gaz» (à la p. 37), il a offert d’examiner un autre mécanisme, proposition que le gouvernement de l’Alberta a toutefois jugée ni praticable ni appropriée.

L’étude des «Taxes en matière d’énergie» se termine par un passage lourd de sens:

[11.] Aussi le gouvernement du Canada décide-t-il de ne pas instaurer de taxe sur les exportations de gaz naturel. Cette taxe lui aurait pourtant apporté une

[Page 1061]

bonne partie des recettes nécessaires pour faire face à ses obligations nationales en matière d’énergie [à la p. 37]. [C’est nous qui soulignons]

Sous la rubrique suivante, «Nouvelles taxes sur le pétrole et le gaz naturel», le gouvernement fédéral déclare:

[12.] Pour compenser ce manque à gagner [c.-à-d. les recettes qui seraient provenues d’une taxe sur les exportations de gaz naturel], le gouvernement fédéral aurait besoin de nouvelles sources de recettes. L’une des nouvelles sources possibles est le prélèvement d’indemnisation pétrolière [aux pp. 37 et 38].

Après quelques observations sur le prélèvement d’indemnisation pétrolière, on lit ce qui suit:

[13.] Ce dernier aura besoin d’une source de recettes. Le gouvernement du Canada imposera donc une nouvelle taxe sur le gaz naturel et les liquides extraits du gaz naturel.

Toutes les ventes de gaz naturel — notamment sur les marchés extérieurs — seront assujetties à la taxe. Il n’y a aucune raison d’exempter les exportations de la taxe perçue sur tout le gaz produit et consommé au Canada [à la p. 38]. [C’est nous qui soulignons]

C’est cette «nouvelle taxe sur le gaz naturel et les liquides extraits du gaz naturel» qui est le noeud du présent renvoi.

V

Avis de motions des voies et moyens et renseignements supplémentaires sur le budget, le 28 octobre 1980

Les Documents budgétaires du 28 octobre 1980 ont annoncé une nouvelle taxe qui serait «imposée aux termes de la Loi sur la taxe d’accise sur tout le gaz naturel et les liquides du gaz produits au Canada». A la p. 89, on lit ce qui suit:

[14.] En règle générale, la taxe s’appliquera aux distributeurs de gaz naturel, sur leurs achats de gaz pour revente aux consommateurs; cependant, comme les modalités d’achat et de vente prennent des formes variées dans ce secteur, diverses dispositions seront nécessaires. Plus précisément:

(i) Dans le cas du gaz commercialisable acheminé par pipe-line acquis par les distributeurs pour revente aux consommateurs au Canada, la taxe sera imposée aux distributeurs lors de l’achat du gaz et payée par eux.

[Page 1062]

(ii) Dans le cas du gaz commercialisable acheminé par pipe-line vendu directement aux consommateurs par les producteurs, les sociétés de pipe-line ou d’autres grossistes en gaz, la taxe sera imposée au consommateur et perçue par le vendeur pour le compte du gouvernement. Ce genre de vente directe intervient souvent avec les utilisateurs industriels.

(iii) Les ventes de gaz commercialisable acheminé par pipe-line à l’étranger seront taxables au niveau de l’exportateur.

(iv) Les liquides du gaz naturel, c’est-à-dire l’éthane, le propane et les butanes, seront taxés lorsqu’ils quittent, après la production, une usine de traitement ou de transformation du gaz. L’exploitant de l’usine devra percevoir la taxe pour le compte du gouvernement. La taxe ne s’appliquera pas à ces liquides lorsqu’ils seront produits à partir du pétrole.

La taxe a été exposée en détail, pour la première fois, dans un avis de motion des voies et moyens visant à modifier la Loi sur la taxe d’accise (2), déposé par le ministre des Finances à la Chambre des communes le 12 novembre 1980. Il s’agit de cette motion dont il est question à l’alinéa Ij) du renvoi, précité. La motion porte notamment: Qu’il y a lieu de présenter une mesure législative modifiant la Loi sur la taxe d’accise afin d’établir une taxe sur le gaz naturel et les liquides extraits du gaz naturel, et de prévoir notamment:

1. Qu’une taxe soit imposée, levée et perçue,

a) sur chaque gigajoule de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu par un distributeur, cette taxe étant payable au ministre du Revenu national par le distributeur à la date à laquelle le gaz est reçu;

b) sur chaque gigajoule de gaz commercialisable acheminé par pipeline, reçu par un consommateur au Canada d’un producteur de gaz, d’un courtier ou de quiconque pour le compte du producteur de gaz ou du courtier, cette taxe étant payable au ministre du Revenu national par le consommateur à la date à laquelle le gaz est reçu…

3. Que la taxe imposée par ladite mesure lie Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province.

5. Que, si du gaz commercialisable acheminé par pipeline, à l’égard duquel aucune taxe n’a été payée en vertu de ladite mesure, est exporté du Canada pour être utilisé hors du Canada, conformément à une licence émise par l’Office national de l’énergie aux termes de la Partie VI

[Page 1063]

de la Loi sur l’Office national de l’énergie, ou conformément à un autre pouvoir prévu par cette loi, l’exportateur soit réputé être le distributeur du gaz ainsi exporté et avoir reçu ce gaz à la date à laquelle il a été exporté par lui. [C’est nous qui soulignons]

On constate que, selon la proposition initiale, la taxe devait être imposée directement sur le gaz commercialisable acheminé par pipeline.

Le 12 novembre 1980, le lieutenant-gouverneur en conseil de l’Alberta a déclenché le présent renvoi.

La motion susmentionnée a apparemment été remplacée par un avis de motion des voies et moyens ultérieur, déposé à la Chambre des communes le 22 janvier 1981 et appelé, dans le projet de loi C-57, «Motion n° 2 sur la taxe d’accise».

VI

Le projet de loi C-57 — Loi modifiant la Loi sur la taxe d’accise et la Loi sur l’accise et prévoyant un impôt sur les revenus pétroliers

Le 26 janvier 1981, le projet de loi C-57 a franchi l’étape de la première lecture. La partie II du projet de loi s’intitule «Loi sur la taxe d’accise». Les notes explicatives portent:

Les modifications de la Loi sur la taxe d’accise donnent effet à la motion des voies et moyens (n° 2) visant cette loi, déposée par le ministre des Finances le 22 janvier 1981 (ci-après appelée la «Motion (n° 2) sur la taxe d’accise»).

L’article 43 de la partie II prévoit l’insertion après la partie IV de la Loi sur la taxe d’accise d’une nouvelle partie IV. 1 intitulée «Taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel». L’article 25.11 de la nouvelle partie se lit comme suit:

25.11 La présente Partie a pour objet de pourvoir aux pouvoirs législatifs que nécessite l’imposition d’une taxe sur le gaz naturel et sur les liquides extraits du gaz naturel et ce, à titre d’élément essentiel et de partie intégrante de la politique nationale de fixation des prix du pétrole et du gaz, aux termes du Programme national de l’énergie.

Les dispositions de la nouvelle partie sont destinées à assurer que tout le gaz naturel produit au

[Page 1064]

Canada sera assujetti à la taxe. C’est l’art. 25.13 qui établit la taxe:

25.13 (1) Il est imposé, levé et perçu, sur la réception, par un distributeur au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, une taxe au taux que précise le paragraphe (5).

(2) Il est imposé, levé et perçu, sur la réception par un consommateur, au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline, provenant soit d’un producteur de gaz, ou d’un courtier, soit d’une personne agissant pour un producteur de gaz ou un courtier, ou pour le compte de celui-ci, une taxe au taux que précise le paragraphe (5).

Selon la définition générale qui figure au par. 25.1(1), le «distributeur» est la personne qui, au cours d’une année, exploite une entreprise de vente, à des consommateurs au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline. L’exportation de gaz comme telle n’est pas assujettie à la taxe. Grâce à une disposition qui crée une présomption, savoir le par. 25.1(2), le mot «distributeur» reçoit toutefois un sens plus large. Ce paragraphe se lit comme suit:

25.1…

(2) Dans le cas où du gaz commercialisable acheminé par pipeline, relativement auquel aucune taxe a été payée aux termes de la présente Partie, est exporté depuis le Canada en vue de son utilisation à l’extérieur du Canada et ce, en conformité avec une licence délivrée aux termes de la Partie VI de la Loi sur l’Office national de l’énergie ou en conformité avec toute autre autorisation aux termes de cette même loi, l’exportateur de gaz est, aux fins de la présente Partie, réputé être le distributeur de ce même gaz et avoir reçu ce même gaz au moment où il l’exporte.

La nouvelle partie contient plusieurs autres dispositions, mais la seule autre qui nous intéresse directement en l’espèce est l’art. 25.12 dont voici le texte:

25.12 La présente Partie lie Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province, ainsi que toute personne agissant pour Sa Majesté du chef du Canada ou du chef d’une province ou pour le compte de celle-ci.

Le procureur général du Canada fait valoir que, même si (i) toutes les terres de la Couronne, les mines et les minéraux situés en Alberta appartiennent à la province, (ii) la province produit son gaz naturel et le transporte par pipeline en vue de le

[Page 1065]

vendre à un acheteur aux États-Unis d’Amérique et (iii) la province demeure l’unique propriétaire dudit gaz naturel jusqu’à sa livraison à l’acheteur américain du côté américain de la frontière, la disposition du par. 25.1(2) qui crée une présomption s’applique et la province est en conséquence assujettie à la taxe.

VII

L’article 125 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique

A

Clement, dans The Law of the Canadian Constitution (3e éd., 1916), à la p. 643, a jugé inutile l’art. 125 de l’A.A.N.B. [TRADUCTION] «Il n’est pas destiné, dit-il, à porter atteinte à la règle générale concernant l’exemption des biens de la Couronne de la taxation comme cette règle doit s’appliquer, par exemple, en Angleterre ou dans une colonie dotée d’une seule législature. Il a été inséré, par souci de précaution, pour empêcher le Dominion d’imposer des taxes à des fins fédérales sur les biens détenus par la Couronne à des fins provinciales, et vice versa.»

Quoi qu’il en soit, l’art. 125 a manifestement pour objet d’empêcher un palier de gouvernement d’empiéter, par voie de taxation, sur les biens d’un autre palier de gouvernement.

Il appert que le domaine public devait constituer pour les nouvelles provinces une source principale de revenus. Le gouvernement fédéral avait assumé ce qui constituait à l’époque les obligations gouvernementales les plus onéreuses et s’était vu accorder un pouvoir général de prélever des «deniers par tous modes ou systèmes de taxation» (par. 91(3)). Ce pouvoir de taxation comportait évidemment le pouvoir de percevoir des droits de douane et d’accise qui, en 1867, représentaient plus de quatre-vingt pour cent des revenus des colonies de l’Amérique du Nord britannique. Les provinces, par contre, étaient limitées à «La taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux» (par. 92(2)) et aux droits de licence (par. 92(9)). On ne s’attendait pas à ce que ces sources rapportent des sommes importantes; en fait, l’extrême impopula-

[Page 1066]

rité des taxes directes à cette époque où régnait la théorie politique du laisser-faire, donnait lieu à la présomption que les provinces n’imposeraient des taxes qu’en dernier ressort (LaForest, The Allocation of Taxing Power under the Canadian Constitution, Canadian Tax Paper No. 65, (2e éd., 1981), aux pp. 2 et 3). Les revenus provinciaux ne devaient dériver non pas des pouvoirs conférés par l’art. 92, mais plutôt de l’actif attribué aux provinces par la partie VIII de l’A.A.N.B.

L’article 118 (maintenant abrogé et remplacé par l’A.A.N.B., 1907) prévoyait que des subventions annuelles seraient versées aux provinces par le Canada, alors que les provinces subviendraient au reste de leurs besoins en matière de revenus surtout par l’exploitation et la mise en valeur du domaine public. Ce point de vue est exprimé par Galt dans les Confederation Debates (1865), à la p. 68:

[TRADUCTION] Toutefois, nous pouvons à juste titre avoir confiance dans la mise en valeur de nos ressources et être assurés que notre territoire, nos mines riches et nos terres fertiles nous fourniront des sources de revenus supplémentaires plus que suffisantes pour répondre aux besoins des services publics.

Ni le gouvernement fédéral ni les gouvernements provinciaux n’ont le pouvoir d’agir unilatéralement pour modifier le partage de l’actif prévu par la partie VIII. Comme le fait remarquer le juge Duff, à la p. 212 de l’arrêt sur l’énergie hydraulique, précité, relativement à la partie VIII de l’A.A.N.B., y compris l’art. 125:

[TRADUCTION] Les arrêts semblent indiquer que ni le Dominion ni une province ne peut s’emparer d’une source de revenus accordée à l’autre et se l’approprier comme telle, ni, à titre de propriétaire, transférer cette source de revenus à quelqu’un d’autre.

Face à la compétence générale en matière de taxation que le par. 91(3) de la Constitution confère au parlement fédéral, il importait pour la survie des provinces et du fédéralisme canadien que cette source vitale de revenus provinciaux soit protégée contre toute érosion par voie de taxation. L’article 125 reconnaît ainsi cette valeur constitutionnelle. LaForest affirme au sujet de l’art. 125, à lap. 182:

[Page 1067]

[TRADUCTION] Cet article semble avoir été adopté pour assurer que les pouvoirs législatifs en matière de taxation ne seraient pas utilisés pour porter atteinte au contrôle que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique accorde aux gouvernements fédéral et provinciaux sur leurs biens respectifs.

L’immunité que confère l’art. 125 doit l’emporter sur les pouvoirs exprès de taxation contenus dans les par. 91(3) et 92(2). Les pouvoirs législatifs accordés par la partie VI (art. 91 à 95) doivent être considérés comme limités par d’autres dispositions de l’Acte, sinon ces autres dispositions perdent tout leur sens. Les cours ont constamment tenu pour acquis que les pouvoirs visés aux art. 91 et 92 sont ainsi limités même lorsque le pouvoir législatif est renforcé par une clause non obstante. L’arrêt Johnny Walker, sur lequel on s’est souvent arrêté au cours des plaidoiries, en est un bon exemple. Toutes les cours ont tenu pour acquis que l’art. 125, dans des circonstances appropriées, limite les pouvoirs législatifs conférés au Parlement par l’art. 91. Le juge Duff dans l’arrêt sur l’énergie hydraulique, précité, a reconnu le caractère prépondérant de l’art. 125 et, en fait, de l’ensemble de la partie VIII. [TRADUCTION] «Il n’est rien de plus clairement établi,» écrit le juge Duff à la p. 216, «que le principe selon lequel, pour interpréter l’art. 91, il faut lire ses dispositions à la lumière des dispositions de l’art. 92 et des autres articles de la Constitution et que, quand cela est nécessaire, la portée apparente des mots employés peut être modifiée pour donner effet à la Constitution dans son ensemble.» Après avoir mentionné le partage de l’actif prévu par la partie VIII et la limitation expresse du pouvoir de taxation que contient l’art. 125, le juge Duff conclut à la p. 217: [TRADUCTION] «…on ne saurait prétendre que le Dominion peut, dans l’exercice des pouvoirs… [conférés par l’art. 91], légiférer sans tenir compte des dispositions des art. 102 à 126.»

L’article 125 élève au rang de garantie constitutionnelle l’immunité des biens provinciaux contre la taxation. Etant une exception à la compétence générale en matière de taxation dont le par. 91(3) de la Constitution investit le Parlement fédéral, cet article rend inapplicable aux biens des provinces les lois fiscales fédérales adoptées en vertu du par. 91(3).

[Page 1068]

B

Si l’article 125 restreint le pouvoir fédéral en matière de taxation, il ne limite pas pour autant l’exercice des autres pouvoirs énumérés à l’art. 91. Les terres de la Couronne appartenant aux provinces ne jouissent d’aucune immunité contre l’application de lois fédérales adoptées dans l’exercice légitime d’un pouvoir qui concerne l’utilisation de ces terres. Cela découle de la doctrine selon laquelle les lois «relatives» à un pouvoir fédéral peuvent «toucher» la compétence ou les biens d’une province.

Une loi fédérale qui revêt la forme d’une mesure fiscale peut néanmoins lier une province si elle est adoptée principalement et essentiellement en vertu d’un autre pouvoir fédéral. C’est ce qu’on a reconnu dans l’arrêt Johnny Walker. Cette Cour à la majorité (ainsi que le Conseil privé [1924] A.C. 222) a statué que, nonobstant l’art. 125 de l’A.A.N.B., des spiritueux importés par le gouvernement de la Colombie-Britannique en vue de leur vente pouvaient être assujettis aux droits de douane et aux autres droits imposés par le Dominion du Canada. Dans les motifs assez brefs qu’il a rédigés pour le Comité judiciaire, lord Buckmaster fait mention du pouvoir législatif que détient le Parlement relativement à la réglementation des échanges et du commerce et au prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation. L’arrêt n’est pas tout à fait sans ambiguïté. Lord Buckmaster dit, à la p. 225:

[TRADUCTION] L’imposition de droits de douane sur les marchandises importées dans un pays peut viser plusieurs fins; elle peut être destinée à produire un revenu ou à réglementer les échanges et le commerce en protégeant les industries nationales, ou elle peut viser ces deux objets à la fois; dans l’un ou l’autre cas, ce pouvoir est réservé au Dominion. D’ailleurs, on n’a pas nié l’existence de ce pouvoir général; il est toutefois allégué que l’art. 125 ouvre, dans la barrière tarifaire que le Dominion est habilité à ériger, une brèche qui permet aux marchandises de la province ou du Dominion de passer sans être touchées par les droits en cause. Leurs Seigneuries estiment toutefois qu’on ne peut ainsi interpréter l’art. 125. Celui-ci fait partie d’une série d’articles qui, à commencer par l’art. 102, partagent entre le Dominion et les provinces certaines catégories distinctes de biens et confient aux provinces le contrôle de la part qui leur est attribuée. Mais cela n’exclut pas l’applica-

[Page 1069]

tion des lois fédérales adoptées dans l’exercice du pouvoir conféré par l’art. 91. Le Dominion a le pouvoir de réglementer les échanges et le commerce partout sur son territoire et, dans la mesure où ce pouvoir s’applique, cela se fait de façon impartiale. Il faut donc interpréter l’art. 125 de manière à empêcher que l’on fasse échec à cet objet prépondérant. [C’est nous qui soulignons.]

Malgré cette ambiguïté, nous estimons que le meilleur point de vue est celui selon lequel leurs Seigneuries ont jugé que les droits de douane sur les marchandises importées reposent principalement sur le pouvoir en matière de réglementation des échanges et du commerce que la Constitution confère au Parlement. L’immunité fiscale de la Couronne du chef de la province ne saurait prévaloir contre une loi fédérale fondée sur un paragraphe attributif de compétence constitutionnelle autre que le par. 91(3). Le juge Duff avait dit en cette Cour, à la p. 382:

[TRADUCTION] L’importance des droits de douane comme outil de réglementation du commerce extérieur est trop évidente pour qu’il soit nécessaire d’en parler…

Du point de vue de l’interprétation des lois, je conclus sans difficulté que le par. 91(2) confère ce pouvoir, c’est-à-dire que le pouvoir qui y est conféré en matière de «réglementation des échanges et du commerce», comprend celui d’établir des droits de douane aux fins du commerce… Le langage employé pour définir le pouvoir du Dominion en matière fiscale — le «prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxations» — semble faire la distinction entre la taxation aux fins du commerce et la taxation visant le prélèvement de deniers. Puisque l’imposition de droits de douane (en tant que taxe indirecte) ne relève pas de la compétence provinciale, la formulation du dernier pouvoir mentionné porte à croire que ces droits, sauf lorsqu’ils sont imposés d’abord et avant tout pour produire un revenu, sont considérés comme «relevant» du pouvoir conféré au Dominion relativement aux «échanges» et au «commerce».

On pourrait citer de nombreux arrêts sur ce point, mais il suffit de se reporter à l’argument mis de l’avant par l’avocat du gouvernement fédéral à la p. 223 de l’arrêt du Conseil privé. Suivant cet argument:

[TRADUCTION] L’imposition de droits de douane sur des marchandises importées au Canada n’est pas de la «taxation» au sens de l’art. 125, mais relève plutôt de «la réglementation des échanges et du commerce» (par. 91(2));

[Page 1070]

Voir aussi l’arrêt de cette Cour (1922), 64 R.C.S. 377, à la p. 385.

Nous partageons l’avis du professeur Hogg qui, au sujet de l’art. 125, affirme ce qui suit, à la p. 413:

[TRADUCTION] Cela crée donc une immunité intergouvernementale contre la taxation, mais seulement contre la taxation de toute «terre ou propriété appartenant au Canada ou à quelque province». Dans l’arrêt Johnny Walker, on a jugé l’article inapplicable, apparemment parce que, selon le Conseil privé, les droits de douane visaient à réglementer les échanges et le commerce et à produire un revenu. Etant donné qu’on établit la plupart des taxes en tenant compte aussi bien de leur effet sur l’économie que du revenu qu’elles peuvent rapporter, ce raisonnement ne paraît guère satisfaisant. Si toutefois leurs Seigneuries ont considéré la loi en matière douanière comme étant essentiellement une forme de réglementation, on comprend alors plus facilement non seulement pourquoi l’art. 125 ne s’applique pas, mais aussi pourquoi le Parlement fédéral a été jugé compétent pour taxer la province.

LaForest, ibid., à la p. 183, affirme au sujet de l’arrêt Johnny Walker: [TRADUCTION] «l’article 125 ne devait porter atteinte à aucun autre pouvoir législatif que le pouvoir de taxation».

La question fondamentale en l’espèce ne diffère nullement de celle qui se pose dans toute autre affaire constitutionnelle: il s’agit de savoir quel est le «caractère véritable» de la loi pertinente. Si elle a comme objet principal de produire des revenus à des fins fédérales générales, alors elle relève du par. 91(3) et la restriction de l’art. 125 s’applique. Si, par contre, le gouvernement fédéral établit une taxe essentiellement à des fins de réglementation ou si cette taxe est indissociable d’une réglementation plus générale, comme c’est le cas des «contributions d’ajustement» dont il est question dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7 et autres, [1978] 2 R.C.S. 1198, ou des primes d’assurance-chômage dans l’affaire Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 355, il ne s’agit pas véritablement de «taxation» et l’art. 125 ne s’applique pas.

[Page 1071]

VIII

La caractérisation de la loi proposée

Le procureur général du Canada prétend en premier lieu que la taxe proposée est une taxe sur les exportations qui est analogue aux droits de douane dont il est question dans l’arrêt Johnny Walker et qui s’applique donc à la province. Il fait valoir qu’il s’agit d’une taxe sur l’exportation de gaz naturel du Canada, qu’une taxe sur les exportations est une forme de droits de douane et que les droits de douanes ne constituent pas une taxe sur une terre ou propriété au sens de l’art. 125 de l’A.A.N.B. Le procureur général allègue en outre que la mesure se défend puisqu’elle se rapporte au commerce international. Ces arguments sont connexes puisqu’ils peuvent se réduire à dire qu’il ne s’agit pas de taxation et que cette mesure n’est donc pas limitée par l’art. 125.

A notre avis, il y a peu, pour ne pas dire rien, dans le projet de loi C-57 qui appuie la prétention selon laquelle la taxe proposée est valide à titre de taxe sur les exportations. La taxe ne frappe pas exclusivement le gaz exporté. Elle est imposée sans qu’on fasse de distinction, quant au taux ou à quelque autre égard, entre le gaz exporté et celui qui n’est pas exporté. Le par. 25.1(2), de par sa formulation, n’a pas pour objet d’imposer une taxe sur le gaz qui est exporté du Canada. La taxe proposée s’applique à la «réception» de tout le gaz commercialisable acheminé par pipeline produit au Canada. C’est la réception présumée, et non pas l’exportation, qui déclenche l’assujettissement.

On constate que, selon l’avis de motion des voies et moyens du 28 octobre 1980, la taxe devait être imposée directement sur le «gaz» commercialisable acheminé par pipeline, tandis qu’aux termes du projet de loi C-57, c’est la «réception» du gaz qui entraîne l’application de la taxe. On pourrait bien interpréter cette modification comme une tentative déguisée de légiférer dans un domaine interdit sous prétexte de le faire dans un domaine qui est du ressort fédéral.

Pour que les dispositions établissant la taxe s’appliquent même à un exportateur, le rédacteur a dû dénaturer le sens du mot «distributeur». En raison de la définition du mot «distributeur» qui figure au

[Page 1072]

par. 25.1(1) et de la disposition «créant une présomption» qui figure au par. 25.1(2), la province de l’Alberta est réputée être une «personne qui… exploite une entreprise de vente, à des consommateurs au Canada, de gaz commercialisable acheminé par pipeline», ce qui est manifestement une fiction législative.

On constate que la disposition qui crée une présomption ne joue que lorsque aucune taxe n’a déjà été payée à l’égard du gaz commercialisable acheminé par pipeline qui est exporté. Donc, si c’est un distributeur qui reçoit le premier du gaz commercialisable acheminé par pipeline, de sorte que la taxe devient alors payable conformément au par. 25.13(1), et si ce gaz est par la suite exporté par le distributeur, aucune autre taxe ne devient payable par suite de l’exportation. Bref, l’exportation en soi n’a rien à voir avec l’assujettissement à la taxe.

Comme le fait valoir le procureur général de la Saskatchewan, la disposition qui crée une présomption au par. 25.1(2) vise tout au plus à empêcher l’évitement de la taxe. Elle est un moyen d’assurer le paiement de la taxe par quelqu’un au Canada dans le cas restreint où du gaz, relativement auquel aucune taxe n’a déjà été payée, est exporté du Canada en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie.

Une taxe sur le transport de marchandises de l’intérieur à l’extérieur du pays peut être imposée pour recueillir des deniers ou pour réglementer le commerce, ou à ces deux fins. Même si la taxe vise les exportations, les biens provinciaux jouissent de la protection de l’art. 125, à moins que la loi fédérale n’ait une fonction de réglementation. Donc, si on considérait que la taxe en question a pour objet les exportations, il serait également nécessaire, pour que le pourvoi soit accueilli, de conclure qu’il ne s’agit pas de «taxation» au sens de l’analyse qui précède. La taxe proposée ne comporte aucun aspect de la réglementation des échanges et du commerce, qui lui permet de s’appuyer sur le par. 91(2) de l’A.A.N.B. Pour les motifs suivants, nous estimons que le projet de loi C-57 doit être considéré purement et simplement comme une mesure fiscale destinée à produire un revenu.

[Page 1073]

A

Rien dans le texte du projet de loi C-57 n’indique que la taxe est imposée comme moyen de réglementation ou dans le but de réduire ou d’éliminer les exportations de gaz naturel. La taxe s’applique de façon uniforme à tout le gaz naturel produit, peu importe qu’il soit consommé à l’extérieur ou à l’intérieur de l’Alberta. Elle frappe de manière égale les distributeurs, locaux ou nationaux, les exportateurs et les consommateurs. Toute personne qui utilise ou vend le gaz naturel est tenue de la payer.

L’avocat du procureur général du Canada soutient en cette Cour que le fondement constitutionnel de la loi se trouve dans le par. 91(2) (échanges et commerce) et le par. 91(3) (taxation par tous modes) de l’A.A.N.B. L’importance de la distinction entre ces deux fondements constitutionnels tient au problème fondamental de discerner le rapport qui existe entre, d’une part les pouvoirs législatifs fédéraux énumérés à l’art. 91 et leur exercice, et d’autre part la présence de l’art. 125 dans l’Acte. Comme nous allons le voir, rien dans la Partie IV. 1 que le projet de loi C-57 ajoute à la Loi sur la taxe d’accise, précitée, n’a pour effet de réglementer de quelque façon l’acheminement interprovincial ou international du gaz naturel produit au Canada. Il ne s’agit pas d’une loi en matière de conservation ni même d’une loi qui réglemente les prix. Elle n’a rien à voir avec les débouchés industriels du gaz, par exemple, comme moyen de remplacer l’électricité, le charbon ou d’autres sources d’énergie. Bref, il s’agit purement, comme l’annoncent le budget et Le Programme énergétique national 1980, d’une mesure destinée à produire un revenu. Encore là, la taxe ne vise aucunement, pour reprendre l’expression employée par toutes les parties en cette Cour, le secteur des exportations de l’industrie du gaz naturel. La Loi impose de façon accessoire une taxe sur les exportations, mais seulement indirectement au moyen d’une disposition qui crée une présomption.

Lorsqu’il est question de mesures fiscales, il peut être difficile de trouver dans une loi un seul «caractère véritable». Une mesure fiscale peut être choisie précisément parce qu’elle peut faire d’une pierre deux coups, c’est-à-dire réglementer une

[Page 1074]

industrie tout en produisant un revenu. La loi peut revêtir, pour reprendre l’expression utilisée dans les arrêts, un «double aspect». Une matière qui, à un égard et à une fin, relève d’un pouvoir constitutionnel peut, à un autre égard et à d’autres fins, relever d’un autre pouvoir: voir l’arrêt Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (C.P.), à la p. 130. Ce n’est peut-être là qu’une autre façon de dire qu’une mesure peut s’appuyer sur deux pouvoirs distincts. Dans la plupart des cas, cela est suffisant pour qu’une question relève soit de l’art. 91, soit de l’art. 92. La notion du «double aspect» se rencontre donc couramment dans les arrêts où il est question d’un pouvoir fédéral d’une part et d’un pouvoir provincial d’autre part; voir par exemple les arrêts portant sur des infractions à un code de la route: O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Mann c. La Reine, [1966] R.C.S. 238. Il est rarement nécessaire, si une affaire relève manifestement de plusieurs pouvoirs énoncés à l’art. 91 ou à l’art. 92, de lui appliquer un pouvoir particulier. C’est toutefois ce qu’il faut faire en l’espèce. Cela s’explique par le fait que l’art. 125, de par sa formulation, ne vise que le pouvoir de taxation conféré par le par. 91(3). L’article 125 ne réduit nullement le pouvoir fédéral de légiférer dans les autres domaines énumérés à l’art. 91, comme celui «des échanges et du commerce».

On ne saurait par une telle analyse légitimer une taxe qui n’est véritablement qu’une mesure destinée à produire un revenu, mais qui peut, de façon accessoire, présenter les caractéristiques d’une réglementation. Cela nous amène à un examen de l’effet voulu ou prévu de la taxe proposée, de son rôle dans Le Programme énergétique national 1980 et de son rapport avec d’autres lois fédérales touchant l’industrie du gaz naturel.

The Shorter Oxford English Dictionary, 3e éd., (1944, révisé avec corrections 1973) définit ainsi le verbe «to regulate» (réglementer): [TRADUCTION] «contrôler, régir ou diriger au moyen de règles ou de règlements; soumettre à une directive ou à des restrictions… Ajuster, quant à la durée, à la quantité, etc., par rapport à une norme ou à un objet quelconque». Appliqués à la «réglementation des échanges et du commerce», cette définition et le bon sens laisseraient supposer une limitation ou

[Page 1075]

canalisation du comportement économique en vue de réaliser des objectifs fixés par le gouvernement. La taxe proposée en l’espèce, considérée en fonction d’autres lois applicables à l’industrie du gaz naturel, ne comporte pas cet effet de réglementation sur le comportement. La portée même de la taxe la rend incompatible avec toute intention de modifier ou de régir la distribution du gaz sur des marchés précis. La taxe n’a pas non plus pour effet de déterminer qui peut distribuer le gaz, comment la distribution peut s’effectuer ou l’endroit où les opérations peuvent avoir lieu.

On pourrait dire que, dans un marché libre, une taxe générale sur tout le gaz naturel entraînerait une majoration du prix du gaz ou, si cela est impossible, un transfert à d’autres industries des fonds et des efforts consacrés à une industrie de production de gaz naturel devenue moins rentable. En un mot, cela pourrait décourager soit la consommation soit la production de gaz naturel. Cette situation pourrait se justifier par des motifs valables d’intérêt public, et les taxes d’accise ont souvent eu d’autres raisons d’être que celle de produire un revenu: voir Broadway et Kitchen, Canadian Tax Policy, Canadian Tax Paper No. 63, (1980), aux pp. 201 et ss. L’application de taux de taxation différentiels, par exemple, pourrait refléter une intention de réglementer ou de guider. Pourtant, on ne soumet en l’espèce aucune intention ou justification de ce genre. Le gouvernement fédéral n’a pas non plus exprimé la volonté de décourager la production ou la distribution de gaz. On ne prétend pas que la taxe constitue une mesure de conservation.

Les textes législatifs actuellement en vigueur réglementent de façon minutieuse la quantité, le transport et le prix du gaz naturel, et la taxe n’a aucune incidence sur ces sujets. La Loi sur l’administration du pétrole, S.C. 1974-75-76, chap. 47 et la Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, chap. N-6, fournissent ensemble un régime complet de réglementation de l’exportation du gaz naturel. Des ordonnances rendues en application de ces lois fixent le volume de gaz qui peut être exporté et son prix. On fait remarquer dans Le Programme énergétique national 1980 que les échanges des principaux types d’énergie sont étroi-

[Page 1076]

tement réglementés depuis plusieurs années par des organismes fédéraux (n° 1). La taxe a pour effet de réduire les recettes ou les «revenus nets» que touchent les producteurs de gaz naturel ou ceux qui le commercialisent.

B

A notre avis, il est utile d’examiner de façon plus détaillée les autres textes législatifs ayant trait à la taxation et à la réglementation de l’industrie du gaz naturel par le gouvernement du Canada. Ce dernier fixe la quantité de gaz naturel à être exporté du pays ainsi que le prix de vente du gaz exporté: Loi sur l’Office national de l’énergie, précitée, et Règlement sur l’Office national de l’énergie (Partie VI), C.R.C. 1978, chap. 1056. Aux termes de cette loi et de ce règlement, l’Office national de l’énergie, agissant dans l’intérêt national, réglemente la manière de disposer du gaz naturel lorsqu’il est mis sur le marché interprovincial ou international. Aucun article du projet de loi C-57 ne semble avoir de rapport ni avec la Loi sur l’Office national de l’énergie ni avec son règlement d’application, dans la mesure où ceux-ci ont pour effet de réglementer l’industrie de la production et de la commercialisation du gaz au Canada.

Il convient de porter notre attention sur les parties III, IV et VI de la Loi sur l’Office national de l’énergie et sur les règlements correspondants. La partie III s’intitule «Certificats de commodité et nécessité publiques» et confère à l’Office une autorité quasi totale sur l’actif immobilisé utilisé pour le transport du gaz naturel. La partie IV, intitulée «Mouvement, droits et tarifs», lui confère une autorité semblable sur les opérations financières dans l’industrie gazière. Quant à la partie VI, qui a pour titre «Exportations et importations», elle réglemente le transport du gaz. L’article 81 interdit toute exportation ou importation de gaz, sous réserve du pouvoir de l’Office d’accorder des dispenses. Aux termes de l’art. 82, l’Office peut délivrer des licences d’exportation et d’importation. Les modalités de délivrance de ces licences sont énoncées par voie de règlement: C.R.C. 1978, chap. 1056, modifié. Suivant ce règlement, c’est l’Office qui fixe la quantité des exportations et des importations (art. 12).

[Page 1077]

La Loi sur l’administration du pétrole, précitée, fournit une réglementation parallèle. La partie III de cette loi, intitulée «Contrôle des prix du gaz canadien», prévoit l’établissement de prix uniformes pour tout le gaz mis sur le marché interprovincial ou international. Les divers règlements qui se trouvent à C.R.C. 1978, chap. 1259 et 1261 et à DORS/80-823 assurent la réalisation de cette uniformité.

Vue dans le contexte de cette réglementation globale de l’industrie du gaz naturel, la taxe dont il est question en l’espèce ne constitue manifestement pas en soi un «outil de réglementation». Tous les aspects importants de l’industrie font déjà l’objet de licences, de prohibitions, d’ordonnances, etc. Il est évident à la lecture du projet de loi C-57 que la taxe proposée n’ajoute rien au système actuel de réglementation, si ce n’est un revenu. On peut prétendre que la taxe est accessoire au programme global d’utilisation du gaz naturel dans l’économie, mais il reste qu’elle constitue véritablement de la «taxation» et non de la «réglementation des échanges et du commerce», ce que confirme le titre du projet de loi C‑57 — «Loi modifiant la Loi sur la taxe d’accise et la Loi sur l’accise et prévoyant un impôt sur les revenus pétroliers».

Bien que la caractérisation doive reposer essentiellement sur le langage de la loi proposée et les conclusions que l’on peut en tirer, nous disposons en l’espèce des documents complémentaires et explicatifs dont nous avons déjà fait mention. Même la lecture la plus superficielle du document intitulé Le Programme énergétique national 1980, et particulièrement des passages précités, ne laisse planer aucun doute quant à la portée des nouvelles taxes proposées. Il est rédigé en termes clairs et nets. Le mode de répartition des recettes au Canada est «exceptionnellement défavorable au gouvernement national» (n° 4); les «efforts déployés pour soutenir l’économie ont sensiblement affaibli la situation financière du gouvernement national» (n° 5); un gouvernement provincial bénéficie en majeure partie des hausses, c’est-à-dire les recettes apportées par la hausse des prix intérieurs du pétrole (n° 6); le «gouvernement du Canada doit recevoir une part raisonnable des recettes tirées de la production de pétrole et de gaz» (n° 6); le

[Page 1078]

gouvernement national doit avoir accès aux ressources financières nécessaires (n° 8); le Programme «instaurera le cadre d’un partage plus équilibré des recettes entre les provinces productrices… et le gouvernement du Canada, qui peut légitimement prétendre… à une part des recettes pétrolières et gazières» (n° 9); «Ce dernier aura besoin d’une source de recettes. Le gouvernement du Canada imposera donc une nouvelle taxe sur le gaz naturel et les liquides extraits du gaz naturel» (n° 13).

Dans Le Programme énergétique national 1980, on déplore l’absence dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’un «mode de répartition des recettes provenant de l’exploitation des ressources naturelles, dont le pétrole» (n° 3). C’est précisément cette absence qui, à notre avis, rend la taxe proposée invalide dans la mesure où elle s’applique au gaz naturel appartenant à la province.

C

L’article 125 stipule, de façon générale, que nulle terre ou propriété appartenant à la Couronne du chef du Canada ou d’une province ne sera «sujette à taxation». Cette immunité, comme nous l’avons déjà constaté, vise à empêcher un palier de gouvernement de s’approprier, pour son propre usage, les biens de l’autre palier de gouvernement ou les fruits de ces biens. Cette immunité serait illusoire si elle s’appliquait uniquement aux taxes «sur les biens» et non à une taxe qui frappe la Couronne relativement à une opération touchant ses biens ou à une taxe sur l’opération elle-même. L’immunité serait illusoire puisque, simplement en adoptant une formulation qui crée une taxe «in personam» au lieu d’une taxe «in rem», un palier de gouvernement pourrait impunément, au moyen de cette taxe, enlever à l’autre palier de gouvernement les fruits provenant des biens de ce dernier. La protection fondamentale qu’offre l’art. 125 de la Constitution ne peut pas reposer sur des nuances subtiles en ce qui concerne la forme.

En l’espèce, la taxe s’applique aux biens de la Couronne du chef de la province, peu importe que l’on parle d’une taxe sur les biens, d’une taxe qui frappe la Couronne relativement à ses biens ou d’une taxe sur une opération relative aux biens de

[Page 1079]

la Couronne. Si l’exemption s’applique au «gaz», elle s’applique également à la «réception» du gaz. Bien sûr, comme le fait remarquer lord Reid dans l’arrêt Bennett & White (Calgary) Ld. v. Municipal District of Sugar City No. 5, [1951] A.C. 786, à la p. 817, [TRADUCTION] «il n’est pas de taxe qui ne frappe littéralement que les «biens» par opposition aux «personnes» ». Ce sont toujours des personnes qui paient les taxes. Il s’agit essentiellement en l’espèce d’une tentative d’exiger le paiement par la Couronne du chef de la province d’une taxe sur sa propriété. On rend cette propriété «sujette à taxation» au sens de l’art. 125. Voir Attorney-General for Saskatchewan v. Canadian Pacific Railway Company, et al., [1953] A.C. 594, où le vicomte Simon cite et approuve, à la p. 616, ce qu’avait dit le juge Kellock en cette Cour:

[TRADUCTION] Leurs Seigneuries partagent l’avis, exprimé par la Cour suprême à la majorité, suivant lequel il s’agit en l’espèce d’une taxe imposée au propriétaire d’articles dont il se sert dans le cours de son entreprise. Comme l’a fait remarquer le juge Kellock: «On arriverait à un résultat extraordinaire s’il fallait que la juste interprétation de cette exemption soit que même si les taxes imposées au propriétaire relativement à sa possession de biens-fonds entrent dans le cadre de l’exonération prévue, les taxes imposées au propriétaire relativement à son utilisation de ces mêmes biens n’y entrent pas.»

Dans Abel, Laskins Canadian Constitutional Law, 4e éd. révisée, (1975), à la p. 742, on trouve ce qui suit:

[TRADUCTION] L’article 125, de par sa formulation, ne vise que les taxes imposées sur des terres ou sur des biens et non pas les taxes «personnelles». Il est toutefois probable qu’il s’applique également à la taxation de la Couronne du chef du Dominion ou du chef d’une province relativement aux terres ou aux biens sur lesquels la Couronne détient un droit. En d’autres termes, selon une interprétation raisonnable, l’article 125 accorde une immunité contre toute taxe frappant les biens de la Couronne ou la Couronne elle-même relativement à son droit sur ces biens.

Le procureur général du Canada fait valoir que la province de l’Alberta s’est volontairement lancée dans l’exploration et la production de gaz naturel; et puisque la province a entrepris une activité commerciale à titre de commerçant ordinaire, elle est assujettie à la taxe. En Cour d’appel, le procu-

[Page 1080]

reur général du Canada a reconnu que tant qu’il demeure in situ, le gaz naturel appartenant à la province jouit d’une immunité contre la taxation. Son argument se résume donc à ceci: tant que le gaz reste dans la terre, il est exempt de taxe, mais dès que la Couronne essaie, dans l’intérêt public, de réaliser cet élément d’actif, le Parlement fédéral peut taxer à volonté le produit de l’aliénation de cette ressource. Nous n’estimons pas que l’art. 125 puisse être ainsi interprété, pas plus que la protection fournie par cet article puisse être si facilement perdue.

L’avocat du procureur général du Canada a cité des arrêts américains concernant la taxation par le gouvernement fédéral des États-Unis de certaines [TRADUCTION] «entreprises» du gouvernement de certains Etats (New York v. United States (1945), 326 U.S. 572). L’exemption de taxation fédérale dont jouit chaque Etat américain résulte non pas d’une disposition constitutionnelle expresse analogue à l’art. 125, mais plutôt d’arrêts judiciaires interprétant les relations constitutionnelles en général. Ces arrêts sont évidemment tout à fait inapplicables en l’espèce et ne servent qu’à démontrer que la position de la province, au regard de la question constitutionnelle dont nous sommes saisis, est d’autant plus solide que l’exemption provinciale est fondée sur une disposition constitutionnelle expresse, en l’occurrence l’art. 125.

L’attribution de biens à la Couronne du chef de la province de l’Alberta, effectuée en 1930 par voie de convention et de modification constitutionnelle, comporte nécessairement le droit de la province au produit de leur aliénation, c’est-à-dire, pour reprendre les mots du juge Duff, le droit de “[jouir] des fruits de ces biens». Les ressources devaient constituer une source importante de revenus, le fondement même de l’intégrité financière de la province, et il doit donc être possible de les réaliser. Toute aliénation comporte nécessairement certaines opérations. La province de l’Alberta ne perd pas son immunité du simple fait qu’elle se soit livrée à l’extraction et au transport du gaz naturel à l’état brut. L’eau et certaines impuretés ont été enlevées quelque part entre la tête de puits et la frontière internationale. Il est évident que le gaz naturel n’a été ni traité ni mélangé de quelque

[Page 1081]

façon avec une autre substance. L’acheteur américain a pris livraison du gaz à la frontière. On ne peut guère prétendre que la province a exploité une «entreprise» de traitement de gaz naturel. Elle n’a fait que vendre son bien à l’état brut et livrable, et il ne fait aucun doute que la province détient un droit exclusif et absolu sur ce bien.

Conclusion

Il est important de reconnaître et, en fait, de souligner qu’il s’agit en l’espèce de la taxation du gaz naturel ou, si on accepte la caractérisation que lui prête le procureur général du Canada, de la taxation soit du transport du gaz naturel, soit d’une opération portant sur une ressource précise, c.-à-d. le gaz naturel. Peu importe la caractérisation, c’est évidemment la province qui a la propriété du gaz naturel. Il n’est pas question ici de la taxation ou de la réglementation d’un service fourni par une province, pas plus que de l’exploitation par une province d’une entreprise liée, de façon accessoire, à la consommation d’une ressource. Des considérations qui pourraient préoccuper une cour dans ces circonstances sont inutiles pour ce qui est de l’application de l’art. 125 à un texte législatif comme le projet de partie IV. 1 de la Loi sur la taxe d’accise, précitée.

Les deux questions formulées dans le renvoi ne se prêtent pas en soi à des réponses affirmatives ou négatives, mais plutôt à une réponse sur le fond:

1. Par le projet de loi C-57, le Parlement du Canada n’exerce pas une fonction relative aux échanges et au commerce en vertu du par. 91(2); le caractère véritable du projet de loi est la taxation.

2. Le paragraphe 91(3) doit être assujetti aux dispositions expresses de l’art. 125.

3. La situation de propriétaire que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1930 accorde à la province de l’Alberta n’est pas inférieure à celle dont bénéficient les provinces originaires en vertu de l’art. 109 et, partant, lorsque l’art. 125 s’applique, la Province a tout à fait droit de tirer profit de sa protection.

4. Par conséquent, le par. 25.13(1) est ultra vires pour ce qui est des droits de la

[Page 1082]

province de l’Alberta en tant que propriétaire, et distributeur présumé en vertu du par. 25.1(2), du gaz en question.

Pourvoi rejeté, le juge en chef LASKIN et les juges MCINTYRE et LAMER sont dissidents.

Procureur de l’appelant: Roger Tassé, Ottawa.

Procureur du procureur général de l’Alberta: W. Henkel, Edmonton.

Procureur de l’Association pétrolière indépendante du Canada: J.M. Robertson (Fenerty, Robertson, Fraser & Hatch), Calgary.


Texte :

Cour suprême du Canada

Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004

Date: 1982-06-23

DANS L’AFFAIRE de The Constitutional Questions Act, chap. 63, R.S.A. 1970

ET DANS L’AFFAIRE d’un Renvoi y relatif par le lieutenant-gouverneur en conseil à la Cour d’appel de l’Alberta pour examen et audition de questions énoncées dans le décret n° 1079/80 concernant une taxe sur le gaz naturel exporté proposée par le Parlement du Canada

N° du greffe: 16521.

1981: 17, 18 juin; 1982: 22, 23 juin.

Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.

EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA

Proposition de citation de la décision: Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004 (23 juin 1982)

PDFTélécharger au format PDF
DOCXTélécharger au format DOCX
WebVersion d'origine
WebVersion en anglais

Origine de la décision

Date de la décision : 23/06/1982
Association des cours judiciaires suprêmes francophones Organisation internationale de la francophonie

Juricaf est un projet de l'AHJUCAF, l'association des cours judiciaires suprêmes francophones,
réalisé en partenariat avec le Laboratoire Normologie Linguistique et Informatique du droit (Université Paris I).
Il est soutenu par l'Organisation internationale de la Francophonie et le Fonds francophone des inforoutes.