Synthèse
Référence neutre : [1982] 2 R.C.S. 161
Date de la décision :
09/08/1982Sens de l'arrêt :
Le pourvoi est accueilli. Il y a lieu de répondre non aux trois questions. (Les juges Beetz, Estey et Chouinard qui souscrivent au résultat, mais sont dissidents en partie, auraient répondu «oui» à la question 1, «non» à la question 2 et n’auraient pas répondu à la question 3)
Analyses
Droit constitutionnel - Validité d’une loi - Opérations des dirigeants - Dispositions fédérale et provinciale analogues - Les dispositions fédérale et provinciale sont-elles intra vires? - La doctrine de la prépondérance s’applique-t-elle? - Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32 (modifiée par S.R.C. 1970 (1er Supp.), chap. 10, art. 7), art. 100.4, 100.5 - The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, art. 113, 114.
Des actionnaires d’une compagnie à charte fédérale ont obtenu d’un juge conformément au par. 114(1) de The Securities Act de l’Ontario une ordonnance qui force la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario à intenter une action au nom de la compagnie en vue de faire exécuter l’obligation découlant des prétendues «opérations des dirigeants» des défendeurs, qui sont des administrateurs ou des cadres de la compagnie. Les défendeurs ont plaidé que les dispositions de la loi ontarienne relatives aux «opérations des dirigeants» sont (1) ultra vires et (2) sans effet à l’égard d’une compagnie à charte fédérale en vertu de la doctrine de la prépondérance parce qu’elles reproduisent les dispositions de la Loi sur les corporations canadiennes. Ces points de droit ont été inscrits pour audition préalablement au procès. Le juge de la Cour des sessions hebdomadaires a conclu que les dispositions de la loi ontarienne
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ne sont pas suspendues en raison de la prépondérance des dispositions fédérales. La Cour divisionnaire a infirmé cette décision. La Cour d’appel de l’Ontario a confirmé le jugement de la Cour divisionnaire. Le présent pourvoi soulève trois questions: (1) les art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes sont-ils ultra vires du Parlement?; (2) les art. 113 et 114 de The Securities Act sont-ils ultra vires de la législature de l’Ontario?; et (3) si ces deux groupes de dispositions sont intra vires, les art. 113 et 114 de la loi ontarienne sont-ils suspendus ou rendus inopérants en raison de la doctrine de la prépondérance?
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. Il y a lieu de répondre non aux trois questions. (Les juges Beetz, Estey et Chouinard qui souscrivent au résultat, mais sont dissidents en partie, auraient répondu «oui» à la question 1, «non» à la question 2 et n’auraient pas répondu à la question 3).
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, McIntyre et Lamer: (1) Les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes sont intra vires. Ils visent à protéger les compagnies et les actionnaires contre les pratiques préjudiciables de la part des dirigeants. Les rapports réguliers entre la compagnie et ses dirigeants sont au coeur du droit corporatif et sont de la compétence du Parlement relative à la paix, l’ordre et le bon gouvernement. L’imposition d’une responsabilité civile prévue au par. 100.4(1) a, avec le droit corporatif, un lien rationnel et fonctionnel et n’empiète pas sur le domaine provincial au point de devenir ultra vires.
Les dispositions concernant les opérations des dirigeants touchent à la fois au droit des valeurs mobilières et au droit corporatif. Si, comme c’est le cas en l’espèce, le contraste entre l’importance relative de ces deux aspects n’est pas net, la doctrine du double aspect s’applique de façon à sanctionner les deux ensembles de dispositions législatives.
Les articles 113 et 114 de The Securities Act de l’Ontario sont intra vires. Les provinces ont le pouvoir, en matière de propriété et de droits civils, de réglementer le commerce des actions des compagnies. Les compagnies à charte fédérale sont assujetties à la réglementation provinciale relative aux valeurs mobilières pourvu que la loi provinciale, comme celle en l’espèce, ne réserve pas aux compagnies à charte fédérale un traitement particulier ni ne porte atteinte à leur statut et à leurs pouvoirs essentiels.
Les articles 113 et 114 de la loi ontarienne ne sont pas rendus inopérants en raison de la doctrine de la prépondérance. Lorsque, comme en l’espèce, une loi
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provinciale par ailleurs valide répète simplement une loi fédérale sans conflit ou contradiction véritable, la prépondérance ne rend pas la loi provinciale inopérante. La prépondérance s’applique uniquement lorsqu’il y a un conflit véritable, comme lorsqu’une loi dit «oui» et que l’autre dit «non», ou que l’observance de l’une entraîne l’inobservance de l’autre.
Les juges Beetz, Estey et Chouinard, dissidents en partie: Les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes sont ultra vires du Parlement. 11 ne s’agit pas de dispositions traditionnelles relatives aux compagnies, nécessaires pour combler les aspects constitutionnels et fonctionnels de la constitution d’une compagnie en vertu de la loi fédérale. Elles visent véritablement à éviter aux membres du public de subir des pertes quant à leur investissement et aux actions de la compagnie qu’ils possèdent, par suite d’agissements définis comme irréguliers de la part d’une foule de personnes qui peuvent être en mesure de porter atteinte à la valeur des actions que possèdent les membres du public. Ces dispositions visent le domaine législatif qui porte sur «la propriété et les droits civils)), un pouvoir exclusif des provinces. Quant à la deuxième question, les dispositions provinciales sont intra vires. Ces articles ne réduisent pas ou ne neutralisent pas la capacité d’une compagnie à charte fédérale de gérer ses affaires.
[Jurisprudence: Percival v. Wright, [1902] 2 Ch. 421; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Solliciteur général du Canada c. Commission royale d’enquête (Dossiers de santé en Ontario), [1981] 2 R.C.S. 494; Citizens Insurance Co. of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330; Rathie v. Montreal Trust Co. (1952), 6 W.W.R. (N.S.) 652; Lukey c. Ruthenian Farmers’ Elevator Co., [1924] R.C.S. 56; Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada, [1929] A.C. 260; Reference re constitutional validity of s. 110 of the Dominion Companies Act, [19341 R.C.S. 653; Esso Standard (Inter-America) Inc. c. J.W. Enterprises Inc., [1963] R.C.S. 144; Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Lymburn v. Mayland, [19321 A.C. 318; Great West Saddlery Co. v. The King, [19211 2 A.C. 91; Gregory & Company Inc. c. Quebec Securities Commission, [1961] R.C.S. 584; Canadian Indemnity Co. c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504; Robinson c. Countrywide Factors Ltd., [1978] 1 R.C.S. 753.]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1978), 86 D.L.R. (3d) 160, 19 O.R. (2d) 516, qui a confirmé un jugement de la Cour divisionnaire (1977), 78 D.L.R. (3d) 701, 16 O.R. (2d) 593,
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qui avait infirmé une décision du juge Henry de la Cour des sessions hebdomadaires (1975), 65 D.L.R. (3d) 577, 11 O.R. (2d) 249. Pourvoi accueilli. La réponse à chacune des trois questions est «non». Les juges Beetz, Estey et Chouinard qui souscrivent au résultat, mais sont dissidents en partie, auraient répondu «oui» à la question 1, «non» à la question 2 et n’auraient pas répondu à la question 3.
John J. Robinette, c.r., pour l’appelant et le procureur général de l’Ontario.
Bryan Finlay et N. W. C. Ross, pour l’intimé McCutcheon.
P. S. A. Lamek, c.r., et M. J. Penman, pour les intimés Lowry et Craig.
T. B. Smith, c.r., et Morris Rosenberg, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Jean-K. Samson et Jean-François Jobin, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Alan D. Reid, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
John D. Whyte et M. C. Crane, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
William Henkell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Ritchie, Dickson, McIntyre et Lamer rendu par
LE JUGE DICKSON — Le présent pourvoi soulève la question des «opérations des dirigeants» relatives à des valeurs mobilières. On appelle opération des dirigeants l’achat ou la vente des valeurs d’une société par une personne qui, en raison du poste qu’elle occupe dans la société, a accès à des renseignements confidentiels que ne connaissent pas les autres actionnaires ou le grand public. Elle apprend, par exemple, que la société fera l’objet d’une offre visant la prise de contrôle pour un prix par action bien supérieur à sa valeur marchande. Elle achète des actions. Ou, ce qui est plus fréquent de nos jours, apprenant que la société est dans une situation désespérée, elle vend des
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actions. Elle se met ainsi en situation de conflit et fait passer son intérêt et son profit personnels avant son lien avec les autres actionnaires et la société et son obligation envers eux.
Le fléau social et économique ainsi illustré était contrôlé en partie par les recours de common law, mais, depuis la Seconde Guerre mondiale, on a reconnu que des mesures plus sévères s’imposaient. En vertu des règles de la common law et de l’equity, l’étranger était presque entièrement sans protection, en grande partie à cause de l’arrêt Percival v. Wright, [1902] 2 Ch. 421, qui déclare que normalement l’administrateur n’a pas de lien fiduciaire avec chaque actionnaire particulier. Le Parlement a répliqué en adoptant une loi concernant les «opérations des dirigeants)). C’est aussi ce qu’ont fait un certain nombre de provinces dont l’Ontario est sans doute le chef de file.
Le présent pourvoi soulève la question de la constitutionnalité des textes législatifs adoptés par les provinces et le Parlement fédéral concernant les «opérations des dirigeants» et, plus particulièrement, celle des articles très semblables dans les lois provinciale et fédérale qui traitent de l’utilisation des renseignements confidentiels par les dirigeants. En première instance et en appel, on a admis la constitutionnalité des lois fédérale et provinciale, la seule question en litige portant sur l’application de la doctrine de la prépondérance.
Dans le pourvoi à cette Cour toutefois, on a soulevé la question préliminaire et fondamentale de la validité de chaque ensemble de dispositions législatives. Le juge en chef Laskin a énoncé comme suit les questions constitutionnelles aux fins du pourvoi:
1. Les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32, édictés par l’article 7 des S.R.C. 1970 (1” Supp.), chap. 10, sont-ils, en totalité ou en partie, ultra vires du Parlement du Canada’?
2. Les articles 113 et 114 de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, sont-ils, en totalité ou en partie, ultra vires de la législature de l’Ontario?
3. A supposer que les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32, édictés par l’article 7 des S.R.C. 1970 (1” Supp.), chap. 10, sont intra vires du Parlement du Canada et que les articles 113 et 114 de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426,
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sont intra vires de la législature de l’Ontario, l’application des articles 113 et 114 de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, est-elle suspendue et ces articles sont-ils rendus inopérants à l’égard des compagnies constituées en vertu des lois du Canada?
Les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, se lisent comme suit:
100.4 (1) Tout dirigeant d’une compagnie, toute personne employée ou engagée par la compagnie, le vérificateur de la compagnie, tout associé du dirigeant et tout affilié du dirigeant au sens où l’entend le paragraphe 125(3) qui, à propos d’une opération relative aux valeurs de la compagnie, utilise à son propre profit ou avantage quelque renseignement confidentiel précis qui, s’il était généralement connu, pourrait vraisemblablement affecter d’une manière appréciable la cote des valeurs de la compagnie, est tenu d’indemniser toute personne de toute perte directe subie par cette personne du fait de l’opération à moins que le renseignement n’ait été connu ou n’eût raisonnablement dû être connu de cette personne au moment de cette opération, et doit également rendre compte à la compagnie de tout profit ou avantage directs obtenus ou à obtenir par ce dirigeant, cette personne employée ou engagée, ce vérificateur, cet associé ou cet affilié, selon le cas, du fait de l’opération.
(2) Une action visant à faire valoir un droit créé par le paragraphe (1) ne peut être intentée que dans les deux ans qui suivent la date à laquelle s’est terminée l’opération qui a donné naissance à la cause d’action ou, si un rapport portant sur l’opération était exigé par l’article 100.1, dans les deux ans à compter de la date où le rapport a été fait conformément à cet article.
(3) Aux fins du présent article, tout administrateur ou fonctionnaire de toute autre compagnie qui devient un dirigeant d’une compagnie est censé avoir été un dirigeant de cette dernière compagnie pendant les six mois précédents, ou pendant la période où il a été administrateur ou fonctionnaire de cette autre compagnie si elle est de moins de six mois.
100.5 (1) A la demande de toute personne qui était, au moment de l’opération mentionnée au paragraphe 100.40 ), ou qui est, au moment de la demande, propriétaire des valeurs de la compagnie, ou à la demande du Ministre, le juge en chef ou le juge en chef suppléant de la cour de la province où est situé le siège social de la compagnie ou un juge de cette cour désigné par l’un ou l’autre d’entre eux peut, s’il est convaincu
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a) que cette personne a des raisons de croire que la compagnie est fondée à intenter une action en vertu de l’article 100.4, et
b) que la compagnie a
(i) soit refusé ou omis d’intenter une action en vertu de l’article 100.4 dans les soixante jours qui ont suivi la réception d’une demande écrite de cette personne à cette fin,
(ii) soit omis de continuer avec diligence une action intentée par elle en vertu de l’article 100.4,
rendre, selon les modalités que le juge estime opportunes, une ordonnance portant qu’une action soit intentée ou continuée par le Directeur de la Direction des Corporations, au nom et pour le compte de la compagnie, en vue de faire exécuter l’obligation créée par l’article 100.4.
(2) Il doit être donné à la compagnie et au Directeur de la Direction des Corporations, dix jours à l’avance, avis de l’audition de toute demande en vertu du paragraphe (1) et chacun d’eux a le droit de comparaître et d’être entendu à ce sujet.
(3) Toute ordonnance rendue en vertu du paragraphe (1) doit prévoir que la compagnie doit collaborer entièrement aux fins d’intenter et continuer cette action et doit mettre à la disposition du Directeur de la Direction des Corporations tous les livres, registres, documents et autres pièces ou renseignements pertinents à cette action et qui sont connus de la compagnie ou qu’elle peut raisonnablement vérifier.
(4) Il peut être interjeté appel d’une ordonnance rendue en vertu du paragraphe (1) devant la cour d’appel de la province où est situé le siège social de 1a compagnie.
Les articles 113 et 114 de The Securities Act, précitée, de l’Ontario se lisent comme suit:
[TRADUCTION] 113. — (1) Tout dirigeant d’une société ou tout associé ou affilié du dirigeant qui, à propos d’une opération relative aux valeurs de la société, utilise à son propre profit ou avantage quelque renseignement confidentiel précis qui, s’il était généralement connu, pourrait vraisemblablement affecter d’une manière appréciable la cote de ces valeurs, est tenu d’indemniser toute personne ou société de toute perte directe subie par cette personne ou cette société du fait de cette opération à moins que le renseignement n’ait été connu ou n’eût raisonnablement dû être connu de cette personne ou de cette société au moment de cette opération, et doit également rendre compte à la société de tout profit ou avantage directs obtenus ou à obtenir par ce dirigeant, cet associé ou cet affilié, selon le cas, du fait de l’opération.
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(2) Une action visant à faire valoir un droit créé par le paragraphe 1 ne peut être intentée que dans les deux ans qui suivent la date à laquelle s’est terminée l’opération qui a donné naissance à la cause d’action.
114. — (1) A la demande de toute personne ou société qui était, au moment de l’opération mentionnée au paragraphe 1 de l’article 113, ou qui est, au moment de la demande, propriétaire de valeurs de la société, un juge de la Haute Cour désigné par le juge en chef de la Haute Cour peut, s’il est convaincu
a) que cette personne ou cette société a des raisons de croire que la société est fondée à intenter une action en vertu de l’article 113; et
b) que la société a
(i) soit refusé ou omis d’intenter une action en vertu de l’article 113 dans les soixante jours qui ont suivi la réception d’une demande écrite de cette personne ou de cette société à cette fin;
(ii) soit omis de continuer avec diligence une action intentée par elle en vertu de l’article 113,
rendre, selon les modalités de cautionnement pour frais et autres que le juge estime opportunes, une ordonnance enjoignant à la Commission d’intenter une action ou de la continuer au nom et pour le compte de la société, en vue de faire exécuter l’obligation créée par l’article 113.
(2) Il doit être donné avis à la société et à la Commission de toute demande faite en vertu du paragraphe 1 et celles-ci ont le droit de comparaître et d’être entendues à ce sujet.
(3) Toute ordonnance rendue en vertu du paragraphe 1 doit prévoir que la société doit collaborer entièrement avec la Commission aux fins d’intenter et de continuer cette action et doit mettre à la disposition de la Commission tous les livres, registres, documents et autres pièces ou renseignements pertinents à cette action qui sont connus de la société ou qu’elle peut raisonnablement vérifier.
(4) II peut être interjeté appel à la Cour d’appel d’une ordonnance rendue en vertu du paragraphe 1.
Comme le professeur Hogg le souligne dans son ouvrage Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 102, la doctrine de la prépondérance s’applique lorsqu’il y a une loi fédérale et une loi provinciale qui sont (1) toutes deux valides et (2) incompatibles, et il ajoute que [TRADUCTION] «la question ne se pose que si chaque loi a d’abord été déclarée valide en tant que texte de loi indépendant.
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Quand il s’agit d’établir la validité de chaque loi, l’existence de l’autre loi et sa formulation n’ont aucune importance».
1
Les faits en l’espèce sont peu importants. Multiple Access Limited (la compagnie) est une compagnie publique constituée en vertu des lois du Canada; son siège social est situé dans le Toronto métropolitain et ses actions sont offertes au public par inscription à la Bourse de Toronto. Le défendeur McCutcheon était président et administrateur de la compagnie, Lowrie était un administrateur et les autres défendeurs étaient des cadres supérieurs de la compagnie. Par suite d’une requête présentée par deux actionnaires de la compagnie conformément au par. 114(1) de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, le juge Addy a ordonné à la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario d’intenter une action, au nom et pour le compte de la compagnie, en vue de faire exécuter l’obligation découlant des prétendues «opérations des dirigeants)) des défendeurs.
On fait valoir que (i) les défendeurs savaient, mais non le public, que la compagnie avait fait par écrit une offre formelle en vue d’acheter certains avoirs de radio et de télévision de Canadian Marconi Limited au prix de 18 millions de dollars, (ii) l’offre a été acceptée, (iii) les défendeurs ont utilisé à leur propre avantage ces renseignements confidentiels en achetant des actions du capital-actions de la compagnie à $1.76 l’unité, et le prix des actions a augmenté à $7 puis à $10. L’action est fondée sur l’assertion que les défendeurs étaient des «dirigeants» de la compagnie au sens que donne à ce mot l’al. 109(1)c) de The Securities Act de l’Ontario et qu’à ce titre, ils étaient responsables envers la compagnie des pertes subies en raison de l’utilisation de renseignements confidentiels relativement à des opérations touchant le capital-actions de la compagnie, conformément aux art. 113 et 114 de The Securities Act.
Dans l’exposé de leurs moyens de défense, les défendeurs ont soutenu que les art. 113 et 114 de The Securities Act de l’Ontario reproduisent les art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes et que, par conséquent, en ce qui concerne la demanderesse, l’application des art.
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113 et 114 est suspendue et ces articles sont sans effet en raison de la doctrine de la prépondérance; ils prétendent aussi que ces articles sont ultra vires de la législature de l’Ontario quant à la demanderesse, une compagnie constituée en vertu de la loi fédérale. Les défendeurs ont demandé que l’on statue sur ces points de droit lors d’une audition préalable au procès. Au début de l’audition de la requête, l’avocat des défendeurs s’est désisté de sa demande relativement à la prétention que les art. 113 et 114 sont ultra vires de la législature de l’Ontario. Le juge en chambre a ordonné que la question de la prépondérance soit décidée préalablement au procès. Le juge Henry de la Cour des sessions hebdomadaires a entendu la requête. Il a conclu que l’application des art. 113 et 114 de The Securities Act n’était pas suspendue et qu’ils n’étaient pas sans effet en raison de la doctrine de la prépondérance. Les plaidoyers ont été présentés en tenant pour acquis que la loi fédérale était intra vires du Parlement du Canada. Les exposés écrits et les plaidoyers présentés au juge Henry n’ont pas mis en doute le pouvoir constitutionnel du Canada d’adopter les art. 100.4 et 100.5 à l’égard des compagnies constituées en vertu de la loi fédérale. Le juge Henry a affirmé que lorsqu’une loi provinciale et une loi fédérale portent toutes deux sur un même domaine, le critère quant à l’application de la doctrine de la prépondérance est de savoir si les deux lois peuvent [TRADUCTION] «coexister et s’appliquer concurremment». La doctrine de la prépondérance ne résulte pas nécessairement du fait qu’une personne est assujettie à une interdiction et à une peine en vertu des deux lois en même temps. A moins que la répétition de textes législatifs engendre en plus une incompatibilité, la loi fédérale ne suspend pas l’application de la loi provinciale. En l’espèce, il n’y a pas d’incompatibilité dans les textes législatifs. Le commerce des valeurs mobilières est le sujet essentiel d’une loi provinciale globale. Il est évident qu’il se présente des cas où il y a chevauchement des lois fédérale et provinciale. Lorsque cela se produit, la préservation de l’intégrité de la loi provinciale doit être de première importance, en l’absence d’une disposition contraire du Parlement, conformément à la règle générale portant qu’une loi ne doit pas être déclarée invalide ou inopérante à moins que ce résultat ne soit inévitable.
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La Cour divisionnaire a infirmé cette décision. Au nom de la Cour, le juge Morden a conclu que la doctrine constitutionnelle de la prépondérance a pour effet d’invalider une loi provinciale qui reproduit une loi fédérale valide à un point tel que les deux textes ne peuvent coexister et s’appliquer concurremment. Lorsque les lois fédérale et provinciale sont pratiquement identiques, qu’elles visent à réaliser le même objet et à créer les mêmes droits et obligations, la répétition emporte l’application de la doctrine de la prépondérance. Les dispositions des lois fédérale et provinciale relatives aux opérations des dirigeants visent la même perte directe ou le même profit ou avantage directs et créent les mêmes droits et obligations corrélatifs. Dans ces circonstances, l’application concurrente des deux lois est impossible parce que la perte subie, le profit ou l’avantage obtenus ne peuvent être recouvrés qu’une seule fois. Le présent cas se distingue ainsi des cas où la loi fédérale laisse à la loi provinciale un champ d’application de sorte que celle-ci constitue un complément à la loi fédérale (par exemple, les dispositions de la Loi sur la faillite relatives aux paiements préférentiels et les lois provinciales relatives aux paiements préférentiels frauduleux). Par conséquent, la doctrine de la prépondérance a pour effet de rendre la loi inopérante. Le juge Robins, dissident, a adopté le raisonnement du juge Henry de la Cour suprême de l’Ontario.
Dans un court jugement oral, la Cour d’appel de l’Ontario a rejeté un appel ultérieur pour les motifs donnés par le juge Morden de la Cour divisionnaire.
La permission d’intervenir dans le présent pourvoi a été accordée au procureur général du Canada et aux procureurs généraux de l’Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick, de la Saskatchewan et de l’Alberta.
Il
Je veux maintenant examiner la première question constitutionnelle, savoir si les art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes sont, en totalité ou en partie, ultra vires du Parlement
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du Canada. Comme je l’ai indiqué, dans les cours d’instance inférieure, le litige a été plaidé en tenant pour acquis que les articles pertinents de la Loi sur les corporations canadiennes sont intra vires. Les parties en première instance n’ont pas attaqué la validité de l’un ou l’autre des textes de loi. Le juge Henry a fait remarquer ce qui suit: [TRADUCTION] «Il est admis que [. . .] le Parlement et la législature ont le pouvoir d’adopter respectivement ces dispositions de sorte qu’elles sont toutes intra vires)). La question est donc soulevée pour la première fois. Il est regrettable que nous ne puissions pas bénéficier sur ce point des décisions des trois cours de l’Ontario qui ont déjà entendu cette affaire. Le substitut du procureur général du Canada fait valoir que, pour cette raison, la première question doit rester sans réponse (Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754 et Solliciteur général du Canada c. Commission royale d’enquête (Dossiers de santé en Ontario), [1981] 2 R.C.S. 494, motifs du juge en chef Laskin aux pp. 510 et 511). Je ne suis pas de cet avis. J’estime que nous devons répondre, de la meilleure façon possible, à la question posée.
Voici deux observations préliminaires, avant d’attaquer directement la question posée. D’abord, sur le plan législatif, on trouve les art. 100.4 et 100.5 dans une loi sur les corporations qui traite de questions relatives au droit corporatif. La partie I de la Loi, intitulée «Compagnies par actions)), comprend 150 articles et 120 pages de texte. La partie II s’intitule «Corporations sans capital-actions», la partie III, «Compagnies constituées en corporations par loi spéciale», la partie IV, «Clauses des compagnies)), la partie V, «Pouvoirs afférents aux corps constitués, créés autrement que par lettres patentes» et la partie VI, «Dispositions d’application générale».
Les articles 100.4 et 100.5 qui nous intéressent en l’espèce se trouvent dans la partie I de la Loi. Parmi les rubriques qu’on trouve à la partie I, citons «Formation de nouvelles compagnies», «Pouvoirs et devoirs généraux des compagnies», «Transfert d’actions», «Appels de versement», «Responsabilité des actionnaires)), «Prospectus et
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offres au public», «Administrateurs». Sous cette dernière rubrique, on trouve des dispositions détaillées concernant les administrateurs d’une compagnie, leur nombre, les qualités requises des administrateurs, leur élection, leurs responsabilités, les mesures à prendre lors de la découverte d’une atteinte grave portée au capital et le devoir d’un administrateur qui est, de quelque manière que ce soit, intéressé dans un contrat ou dans un projet de contrat avec la compagnie. Le paragraphe 98(5) prévoit qu’un administrateur, qui a fait une déclaration de ses intérêts dans un tel contrat et qui n’a pas voté à l’égard de ce contrat, n’est pas comptable envers la compagnie ni envers l’un quelconque de ses actionnaires ou de ses créanciers pour le seul motif que cet administrateur occupe cette fonction ou par le seul fait du lien fiduciaire établi de ce chef pour tout profit réalisé par ce contrat. Le paragraphe 100(1) dispose que lorsqu’un administrateur, un fonctionnaire de la compagnie ou un actionnaire en ayant le contrôle achète ou vend des actions de la compagnie, ledit administrateur, fonctionnaire ou actionnaire doit fournir au secrétaire de la compagnie un état indiquant les détails de l’achat ou de la vente. Les actionnaires peuvent immédiatement consulter cet état qui est révélé à l’assemblée annuelle subséquente. Suivent ensuite les art. 100.4 et 100.5 qui sont contestés.
Le Parlement n’a pas encore adopté un système complet de législation concernant les valeurs mobilières. Jusqu’à ce jour au Canada, ce sont les provinces qui réglementent le marché des valeurs mobilières, différant à cet égard des Etats-Unis où la Securities and Exchange Commission réglemente le commerce et la distribution primaire des valeurs mobilières. Je ne veux pas, par mes propos en l’espèce, préjudicier au pouvoir constitutionnel du Parlement d’adopter une législation générale concernant les valeurs mobilières conformément à son pouvoir de faire des lois relatives aux échanges et au commerce interprovinciaux et internationaux. Cela revêt une importance particulière compte tenu du caractère interprovincial et, à vrai dire, international du secteur des valeurs mobilières. On peut souligner que le gouvernement fédéral a déjà publié un Avant-projet d’une loi canadienne
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sur le marché des valeurs mobilières (1979). Le professeur Anisman, dans un article paru en 1981, a exprimé l’avis suivant au sujet de ces propositions:
[TRADUCTION] .. les facteurs qui ont révélé la nécessité d’une réglementation fédérale du marché des valeurs mobilières en 1979 existent encore, et ils ont même été renforcés par les événements des deux dernières années. L’Avant-projet se fonde en fin de compte sur le caractère national et international du marché des valeurs mobilières au Canada et sur son importance pour le bien-être économique du pays. On reconnaît depuis longtemps que le marché a une porté nationale, ce que démontrent les efforts collectifs des commissions provinciales relativement à l’adoption de politiques nationales ainsi que la fréquence croissante d’audiences conjointes, autorisées par la loi, que tiennent un certain nombre de commissions provinciales pour régler des questions qui dépassent les frontières provinciales.
(«The Proposals for a Securities Market Law for Canada: Purpose and Process», (1981) 19 Osgoode Hall L.J. 329, à la p. 352, notes de renvoi omises).
Jusqu’à l’apport de modifications législatives récentes, qui ne nous intéressent pas en l’espèce, on trouvait des dispositions relatives aux opérations des dirigeants dans The Business Corporations Act de l’Ontario, applicables aux sociétés ontariennes, et une série semblable de dispositions dans The Securities Act, applicables de façon générale aux sociétés constituées ailleurs qu’en Ontario, y compris celles constituées en vertu de la loi fédérale, (i) qui ont émis des actions dans le cadre d’une distribution primaire au public, à l’égard desquelles un prospectus est déposé à la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario ou (ii) dont les actions sont cotées, en Ontario, à une bourse reconnue par la Commission.
Le fait que le législateur ontarien ait jugé souhaitable d’insérer dans The Business Corporations Act de cette province des dispositions relatives aux opérations des dirigeants, applicables aux sociétés ontariennes, est significatif. Il semble évident que si la province peut valablement adopter une loi concernant les opérations des dirigeants en vertu du par. 92(11) (la constitution en corporation de compagnies pour des objects provinciaux), alors le Parlement fédéral peut valablement adopter une
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loi relative aux opérations des dirigeants en vertu de la clause résiduelle qui autorise la constitution de compagnies pour des objets autres que provinciaux (Citizens Insurance Co. of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96, à la p. 117: [TRADUCTION] «il s’ensuit que la constitution en corporation de compagnies pour des objets autres que provinciaux fait partie des pouvoirs généraux du Parlement canadien», motifs du lord juge Montague Smith). A un égard, la législation concernant les opérations des dirigeants, qui porte sur les rapports essentiels dans une compagnie, peut certainement être qualifiée de droit corporatif. Certains glossateurs, comme Williamson, vont jusqu’à dire ce qui suit:
[TRADUCTION] Etant donné l’histoire du droit des compagnies et des valeurs mobilières au Canada, l’obligation de rendre compte imposée aux dirigeants semble relever davantage d’une loi relative aux compagnies que d’une loi sur les valeurs mobilières.
(Supplement to Securities Regulation in Canada, à la p. 358.)
Et le professeur Ziegel a écrit (Studies in Canadian Company Law (1967), vol. 1, à la p. 170):
[TRADUCTION] A première vue, la réglementation des procurations et des opérations des dirigeants relève exclusivement du domaine du droit corporatif parce qu’elle concerne le rapport entre les administrateurs d’une compagnie et ses actionnaires et la sollicitation des droits de vote aux assemblées de la compagnie.
Voici ma seconde remarque introductive: on peut être tenté de considérer redondantes les dispositions de la Loi sur les corporations canadiennes relatives aux opérations des dirigeants étant donné les dispositions presque identiques qu’on trouve dans la loi ontarienne qui s’applique aussi bien aux compagnies fédérales qu’aux sociétés ontariennes. Il faut résister à cette tentation. Il faut déterminer la validité de la loi fédérale sans tenir compte de la loi ontarienne. En outre, un certain nombre de provinces n’ont pas encore adopté de loi relative aux opérations des dirigeants. L’annulation de la loi fédérale aurait pour effet de priver les compagnies constituées en vertu de la loi fédérale qui ont leur siège social dans ces provinces, ainsi que leurs actionnaires, de la double protection dont jouissent
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maintenant les actionnaires ontariens. L’invalidation de la loi fédérale risquerait de créer dans le système de réglementation actuel une lacune que pourraient exploiter les gens sans scrupules.
Passons maintenant à la question principale. La question (ou le caractère véritable) des dispositions de la loi fédérale relatives aux opérations des dirigeants fait-elle partie d’une «catégorie de sujets» (ou d’un pouvoir) assignés au Parlement? L’avocat de la compagnie et substitut du procureur général de l’Ontario fait valoir que l’art. 100.4 s’applique à une très grande catégorie de personnes physiques ou morales et que cet article a manifestement pour objet d’imposer une responsabilité civile éventuelle aux membres d’une vaste catégorie de personnes qui participent à des opérations relatives aux valeurs mobilières de la compagnie. Ces dispositions, dit-on, ne se rapportent pas au statut d’une compagnie fédérale ou à la structure interne de la compagnie, mais créent plutôt des droits ou des obligations de nature civile qui ne peuvent faire l’objet que d’une loi provinciale concernant la propriété et les droits civils dans une province.
Avec égards, je ne partage pas cet avis. Les articles 100.4 et 100.5 renforcent l’art. 100 de la Loi. On peut certes faire valoir que, pris isolément, ils visent le commerce des valeurs mobilières. Toutefois, si on les situe dans leur contexte, ils constituent, à mon avis, du droit corporatif. Ils s’insèrent bien dans la partie I de la Loi sur les corporations canadiennes. Ces dispositions traitent des obligations liées à la propriété des actions des compagnies fédérales, qui s’appliquent aux actionnaires, aux administrateurs et aux employés de ces companies [sic] , un sujet qui ne relève pas de la compétence exclusive des provinces. Ces dispositions visent également les rapports entre la direction et les actionnaires des compagnies fédérales. Leur adoption par le Parlement constitue un exercice de son pouvoir en matière de droit corporatif.
Depuis l’arrêt John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330 (C.P.), il est bien établi que le pouvoir de faire des lois relativement à la constitution en corporation de compagnies pour des objets
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autres que provinciaux appartient exclusivement au Parlement canadien puisque c’est un sujet englobé par l’expression «la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada». En outre, le pouvoir de réglementer les échanges et le commerce, en tout état de cause, permet au Parlement canadien de prescrire dans quelle mesure peuvent être exercés les pouvoirs des compagnies dont les objets s’étendent à tout le pays et à quelles limites ils doivent être assujettis. En prononçant les motifs du jugement de leurs Seigneuries, le vicomte Haldane a affirmé en outre que [TRADUCTION] « ... s’il est établi que le Parlement canadien peut créer ces compagnies, la façon dont elles peuvent exercer leurs activités devient alors une question d’intérêt général dans tout le pays» (à la p. 340). Le pouvoir du Parlement relativement à la constitution en corporation de compagnies pour des objets autres que provinciaux n’a pas été défini de façon stricte. La jurisprudence établit clairement que ce pouvoir va bien au delà de la simple constitution de la compagnie. Il s’étend à des matières comme le maintien de la compagnie, la protection de ses créanciers et la sauvegarde des intérêts de ses actionnaires. Tout cela fait partie du fonctionnement interne par opposition aux activités commerciales. L’article 124 de la Loi des compagnies, 1934, 1934 (Can.), chap. 33, qui prévoyait l’acquisition des actions des actionnaires dissidents, contre leur gré, a été retenu comme partie intégrante de la législation relative aux compagnies: Rathie v. Montreal Trust Co. (1952), 6 W.W.R. (N.S.) 652. Comme le professeur Hogg le dit à la p. 351 de son ouvrage: [TRADUCTION] «Le pouvoir fédéral de constituer des compagnies [...] est simplement ce qui reste de tout le pouvoir possible de constituer des compagnies une fois soustrait le pouvoir provincial» et [TRADUCTION] «[...] il autorise également toutes les lois qui ont le caractère d’une loi sur les compagnies, par exemple, les lois concernant les pouvoirs, l’organisation, la gestion interne et le financement des compagnies» (à la p. 353). La malversation des dirigeants porte directement atteinte aux pouvoirs, à l’organisation et à la gestion interne de la compagnie. Elle porte également atteinte au financement parce que les actionnaires et les actionnaires éventuels doivent être assurés que les affaires de la compagnie seront
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administrées de façon méticuleuse et honnête sinon la mobilisation de capitaux, qui est clairement un élément du droit des compagnies, sera neutralisée (Lukey c. Ruthenian Farmers’ Elevator Co., [1924] R.C.S. 56, à la p. 72; Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada, [1929] A.C. 260, aux pp. 266 et 267).
Dans l’arrêt Reference re constitutional validity of s. 110 of the Dominion Companies Act, [1934] R.C.S. 653, à la p. 658, le juge en chef Duff a reconnu que le Parlement fédéral a le droit de faire des lois concernant la constitution des compagnies qu’il crée et les conditions auxquelles on peut en devenir membre, concernant la gestion des administrateurs et des autres gestionnaires, les modalités du partage des profits ou de la déclaration des dividendes, les conditions auxquelles le capital-actions de la compagnie peut être augmenté ou réduit, la responsabilité des membres à l’égard des dettes de la compagnie et la responsabilité des administrateurs à l’égard de ces dettes. Le renvoi portait sur le pouvoir constitutionnel du Parlement d’adopter une loi établissant la responsabilité des administrateurs de la compagnie à l’égard du paiement d’un dividende lorsque la compagnie est insolvable ou lorsque le paiement entraîne une insuffisance de capital. La responsabilité imposée était conjointe et solidaire envers la compagnie et envers chaque actionnaire et chaque créancier, pour toutes les dettes actuelles de la compagnie et toutes ses dettes futures contractées pendant la durée de leurs fonctions. La Cour a conclu que la loi, de par son caractère, relevait de la catégorie des sujets que le législateur a nécessairement voulu inclure dans la rubrique «constitution en corporation de compagnies» qui figure dans la Loi constitutionnelle de 1867 (auparavant l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867).
Le juge en chef Duff, s’exprimant au nom de la Cour, a clairement établi que la définition de la constitution d’une compagnie exige des réponses à des questions comme: de quelle manière assure-t-on la protection de l’actif de la compagnie? Quelles garanties sont prévues contre la malversation des gestionnaires? Quelles sont les garanties contre les gestionnaires qui exercent de façon irrégulière et spécieuse leurs pouvoirs en dilapidant l’actif de la compagnie?
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Dans l’arrêt Esso Standard (Inter-America) Inc. c. J.W. Enterprises Inc., [1963] R.C.S. 144, cette Cour a examiné les dispositions de la Loi sur les compagnies, S.R.C. 1952, chap. 53, concernant l’acquisition forcée des actions minoritaires dans les offres visant la prise de contrôle. Le juge Judson, s’exprimant au nom de la Cour, affirme (à la p. 153):
[TRADUCTION] Il s’agit véritablement d’une loi qui porte sur la constitution de compagnies ayant des objets autres que provinciaux et ce n’est pas une loi relative à la propriété et aux droits civils dans la province ou relative à des matières tombant dans les catégories de sujets assignés exclusivement à la législature de la province. Elle traite de certaines conditions auxquelles une personne peut devenir actionnaire ou perdre sa qualité d’actionnaire de cette compagnie et, à mon avis, la solution de cette affaire se retrouve entièrement dans les motifs que cette Cour a prononcés dans l’arrêt Reference re constitutional validity of s. 110 of the Dominion Companies Act.
Le juge Judson avait affirmé plus tôt dans ses motifs (à la p. 152):
[TRADUCTION] Il est unanimement reconnu que le Parlement a le pouvoir d’adopter l’art. 128. Le juge Laidlaw de la Cour d’appel a résumé la question comme suit:
Je suis d’avis que le Parlement du Canada, qui a le pouvoir législatif de créer des compagnies dont les objets s’étendent à plus d’une province, possède aussi le pouvoir législatif de prescrire la façon suivant laquelle peuvent s’effectuer le transfert et l’acquisition des actions du capital-actions de ces compagnies. Il s’agit d’une question d’intérêt général partout au pays.
Les dispositions prévoyant des garanties contre la malversation des gestionnaires font strictement partie de ce qu’on peut appeler à juste titre la constitution de la compagnie. Les rapports réguliers entre la compagnie et ses dirigeants sont au coeur du droit corporatif et, depuis l’origine des compagnies, ces rapports sont régis par la loi qui sanctionne la constitution en corporation de la compagnie. Je suis d’accord avec la prétention du substitut du procureur général du Canada selon laquelle les dispositions contestées de la Loi sur les corporations canadiennes visent à préserver l’intégrité des compagnies constituées en vertu de la loi fédérale et à protéger les actionnaires de ces compagnies; elles visent des pratiques préjudiciables à une compagnie ou à l’ensemble de ses actionnaires,
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auxquelles s’adonnent des personnes qui, parce qu’elles détiennent des postes de confiance ou autres, connaissent des renseignements auxquels n’ont pas accès tous les actionnaires.
Les dirigeants ne devraient pas tirer profit, aux dépens de la compagnie ou des autres actionnaires, de leur accès à des renseignements confidentiels destinés à servir uniquement aux fins de la compagnie et non au profit d’une personne quelconque. L’obtention de ces renseignements se fait aux dépens de l’entreprise. Les renseignements confidentiels d’une compagnie sont un élément de l’actif de la compagnie dont doivent profiter la compagnie, ses actionnaires et ses créanciers. Voir l’article de Brudney, «Insiders, Outsiders and Informational Advantages under the Federal Securities Laws», (1979) 93 Harv. L. Rev. 322, à la p. 344.
Il est vrai que le filet déployé par l’art. 100.4 de la Loi sur les corporations canadiennes est large, mais il doit l’être pour être efficace. L’article 100.4 mentionne les dirigeants, les employés, les associés et les affiliés. Il peut viser plus que les seuls administrateurs ou gestionnaires. Il n’y a en principe aucune raison pour que ce soit fatal à l’intégrité constitutionnelle. Il est certain que le filet devait être large pour des considérations d’ordre pratique si on voulait que les renseignements confidentiels, essentiels à l’intégrité financière de la compagnie, soient bien à l’abri des dirigeants sans scrupules qui sont à même de connaître ces renseignements.
Parce que [TRADUCTION] «le langage [des art. 91 et 92] et des divers paragraphes qu’ils comportent ne peut évidemment être interprété comme conçu de manière à tracer les contours précis d’un système logique parfait» (John Deere Plow Co. v. Wharton, précité, à la p. 338, motifs du vicomte Haldane), une loi peut relever de plusieurs paragraphes de l’un ou l’autre des art. 91 ou 92. Par exemple, une loi provinciale relève souvent à la fois du par. 92(13), propriété et droits civils, et du par. 92(16), une matière de nature purement locale, en raison du caractère très général du langage utilisé. Cela ne soulève évidemment aucun problème constitutionnel. Le problème constitutionnel se pose toutefois lorsqu’on peut dire d’une loi, comme cela se produit souvent, qu’elle relève à
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la fois d’un domaine de compétence fédérale et d’un domaine de compétence provinciale. [TRADUCTION] «En d’autres termes, notre vie collective — sociale, économique, politique et culturelle — est très complexe et ne peut s’insérer dans un système de catégories ou de classes sans que se produisent des ambiguïtés et des chevauchements importants. Cela soulève des difficultés inévitables qu’il nous faut accepter tant que nous aurons une constitution fédérale» (Lederman, «The Concurrent Operation of Federal and Provincial Laws in Canada» (1963), 9 McGill L.J. 185). Comme 1’a dit le professeur Ziegel, [TRADUCTION] «[i]l est évident que les lois sur les valeurs mobilières ont un caractère double» («Constitutional Aspects of Canadian Companies» dans Canadian Company Law (1967), chapitre 5, à la p. 167) et [TRADUCTION] «il n’y a pas de dichotomie simple entre une loi qui participe de la nature du droit corporatif et une loi concernant la propriété et les droits civils dans la province. Considérée dans son contexte social et économique approprié, la loi peut certes posséder un caractère double» (aux pp. 192 et 193).
Je suis porté à croire que les dispositions attaquées concernant les opérations des dirigeants touchent à la fois au droit des valeurs mobilières et au droit corporatif, et pour appliquer la doctrine du double aspect en vue de sanctionner les deux ensembles de dispositions législatives, j’adopte le critère formulé par le professeur Lederman:
[TRADUCTION] Mais qu’arrive-t-il si le contraste entre l’importance relative de ces deux aspects n’est pas aussi net? Nous touchons ici la théorie d’interprétation du double aspect, qui constitue la deuxième façon dont les cours ont envisagé des catégories qui se chevauchent inévitablement. Lorsque la cour estime que les aspects fédéral et provincial de la règle attaquée sont d’importance à peu près équivalente de sorte qu’aucun de ces aspects ne peut être ignoré relativement au partage des pouvoirs législatifs, elle décide que la règle contestée peut être adoptée tant par le Parlement fédéral que par la législature provinciale. Comme l’a dit le Conseil privé, «des sujets qui, à un égard et pour un motif précis relèvent de l’art. 92 peuvent, à un autre égard et pour un autre motif, relever de l’art. 91» .
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(«Classification of Laws and the British North America Act)) dans The Courts and the Canadian Constitution (1964), 177, à la p. 193).
La doctrine du double aspect s’applique, comme l’affirme le professeur Lederman, lorsque le contraste entre l’importance relative des deux aspects n’est pas très net. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, les aspects «compagnies-valeurs mobilières)) des lois fédérale et provinciale relatives aux opérations des dirigeants sont d’importance à peu près égale, il semble n’y avoir aucune raison, au moment d’en examiner la validité, d’en rejeter une et de conserver l’autre.
Bien que la doctrine du double aspect ait été appliquée plus souvent dans le domaine de la circulation routière, il y a suffisamment de précédents pour en justifier l’application dans le domaine de la réglementation provinciale des valeurs mobilières. Dans l’arrêt Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776, le juge en chef Kerwin a appliqué cette doctrine aux prospectus (à la p. 781):
[TRADUCTION] Il ne fait pas de doute que le Parlement avait le pouvoir d’adopter l’art. 343 du Code criminel, mais un prospectus peut, à un égard et pour un motif précis, faire l’objet d’une loi provinciale valide alors que, à un autre égard et pour un autre motif, il peut faire l’objet d’une loi fédérale valide: Provincial Secretary of Prince Edward Island v. Egan. Puisque la législature provinciale a le pouvoir de prescrire que certains renseignements soient fournis à la Commission et que la législature a le pouvoir de prescrire des peines à l’égard des infractions, les dispositions adoptées par les législatures et le Parlement peuvent coexister.
Des matières ou des domaines de compétence concurrente ont été reconnus, savoir notamment les domaines de la tempérance, de la faillite, des voies publiques, des bons-primes et des aspects de l’observance du dimanche. L’arrêt Smith c. The Queen, précité, a reconnu la compétence concurrente en matière de vente des valeurs mobilières.
Dans les articles contestés de la loi fédérale, on peut apporter une réserve dans le cas de l’imposition de responsabilité civile prévue au par. 100.4(1). L’imposition d’une responsabilité civile dans une loi fédérale empiète-t-elle sur le domaine provincial au point de rendre ultra vires les articles
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qui imposent cette responsabilité? C’est là, en substance, l’argument des appelantes. Mais comme le font remarquer les professeurs Anisman et Hogg: «Des décisions judiciaires intéressant un certain nombre de domaines divers tels que les élections fédérales, les chemins de fer, les corporations fédérales et même le divorce ont confirmé le pouvoir qu’a le Parlement de faciliter l’application de ses politiques législatives en prévoyant la possibilité de recours en matière civile» («Les aspects constitutionnels de la législation fédérale sur les valeurs mobilières» dans Avant-projet d’une loi canadienne sur le marché des valeurs mobilières (1979), vol. 3, chap. III, à la p. 215). A mon avis, les art. 100.4 et 100.5 visent les compagnies de façon générale et ont, avec le droit corporatif, un «lien rationnel et fonctionnel». Je suis d’avis que ces articles sont intra vires du Parlement du Canada.
III
L’argument à l’encontre de la validité des art. 113 et 114 de The Securities Act porte qu’ils outrepassent la compétence législative de la province en ce qu’ils sont censés s’appliquer aux compagnies constituées en vertu des lois du Canada; ces articles ne sont pas, de par leur caractère véritable, des dispositions qui réglementent le commerce des valeurs mobilières; en réalité, ils définissent des rapports délicats au sein de la compagnie; l’adoption de lois qui régissent les rapports internes d’une compagnie constituée en vertu d’une loi fédérale outrepasse la compétence de la province.
Je ne crois pas qu’on puisse soutenir cet argument. Il est bien établi que les provinces ont le pouvoir, en matière de propriété et de droits civils, de réglementer le commerce des actions des compagnies dans la province, pourvu que la loi ne distingue pas les compagnies constituées en vertu d’une loi fédérale en prévoyant à leur égard des mesures particulières ou discriminatoires. On ne doit pas porter atteinte au statut de la compagnie ni au pouvoir essentiel de réunir des fonds aux fins de la compagnie. Mais la constitution d’une compagnie en vertu de la loi fédérale n’immunise pas la compagnie contre les règlements provinciaux d’application générale relatifs aux valeurs mobilières. Depuis l’arrêt du Conseil privé Lymburn v. Mayland, [1932] A.C. 318,
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les dispositions des lois provinciales relatives aux valeurs mobilières ont été largement reconnues sur le plan constitutionnel. Dans l’Avant-projet d’une loi canadienne sur le marché des valeurs mobilières, à la p. 160, Anisman et Hogg parlent de [TRADUCTION] «sympathie des tribunaux vis-à-vis des législations provinciales sur les valeurs mobilières», ajoutant, à la même page:
Il est vraisemblable que l’hésitation des cours lorsqu’il s’agit de s’attaquer aux législations provinciales sur les valeurs mobilières vient en partie du fait qu’il n’existe pas de loi fédérale sur les valeurs mobilières, de sorte que le fait de prononcer l’invalidité d’une loi provinciale ou de l’une de ses dispositions créerait un vide dans la législation existante qui laisserait le champ libre aux personnes peu scrupuleuses.
Sous réserve d’une exception importante, les compagnies constituées en vertu d’une loi fédérale sont assujetties à la réglementation provinciale en ce qui concerne le commerce des valeurs mobilières. Les pouvoirs législatifs de la province sont restreints de sorte que [TRADUCTION] «le statut et les pouvoirs d’une compagnie fédérale comme tels ne peuvent être détruits» (John Deere Plow Co. v. Wharton, précité) et la loi sera invalide si une compagnie fédérale est [TRADUCTION] «paralysée dans toutes ses fonctions et ses activités» ou si [TRADUCTION] «son statut et ses pouvoirs essentiels sont altérés sensiblement» (Great West Saddlery Co. v. The King, [1921] 2 A.C. 91). Sous réserve de cette exception, une compagnie constituée en vertu d’une loi fédérale qui a le pouvoir d’exercer une activité particulière dans une province est assujettie aux lois provinciales valides qui régissent cette activité. Si elle souhaite réunir des capitaux par la vente de valeurs mobilières, il n’y a pas de raison pour qu’elle ne soit pas assujettie aux lois provinciales applicables à toutes les personnes qui, dans la province, souhaitent réunir des capitaux par la vente de valeurs mobilières, et qu’elle ne soit pas assujettie par la suite aux règles qui exigent l’honnêteté dans le commerce des valeurs mobilières afin de protéger le public contre toute fraude. Les articles 113 et 114 favorisent l’objectif provincial qui consiste à assurer que les personnes qui exercent le commerce des valeurs mobilières sont honnêtes et de bonne réputation. Comme l’a dit le juge Fauteux, alors juge puîné, dans l’arrêt Gregory & Company Inc. c. Quebec Securities Commission, [1961] R.C.S. 584 (à la p. 588):
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[TRADUCTION] L’objet prépondérant de la loi est d’assurer que les personnes qui, dans la province, exercent le commerce des valeurs mobilières ou qui agissent comme conseillers en placements, sont honnêtes et de bonne réputation et, ainsi, de protéger le public, dans la province ou ailleurs, contre toute fraude consécutive à certaines activités amorcées dans la province par des personnes qui y exercent ce commerce.
Dans l’arrêt Smith c. The Queen, le juge Martland affirme (à la p. 797):
[TRADUCTION] The Securities Act existe pour réglementer le commerce des valeurs mobilières. A cette fin, elle prévoit deux formes principales de contrôle, dont la première vise les personnes ou les compagnies qui vendent des valeurs et dont la deuxième vise les valeurs offertes en vente.
Et plus loin (à la p. 798):
[TRADUCTION] Ainsi le contrôle s’exerce par l’enregistrement des personnes et des compagnies avant qu’elles soient autorisées à faire le commerce des valeurs mobilières ainsi que par ce qui constitue essentiellement l’enregistrement des valeurs elles-mêmes avant qu’elles puissent être offertes en vente dans le cadre d’une distribution primaire au public.
A mon avis, les art. 113 et 114 de The Securities Act de l’Ontario constituent des dispositions législatives valides en matière de propriété et de droits civils dans la province, pour ce qui est du commerce des valeurs d’une compagnie. Ces articles ne neutralisent pas les fonctions et les activités d’une compagnie constituée en vertu d’une loi fédérale et ne portent pas atteinte à son statut ou à ses pouvoirs essentiels (voir Canadian Indemnity Co. c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504).
IV
Après avoir conclu que les art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes sont intra vires du Parlement du Canada et que les art. 113 et 114 de The Securities Act sont intra vires de la législature de l’Ontario, il ne reste plus qu’à répondre à la troisième et dernière question. L’application des art. 113 et 114 de la loi ontarienne est-elle suspendue et ces articles sont-ils rendus inopérants
[Page 186]
à l’égard des compagnies constituées en vertu des lois du Canada? C’est la question dont le juge Henry était saisi en première instance:
[TRADUCTION] La prochaine question dont je suis saisi est de savoir si les dispositions des articles 113 et 114 de The Securites Act concernant les opérations des dirigeants sont suspendues par l’application des dispositions relatives aux opérations des dirigeants que renferment les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32.
Il a affirmé:
[TRADUCTION] Il est admis que la demanderesse est une compagnie constituée en vertu de la loi fédérale, que le Parlement et la législature ont le pouvoir d’adopter respectivement ces dispositions de sorte qu’elles sont toutes intra vires.
Les avocats ne contestent pas que les deux ensembles de dispositions sont à toutes fins utiles identiques, sauf que si des poursuites sont intentées en vertu des dispositions fédérales, l’organisme qui en sera chargé est le directeur de la Direction des corporations du ministère fédéral de la Consommation et des Corporations, alors que si les poursuites sont intentées en vertu de The Securities Act de la province, c’est la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario qui en sera chargée. On ne conteste pas non plus que si les deux ensembles de dispositions s’appliquent simultanément, les deux peuvent s’appliquer en l’espèce.
Bien que l’appelante fasse valoir, sans trop insister, que les textes de loi comportent de légères différences, le juge Henry a conclu qu’ils sont identiques quant à leur objet, à leur contenu et quant aux redressements qu’ils procurent. La simple répétition constitue-t-elle le «conflit» qu’exige la doctrine de la prépondérance pour rendre inopérante une disposition législative provinciale? C’est sur cette question que diffèrent le juge Henry en première instance et le juge Morden en Cour divisionnaire. Les glossateurs ont exprimé la même divergence d’opinions.
Le juge Henry a choisi un critère de conflit plus restreint et, si je puis dire, plus moderne qui a pour résultat accessoire de laisser aux provinces un vaste champ de législation. Il a adopté le critère proposé par le juge Martland dans l’arrêt Smith c. The Queen, précité, à la p. 800:
[TRADUCTION] Il peut arriver que certains actes soient punissables en vertu des deux dispositions et dans ce sens
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ces dispositions chevauchent. Cependant, même dans ces cas, il n’y a pas de conflit puisque se conformer à l’une ne signifie pas que l’on enfreint l’autre. Il semble donc qu’elles peuvent avoir un effet concurrent.
Soit dit en passant, on remarque avec intérêt que le critère adopté par le juge Martland dans l’arrêt Smith c. The Queen est le critère même que proposait le procureur général du Canada dans cette affaire. Si l’on se rapporte au mémoire du procureur général fédéral dans l’affaire Smith, rédigé par W.R. Jackett et S. Samuels, on trouve le passage suivant (à la p. 8):
[TRADUCTION] Il peut arriver que les mêmes faits soient punissables en vertu des deux dispositions. Dans ce sens, elles chevauchent. Cependant, il n’y a pas de conflit puisque se conformer à l’une ne signifie pas enfreindre l’autre. Ainsi, nous prétendons qu’elles peuvent coexister et qu’en plus d’être toutes deux valides, leur effet est concurrent.
Le juge Beetz a confirmé à nouveau le critère du conflit explicite dans l’arrêt Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, précité (à la p. 780):
Le troisième moyen de Montcalm ne peut être retenu que si les dispositions contestées entrent en conflit avec la Loi sur les justes salaires et les heures de travail. Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5. Encore une fois, il incombait à Montcalm d’établir qu’elle ne pouvait se conformer à la loi provinciale sans violer la loi fédérale. Montcalm n’a même pas tenté de le faire. Elle prétend, dans son factum, que la loi fédérale réglemente non seulement les salaires mais également le temps supplémentaire, les pratiques injustes de travail, etc. et que, dans plusieurs cas, des dispositions «peuvent» être différentes de celles de la loi provinciale. Cette affirmation n’est pas suffisante. Montcalm devait prouver, aux fins de cette affaire, que les lois fédérale et provinciale étaient véritablement en conflit ct elle ne l’a pas fait.
Voir également Robinson c. Countrywide Factors Ltd., [1978] 1 R.C.S. 753.
Compte tenu du [TRADUCTION] «poids écrasant de la jurisprudence récente», le juge Henry a conclu que les deux ensembles de dispositions législatives peuvent [TRADUCTION] «coexister et s’appliquer concurremment «. Le «gaspillage» qui découle de la prolifération des lois et de la structure administrative est inhérent au système fédéral
[Page 188]
On peut éviter la double responsabilité par [TRADUCTION] «la collaboration entre les administrateurs et les cours dans leur contrôle normal de la répétition des procédures devant elles.»
Le juge Henry et le professeur Hogg sont du même avis. Le professeur Hogg écrit:
[TRADUCTION] Une fois rejeté le critère de l’incidence négative ou du champ occupé, il n’y a aucune raison de faire de la répétition un critère d’incompatibilité. Au contraire, la répétition est «le summum de l’harmonie». L’argument selon lequel l’existence de deux lois lorsqu’une seule est nécessaire est un signe de désordre, de gaspillage et de confusion reflète une valeur qui, dans un système fédéral, doit souvent être subordonnée à celle de l’autonomie provinciale. Cette dernière valeur ne disparaît pas non plus lorsque la loi provinciale reproduit simplement la loi fédérale, parce que le fait de suspendre l’application de la loi provinciale peut créer, dans le système de réglementation provinciale, une lacune que devrait combler la loi fédérale — ce qui engendrerait le désordre, le gaspillage et la confusion autant que la répétition.
(Hogg, Constitutional Law of Canada, précité, à la p. 110)
Il ajoute (à la p. 111):
[TRADUCTION] En tout état de cause, une fois admis le chevauchement, les arguments à l’encontre de la répétition des lois fédérale et provinciale ont peu de valeur. Après tout, les lois qui chevauchent ne se répètent que dans la mesure du chevauchement; et pourtant il est clair que la loi provinciale n’est pas inopérante dans la mesure où elle chevauche la loi fédérale. Il faut aussi se rappeler que dans les affaires O’Grady et Stephens, les différences entre les lois fédérale et provinciale étaient minimes, et qu’il n’y en avait pratiquement pas dans les affaires Smith et Mann. Si la prépondérance ne s’applique pas lorsque les deux lois s’appliquent à 999 cas sur 1,000, pourquoi la prépondérance devrait-elle s’appliquer lorsque les deux lois s’appliquent à tous les cas? On soutient que la répétition n’est pas un critère d’incompatibilité. Il faut considérer que les arrêts récents, en particulier Smith et Mann, ont infirmé le seul arrêt où on a décidé qu’il s’agit là d’un tel critère.
Le juge Morden adopte l’opinion plus ancienne et plus courante chez les glossateurs, selon laquelle [TRADUCTION] «Suivant la jurisprudence, la prépondérance fédérale a notamment pour effet de suspendre l’application d’une loi provinciale qui reproduit une loi fédérale et de la rendre inopérante
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On ne permet pas la simple reproduction par une province» (Lederman, «The Concurrent Operation of Federal and Provincial Laws in Canada», précité, à la p. 195; voir également Abel, Laskin’s Canadian Constitutional Law (1975), à la p. 117: [TRADUCTION] «Si des mesures provinciales et fédérales se répètent essentiellement, chaque situation prévue par l’une l’est également par l’autre et il n’y a pas de place pour l’application de la disposition provinciale, étant donné que la loi fédérale s’applique intégralement»). Le juge Morden conclut que [TRADUCTION] «D’un point de vue pratique, le recours à une loi empêche l’autre loi de s’appliquer.»
La divergence entre les motifs du juge Henry et ceux du juge Morden résulte en grande partie de l’opinion de ce dernier portant que la doctrine de la prépondérance est devenue applicable parce qu’un demandeur ne pouvait invoquer qu’un ensemble de dispositions seulement et, cela fait, il n’y avait plus de place pour l’application de l’autre ensemble de dispositions. Il n’y a pas de doute qu’il s’agit là d’un facteur important, mais j’estime qu’il n’est pas déterminant. La loi provinciale ne fait que reproduire la loi fédérale, elle ne la contredit pas. Le fait qu’un demandeur peut avoir un choix de recours ne signifie pas que les dispositions des deux paliers de gouvernement ne peuvent «coexister» et s’appliquer concurremment. Dans l’affaire Smith, les dispositions provinciale et fédérale étaient pratiquement identiques en substance et les organismes chargés de l’application de la loi pouvaient engager des poursuites relativement à l’infraction en vertu de la loi provinciale ou du Code criminel.
Je suis d’accord avec la prétention de l’avocat de la Saskatchewan qu’il serait ironique qu’une province, par l’ajout d’éléments de différenciation dans sa loi (qui n’entrent pas en conflit avec les dispositions fédérales qui régissent les mêmes actes mais qui, en fait, vont plus loin que la loi fédérale), puisse créer des dispositions valides alors qu’elle ne pourrait reproduire simplement les dispositions fédérales concernant le même domaine législatif; on ne peut valablement distinguer les cas où une loi provinciale qui chevauche n’a pas été déclarée inopérante, en disant qu’il y a dans chaque cas des
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différences entre le texte de loi provincial et la loi fédérale. Il n’y a pas vraiment incompatibilité dans le cas de dispositions qui se répètent simplement, puisqu’il n’importe pas de savoir quelle loi est appliquée; le but visé par le Parlement sera atteint, peu importe la loi sur laquelle se fonde le recours; l’application de la loi provinciale n’a pas pour effet d’écarter l’intention du Parlement.
Devant cette Cour, les intimés appuient fortement les motifs du juge Morden. L’avocat de l’intimé McCutcheon fait valoir que [TRADUCTION] «Lorsque deux actions sont intentées, concurremment ou séparément, contre le dirigeant en vertu des lois fédérale et provinciale, la cour ne permettra pas que jugement soit prononcé dans les deux actions[...] Les deux textes de loi ne peuvent s’appliquer concurremment en ce sens que le recours à l’un empêche le recours à l’autre. La loi en vertu de laquelle une action est intentée a pour effet d’empêcher l’application de l’autre. Dans ce cas, les deux lois se heurtent et entrent en conflit». Je ne suis pas de cet avis.
A l’instar du juge Henry, je dirais que la répétition est, pour reprendre l’expression du professeur Lederman, «le summum de l’harmonie». Le «désordre» ou le «gaspillage» qui découle de la répétition est le prix qu’il faut payer dans un système fédéral où l’économie «doit souvent être subordonnée à [. . .] l’autonomie provinciale» (Hogg, à la p. 110). La simple répétition, sans conflit ou contradiction véritable, ne suffit pas pour invoquer la doctrine de la prépondérance et pour rendre inopérante une loi provinciale par ailleurs valide.
Il convient de citer le passage suivant de l’article du professeur Lederman, «The Concurrent Operation of Federal and Provincial Laws in Canada)), précité, à la p. 199, (note 39):
[TRADUCTION] Comme l’a souligné le Dr J.A. Corry, notre pays s’éloigne de plus en plus du vieux fédéralisme classique des «compartiments étanches» où les législatures provinciales et le parlement fédéral se tiennent à distance l’un de l’autre. Il semble que nous nous dirigeons vers un fédéralisme coopératif. «Les gouvernements égaux n’oeuvrent plus parfaitement isolés l’un de l’autre mais se lancent de plus en plus dans des entreprises coopératives où chacun compte énormément sur l’autre.» Voir «Constitutional Trends and Federalism» de
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J.A. Corry, dans l’ouvrage Evolving Canadian Federalism (Durham, N.C., U.S.A., 1958), à la p. 96. La multiplication des domaines de compétence concurrente est l’un des aspects de cette tendance.
En principe, il ne semble y avoir aucune raison valable de parler de prépondérance et d’exclusion sauf lorsqu’il y a un conflit véritable, comme lorsqu’une loi dit «oui» et que l’autre dit «non»; «on demande aux mêmes citoyens d’accomplir des actes incompatibles»; l’observance de l’une entraîne l’inobservance de l’autre. Les cours sont à même d’empêcher le double recouvrement dans le cas théorique et peu probable où des demandeurs cherchent à se faire indemniser en vertu des deux ensembles de dispositions. Le fait qu’une cour doit autoriser des poursuites en vertu de la Loi de l’Ontario assure une protection contre le double recouvrement si la compagnie a déjà intenté des poursuites en vertu de la Loi fédérale. En outre, à l’étape finale dans laquelle elle conclut à la responsabilité et en fixe le montant, la cour peut empêcher le double recouvrement si, en fait, un défendeur a déjà versé une indemnité et produit une reddition de compte. Aucune cour ne permettra le double recouvrement.
Je conclus que l’application des art. 113 et 114 de The Securities Act de l’Ontario n’est pas suspendue et qu’ils ne sont pas rendus inopérants à l’égard des compagnies constituées en vertu des lois du Canada par l’application des art. 100.4 ct 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes.
V
Pour les motifs énoncés ci-dessus, je suis d’avis de répondre aux questions posées de la façon suivante:
Question 1: Non.
Question 2: Non.
Question 3: Non.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’infirmer le jugement de la Cour divisionnaire et l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario. Je suis d’avis de rétablir la déclaration du juge Henry portant que le juge Addy a compétence pour connaître de la présente action.
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Version française des motifs des juges Beetz, Estey et Chouinard rendus par
LE JUGE ESTEY (dissident en partie) — Le présent pourvoi soulève la question de la constitutionnalité de dispositions semblables concernant les opérations des dirigeants relatives à des valeurs d’une société, contenues dans la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32, modifiée, et dans The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426 ainsi que dans The Business Corporations Act, R.S.O. 1970, chap. 53, et, en cas de dualisme constitutionnel, l’effet, s’il y a lieu, de la doctrine de la prépondérance entre les textes de loi fédéral et provincial. La question découle d’une déclaration présentée par la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario au nom de Multiple Access Limited, en vertu d’une autorisation accordée par la Cour suprême de l’Ontario sous le régime de The Securities Act, précitée, dans laquelle on réclame aux intimés une reddition de compte et des dommages-intérêts découlant d’une violation qu’on leur impute des dispositions de l’art. 113 de The Securities Act, précitée, relatives aux opérations des dirigeants. Après le dépôt d’un exposé des moyens de défense, l’affaire a été portée devant la Cour des sessions hebdomadaires en vertu d’une requête pour trancher un point de droit, fondée sur une ordonnance du juge Callon de la Cour suprême de l’Ontario. La question de droit est de savoir si l’application des art. 113 et 114 de The Securities Act de l’Ontario, précitée, est suspendue ou s’ils sont rendus inopérants en raison des art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, et si les art. 113 et 114 de The Securities Act de l’Ontario, précitée, sont ultra vires de la législature de cette province à l’égard d’une compagnie constituée sous le régime de la loi fédérale comme c’est le cas de l’appelante en l’espèce; ces questions ont été soulevées au par. 2 de l’exposé des moyens de défense des intimés.
L’affaire a été entendue par le juge Henry de la Cour des sessions hebdomadaires qui, dans des motifs élaborés rendus en septembre 1975, a conclu que les art. 113 et 114 de la loi ontarienne sont des dispositions législatives valides dont l’application n’est pas suspendue et qui ne sont pas
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rendues inopérantes par les dispositions des art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, en raison de la doctrine de la prépondérance. Dans ses conclusions, le savant juge de première instance:
a) a tenu pour acquis que les dispositions sus-mentionnées de The Securities Act, précitée, sont valides puisque les parties ne les ont pas contestées; et
b) a conclu que les dispositions susmentionnées de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, sont des dispositions valides en matière de droit corporatif en vertu du pouvoir que confère au Parlement du Canada l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., chap. 3, concernant la paix, l’ordre et le bon gouvernement.
Avant de mettre de côté pour le moment le premier jugement sur cette requête, il faut souligner que le juge Henry a fait remarquer qu’il était [TRADUCTION] «admis [...] que le Parlement et la législature ont le pouvoir d’adopter respectivement ces dispositions de sorte qu’elles sont toutes intra vires». C’est sans doute ce qui a expliqué l’absence du procureur général du Canada de ces procédures à ce stade, même si des questions constitutionnelles étaient soulevées. Cette Cour a été informée que le procureur général du Canada avait choisi de ne comparaître qu’au moment où elle serait saisie de l’affaire.
La question en litige revêt une importance additionnelle entre les parties puisqu’on dit qu’il est maintenant trop tard pour intenter en vertu de la loi fédérale des procédures analogues à celles intentées en vertu de la loi provinciale (s’il arrive que la disposition provinciale est déclarée ultra vires) étant donné que le délai de prescription prévu dans la loi fédérale est écoulé. Le juge Henry a tranché l’argument de l’incompatibilité ou du conflit en rejetant le concept de la «répétition» et il a cité favorablement une observation écrite à ce sujet suivant laquelle [TRADUCTION] «la répétition est le summum de l’harmonie». Il a alors poursuivi en déterminant que seul le conflit dans leur mise en oeuvre entraînerait le heurt de ces deux lois mais que [TRADUCTION] «si deux actions
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sont intentées, une en vertu de chaque loi, la cour est en mesure d’«harmoniser les procédures»». En définitive, l’ordonnance de la Cour suprême qui a autorisé la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario à intenter la présente action a été déclarée valide.
Ce jugement a été porté en appel devant la Cour divisionnaire de la Haute Cour de l’Ontario où le juge Morden, au nom de la Cour à la majorité, a exprimé un avis contraire en concluant que la doctrine de la prépondérance s’applique et a pour effet de suspendre l’application des dispositions de la loi ontarienne et de les rendre inopérantes. En conséquence, la Cour à la majorité a invoqué l’art. 125 des Règles de pratique de la Cour suprême de l’Ontario et a rejeté l’action. Là encore, les plaidoyers et l’arrêt ont tenu pour acquis que les deux lois sont intra vires, de sorte que la seule question en litige entre les parties était de savoir si la loi ontarienne était devenue inopérante à l’égard d’une compagnie constituée en vertu de la loi fédérale comme c’est le cas de la requérante. Le juge Morden a refusé d’appliquer «le conflit dans la mise en oeuvre» comme critère d’incompatibilité et, en particulier, il n’a pas appliqué à la situation en l’espèce le critère retenu dans l’arrêt Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776, à la p. 800, portant que [TRADUCTION] «[...] il n’y a pas de conflit puisque se conformer à l’une ne signifie pas que l’on enfreint l’autre» (motifs du juge Martland). La Cour divisionnaire a préféré considérer la question [TRADUCTION] «d’un point de vue pratique .. . « qui limite le recouvrement dans l’action civile en l’espèce à une «perte» et a ainsi jugé non pertinent le critère de la prépondérance qui ressort des affaires pénales comme Smith c. The Queen, précité, qui mettent en jeu la doctrine du double péril. Le juge Robins a exprimé sa dissidence sur ce point en se fondant sur les motifs du juge Henry en première instance. La Cour d’appel a invoqué les motifs du juge Morden pour adopter la décision de la Cour divisionnaire.
Devant cette Cour, le procureur général du Canada est intervenu à l’appui des intimés. Les procureurs généraux de quatre provinces sont intervenus à l’appui de l’appelante.
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Les trois questions posées par le Juge en chef sont les suivantes:
1. Les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32, édictés par l’article 7 des S.R.C. 1970 (1er Supp.), chap. 10, sont-ils, en totalité ou en partie, ultra vires du Parlement du Canada?
2. Les articles 113 et 114 de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, sont-ils, en totalité ou en partie, ultra vires de la législature de l’Ontario?
3. A supposer que les articles 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, S.R.C. 1970, chap. C-32, édictés par l’article 7 des S.R.C. 1970 (1er Supp.), chap. 10, sont intra vires du Parlement du Canada et que les articles 113 et 114 de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, sont intra vires de la législature de l’Ontario, l’application des articles 113 et 114 de The Securities Act, R.S.O. 1970, chap. 426, est-elle suspendue et ces articles sont-ils rendus inopérants à l’égard des compagnies constituées en vertu des lois du Canada?
Devant cette Cour, tous les avocats ont tenu pour acquis que la loi ontarienne est valide, mais les avocats des intimés et du procureur général du Canada ont fait valoir que ces dispositions trouvent leur fondement constitutionnel au par. 92(11) qui attribue le pouvoir de constituer en corporation des compagnies (pour des objets provinciaux) et qu’elles sont inopérantes à l’égard des compagnies constituées en vertu de la loi fédérale. Par contre, les appelantes et les autres intervenants attaquent la constitutionnalité des art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, pour le motif que ces dispositions ne peuvent être correctement considérées en droit comme de la réglementation des compagnies, mais qu’elles sont plutôt une usurpation du pouvoir provincial en matière de propriété et de droits civils.
Le présent pourvoi soulève trois questions:
1. La loi fédérale est-elle valide comme loi relative aux compagnies ou, subsidiairement, est-elle valide comme loi relative au commerce des valeurs mobilières en vertu du par. 91(2), «échanges et commerce»? Ou s’agit-il d’une loi visant les contrats relatifs aux valeurs mobilières des compagnies et ainsi d’un empiétement sur le domaine législatif provincial en vertu d’une disposition quelconque de l’art. 92 autre que le par. (11)?
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2. La loi provinciale est-elle valide uniquement à l’égard des compagnies constituées, pour des objets provinciaux, en vertu de la toi provinciale et des compagnies extra-provinciales constituées en vertu d’une loi d’une province autre que l’Ontario?
3. Si les deux lois sont valides et que la validité de la loi provinciale ne se limite pas aux compagnies autres que celles constituées en vertu de la loi fédérale, la loi fédérale l’emporte-t-elle, en raison de la doctrine de la prépondérance, sur la loi provinciale à l’égard des compagnies constituées en vertu de la loi fédérale et peut-être à l’égard des compagnies extra-provinciales constituées en vertu d’une loi d’une province?
Si la loi fédérale est ultra vires du Parlement du Canada, il est évidemment inutile d’examiner la question plus à fond; il est donc préférable de commencer par examiner le fondement législatif des art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée.
Validité des dispositions législatives fédérales
Les dispositions de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, (ajoutées plus tard dans leur forme modifiée à la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes, 1974-75-76 (Can.), chap. 33, à l’art. 125) telles qu’elles figuraient à l’origine dans S.R.C. 1970 (1er Supp.), chap. 10, art. 7, se lisent comme suit:
100.4 (1) Tout dirigeant d’une compagnie, toute personne employée ou engagée par la compagnie, le vérificateur de la compagnie, tout associé du dirigeant et tout affilié du dirigeant au sens où l’entend le paragraphe 125(3) qui, à propos d’une opération relative aux valeurs de la compagnie, utilise à son propre profit ou avantage quelque renseignement confidentiel précis qui, s’il était généralement connu, pourrait vraisemblablement affecter d’une manière appréciable la cote des valeurs de la compagnie, est tenu d’indemniser toute personne de toute perte directe subie par cette personne du fait de l’opération à moins que le renseignement n’ait été connu ou n’eût raisonnablement dû être connu de cette personne au moment de cette opération, et doit également rendre compte à la compagnie de tout profit ou avantage directs obtenus ou à obtenir par ce dirigeant, cette personne employée ou engagée, ce vérificateur, cet associé ou cet affilié, selon le cas, du fait de l’opération.
(2) Une action visant à faire valoir un droit créé par le paragraphe (1) ne peut être intentée que dans les deux ans qui suivent la date à laquelle s’est terminée l’opération qui a donné naissance à la cause d’action ou, si un
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rapport portant sur l’opération était exigé par l’article 100.1, dans les deux ans à compter de la date où le rapport a été fait conformément à cet article.
(3) Aux fins du présent article, tout administrateur ou fonctionnaire de toute autre compagnie qui devient un dirigeant d’une compagnie est censé avoir été un dirigeant de cette dernière compagnie pendant les six mois précédents, ou pendant la période où il a été administrateur ou fonctionnaire de cette autre compagnie si elle est de moins de six mois.
100.5 (1) A la demande de toute personne qui était, au moment de l’opération mentionnée au paragraphe 100.4(1), ou qui est, au moment de la demande, propriétaire des valeurs de 1a compagnie, ou à la demande du Ministre, le juge en chef ou le juge en chef suppléant de la cour de la province où est situé le siège social de la compagnie ou un juge de cette cour désigné par l’un ou l’autre d’entre eux peut, s’il est convaincu
a) que cette personne a des raisons de croire que la compagnie est fondée à intenter une action en vertu de l’article 100.4, et
b) que la compagnie a
(i) soit refusé ou omis d’intenter une action en vertu de l’article 100.4 dans les soixante jours qui ont suivi la réception d’une demande écrite de cette personne à cette fin,
(ii) soit omis de continuer avec diligence une action intentée par elle en vertu de l’article 100.4,
rendre, selon les modalités que le juge estime opportunes, une ordonnance portant qu’une action soit intentée ou continuée par le Directeur de la Direction des Corporations, au nom et pour le compte de la compagnie, en vue de faire exécuter l’obligation créée par l’article 100.4.
(2) Il doit être donné à la compagnie et au Directeur de la Direction des Corporations, dix jours à l’avance, avis de l’audition de toute demande en vertu du paragraphe (1) et chacun d’eux a le droit de comparaître et d’être entendu à ce sujet.
(3) Toute ordonnance rendue en vertu du paragraphe (1) doit prévoir que la compagnie doit collaborer entièrement aux fins d’intenter et continuer cette action et doit mettre à la disposition du Directeur de la Direction des Corporations tous les livres, registres, documents et autres pièces ou renseignements pertinents à cette action et qui sont connus de la compagnie ou qu’elle peut raisonnablement vérifier.
(4) Il peut être interjeté appel d’une ordonnance rendue en vertu du paragraphe (1) devant la cour d’appel de la province où est situé le siège social de la compagnie.
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Pour comprendre ces dispositions, il est essentiel de reproduire certaines définitions tirées des art. 100 et 125 de la Loi:
100. (1) ...
«associé», lorsqu’il est utilisé pour indiquer un lien avec une personne, désigne
a) une compagnie, quels que soient le lieu ou les modalités de sa constitution en corporation, dans laquelle cette personne est, directement ou indirectement, propriétaire bénéficiaire d’actions qui donnent plus de dix pour cent des droits de vote afférents à toutes les actions donnant droit de vote de la compagnie et qui sont en circulation à l’époque considérée,
b) un associé de cette personne agissant par ou pour la société dont cette personne et lui-même sont tous deux des associés,
c) un trust ou une succession dans lesquels cette personne a un intérêt bénéficiaire important ou relativement auxquels elle exerce des fonctions de fiduciaire ou autres fonctions du même genre,
d) un conjoint, un fils ou une fille de cette personne, ou
e) un parent de cette personne ou un parent de son conjoint si ce parent partage le même foyer que cette personne;
«dirigeant» ou «dirigeant d’une compagnie» désigne
a) un administrateur ou un fonctionnaire d’une compagnie publique,
b) une personne qui est directement ou indirectement propriétaire bénéficiaire d’actions d’une compagnie publique qui donnent plus de dix pour cent des droits de vote afférents à toutes les actions donnant droit de vote de la compagnie et qui sont en circulation à l’époque considérée; toutefois, dans le calcul du pourcentage des droits de vote afférents aux actions donnant droit de vote dont un souscripteur éventuel à forfait est propriétaire doivent être exclues toutes les actions donnant droit de vote qui ont été acquises par lui à titre de souscripteur éventuel à forfait au cours de la distribution de ces actions au public; cette exclusion cesse lorsque cette distribution au public effectuée par lui a été achevée ou qu’elle a cessé, ou
c) une personne qui exerce un contrôle ou une direction sur les actions d’une compagnie publique qui donnent plus de dix pour cent des droits de vote afférents à toutes les actions donnant droit de vote de la compagnie publique qui sont en circulation à l’époque considérée.
Aux fins du rapport qu’exige la loi relativement au droit de propriété des dirigeants des compagnies,
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la définition de «dirigeant» est élargie au par. 100.1(5) qui dispose:
(5) Aux fins du présent article
a) lorsqu’une autre compagnie devient un dirigeant d’une compagnie, tout administrateur ou fonctionnaire de la compagnie mentionnée en premier est censé avoir été dirigeant de la compagnie mentionnée en second pendant les six mois précédents ou pendant la période où il était administrateur ou fonctionnaire de la compagnie mentionnée en premier, si elle est de moins de six mois, et
b) lorsqu’une compagnie est devenue un dirigeant d’une autre compagnie, tout administrateur ou fonctionnaire de la compagnie mentionnée en second est censé avoir été dirigeant de la compagnie mentionnée en premier pendant les six mois précédents ou pendant la période où il était administrateur ou fonctionnaire de la compagnie mentionnée en second, si elle est de moins de six mois;
et cet administrateur ou ce fonctionnaire doit, dans les dix premiers jours du mois qui suit celui où il est devenu dirigeant, faire parvenir au ministère de la Consommation et des Corporations les rapports, afférents à 1a période pour laquelle il est censé avoir été un dirigeant, qu’il aurait été tenu de faire parvenir en vertu du présent article s’il avait été un dirigeant pendant cette période.
125. (1) Aux fins de la présente loi, une compagnie est une filiale d’une autre compagnie seulement si,
a) elle est contrôlée par
(i) cette autre compagnie, ou
(ii) cette autre compagnie et une ou plusieurs compagnies dont chacune est contrôlée par cette autre compagnie, ou
(iii) deux ou plusieurs compagnies dont chacune est contrôlée par cette autre compagnie; ou si
b) elle est une filiale d’une filiale de cette autre compagnie.
(3) Aux fins de la présente loi,
a) une compagnie n’est affiliée à une autre compagnie que si l’une des deux est la filiale de l’autre ou si l’une et l’autre sont des filiales de la même compagnie ou si chacune d’elles est contrôlée par la même personne; et
b) lorsque deux compagnies sont affiliées ou sont, aux termes du présent article, censées être affiliées à la même compagnie en même temps, elles sont censées être affiliées l’une à l’autre.
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Ces articles, à l’exception de la définition d’une filiale, ont tous été introduits dans la Loi par voie de modifications adoptées en 1969-70. Les articles 100.4 et 100.5 n’avaient pas de pendant dans la version antérieure de la Loi, qui avant 1965 portait le titre de Loi sur les compagnies à charte fédérale et, par la suite, celui de Loi sur les corporations canadiennes. Ces dispositions ont été insérées dans une loi qui comportait six parties: la partie I, Compagnies par actions; la partie II, Corporations sans capital-actions; la partie III, Compagnies constituées en corporations par loi spéciale; la partie IV, Clauses des compagnies; la partie V, Pouvoirs afférents aux corps constitués, créés autrement que par lettres patentes; la partie VI, Dispositions d’application générale.
La partie l, où on trouve les articles dont est saisie cette Cour, comporte des divisions avec les rubriques suivantes notamment: «Formation de nouvelles compagnies», «Pouvoirs et devoirs généraux des compagnies», «Changement des dispositions des lettres patentes», «Déchéance de la charte», «Abandon de la charte», «Transfert d’actions», «Appels de versements», «Responsabilité des actionnaires», «Modification du capital-actions», «Réduction du capital», «Pouvoirs d’emprunter», «Prospectus et offres au public», «Dividendes», «Administrateurs», «Registre», «Examens» , «Comptes et vérifications», «Arrangements et compromis», «Offres visant à la prise de contrôle» et «Fusion».
Sous la rubrique «Transfert d’actions», un groupe de six articles prévoit l’inscription d’un transfert d’actions dans un registre des transferts de la compagnie et prévoit en outre que nul transfert n’est valable à quelque fin que ce soit «sauf pour constater les droits réciproques des parties à ce transfert» tant qu’il n’a pas été ainsi inscrit dans les registres de la compagnie (art. 39). D’autres dispositions s’appliquent au transfert d’actions cotées à une Bourse, pour lesquelles l’ancien propriétaire conserve le droit de recevoir les avis et les dividendes jusqu’à ce que le transfert soit inscrit dans les livres de la compagnie. D’autres dispositions de cette section de la partie I traitent du paiement, au trésorier de la compagnie, de la contribution en capital requise des actionnaires,
[Page 201]
des restrictions qu’impose la compagnie au transfert d’actions lorsque les lettres patentes le prévoient, comme dans le cas des compagnies qui possèdent des journaux qui doivent, en vertu d’une autre loi fédérale, établir dans quelle mesure la compagnie est sous contrôle canadien, et du mécanisme de transmission des actions au registre de la compagnie en cas de décès. Ces dispositions se rapportent toutes à l’inscription de la possession des actions dans les registres de la compagnie, à la mobilisation de capitaux par des appels de versement aux actionnaires, mais ne traitent pas (ce que l’art. 39 s’est expressément abstenu de faire) des droits réciproques des parties à un transfert d’actions.
Sous la rubrique «Offres visant à la prise de contrôle» susmentionnée, on prévoit la diffusion du même genre de renseignements, et par les mêmes moyens, que ceux prévus ailleurs dans la Loi à l’égard de la sollicitation de procurations et de la diffusion des renseignements d’ordre financier aux actionnaires en général. A ces fins, on définit une offre visant à la prise de contrôle comme étant une offre d’acquérir des actions qui, jointes à celles que détient l’offrant, correspondent au total à 10 pour 100 des actions donnant droit de vote de la compagnie qui sont en circulation. En conclusion, cette section de la partie I prévoit la vente forcée par une minorité qui détient au plus 10 pour 100 des actions de la catégorie visée de la compagnie qui sont en circulation. C’est une disposition similaire à la clause examinée dans l’arrêt Esso Standard (Inter-America) Inc. c. J.W. Enterprises Inc., [1963] R.C.S. 144.
C’est dans ce cadre législatif qu’on a inséré les art. 100.4 et 100.5 ainsi que d’autres dispositions connexes dans le groupe des articles 100.1 à 100.6. L’article 100, d’où sont tirées les définitions déjà citées, exigeait auparavant que les administrateurs et les fonctionnaires d’une compagnie, de même que les actionnaires d’une compagnie qui avaient le contrôle de plus de 10 pour 100 des actions de la compagnie assorties d’un droit de vote, fassent rapport au secrétaire de la compagnie au sujet de toutes leurs opérations portant sur les valeurs de la compagnie; et tous ces rapports devaient être inscrits
[Page 202]
dans un livre que les actionnaires pouvaient consulter aux bureaux de la compagnie et au ministère de la Consommation et des Corporations.
Les articles 100 à 100.6 sont parfois appelés les dispositions relatives à «l’activité de dirigeant)), mais on ne retrouve pas cette rubrique dans la loi. Cependant, un règlement a été proclamé par décret du conseil en vertu de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, sous le titre de Règlement sur l’activité du dirigeant qui inclut un ensemble de règles intitulées «Activité de dirigeant». Voir DORS/71-125, C.P. 1971-539, le 31 mars 1971.
La Loi des compagnies à charte fédérale a été adoptée la première fois en 1869 sous le titre Acte du Canada sur les compagnies par actions constituées par lettres patentes, 1869 (Can.), chap. 13. Le conflit de juridiction dont il est question dans le présent pourvoi a été examiné par les cours principalement dans les arrêts John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330; Reference re s. 110 of the Dominion Companies Act, [1934] R.C.S. 653; Esso Standard (Inter-America) Inc. c. J.W. Enterprises Inc., précité; Letain v. Conwest Exploration Co. (1960), 23 D.L.R. (2d) 444 (C.A.C.-B.); Great West Saddlery Co. v. The King, [1921] 2 A.C. 91; Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada, [1929] A.C. 260; Lymburn v. Mayland, [1932] A.C. 318; Smith c. The Queen, précité; Morgan et Jacobson c. Procureur général de l’Ile-du-Prince-Edouard, [1976] 2 R.C.S. 349.
Passant en revue le droit applicable jusqu’en 1931. dans The Law of Canadian Companies, (Toronto, 1931, aux pp. 38 à 44), F.W. Wegenast a fait le résumé suivant:
[TRADUCTION]
1. Les dispositions fondamentales de la législation canadienne sur les compagnies, c’est-à-dire les articles 5,14, 33, 35 et 37 de la Loi des compagnies, et l’article 30 de la Loi d’interprétation sont intra vires du Parlement canadien.
2. Une compagnie constituée par le Parlement en vertu des dispositions ci-dessus n’a pas seulement le pouvoir niais le droit de réaliser ses objets et ses entreprises dans chaque province du Canada.
[Page 203]
3. La compétence du Canada en matière de réglementation des échanges et du commerce l’autorise à prescrire dans quelle mesure peuvent être exercés les pouvoirs des compagnies commerciales canadiennes et à imposer des limites à ces pouvoirs.
4. Le Canada a compétence pour adopter des lois applicables à ses compagnies et une compagnie canadienne n’est pas assujettie à la législation sur les compagnies adoptée par les provinces.
5. Une loi provinciale qui exige qu’une compagnie canadienne obtienne un permis ou soit enregistrée en déterminant ou en réglementant son statut, ou comme condition préalable à l’exercice de ses droits, est ultra vires.
6. En examinant à quelle catégorie appartient une loi précise, les cours en examinent la nature et la portée véritables plutôt que la forme.
7. Les lois provinciales, si elles sont valablement adoptées, et la législation des provinces en général, lient les compagnies canadiennes comme toute autre personne dans la province.
[…]
11. La législature d’une province a compétence pour adopter des lois de mainmorte applicables aux compagnies en général.
Les énoncés 8, 9 et 10 ne s’appliquent pas à la question en litige en l’espèce.
Pour résumer de manière générale la doctrine et la jurisprudence qui précèdent, on peut dire que le pouvoir du fédéral d’établir des corps constitués se trouve dans le préambule de l’art. 91 (paix, ordre et bon gouvernement) et, dans la mesure tout au moins de l’octroi et de la surveillance des pouvoirs et des objets des compagnies, dans le par. 91(2) (échanges et commerce) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, précité. Une fois mis en place par mesure législative adoptée en vertu de la loi fédérale sur les compagnies, ces corps constitués ne doivent pas être neutralisés, frappés d’incapacité ni être l’objet de discrimination en vertu de lois provinciales par ailleurs valides. Ces corps constitués en vertu de la loi fédérale sont néanmoins assujettis au pouvoir général de réglementation des provinces exercé en vertu de chefs de compétence provinciale valide, comme le par. 92(13) (propriété et droits civils) et le par. 92(16) (matières locales). Le pouvoir fédéral de constituer des compagnies est l’opposé du pouvoir provincial
[Page 204]
accordé expressément par le par. 92(11), «La constitution en corporation de compagnies pour des objets provinciaux», mais n’étant pas expressément mentionné à l’art. 91, il ne s’appuie sur aucun pouvoir tacite.
[TRADUCTION] Le pouvoir général que confère au Parlement canadien la clause introductive de l’art. 91 est celui de «faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets exclusivement assignés aux législatures des provinces par le présent acte»; il est aussi déclaré, sans toutefois restreindre la généralité de ces termes, que l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets énumérés dans cet article. Il peut donc exister des sujets en dehors de l’énumération qui sont de la compétence législative du Parlement du Canada parce qu’il y va de la paix, de l’ordre et du bon gouvernement du Dominion. Mais l’exception à l’art. 92, que l’on trouve à la fin de l’art. 91, ne s’applique pas aux matières qui ne sont pas parmi les sujets de législation énumérés dans cet article. En légiférant sur des sujets qui ne sont pas ainsi énumérés, le Parlement fédéral n’a aucun pouvoir d’empiéter sur une catégorie de sujets exclusivement assignés à la législature provinciale par l’art. 92. Leurs Seigneuries sont d’avis que, d’après ces dispositions législatives, l’exercice par le Parlement canadien du pouvoir de légiférer sur tout sujet non énuméré à l’art. 91 devrait strictement se restreindre aux questions qui sont incontestablement d’importance ou d’intérêt national et n’empiéter sur la législation provinciale à l’égard d’aucune catégorie de sujets énumérés à l’art. 92.
(Attorney-General for Ontario v. Attorney-General for the Dominion, [1896] A.C. 348 (C.P.) (l’affaire des prohibitions locales), lord Watson, à la p. 360).
De même:
[TRADUCTION] Il est de la compétence du Parlement fédéral de statuer sur des questions qui, bien qu’étant à d’autres égards de la compétence législative des provinces, sont nécessairement accessoires à une législation efficace du Parlement fédéral sur un sujet de législation expressément mentionné à l’art. 91. [C’est moi qui souligne.]
(Attorney-General for Canada v. Attorney-General for British Columbia, [1930] A.C. 111 (C.P.) (l’affaire des conserveries de poisson), lord Tomlin, à la p. 118.)
[Page 205]
Dans l’arrêt John Deere Plow Co. v. Wharton, précité, la cour devait trancher une contestation d’une disposition de la Companies Act de la Colombie-Britannique, R.S.B.C. 1911, chap. 39, qui exigeait l’enregistrement, en vertu de la loi provinciale, des compagnies constituées sous le régime de la loi fédérale comme condition pour faire affaires dans la province ou avoir accès aux cours de la province. Au nom du Conseil privé, le vicomte Haldane a conclu que la loi était ultra vires de la province et il a affirmé (à la p. 344):
[TRADUCTION] ... la loi en question s’attaque véritablement aux pouvoirs qui sont les conséquences naturelles et logiques de la constitution, par le gouvernement du Dominion, de compagnies ayant des objets autres que provinciaux.
Le Conseil privé a repris ce principe dans l’arrêt Great West Saddlery Co., précité, dans lequel des lois analogues adoptées par d’autres provinces ont été annulées pour le motif qu’elles portaient atteinte au statut et aux pouvoirs qui en résultent que la loi fédérale attribue aux compagnies fédérales. Dans l’affaire Great West Saddlery Co., on contestait également The Mortmain and Charitable Uses Act de l’Ontario, R.S.O. 1914, chap. 103. Cette loi empêchait les compagnies de posséder des immeubles en Ontario sans détenir un permis prévu par la loi. Le Conseil privé a conclu que cette loi était valide puisqu’elle touchait le public en général dans la province, et que l’inclusion qu’elle faisait des compagnies constituées sous le régime de la loi fédérale n’allait pas à l’encontre de la Constitution. Passant en revue les principes énoncés dans l’arrêt John Deere Plow Co., le vicomte Haldane fait remarquer (à la p. 100):
[TRADUCTION] Toutefois, leurs Seigneuries ont fait observer que lorsqu’une compagnie a été constituée par le gouvernement du Dominion et dotée des pouvoirs de faire du commerce dans toutes les provinces, elle peut néanmoins, conformément à l’économie de l’Acte, être soumise aux lois provinciales d’application générale, comme les lois qui prescrivent des impôts, qui ont trait à la mainmorte, qui exigent des permis à certaines fins ou qui concernent la forme des contrats. Cependant, elles ont eu bien soin de ne pas dire que les sanctions accompagnant la mise en vigueur de ces lois pourraient être validement appliquées par les législatures provinciales de façon à neutraliser indirectement ou même, en cas d’inobservation des lois locales, à annuler les pouvoirs et droits validement conférés par le Dominion.
[Page 206]
Lorsque le Conseil privé a examiné la validité d’une loi sur les valeurs mobilières dans l’affaire Lymburn v. Mayland, précitée, les principes qui précèdent ont nécessairement été examinés en fonction de l’application apparente de la loi provinciale aux compagnies constituées sous le régime de la loi fédérale. La loi en question était The Securities Frauds Prevention Act de l’Alberta, 1930 (Alb.), chap. 8, qui autorisait le procureur général ou la personne qu’il désignait à interroger toute personne ou tout représentant d’une compagnie concernant des actes frauduleux dont la loi donnait une définition extensive. Lord Atkin, s’exprimant au nom du Conseil privé, a conclu à la validité de la loi de l’Alberta et a fait remarquer (à la p. 324):
[TRADUCTION] Une compagnie fédérale, constituée dans le but d’exploiter une entreprise particulière, est assujettie à la loi valide de la province concernant ce type d’entreprise et elle peut trouver son activité spécifique complètement paralysée, par exemple par la législation réprimant le trafic des alcools ou par les lois relatives à la propriété foncière. Si elle est constituée pour pratiquer le négoce des valeurs mobilières, il ne semble y avoir aucune raison pour qu’elle ne soit pas assujettie aux lois valides de la province concernant l’entreprise de tous ceux qui se livrent à ce négoce.
Cette Cour a eu l’occasion d’analyser la même question constitutionnelle dans l’arrêt Reference re constitutional validity of s. 110 of the Dominion Companies Act, précité, où le juge en chef Duff, après avoir examiné la jurisprudence précitée, a maintenu la disposition fédérale qui imposait aux directeurs une responsabilité personnelle lorsque le paiement d’un dividende rendait la compagnie insolvable ou causait une insuffisance de capital. Le présent art. 114 de la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes, précitée, (auparavant l’art. 99 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée) illustre bien l’équilibre fragile entre, d’une part, le droit corporatif et, d’autre part, la réglementation du commerce des valeurs mobilières, en tant que question d’intérêt local ou de propriété et de droits civils. En vertu de cet article, les administrateurs sont tenus personnellement responsables des salaires dûs aux employés de la compagnie jusqu’à concurrence de six mois de salaire. Jusqu’à maintenant, cette disposition n’a pas été attaquée.
[Page 207]
La zone frontière où se rencontrent les deux juridictions est décrite du point de vue fédéral dans l’ouvrage de P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (1977), à la p. 353:
[TRADUCTION] Le pouvoir de constitution en corporation est le pouvoir de créer une compagnie: il permet manifestement d’accorder la personnalité juridique à une association de personnes et il autorise en outre toutes les lois d’un caractère corporatif, comme par exemple les lois touchant les pouvoirs des compagnies, leur organisation, leur gestion interne et leur financement.
La question est donc de savoir dans quelle mesure les lois fédérales peuvent s’éloigner de ce périmètre de base avant de perdre leur caractère corporatif et d’acquérir l’identité véritable d’une loi provinciale valide visant la réglementation du commerce des valeurs mobilières dans la province. Au début de sa plaidoirie devant cette Cour, le substitut du procureur général du Canada a nié d’emblée toute intention de fonder ces articles sur un pouvoir général quelconque prévu à l’art. 91(2) de réglementer le commerce des valeurs mobilières entre des personnes qui s’adonnent au commerce interprovincial en général, lequel pouvoir pourrait, pour les besoins du commerce, englober dans ces mêmes dispositions des opérations entièrement intraprovinciales, en bref une atteinte fédérale semblable à celle qui prévaut aux Etats-Unis pour le contrôle législatif du commerce des valeurs mobilières. La portée de l’application des échanges et du commerce qu’on a fait valoir au nom du procureur général du Canada est celle qui découle de l’arrêt John Deere Plow Co. v. Wharton, pré-cité, où le vicomte Haldane affirme à la p. 340:
[TRADUCTION] Mais ils estiment que le pouvoir de réglementer les échanges et le commerce, en tout état de cause, permet au Parlement canadien de prescrire dans quelle mesure peuvent être exercés les pouvoirs des compagnies dont les objets s’étendent à tout le pays et à quelles limites ils doivent être assujettis. Parce que s’il est établi que le Parlement canadien peut créer ces compagnies, la façon dont elles peuvent exercer leurs activités devient alors une question d’intérêt général dans tout le pays.
L’existence fondamentale de la compagnie, soit ses objets, ses pouvoirs, sa gestion interne, ses règles de mobilisation de capitaux et les catégories de valeurs qu’elle peut émettre à cette fin, ses
[Page 208]
rapports avec ses créanciers, la limitation de la responsabilité des actionnaires, des administrateurs et des dirigeants de la compagnie quant aux actions de la compagnie sont toutes des questions auxquelles peut toucher le Parlement fédéral lorsque, par voie législative, il prévoit la création d’entités juridiques ayant des objets autres que des «objets provinciaux» suivant l’expression utilisée au par. 92(11) précité.
On peut trouver la réponse à la question soulevée en l’espèce en envisageant sous un autre angle la nature d’une loi fédérale valide relative aux compagnies. Je me réfère à l’arrêt Esso Standard, précité. Cette affaire portait sur l’art. 128 {plus tard l’art. 136 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, et maintenant l’art. 199 de la Loi sur les sociétés commerciales canadiennes, précitée) de la Loi sur les compagnies à charte fédérale, S.R.C. 1952, chap. 53, qui prévoit l’acquisition obligatoire des actions minoritaires en circulation (qui, par définition, n’excèdent pas 10 pour 100 des actions) par les détenteurs du reste des actions en circulation de la compagnie. Cette disposition assortit d’une condition la propriété de ces actions et se range parmi les autres droits et obligations relatifs à ces actions. Ces autres droits comprennent le droit aux dividendes, le droit de vote en général ou dans certaines circonstances ou l’absence du droit de vote, et le droit de toucher une part proportionnelle de l’actif net de la compagnie au moment de sa dissolution. Le juge Judson, s’exprimant au nom de la Cour, conclut comme suit (à la p. 153):
[TRADUCTION] Il s’agit véritablement d’une loi qui porte sur la constitution de compagnies ayant des objets autres que provinciaux et ce n’est pas une loi relative à la propriété et aux droits civils dans la province ou relative à des matières tombant dans les catégories de sujets assignés exclusivement à la législature de la province. Elle traite de certaines conditions auxquelles une personne peut devenir un actionnaire ou perdre sa qualité d’actionnaire de cette compagnie et, à mon avis, la solution de cette affaire se retrouve entièrement dans les motifs que cette Cour a prononcés dans l’arrêt Reference re constitutional validity of s. 110 of the Dominion Companies Act [précité].
Voir également l’arrêt Letain v. Conwest Exploration Co., précité, pour un autre exemple du genre
[Page 209]
de règlement se rapportant à la constitution de compagnies fédérales que les cours ont qualifié de véritable loi relative aux compagnies.
A cause de l’importance constitutionnelle de la séparation des lois relatives aux compagnies ayant des objets non provinciaux et des lois qui visent en général la réglementation des opérations intraprovinciales concernant les valeurs mobilières et leur commerce, il est nécessaire d’examiner la nature précise de certaines dispositions législatives qui figurent dans The Securities Act de l’Ontario, précitée, dont les art. 113 et 114, et qui étaient auparavant les art. 150 et 151 de The Business Corporations Act de l’Ontario, précitée.
The Securities Act de l’Ontario
The Securities Act, précitée, s’intitulait à l’origine, en 1928, The Securities Frauds Prevention Act, 1928 (Ont.), chap. 34. Cette loi a été remplacée en 1930 par une autre loi portant le même titre, 1930 (Ont.), chap. 39. On lui a donné son titre actuel dans R.S.O. 1937, chap. 265. Elle a été adoptée à nouveau successivement en 1945 (1945 (Ont.), chap. 22), en 1947 (1947 (Ont.), chap. 98) et en 1966 (1966 (Ont.), chap. 142). Au moment où les présentes procédures ont été engagées, la loi figurait à R.S.O. 1970, chap. 426. Il convient de citer les art. 113 et 114, dont la formulation est presque identique à celle des art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes déjà cités.
[TRADUCTION] 113. — (1) Tout dirigeant d’une société ou tout associé ou affilié du dirigeant qui, à propos d’une opération relative aux valeurs de la société, utilise à son propre profit ou avantage quelque renseignement confidentiel précis qui, s’il était généralement connu, pourrait vraisemblablement affecter d’une manière appréciable la cote de ces valeurs, est tenu d’indemniser toute personne ou société de toute perte directe subie par cette personne ou cette société du fait de cette opération à moins que le renseignement n’ait été connu ou n’eût raisonnablement dû être connu de cette personne ou de cette société au moment de cette opération, et doit également rendre compte à la société de tout profit ou avantage directs obtenus ou à obtenir par ce dirigeant, cet associé ou cet affilié, selon le cas, du fait de l’opération.
(2) Une action visant à faire valoir un droit créé par le paragraphe 1 ne peut être intentée que dans les deux ans
[Page 210]
qui suivent la date à laquelle s’est terminée l’opération qui a donné naissance à la cause d’action.
114. — (1) A la demande de toute personne ou société qui était, au moment de l’opération mentionnée au paragraphe 1 de l’article 113, ou qui est, au moment de la demande, propriétaire de valeurs de la société, un juge de la Haute Cour désigné par le juge en chef de la Haute Cour peut, s’il est convaincu
a) que cette personne ou cette société a des raisons de croire que la société est fondée à intenter une action en vertu de l’article 113; et
b) que la société a
(i) soit refusé ou omis d’intenter une action en vertu de l’article 113 dans les soixante jours qui ont suivi la réception d’une demande écrite de cette personne ou de cette société à cette fin;
(ii) soit omis de continuer avec diligence une action intentée par elle en vertu de l’article 113,
rendre, selon les modalités de cautionnement pour frais et autres que le juge estime opportunes, une ordonnance enjoignant à la Commission d’intenter une action ou de la continuer au nom et pour le compte de la société, en vue de faire exécuter l’obligation créée par l’article 113.
(2) Il doit être donné avis à la société et à la Commission de toute demande faite en vertu du paragraphe 1 et celles-ci ont le droit de comparaître et d’être entendues à ce sujet.
(3) Toute ordonnance rendue en vertu du paragraphe 1 doit prévoir que la société doit collaborer entièrement avec la Commission aux fins d’intenter et de continuer cette action et doit mettre à la disposition de la Commission tous les livres, registres, documents et autres pièces ou renseignements pertinents à cette action qui sont connus de la société ou qu’elle peut raisonnablement vérifier.
(4) Il peut être interjeté appel à la Cour d’appel d’une ordonnance rendue en vertu du paragraphe 1.
On n’a pas contesté devant cette Cour la validité de The Business Corporations Act de l’Ontario, précitée, où figuraient des articles semblables. Les intimés et le procureur général du Canada font valoir que la présence de dispositions identiques à celles sur lesquelles on se fonde dans The Securities Act, précitée, est une reconnaissance indirecte par le législateur provincial que les par. 92(13) et (16) n’étayent pas ces dispositions, du moins dans
[Page 211]
la mesure où elles s’appliquent aux compagnies fédérales.
Il est utile de se référer au champ de réglementation qu’on trouve dans The Securities Act de l’Ontario, précitée. L’alinéa 1(1)22 définit security (valeur) de manière très générale, comme comprenant:
[TRADUCTION]
i. un document, titre ou écrit appelé habituellement valeur mobilière,
ii. un document qui constitue la reconnaissance d’un titre de propriété sur le capital, l’actif, les biens, les profits, les revenus et les redevances d’une personne ou d’une société,
iii. un document qui constitue la preuve d’un droit à une association de légataires ou d’héritiers,
iv. un document qui constitue la preuve d’une option, d’une souscription ou d’un autre droit relativement à une valeur mobilière,
v. une obligation, une débenture, une action, une valeur, un billet, une unité, un certificat d’unité, un certificat de participation, un certificat d’action ou de titre, une souscription ou un certificat antérieurs à l’établissement,
vi. un accord prévoyant qu’une somme reçue sera remboursée ou considérée comme une souscription à des actions, à des valeurs, à des unités ou à des titres au choix du bénéficiaire ou d’une personne ou société,
vii. un certificat d’action ou de participation dans une fiducie, une succession ou une association,
viii. un accord ou un certificat prévoyant le partage des profits,
ix. un certificat de participation dans une concession pétrolière, gazière ou minière, un titre de créance ou un certificat de redevances avec droit de vote fiduciaire,
x. des redevances ou des concessions pétrolières ou gazières ou un droit fractionnaire ou autre y relatif,
xi. une obligation garantie par nantissement de titres,
xii. un contrat de revenu ou de rente non délivré par une compagnie d’assurances ou un émetteur au sens de The Investment Contracts Act,
xiii. un contrat de placement, autre qu’un contrat de placement au sens de The Investment Contracts Act, et
xiv. un document qui constitue la preuve d’un droit à une bourse d’études ou à un régime ou fiducie relatifs aux études,
[Page 212]
peu importe qu’ils se rapportent à une personne, à un projet de société ou à une société, selon le cas.
Cette définition ne semble pas s’appliquer, comme nous le verrons, à la partie précise de la loi qui nous intéresse en l’espèce.
Au fil des ans, les lois provinciales portant sur les valeurs mobilières ont été commentées par les cours et on trouve des analyses importantes de cet aspect de la compétence provinciale prévue dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, précité, dans les arrêts Lukey c. Ruthenian Farmers’ Elevator Co., [1924] R.C.S. 56; Lymburn v. Mayland, précité; Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada, précité; Gregory & Company Inc. c. Commission des valeurs mobilières du Québec, [1961] R.C.S. 584; Pacific Coast Coin Exchange of Canada Ltd. c. Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, [1978] 2 R.C.S. 112. L’objet principal de ces lois, qu’on trouve dans toutes les provinces, est à mon avis bien décrit par lord Atkin dans Lymburn v. Mayland, précité, à la p. 324:
[TRADUCTION] Il n’y a pas de raison de douter du fait que cette partie de la loi a pour objet principal d’assurer que ceux qui se livrent au négoce des valeurs mobilières sont honnêtes et de bonne réputation et de protéger ainsi le public contre la fraude.
et à la p. 326 (après avoir décrit les exigences en matière d’enregistrement auxquelles on doit satisfaire pour que les valeurs mobilières des sociétés puissent être offertes au public) Sa Seigneurie ajoute:
[TRADUCTION] Les dispositions de cette partie de la loi peuvent sembler avoir une grande portée; toutefois, si elles s’inscrivent, comme leurs Seigneuries le pensent, dans le cadre des lois relatives à la propriété et aux droits civils, la législature provinciale, souveraine en ce domaine, est la seule à avoir le pouvoir et la responsabilité de déterminer quel degré de protection elle veut assurer au grand public. Il semble n’y avoir aucune raison d’exclure les compagnies fédérales des enquêtes du procureur général en vertu de cet article, ni aucune incompatibilité entre cette législation et les pouvoirs conférés par la Loi sur les compagnies à charte fédérale de faire enquête à la demande de membres d’une compagnie et ce, à une fin déterminée, savoir l’examen des affaires de la compagnie. Leurs Seigneuries ne sauraient partager l’opinion adoptée par la Division d’appel, selon
[Page 213]
laquelle, en ce qui concerne les matières en cause, la législature provinciale n’a qu’un droit limité d’exiger des renseignements.
L’arrêt Gregory & Company Inc. c. Quebec Securities Commission, précité, reprend ces observations à la p. 590.
Dans l’affaire Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada, précitée, la loi des valeurs mobilières de la province du Manitoba a été soumise aux cours qui l’ont déclarée invalide parce qu’elle portait gravement atteinte au pouvoir des compagnies fédérales de mobiliser des capitaux par la vente d’actions. Dans l’arrêt Lymburn, pré-cité, lord Atkin a fait la distinction avec l’affaire Manitoba en formulant l’observation suivante, aux pp. 324 et 325.
[TRADUCTION] Quant à l’émission du capitat-actions, il n’y a pas d’interdiction complète comme dans l’affaire Manitoba [précitée] de 1929.
Le droit n’a pas toujours été le même à ce sujet. Dans l’arrêt Lukey c. Ruthenian Farmers’ Elevator Company, précité, la Cour à la majorité a déclaré ultra vires une loi de la Saskatchewan qui exigeait d’une compagnie qui voulait vendre des valeurs mobilières dans la province qu’elle s’enregistre et qu’elle produise aux autorités provinciales des renseignements d’ordre financier et autre concernant ses opérations actuelles ou projetées. A la page 72, le juge Duff, alors juge puîné, a assimilé le pouvoir d’une compagnie de se lier par contrat et de recourir aux tribunaux, au pouvoir de mobiliser des capitaux par la vente de ses actions.
On a obtenu un résultat contraire dans l’arrêt Lymburn, précité, où le Conseil privé reconnaît (comme l’a fait le juge Duff dans l’arrêt Lukey, précité) que les compagnies à charte fédérale sont toujours assujetties aux lois provinciales d’application générale concernant les droits civils. On a déclaré la loi provinciale valide même si elle interdisait à une compagnie publique (sans exception pour les compagnies constituées en vertu de la loi fédérale) de vendre des actions à moins d’être enregistrée en vertu de la loi. Il en serait bien autrement d’une interdiction absolue de la vente d’actions par une compagnie constituée en vertu de la loi fédérale (voir Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada, précité).
[Page 214]
Dans un article intitulé «Constitutional Aspects of Canadian Companies» publié dans Studies in Canadian Company Law (1967), vol. 1, à la p. 167, Jacob S. Ziegel a concilié comme suit la jurisprudence:
[TRADUCTION] Il est évident que les lois sur les valeurs mobilières ont un caractère double. Elles visent d’une part la protection du public contre les prospectus erronés ou trompeurs et les agissements de personnes sans scrupules, et d’autre part elles peuvent en outre établir dans quelle mesure les compagnies à charte fédérale sont libres de mobiliser des capitaux pour leurs entreprises. Ce dernier caractère fait entrer la loi dans le domaine du droit corporatif puisque, comme l’a fait remarquer le Conseil privé dans l’arrêt A.-G. Manitoba v. A.-G. Canada [précité], le pouvoir d’une compagnie à charte fédérale de mobiliser des capitaux par la vente de ses actions est indispensable à son statut de compagnie. Si, par conséquent, la loi provinciale porte gravement atteinte à la liberté dont jouit la compagnie à cet égard (comme le prévoit la loi en vertu de laquelle elle est constituée), elle est invalide. La loi du Manitoba a eu cet effet mais non la loi de l’Alberta. C’est ce qui explique les conclusions différentes du Conseil privé.
Bien qu’une partie importante de nos textes de loi en matière de réglementation des valeurs mobilières tire son origine des textes de loi américains qui les ont influencés, l’examen de la jurisprudence de ce pays n’est pas d’un grand secours. La Securities Act of 1933, la Securities Exchange Act of 1934 et l’influence croissante qu’a eu par la suite la Securities Exchange Commission sont à la source de la réglementation actuelle du commerce des valeurs mobilières. Le fondement constitutionnel de ces lois dans la clause relative au commerce entre Etats les a placés sur une voie que n’a pas suivie notre évolution constitutionnelle. On y trouve cependant certaines analyses utiles, bien que sans importance constitutionnelle aux Etats-Unis, de la nature et de l’objet des lois sur les valeurs mobilières des compagnies. L’arrêt American Sumatra Tobacco Corp. v. Securities and Exchange Commission, 110 F. 2d I17 (U.S.C.A.(D.C.), 1940), de la Cour d’appel du district de Columbia donne une description d’une loi de ce genre:
[TRADUCTION] Le principe général sous-jacent à cette exigence est aussi évident pour le profane que pour l’expert et provient des scandales découlant de manipulations
[Page 215]
antérieures fréquentes des valeurs mobilières par les «dirigeants» au détriment des investisseurs. Il est évident qu’il était dans l’intérêt public de mettre fin à ces abus et même si on ne reproche au requérant aucun acte injuste ou répréhensible, la seule question qu’il faut trancher est celle de savoir si son cas présente des circonstances qui lui permettent d’être exempt de l’application de la règle générale.
[…]
La Loi a pour objet principal d’assurer le maintien de marchés justes et honnêtes dans les opérations portant sur les valeurs mobilières sur les marchés boursiers nationaux.
(Le juge en chef Groner, aux pp. 120 et 121.)
Dans l’arrêt Smolowe v. Delendo Corporation, 36 F. Supp. 790 (D.C., S.D.N.Y., 1940), on a analysé des dispositions concernant les opérations des dirigeants semblables à celles soumises à cette Cour en l’espèce.
[TRADUCTION] La disposition précise (l’alinéa b) de l’article 16) en vertu de laquelle cette poursuite est intentée donne à la compagnie (ou à ceux qui poursuivent en son nom) le droit de recouvrer des «dirigeants» les profits qu’ils ont réalisés par des opérations sur le capital-actions de leur compagnie au cours d’une période de 6 mois.
Il ressort clairement de ce qui précède que l’intérêt public est hautement concerné par cette toi non seulement dans son ensemble mais aussi par cette disposition précise qui est maintenant contestée.
(Le juge de district Mandelbaum, à la p. 792.)
La similitude entre les questions examinées par ces cours et celles examinées par le Conseil privé dans l’arrêt Lymburn, précité, est frappante.
Avant de se pencher sur la nature même de la réglementation des valeurs mobilières que l’on trouve aux art. 113 et 114, il convient de s’arrêter à l’examen du contexte législatif dans lequel se situent ces articles. La loi ontarienne est un ensemble législatif long et détaillé qui porte sur le contrôle et la réglementation, dans la province, du commerce des valeurs mobilières de toutes sortes; au moment où les présentes procédures ont été engagées, elle comportait quelque 150 articles distribués dans 14 parties. La Loi commence par poser l’exigence que toute personne qui s’adonne au commerce des valeurs mobilières soit enregistrée
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en vertu de la Loi. Elle établit une commission [TRADUCTION] «chargée de l’application de la Loi». Les parties VII et VIlI traitent respectivement des [TRADUCTION] «opérations au cours de la distribution primaire au public» et du [TRADUCTION] «commerce des valeurs mobilières en général». Bien entendu, la partie VIl vise d’abord la réglementation de la vente des valeurs mobilières permettant aux compagnies de réunir des fonds; la partie VIII traite des opérations sur les valeurs mobilières à compter de leur émission. Le système de réglementation que crée la Loi porte bien sûr en partie sur les marchés boursiers dans la province. La partie lX porte sur l’achat et la vente de valeurs mobilières dans le cadre d’une tentative, par [TRADUCTION] «offre visant la prise de contrôle», de prise de contrôle ou d’acquisition d’une tranche importante des actions en circulation d’une compagnie. Cette partie renferme des dispositions qui visent la protection des actionnaires contre les pratiques déloyales de personnes qui cherchent à acquérir leurs actions dans le cadre d’une telle entreprise. La partie X vise la réglementation d’un sujet qui s’apparente au commerce des valeurs mobilières, soit [TRADUCTION] «Procurations et sollicitations de procurations». Là encore, l’objet des articles consacrés à ce sujet est d’assurer que la direction de la société ou la personne qui sollicite des procurations informent adéquatement les détenteurs d’actions pour leur permettre de porter un jugement éclairé avant de confier l’exercice de leur droit de vote dans la société à un mandataire. La partie XlI intitulée [TRADUCTION] «Divulgation de renseignements financiers» vise les rapports de vérification qu’une société met à la disposition de ses actionnaires. Cette partie réglemente de façon précise la forme et le contenu des renseignements d’ordre financier des sociétés qui ont déposé un cautionnement auprès de la Commission ou dont les valeurs sont offertes en vente à une bourse en Ontario. La partie XI, dont il est question en l’espèce, s’intitule [TRADUCTION] «Opérations des dirigeants» et renferme les art. 113 et 114. Le paragraphe 109(1) définit deux expressions qui figurent dans ces articles:
[TRADUCTION] 109. — (1) Dans la présente partie,
a) «valeur» désigne une action de l’une quelconque des catégories d’actions d’une société ou une
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obligation, une débenture, un billet ou un autre titre d’une société, garanti ou non;
[…]
c) «dirigeants ou «dirigeant d’une société» désigne
(i) un administrateur ou un cadre supérieur d’une société,
(ii) une personne ou une société qui est directement ou indirectement propriétaire bénéficiaire d’actions d’une société qui donnent plus de 10 pour 100 des droits de vote relatifs à toutes les actions donnant droit de vote de la société et qui sont en circulation à l’époque considérée; toutefois, dans le calcul du pourcentage des droits de vote relatifs aux actions donnant droit de vote dont un souscripteur à forfait est propriétaire, doivent être exclues toutes les actions qui ont été acquises par lui à titre de souscripteur à forfait au cours de la distribution de ces actions au public; cette exclusion cesse lorsque cette distribution au public effectuée par lui a été achevée ou qu’elle a cessé, ou
(iii) une personne ou une société qui exerce un contrôle sur les actions d’une société qui donnent plus de 10 pour 100 des droits de vote relatifs à toutes les actions donnant droit de vote de la société qui sont en circulation à l’époque considérée.
(2) Aux fins de la présente partie,
a) chacun des directeurs ou des cadres supérieurs d’une société qui est elle-même un dirigeant d’une société est censé être un dirigeant de cette dernière société; et
b) l’acquisition ou l’aliénation par un dirigeant d’une prime directe ou indirecte ou autre prime cessible relativement à une valeur est censée être une mutation du droit de propriété réelle de la valeur à laquelle se rapporte cette prime cessible.
L’ensemble de ces articles prescrit que, lorsqu’elle devient un dirigeant au sens de la Loi, une personne doit produire à la Commission un rapport sur les actions de la société qu’elle détient et, par la suite, faire rapport de tout changement concernant les valeurs de la société que le dirigeant détient. De par la combinaison de l’al. 109(1)b) et du sous-al. 101 a)(iii) de la Loi, les art. 113 et 114 ne s’appliquent pas aux sociétés ontariennes. Cependant, des dispositions identiques à ces dernières
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ont été introduites simultanément dans The Corporations Act, R.S.O. 1960, chap. 71, par 1966 (Ont.), chap. 28, art. 3 et forment dans cette loi (R.S.O. 1970, chap. 89) les art. 77 et 78. Avec l’adoption de The Business Corporations Act, pré-citée, en 1970, des dispositions identiques ont été introduites aux art. 150 et 151. Les intimés et le substitut du procureur général du Canada ont fait valoir que l’insertion de ces dispositions dans The Business Corporations Act, précitée, et The Corporations Act de l’Ontario, précitée, équivaut, pour le législateur, à reconnaître que ce sont essentiellement des mesures législatives concernant les sociétés et leur constitution et non de véritables dispositions visant la réglementation du commerce des valeurs mobilières dans la province. La province a ou n’a pas compétence pour adopter ces dispositions selon que ces mesures ont été adoptées aux fins d’une gestion simple et efficace, pour les commodités de l’administration ou pour quelque autre raison. Le fait que le législateur compartimente ces dispositions ne peut en aucune façon détruire ou abolir cette compétence, si la province la possède effectivement. On ne peut, par quelque chose qui s’apparente à une fin de non-recevoir ou à une pratique administrative, perdre ou acquérir une compétence législative. Il n’y a pas de doute que la province peut, à sa discrétion, dans quelque texte de loi que ce soit, rendre ces dispositions applicables aux sociétés constituées en vertu de ses lois. De toute façon, on pourrait remarquer que ces dispositions ne figurent plus dans The Business Corporations Act, précitée, (abrogée par 1978 (Ont.), chap. 49, art. 6). Les sociétés constituées en vertu de cette loi provinciale sont maintenant assujetties au régime général de The Securities Act, 1978 (Ont.), chap. 47, adoptée à nouveau, dans laquelle les dispositions relatives aux dirigeants se trouvent aux art. 131 et 132.
La clé de la conciliation des deux lois relatives aux compagnies et de la loi applicable aux valeurs mobilières se trouve dans l’arrêt Lymburn v. Mayland, précité, où lord Atkin affirme (aux pp. 324 et 325):
[TRADUCTION] Soit dit en passant, le filet a été suffisamment déployé pour recouvrir jusqu’à l’émission d’actions par une compagnie publique, de sorte qu’une compagnie ne peut offrir une émission d’actions au public
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sans employer à cette fin un courtier ou un vendeur enregistré, ou sans l’être elle-même. On affirme que ces dispositions, dans la mesure où elles s’appliquent aux compagnies fédérales, sont ultra vires en raison des principes énoncés par la présente chambre dans les arrêts John Deere Plow Co. v. Wharton [précité], Great West Saddlery Co. v. The King [précité] et Att.-Gen. for Manitoba v. Att.-Gen. for Canada [précité]. Ces affaires portaient sur l’interdiction générale faite à des compagnies soit de vendre quoi que ce soit soit d’émettre leur capital sans être d’abord enregistrées. La législation a été déclarée ultra vires, parce que les pouvoirs législatifs de la province sont limités de telle façon que «le statut et les pouvoirs d’une compagnie fédérale ne peuvent être ainsi anéantis» (voir l’arrêt John Deere Plow Co. [précité]) et une loi sera invalide si une compagnie fédérale est «paralysée dans ses fonctions et dans son activité» ou si «son statut et ses pouvoirs essentiels sont radicalement amoindris» (voir l’arrêt Great West Saddlery Co. [précité]). Il semble impossible à leurs Seigneuries d’appliquer un tel principe à la présente légistation. Une compagnie fédérale, constituée dans le but d’exploiter une entreprise particulière, est assujettie à la loi valide de la province concernant ce type d’entreprise et elle peut trouver son activité spécifique complètement paralysée, par exemple par la législation réprimant le trafic des alcools ou par les lois relatives à la propriété foncière. Si elle est constituée pour pratiquer le négoce des valeurs mobilières, il semble n’y avoir aucune raison pour qu’elle ne soit pas assujettie aux lois valides de la province concernant l’entreprise de tous ceux qui se livrent à ce négoce. Quant à l’émission du capital-actions, il n’y a pas d’interdiction complète comme dans l’affaire Manitoba [précitée] de 1929, et il n’y a pas lieu de supposer qu’une compagnie de bonne foi aurait de la peine à trouver dans la province des personnes enregistrées par l’intermédiaire desquelles elle pourrait validement émettre son capital-actions. Il n’y a aucun élément de preuve qui permette à leurs Seigneuries de conclure que les fonctions et l’activité d’une compagnie ont été paralysées ou que son statut et ses pouvoirs essentiels ont été radicalement amoindris.
Il s’ensuit, à mon avis, que ces dispositions de The Securities Act de l’Ontario, précitée, visent effectivement la réglementation de la possession et du commerce des valeurs mobilières en Ontario. Elles peuvent avoir une incidence sur les sociétés dont les valeurs sont visées par cette réglementation, mais l’objet principal de cette loi n’est pas la constitution de la société mais la réglementation du commerce des valeurs de la société dans la
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province de manière accessoire à la réglementation globale du commerce des valeurs.
Deux siècles avant l’avènement des lois relatives au commerce des valeurs des compagnies, la common law offrait des recours aux personnes lésées par des opérations relatives aux valeurs mobilières et des questions s’y rapportant jusqu’à un certain point, tels les abus commis par les dirigeants des compagnies relativement aux affaires de la compagnie. On applique depuis longtemps à l’émission, à la vente et à l’achat des actions des compagnies le concept d’obligation fiduciaire et les droits qui découlent, pour le bénéficiaire, de la violation de cette obligation. Voir, à titre d’exemple, l’origine du recours dans des jugements comme celui rendu par le lord chancelier King dans Keech v. Sandford (1726), 25 E.R. 223 et son application moderne relativement aux valeurs des compagnies, dans les arrêts Zwicker c. Stanbury, [1953] 2 R.C.S. 438, Regal (Hastings) Ltd. v. Gulliver, [1942] 1 All E.R. 378 (H.L.), Boardman v. Phipps, [1967] 2 A.C. 46 (H.L.); voir également les arrêts où le principe d’obligation fiduciaire a été appliqué aux opérations relatives à l’actif de la compagnie ou aux occasions qui découlent d’une fonction exercée dans une compagnie ou d’un lien avec la compagnie, Cook v. Deeks, [1916] 1 A.C. 554 (C.P.) et Canadian Aero Service Ltd. c. O’Malley, [1974] R.C.S. 592. Comme le fait remarquer l’ouvrage de Gower, Principles of Modern Company Law, 4e éd., (Londres, 1 979) à la p. 631:
[TRADUCTION] Indépendamment des recours prévus par la loi, si un administrateur ou un fonctionnaire de la compagnie a utilisé à ses propres fins des renseignements de valeur obtenus alors qu’il était administrateur ou fonctionnaire, il a violé l’obligation fiduciaire qu’il doit à la compagnie et il doit par conséquent en rendre compte à la compagnie. Partant, la compagnie pourra recouvrer les profits qu’il a retirés même si elle n’a subi aucune perte. Il est également évident que si, par exempte dans le cas d’une offre visant la prise de contrôle, les administrateurs se sont placés dans une situation où ils peuvent être considérés comme fiduciaires de chaque actionnaire, alors, nonobstant l’arrêt Percival v. Wright, ils peuvent être responsables envers ces actionnaires s’ils négligent de divulguer des renseignements pertinents et font subir une perte aux actionnaires.
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Dans l’arrêt Canadian Aero Service Ltd. c. O’Malley, précité, le juge en chef Laskin, au nom de cette Cour, a examiné le fondement général de l’application du principe de l’obligation fiduciaire et les obligations que comportent les opérations des compagnies. Il a conclu à l’existence de l’obligation de rendre compte des biens ou intérêts acquis en qualité de fiduciaire en raison d’une obligation fiduciaire. Dans cette affaire, le bénéficiaire était la compagnie. Au nom de la Cour à l’unanimité, le Juge en chef écrit (aux pp. 608 et 609):
Je fais remarquer, cependant, que le principe, ou plutôt, les principes, tels qu’énoncés, ont été tirés d’affaires anciennes portant sur des fiduciaires autres que les administrateurs ou les fonctionnaires exécutifs d’une compagnie moderne et je ne les considère donc pas comme énonçant un critère strict dont il faut observer les termes à la lettre pour apprécier les affaires subséquentes. A mon avis, ni le critère du conflit mentionné par le vicomte Sankey, ni le critère de la reddition de compte à l’égard de profits qui n’ont été réalisés qu’en tant qu’administrateurs et au cours de l’exercice de ces fonctions, comme il ressort du passage tiré des motifs de Lord Russell of Killowen, ne devraient être considérés comme les fondements exclusifs de la responsabilité. A cet égard, comme c’est le cas dans d’autres domaines du droit, des faits nouveaux peuvent rendre nécessaire une nouvelle formulation d’un principe existant pour que celui-ci s’applique au nouveau contexte.
Et il ajoute, à la p. 610:
Ce qu’il faut retenir de ces décisions, c’est une mise à jour du principe d’equity qui a pour fondements les critères généraux mentionnés plus haut, soit la loyauté, la bonne foi et l’absence de conflits d’intérêts et d’obligations.
Dans cette affaire, la Cour devait examiner l’usurpation, par des membres de l’exécutif et des employés de la compagnie dans leur propre intérêt, d’une occasion d’affaires qui revenait en droit à la compagnie; en vertu de l’obligation fiduciaire, ces membres de l’exécutif étaient requis de rendre compte à la compagnie des profits obtenus. Ces mêmes principes ont été appliqués de façon générale en droit commercial dans le domaine des compagnies ou dans d’autres domaines, notamment dans l’arrêt Ex Parte James (1803), 32 E.R. 385. Je fais allusion à cette jurisprudence de la common law uniquement pour souligner que la loi reconnaît et applique depuis longtemps les droits
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qui découlent de circonstances semblables à celles qui constituent le fondement des art. 113 et 114. Le droit civil d’application générale connaissait ces concepts longtemps avant l’adoption des règles de droit concernant la formation, la constitution et le fonctionnement interne des compagnies à responsabilité limitée et, en fait, longtemps avant l’implantation en Angleterre, en 1844, du premier régime de constitution en compagnie par l’enregistrement en vertu d’une loi.
Les cours américaines ont également reconnu cette analogie au moment de l’introduction des dispositions relatives aux opérations des dirigeants.
[TRADUCTION] En effet, ce n’est qu’une nouvelle façon d’envisager l’esprit de la common law qui reconnaît depuis longtemps qu’il est raisonnable d’exiger des fiduciaires une norme de conduite «plus élevée que celle acceptée de la masse».
(Le juge Clark dans l’arrêt Smolowe v. Delendo Corporation, 136 F. 2d 231 (Second Circuit, 1943), à la p. 239.)
Le filet que lancent ces articles ne se limite pas à rassembler les administrateurs, les cadres ou les actionnaires des compagnies fédérales. Ces articles visent toutes les personnes au service d’une compagnie. Lorsque le «dirigeant» que visent ces dispositions est une compagnie, le groupe des défendeurs éventuels s’étend aux associés et aux affiliés du dirigeant, lesquels par définition comprennent toute compagnie dont le dirigeant détient, directement ou indirectement, plus de 10 pour 100 des droits de vote, un associé du dirigeant, une fiducie ou succession dans laquelle il a un droit important à titre de bénéficiaire ou relativement à laquelle il exerce des fonctions de fiduciaire, son conjoint ou ses enfants quel que soit leur âge et un parent qui partage son foyer. L’affilié d’un dirigeant inclut (si le dirigeant est une société) les filiales ou toute société contrôlée par une personne qui peut contrôler le dirigeant, ou tout affilié ordinaire, par exemple, une filiale d’une compagnie réputée en vertu de ces dispositions être un affilié du dirigeant*. Pour que ces articles soient applicables, il est évident que leur portée doit s’étendre à toutes les personnes dont on pourrait s’attendre qu’elles sont
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dans une situation qui leur permet d’utiliser irrégulièrement des renseignements confidentiels de la compagnie au détriment des détenteurs des valeurs de cette compagnie et au détriment de la compagnie elle-même. Toutefois, cela constitue simplement une reconnaissance de l’objet véritable de ces dispositions. Elles ne visent pas à réaliser la constitution d’une compagnie ou à réglementer les rapports entre la compagnie et ses actionnaires, ou à donner aux fonctionnaires ou aux organes de gestion de la compagnie le pouvoir d’agir. Elles visent à éviter aux membres du public de subir des pertes quant à leur investissement et aux actions de la compagnie qu’ils possèdent, par suite d’agissements définis comme irréguliers de la part d’une foule de personnes qui peuvent être en mesure de porter atteinte à la valeur des actions que possèdent les membres du public. Cela est rendu plus évident par l’art. 100.4 qui prévoit l’indemnisation d’une perte subie par une autre personne du fait de l’opération en question, alors que dans le cas d’une compagnie, l’indemnisation consiste à exiger du contrevenant qu’il rende compte de tout profit ou avantage directs obtenus.
L’article 100.4 crée un droit à l’indemnisation en faveur de la personne qui subit une «perte directe)) par la faute d’une des personnes que mentionne la Loi. En même temps, la compagnie obtient le droit d’exiger du contrevenant une reddition de compte pour tout profit ou avantage direct qu’il a retiré de l’opération en question. L’article 100.5 porte principalement sur la procédure à suivre si la compagnie n’exerce pas ses droits ou si elle omet de les exercer avec diligence. En vertu de l’art. 100.5, un actionnaire ou le ministre de la Consommation et des Corporations peut demander à la cour de rendre une ordonnance autorisant le directeur de la Direction des corporations à intenter ou à continuer au nom de la compagnie une action en vertu de l’art. 100.4.
L’exercice de tous les droits par les personnes qui peuvent invoquer la Loi à l’égard d’une opération donnée peut bien entraîner une perte double pour le contrevenant. Il remet les profits à la compagnie et il indemnise les actionnaires de leurs pertes. En théorie, il est possible que, par suite de l’action en reddition de compte, l’actionnaire soit
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rétabli dans la situation économique qui était la sienne avant l’opération par le paiement à la compagnie des profits réalisés par le contrevenant. Même si les profits et les pertes respectives des parties peuvent s’équilibrer (quoique ce ne semble pas évident), il se peut que l’effet compensateur du recouvrement accordé à la compagnie en vertu de la Loi ne permette pas de rétablir en Bourse la valeur des actions touchées que détient le public.
A mon avis, tout ce qui précède appuie la conclusion qu’il ne s’agit pas, en l’espèce, d’articles d’une loi provinciale qui neutralisent ou réduisent la capacité d’une compagnie constituée en vertu de la loi fédérale de gérer ses affaires, pas plus qu’il ne s’agit, dans le cas de la loi fédérale, de dispositions traditionnelles relatives aux compagnies, nécessaires pour combler les aspects constitutionnels et fonctionnels de la constitution d’une compagnie en vertu de la loi fédérale. Je conclus donc que les art. 100.4 et 100.5 de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, sont ultra vires du Parlement du Canada.
Vu cette conclusion, il est évident qu’il n’est plus nécessaire d’examiner la question de la prépondérance sur laquelle se sont prononcées les deux cours d’instance inférieure et à laquelle les avocats se sont attardés devant cette Cour.
Il est regrettable que, en raison de la façon dont cette affaire s’est déroulée devant les cours d’instance inférieure, cette Cour n’ait pu connaître l’opinion des cours d’instance inférieure en Ontario sur la constitutionnalité des dispositions de The Securities Act de l’Ontario, précitée, et de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée. Tout en exprimant ce regret, cette Cour ne peut dans les circonstances que trancher la question telle qu’elle lui a été soumise.
Avant de conclure, je tiens à faire remarquer que cette affaire a été plaidée et entendue en fonction du fait que le procureur général du Canada a appuyé entièrement ces articles de la Loi sur les corporations canadiennes, précitée, sur le principe énoncé dans l’arrêt John Deere Plow Co., précité; c.-à-d. que les dispositions en question sont essentiellement des dispositions relatives aux compagnies
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et sont partie intégrante de l’exercice, par le Parlement du Canada, d’une fonction constitutionnelle valide en vertu de la disposition de l’art. 91 relative à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement, ou en vertu du pouvoir prévu au par. 91(2) en matière d’échanges et de commerce, ou des deux à la fois, qui permettent au Parlement de prescrire les pouvoirs des compagnies dont l’objet s’étend à l’ensemble du pays. Le substitut du procureur général du Canada n’a pas voulu fonder la validité de ces articles sur un argument indépendant portant que, en raison de l’aspect extra-provincial possible du commerce des valeurs mobilières, ils puissent s’appuyer uniquement sur le par. 91(2). Je me permets de dire qu’on contestera de plus en plus à l’avenir la position dominante qu’occupe maintenant l’organisme de réglementation du commerce des valeurs mobilières de la province où se trouve la Bourse la plus importante du pays. A mesure que s’accroîtront le nombre et l’importance des opérations multi-provinciales relatives aux valeurs mobilières, il en sera de même de la pression qui s’exerce sur le système de réglementation actuellement déséquilibré. Il reste à voir si cela précipitera une modification de l’évaluation, au niveau national, des exigences constitutionnelles et de la politique législative fédérale. En attendant, la décision en l’espèce doit être fonction des positions adoptées par les parties. Par conséquent, tes motifs en l’espèce reflètent uniquement le litige tel qu’il a été exposé par les partisans et les adversaires des arguments traditionnels sur l’aspect constitutionnel des lois relatives aux sociétés et aux valeurs mobilières.
Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens en faveur des appelantes.
Pourvoi accueilli. La réponse à chacune des trois questions est «non». Les juges BEETZ, ESTEY et CHOUINARD, qui souscrivent au résultat mais sont dissidents en partie, auraient répondu «oui» à la question 1, «non» à la question 2 et n’auraient pas répondu à la question 3.
Procureurs de l’appelante et du procureur général de l’Ontario: McCarthy & McCarthy, Toronto.
* art. 125, précité.
Parties
Demandeurs :
Multiple Access Ltd.Défendeurs :
McCutcheonProposition de citation de la décision:
Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161 (9 août 1982)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1982-08-09;.1982..2.r.c.s..161
