Cour suprême du Canada
Alliance de la Fonction publique du Canada c. Francis et autres, [1982] 2 R.C.S. 72
Date: 1982-08-09
L’Alliance de la Fonction publique du Canada Appelante;
et
Le chef Lawrence Francis, Benny Roundpoint, John Sharrow, William Francis, Gerald Sharrow, Francis Sam, Angus Mitchell, Mike Adams, James Lazore, Louis Sunday, Jake Adams, étant tous conseillers de la bande indienne de Saint-Regis, des réserves indiennes de l’île de Cornwall ou de Saint-Régis réservées à l’usage de ladite bande Intimés;
et
Le Conseil canadien des relations du travail Intervenant.
N° du greffe: 16191.
1981: 26 et 30 novembre; 1982: 9 août.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1981] 1 C.F. 225, qui a annulé une décision du Conseil canadien des relations du travail (1978), 33 di 451, qui a rejeté une demande des intimés visant à l’examen d’une ordonnance d’accréditation. Pourvoi accueilli.
L.M. Joyal, c.r., et G.H. Robichon, pour l’appelante.
James O’Reilly et William S. Grodinsky, pour les intimés.
Y.A.G. Hynna, pour l’intervenant.
Version française du jugement de la Cour prononcé par
LE JUGE MARTLAND — Le 30 septembre 1971 ou vers cette date, l’appelante a demandé, conformément aux dispositions du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, chap. L-1 («le Code») modifié par 1972 (Can.), chap. 18, au Conseil canadien des relations du travail («le Conseil») d’être accréditée à titre d’agent négociateur d’un groupe d’employés du conseil de la bande d’Iroquois de Saint-Regis. L’accréditation a été accordée.
Le 2 mars 1973, l’appelante a donné au chef Lawrence Francis, du conseil de la bande de Saint-Regis, un avis de négociation. Les intimés, le chef et les conseillers de la bande indienne de Saint-Regis, ont refusé de reconnaître la juridiction du Conseil, mais ils ont collaboré à la tenue d’une audition du Conseil relativement à la demande de l’appelante en vue d’obtenir une ordonnance obligeant le conseil de bande à négocier collectivement. Le Conseil a délivré une ordonnance en ce sens le 8 mars 1974.
Le 21 mars 1974, les intimés ont demandé, conformément à l’art. 28 de la Loi sur la Cour
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fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, à la Cour d’appel fédérale d’annuler l’ordonnance du Conseil. Après avoir été entendue en partie, cette demande a, de consentement, été ajournée sine die pour permettre aux intimés de demander une nouvelle audition du Conseil.
Le 17 décembre 1974, les intimés ont demandé à la Cour d’appel fédérale d’annuler l’ordonnance d’accréditation.
Le 8 avril 1975, les intimés ont demandé au Conseil d’entendre de nouveau la demande d’accréditation et d’annuler l’ordonnance d’accréditation. Les intimés ont en outre demandé au Conseil d’annuler l’ordre de négocier collectivement. Le 10 novembre 1978, le Conseil a rejeté la demande des intimés.
Les deux demandes en vertu de l’art. 28 ont alors été entendues devant la Cour d’appel fédérale. Le 30 mai 1980, dans un jugement [1981] 1 C.F. 225, prononcé à deux contre un, cette cour a annulé les deux ordonnances du Conseil.
Jusqu’à l’audience en Cour d’appel fédérale, le principal moyen des intimés à l’encontre des ordonnances du Conseil était que les relations de travail en question ne relèvent pas de la compétence législative fédérale, que le Code ne s’y applique pas et que, par conséquent, le Conseil n’a pas compétence pour rendre les ordonnances en litige. La Cour d’appel fédérale n’a pas accepté ce moyen. Les juges Heald et Le Dain ont conclu que le Code s’applique aux relations de travail en question. Le juge en chef Thurlow n’a énoncé aucune conclusion définitive sur cette question.
Les intimés n’ont pas fait valoir ce point devant cette Cour. Ils se sont contentés de s’appuyer sur un autre moyen, considéré auparavant comme un moyen subsidiaire, sur lequel la Cour d’appel fédérale, à la majorité, a conclu en leur faveur. Le fondement des motifs de décision du Juge en chef est que le conseil de bande de Saint-Regis n’est pas une personne au sens de l’al. 118p) du Code.
Le Code, au par. 107(1), donne la définition suivante des termes «employeur» ou «patron»: «toute personne qui emploie un ou plusieurs employés». L’alinéa 118p) prévoit que le Conseil a le pouvoir:
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p) de trancher à toutes fins afférentes à la présente Partie toute question qui peut se poser, à l’occasion de la procédure, notamment, et sans restreindre la portée générale de ce qui précède, la question de savoir
(i) si une personne est un employeur ou un employé,
(ii) si une personne participe à la direction ou exerce des fonctions confidentielles ayant trait aux relations industrielles,
(iii) si une personne est membre d’un syndicat,
(iv) si une organisation ou une association est une association patronale, un syndicat ou un conseil de syndicats,
(v) si un groupe d’employés est une unité habile à négocier collectivement,
(vi) si une convention collective a été conclue,
(vii) si quelque personne ou association est partie à une convention collective ou est liée par cette dernière, et
(viii) si une convention collective est en application.
Voici l’opinion du Juge en chef [à la p. 228]:
Le Conseil a compétence en vertu de l’article 118p) du Code canadien du travail, S.R.C. 1970,’ c. L-1, modifié par S.C. 1972, c. 18, art. 1, pour trancher toute question quant à savoir si une personne est un employeur. Mais il n’a pas le pouvoir de reconnaître le statut de personne à un organisme qui ne l’a pas. A mon avis, le conseil de la bande indienne de Saint-Regis n’est pas une personne au sens de l’article 118p). Ni le conseil ni la bande n’est une personne morale. Ni l’un ni l’autre n’a la capacité, si ce n’est la capacité de ses membres en tant qu’individus, de devenir ou d’être un employeur.
Le juge Heald a résumé sa position dans le passage suivant de ses motifs [aux pp. 246 et 247]:
J’ai conclu toutefois que le Conseil intimé n’avait pas compétence pour accréditer un agent négociateur pour l’unité d’employés en cause puisque l’«employeur» désigné dans l’accréditation n’est pas un «employeur» au sens du paragraphe 107(1) du Code.
Le juge Le Dain, dissident sur ce point, a énoncé sa position comme suit [à la p. 248]:
Mais je ne peux être d’accord avec la conclusion du juge en chef et du juge Heald selon laquelle le Conseil a outrepassé les limites de sa compétence en considérant le conseil de la bande comme l’employeur aux fins de l’accréditation. Il ressort du dossier qu’il y a effectivement emploi. Des personnes sont engagées par le conseil pour exécuter certains travaux. Ils sont payés (sic) par le conseil. Si le conseil ne peut être considéré comme
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l’employeur au motif qu’il n’a pas la personnalité morale ou qu’il lui manque le pouvoir explicite de conclure des contrats de louage de service, c’est la même chose pour la bande. Il en résulterait une situation où il y aurait emploi dans les faits, mais à cause du statut juridique incertain du conseil et de la bande, les employés seraient privés des droits que confère le Code canadien du travail. Il ne serait pas réaliste de considérer les membres qui peuvent faire partie du conseil ou de la bande à un moment donné comme les employeurs. En fait, il n’est pas clair qui, du strict point de vue des critères juridiques, pourrait être considéré comme l’employeur, compte tenu de la question de la personnalité juridique et du pouvoir de conclure des contrats au nom d’un tiers. Pourtant il existe clairement une situation où des personnes ont le statut d’employés. Dans ces circonstances, je crois qu’il devrait être décidé que le conseil a compétence pour considérer le conseil de la bande comme employeur aux fins du Code.
L’appelante a porté l’arrêt de la Cour d’appel devant cette Cour. Les passages des motifs de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale cités ci-dessus indiquent le problème que posait la question de l’accréditation. Certaines personnes en cause avaient le statut d’employés. Les dispositions de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6, n’attribuent ni au conseil ni à la bande la personnalité morale. Les intimés ont admis qu’il ne pouvait s’agir d’une situation où il n’y avait pas du tout d’employeur. Ils font valoir que c’est la bande qui est l’employeur et qui doit être considérée comme tel relativement à l’accréditation.
Les pouvoirs que peuvent exercer le conseil de bande et la bande découlent des dispositions de la Loi sur les Indiens. Le paragraphe 74(1) de cette loi traite en ces termes de la bonne administration d’une bande indienne:
74. (1) Lorsqu’il le juge utile à la bonne administration d’une bande, le Ministre peut déclarer par arrêté qu’à compter d’un jour y désigné le conseil d’une bande, comprenant un chef et des conseillers, sera formé au moyen d’élections tenues selon la présente loi.
L’article 81 de la Loi donne au conseil de bande le pouvoir d’établir des statuts administratifs non incompatibles avec la Loi ou les règlements pour de nombreuses fins précises qui sont semblables à celles que visent les règlements d’une municipalité.
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Le gouverneur en conseil peut déclarer qu’une bande a atteint un haut degré d’avancement et dans ce cas, le conseil de bande peut, sous réserve de l’approbation du Ministre, établir des statuts administratifs relatifs à la taxation ou à la réunion de fonds.
Les statuts qu’un conseil de bande a le pouvoir d’adopter incluent ceux relatifs à l’établissement de routes, de réservoirs, de bâtiments, de services de santé et à la répression de l’inconduite. Le conseil de bande a le pouvoir d’établir des statuts relatifs à toute question qui découle de l’exercice des pouvoirs prévus à l’art. 81 ou qui y est accessoire.
L’article 74 de la Loi sur les Indiens prévoit la création d’un organisme, le conseil de bande, dont les membres sont élus au cours d’élections tenues selon la Loi. Bien que la Loi ne prévoie pas que cet organisme soit une personne morale, elle lui accorde des pouvoirs législatifs importants qui, lorsqu’ils sont exercés, exigent l’emploi d’un personnel chargé de faire appliquer ses statuts. Le Conseil a constaté que le conseil de bande a embauché des employés qu’il paie par chèques émis en son nom.
Dans l’arrêt International Brotherhood of Tèamsters c. Therien, [1960] R.C.S. 265, cette Cour a examiné une affaire dans laquelle l’intimé avait intenté une action en responsabilité délictuelle à un syndicat et où il demandait une injonction qui empêcherait le syndicat de s’immiscer dans la conduite de ses affaires. Le syndicat, qui avait été accrédité à titre d’agent négociateur en vertu de la Labour Relations Act de la Colombie-Britannique, a fait valoir qu’il n’était pas une entité juridique susceptible d’être tenue responsable délictuellement. Le syndicat n’était pas une personne morale.
Le pourvoi a été rejeté. Le juge Locke, dont les motifs sur ce point ont été acceptés par la Cour à la majorité, a conclu qu’en l’absence d’un élément indiquant une intention contraire, on doit comprendre que le législateur a voulu que cette personne créée par la loi ait les mêmes devoirs et soit assujettie aux mêmes obligations qu’imposerait le droit général aux individus agissant de la même façon.
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Le conseil de bande a été créé par la Loi sur les Indiens. Il a reçu le pouvoir d’établir des statuts et doit employer du personnel pour en assurer l’application. De fait, le conseil embauche des employés qui travaillent pour lui et qu’il paie. Dans ces circonstances, pour les fins du Code, je suis d’avis qu’on peut valablement dire que le conseil est un employeur au sens de cette loi. Ma conclusion trouve appui dans le par. 27(7) de la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, qui dispose que les mots écrits au singulier comprennent le pluriel. Le mot «personne» dans le Code comprend par conséquent «personnes». Le conseil de bande est un groupe de personnes désigné auquel les dispositions de la Loi sur les Indiens attribuent un rôle particulier.
Les intimés ont fait valoir devant cette Cour que le Conseil aurait dû accréditer la bande et non le conseil de bande. Cependant, comme le souligne le juge Le Dain, si le conseil de bande ne peut être considéré comme l’employeur parce qu’il n’a pas la personnalité morale, il en est de même pour la bande. Si l’absence de personnalité morale empêche un organisme d’être un employeur au sens du Code, on serait alors dans une situation où des employés indiens travaillant pour le conseil de bande ou la bande ne pourraient bénéficier des droits qu’accorde le Code.
Ainsi le Conseil avait compétence pour décider, en vertu de l’al. 118p) du Code, précité, si le conseil de bande ou la bande peut être considéré comme l’employeur. Il appartenait au Conseil de décider qui était l’employeur, et il l’a fait.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale. L’appelante a droit à ses dépens en cette Cour et en Cour d’appel fédérale.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Honeywell, Wotherspoon, Ottawa.
Procureurs des intimés: O’Reilly & Grodinsky, Montréal.
Procureurs de l’intervenant: Gowling & Henderson, Ottawa.
