Cour suprême du Canada
Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien c. Ranville et autre, [1982] 2 R.C.S. 518
Date: 1982-09-28
Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien Appelant;
et
Sean Ranville et Danielle Winona Ranville Intimés.
N° du greffe: 16218.
1982: 24 mars; 1982: 28 septembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1982] 1 C.F. 485, qui a rejeté la demande de l’appelant visant l’examen et l’annulation d’une décision du juge Hudson de la Cour de comté (1979), 26 O.R. (2d) 721. Pourvoi rejeté.
Eric Bowie, c.r., et Ian MacGregor, pour l’appelant.
William T. Badcock, pour les intimés.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Dickson, Estey, McIntyre et Chouinard rendu par
LE JUGE DICKSON — La question est de savoir si la Cour d’appel fédérale a compétence en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, pour examiner et annuler la décision d’un juge qui agit en vertu du par. 9(4) de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6. L’article 28 de la Loi sur la Cour fédérale habilite la Cour d’appel fédérale à examiner et à annuler certaines décisions ou ordonnances rendues par «un office, une commission ou un autre tribunal fédéral» ou à l’occasion de procédures devant «un office, une commission ou un autre tribunal fédéral». L’article 2 [ci-après appelé le par. 2g)] de la Loi dispose:
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«office, commission ou autre tribunal fédéral» désigne un organisme ou une ou plusieurs personnes ayant, exerçant ou prétendant exercer une compétence ou des pouvoirs conférés par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d’une telle loi, à l’exclusion des organismes de ce genre constitués ou établis par une loi d’une province ou sous le régime d’une telle loi ainsi que des personnes nommées en vertu ou en conformité du droit d’une province ou en vertu de l’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867. [C’est moi qui souligne]
I
La question est de savoir d’une part si un juge qui exerce la compétence qu’il tient du par. 9(4) de la Loi sur les Indiens agit en sa qualité de juge visé à l’art. 96, auquel cas la Cour d’appel fédérale, en raison des derniers mots de la définition de l’expression «office, commission ou autre tribunal fédéral», n’a pas compétence, ou, d’autre part, s’il agit à titre de persona designata, auquel cas, suivant la jurisprudence antérieure, la Cour a compétence.
Le paragraphe 9(4) de la Loi sur les Indiens autorise le juge de la Cour suprême, de la Cour supérieure, de la cour de comté ou de district à enquêter sur certaines décisions du registraire du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Le registraire est préposé au registre des Indiens. Le nom de chaque personne ayant droit d’être inscrite comme Indien est consigné dans le registre. Le nom de chacune de ces personnes qui est membre d’une bande est consigné sur la liste de bande pour la bande en question. La Loi sur les Indiens dispose que le registraire peut en tout temps ajouter à une liste de bande, ou en retrancher, le nom de toute personne qui a ou n’a pas droit, selon le cas, à l’inclusion de son nom dans cette liste. Dans les trois mois du retranchement du nom d’une personne d’une liste de bande, la personne dont le nom a été retranché peut adresser une protestation au registraire qui doit faire tenir une enquête et rendre une décision. Dans les trois mois de la date d’une décision, la personne à l’égard de qui la protestation a été faite peut demander au registraire de soumettre la décision à un juge pour révision. Dans la province de l’Île-du-Prince-Édouard, la décision est déférée à un juge de la Cour suprême, dans la province de Québec à
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un juge de la Cour supérieure et, dans les autres provinces, à un juge de la cour de comté ou de district du comté ou district où la bande est située ou dans lequel réside la personne à l’égard de qui la protestation a été faite, ou de tel autre comté ou district que le Ministre peut désigner. Voici le texte intégral du par. 9(4) de la Loi sur les Indiens:
(4) Le juge de la Cour suprême, de la Cour supérieure, de la cour de comté ou de district, selon le cas, doit enquêter sur la justesse de la décision du registraire, et, à ces fins, peut exercer tous les pouvoirs d’un commissaire en vertu de la Partie I de la Loi sur les enquêtes. Le juge doit décider si la personne qui a fait l’objet de la protestation a ou n’a pas droit, selon le cas, d’après la présente loi, à l’inscription de son nom au registre des Indiens, et la décision du juge est définitive et péremptoire.
II
Les faits sont incontestés. Sean Gerald Ranville et Danielle Winona Ranville sont nés de Myrelene Henderson, une Indienne inscrite au sens de la Loi sur les Indiens, le 1er février 1971 et le 24 septembre 1972 respectivement. Myrelene Henderson était à l’époque célibataire. Les deux enfants ont été inscrits comme Indiens conformément à la Loi sur les Indiens et leurs noms ajoutés à la liste de la bande de Fort Alexander au Manitoba. Le 2 mars 1974, Myrelene Henderson a épousé le père des enfants, Brian Gerald Ranville, un non-Indien. Le registraire a alors retranché les noms des enfants de la liste de la bande de Fort Alexander, donnant pour motif qu’ [TRADUCTION] «aucune disposition de la Loi sur les Indiens ne prévoit l’inscription des enfants légitimes de parents non indiens». Myrelene Henderson a perdu son statut d’Indienne inscrite en épousant un non-Indien et le registraire a appliqué le par. 2(1) de la loi provinciale intitulée la Legitimacy Act, 1962 (Man.), chap. 38, qui dispose qu’une personne est légitime dès sa naissance à toutes les fins du droit du Manitoba lorsque ses parents se marient ensemble après sa naissance. La Loi sur les Indiens qui ne définit ni le mot «légitime» ni le mot «illégitime», ne prévoit pas non plus la légitimation d’un enfant par le mariage de ses parents après sa naissance.
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Myrelene Henderson a adressé au registraire une protestation contre le retranchement de ses enfants de la liste de bande. Le registraire a confirmé sa décision et Myrelene Henderson a demandé que celle-ci soit soumise à un juge pour révision conformément au par. 9(3) de la Loi sur les Indiens.
Le juge Hudson de la Cour de comté, qui s’est fondé en grande partie sur l’arrêt de cette Cour Parents naturels c. Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 R.C.S. 751, a infirmé la décision du registraire et conclu que les enfants avaient droit à l’inclusion de leurs noms sur la liste de bande.
Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a présenté à la Cour d’appel fédérale, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, une demande d’examen de la décision du juge Hudson. Dans de brefs motifs exposés au nom de la Cour, le juge Heald a rejeté la demande pour défaut de compétence. Il a conclu que le juge Hudson n’agissait pas à titre de persona designata. Sa décision n’était donc pas susceptible d’examen par la Cour d’appel fédérale comme s’il s’était agi d’une décision rendue par «un office, une commission ou un autre tribunal fédéral». Le juge Heald dit:
Selon les arrêts Herman et autres c. le Sous-procureur général du Canada, (1978 D.T.C. 6456) et Le ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand (1979 R.C.S. 495) de la Cour suprême, il incombe à la partie alléguant qu’un juge fait fonction de persona designata par application d’un texte de loi de relever dans le texte cité les dispositions spécifiques qui étayent cette allégation. (Voir l’arrêt Herman, supra, jugement du juge Dickson à la page 6462, et du juge en chef Laskin à la page 6466).
Voici le critère formulé dans l’arrêt Herman c. Sous-procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 729 (à la p. 749):
A première vue, dès qu’une loi confère des pouvoirs à un juge, il faut considérer que l’intention du Parlement est que ce juge agisse à titre de juge. Celui qui prétend qu’un juge agit à titre de persona designata doit trouver dans la loi particulière des dispositions qui prouvent clairement une intention contraire du Parlement. Le critère applicable pour déterminer si la loi pertinente
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fait ressortir une intention contraire peut se formuler comme une question: le juge exerce-t-il une compétence particulière, distincte, exceptionnelle et indépendante de ses tâches quotidiennes de juge, et qui n’a aucun rapport avec la cour dont il est membre?
La Cour d’appel fédérale n’a relevé dans les articles pertinents de la Loi sur les Indiens aucune disposition spécifique qui indique que le juge Hudson a agi à titre de persona designata.
Le Ministre appelant soutient que le juge Hudson a bel et bien agi à titre de persona designata et invoque à l’appui de cet argument une opinion incidente du juge Beetz dans l’arrêt Parents naturels c. Superintendent of Child Welfare, précité, dont le sens est qu’un juge d’une cour de comté ou de district qui agit en vertu des art. 5 à 10 de la Loi sur les Indiens le fait à titre de persona designata. Puis l’appelant essaie d’appliquer au par. 9(4) de la Loi sur les Indiens le critère énoncé dans l’arrêt Herman. Les intimés, par contre, font simplement valoir que la présente espèce ne satisfait pas à ce critère.
III
L’introduction du concept de persona designata a eu pour effet d’apporter une restriction à l’exclusion que contient le par. 2g) de la Loi sur la Cour fédérale et, comme l’a fait remarquer le Juge en chef dans l’arrêt Herman, elle est à l’origine des «exercices d’interprétation» futiles que les cours se sont vu imposer. Par leur tentative d’appliquer la première partie de la définition qui se trouve au par. 2g) aux juges visés à l’art. 96 en les qualifiant de persona designata, les avocats déforment le sens manifeste de l’article et le détournent de son objet. Je répète ce que j’ai dit dans l’arrêt Ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495 (à la p. 509):
Un juge ne devient pas persona designata du simple fait qu’il exerce des pouvoirs conférés par une loi autre que la loi provinciale régissant la magistrature ou son équivalent. Si l’on donnait à l’art. 28 la portée la plus large, les décisions ou ordonnances de juges provinciaux nommés par le fédéral, rendues conformément à des lois
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fédérales comme le Code criminel, la Loi sur le divorce ou la Loi sur les lettres de change, seraient soumises à l’examen de la Cour d’appel fédérale. Ce ne peut être le but de cet article.
Il semble qu’en édictant les derniers mots de l’alinéa pertinent de l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale, le Parlement ait voulu qu’ordinairement, les actes des juges provinciaux nommés par le fédéral, conformément aux pouvoirs qui leur sont conférés par des lois fédérales, soient soustraits au pouvoir de surveillance de la Cour d’appel fédérale.
Je croyais qu’on avait sonné le glas de cette notion épineuse de persona designata dans le récent arrêt Herman. Le Juge en chef y a exprimé on ne peut plus clairement son aversion pour le concept de persona designata (aux pp. 731 et 732):
…il est grand temps de relever les tribunaux des exercices d’interprétation qu’ils s’imposent couramment dans ce pays, lorsqu’ils estiment qu’il y a lieu de se demander si une loi confère à un juge une compétence en sa qualité de juge ou à titre de persona designata. Il y a plus de cinquante ans, D.M. Gordon, un des praticiens canadiens les plus éminents et érudits, a écrit dans la Revue du Barreau canadien (voir (1927), 5 R. du B. Can. 174, à la p. 185) que [TRADUCTION] «tout le concept de persona designata pourrait être écarté sans le moindre inconvénient ni la moindre déformation des principes juridiques». Je suis en complet accord avec ce point de vue.
Dans le critère formulé dans l’arrêt Herman, j’ai essayé de limiter la notion de persona designata aux circonstances les plus exceptionnelles. La Cour d’appel fédérale ainsi que les cours provinciales qui ont eu à l’examiner depuis l’arrêt Herman, ont saisi jusqu’à quel point le recours à la notion de persona designata doit être exceptionnel. Pour autant que je sache, aucun juge nommé par le fédéral n’a jusqu’à présent été considéré comme persona designata de par l’application du critère énoncé dans l’arrêt Herman (voir Reference re Residential Tenancies Act (1980), 26 O.R. (2d) 609 (C.A. Ont.); Williams v. R. in Right of Canada, [1981] 1 W.W.R. 606 (C.A. C.-B.); Collins c. La Reine, [1980] 1 C.F. 146 (C.A.F.); Équipements Rocbec Inc. c. Ministre du Revenu national, [1980] C.S. 1089 (C.S. Qué.); Re Cataract Ice Ltd. and B.P. Oil Ltd. (1981), 31 O.R.
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(2d) 644 (H.C. Ont.)). L’avocat de l’appelant n’a signalé à la Cour aucun arrêt en sens contraire.
L’avocat de l’appelant a tenté de renforcer son argument que le juge Hudson agissait à titre de persona designata en invoquant l’arrêt Procureur général du Canada c. Lavell, [1974] R.C.S. 1349, ainsi que l’arrêt Parents naturels. Il s’agit toutefois dans les deux cas d’arrêts antérieurs à l’arrêt Herman. Les juges Ritchie et Beetz, sur les motifs desquels l’appelant s’appuie, ont tous les deux souscrit à mes motifs dans l’arrêt Herman. Je suis d’accord avec le juge Steele qui dit dans l’affaire Re Cataract Ice Ltd., précitée, que [TRADUCTION] «l’arrêt Herman a changé complètement la façon d’aborder la question de savoir quand un juge siège à titre de persona designata et quand il siège en tant que membre de la Cour» (à la p. 646).
Avec égards, je partage l’avis de la Cour d’appel fédérale que l’appelant n’a pas satisfait au critère énoncé dans l’arrêt Herman. Il n’exerce pas une compétence exceptionnelle n’ayant aucun rapport avec ses fonctions ordinaires. Une persona designata n’est pas autorisée à agir par l’entremise d’un remplaçant, or, dans la présente affaire le juge en chef Coo de la Cour de comté de York, à qui le registraire avait d’abord déféré l’enquête sur la justesse de sa décision, s’est fait remplacer par le juge Hudson, le chargeant de la tenue de l’enquête. Je suis également d’accord avec la proposition qu’un juge qui agit en vertu du par. 9(4) de la Loi sur les Indiens siège en tant que juge d’appel. Ce n’est pas parce qu’il est autorisé à exercer tous les pouvoirs d’un commissaire visé à la Partie I de la Loi sur les enquêtes, qu’il devient persona designata suivant le critère formulé dans l’arrêt Herman. J’irais d’ailleurs plus loin.
Bien que j’aie initialement été en faveur de laisser un certain jeu au concept de persona designata dans l’application du par. 2g) de la Loi sur la Cour fédérale, dans l’espoir de concilier des décisions judiciaires relativement récentes, je suis maintenant d’avis que ce concept est davantage de nature à semer la confusion qu’à éclairer. Comme je l’ai fait remarquer dans l’arrêt Herman (aux pp. 741 et 742):
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On peut facilement conclure, à la simple lecture du par. 2g) de la Loi, que le Parlement avait l’intention de soustraire les décisions d’un juge de cour provinciale nommé par le fédéral au contrôle judiciaire de la Cour d’appel fédérale ainsi qu’à la compétence de la Division de première instance aux termes de l’art. 18 (dont l’application est aussi restreinte à tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral).
C’est cette interprétation du par. 2g), indépendante de la notion de persona designata, qu’a épousée le Juge en chef dans l’arrêt Herman. Je suis maintenant d’avis qu’il convient d’adopter la position du Juge en chef dans cet arrêt-là et je déclare que chaque fois qu’une loi confère un pouvoir à un juge ou à un fonctionnaire d’une cour visés à l’art. 96, il doit être considéré comme un pouvoir qui peut être exercé par ce juge ou ce fonctionnaire en sa qualité officielle de représentant de la cour, à moins d’une disposition expresse en sens contraire.
Je ne suis pas sans savoir que ce point de vue est inconciliable avec l’avis de la majorité exprimé par le juge Pigeon dans l’arrêt Commonwealth de Puerto Rico c. Hernandez, [1975] 1 R.C.S. 228, particulièrement aux pp. 237 et 238 (les juges Abbott, Judson, Spence et Laskin étaient dissidents). Le principe du stare decisis se justifie traditionnellement par la certitude qu’elle apporte au droit. Cela demeure évidemment une considération importante, même si cette Cour s’est dite prête à renverser un arrêt antérieur, lorsqu’il y a des motifs sérieux de le faire. Voir les arrêts Re Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198, à la p. 212; Binus c. The Queen, [1967] R.C.S. 594, à la p. 601; Peda c. The Queen, [1969] R.C.S. 905, à la p. 911; Barnett c. Harrison, [1976] 2 R.C.S. 531, à la p. 559; Capital Cities Communications Inc. c. Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141, à la p. 161; A.V.G. Management Science Ltd. c. Barwell Developments Ltd., [1979] 2 R.C.S. 43, à la p. 57; Bell c. La Reine, [1979] 2 R.C.S. 212, aux pp. 219 et 220. Voici des arrêts renversant des arrêts antérieurs de la Cour: Paquette c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 189, à la p. 197 renversant l’arrêt Dunbar c. The King (1936), 67 C.C.C. 20 (C.S.C.); McNamara Construction (Western) Ltd.
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c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 654, à la p. 661 renversant Farwell c. The Queen (1894), 22 R.C.S. 553; Vetrovec c. La Reine, [1982] 1 R.C.S. 811, à la p. 830.
En l’espèce, suivre le principe du stare decisis créerait plus d’incertitude que de certitude. L’arrêt Herman établit que le statut de persona designata ne sera reconnu que dans des circonstances exceptionnelles. Cela ne tranche toutefois pas la question de savoir si, dans une affaire donnée, les circonstances ont un caractère suffisamment exceptionnel. Il s’ensuit qu’en continuant à reconnaître la distinction approuvée par cette Cour dans l’arrêt Commonwealth de Puerto Rico c. Hernandez, précité, on ne peut que laisser planer des doutes quant à la procédure de contrôle ou d’appel qu’une partie doit suivre. A ce que je peux déterminer, le concept jurisprudentiel de persona designata n’a pas d’utilité dans le contexte actuel et on peut facilement l’abandonner sans porter atteinte à un principe juridique. Eu égard à la formulation claire et non équivoque du par. 2g) de la Loi sur la Cour fédérale, «à l’exclusion […] des personnes nommées […] en vertu de l’article 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867», j’estime qu’il convient de s’en tenir aux termes de la Loi comme preuve de l’intention du législateur.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Version française des motifs des juges Ritchie et Beetz rendus par
LE JUGE RITCHIE — J’ai eu l’avantage de lire les motifs de jugement rédigés en l’espèce par le juge Dickson et, comme lui, je conclus que le pourvoi doit être rejeté avec dépens et que l’on n’a pas satisfait au critère formulé dans l’arrêt Herman c. Sous-procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 729, à la p. 749.
En outre, j’abonde dans le sens de mon collègue le juge Dickson lorsqu’il dit en substance à l’avant-dernier alinéa de ses motifs de jugement que le principe du stare decisis demeure une considération importante en cette Cour, même si celle-ci s’est dite prête à écarter un arrêt antérieur. A cet égard, je souscris aux propos du juge Cartwright, alors juge puîné, dans l’arrêt Binus c. The Queen, [1967] R.C.S. 594, à la p. 601:
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[TRADUCTION] Je ne doute pas que cette Cour a le pouvoir de s’écarter de l’un de ses propres arrêts antérieurs, mais, lorsqu’il ne s’agit pas d’un arrêt rendu per incuriarn, et surtout dans les cas où le Parlement ou la législature a toute liberté de modifier la loi en ce qui a trait à la question tranchée, j’estime qu’on ne doit ainsi s’écarter d’un arrêt antérieur que pour des motifs sérieux.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureur de l’appelant: R. Tassé, Ottawa.
Procureur des intimés: William T. Badcock, Ottawa.
