| Église luthérienne évangélique St. Peter c. Ottawa, [1982] 2 R.C.S. 616 (23 novembre 1982)
Cour suprême du Canada
Église luthérienne évangélique St. Peter c. Ottawa, [1982] 2 R.C.S. 616
Date: 1982-11-23
Les syndics de l’église luthérienne évangélique St. Peter d’Ottawa (Plaignants) Appelants;
et
Le conseil municipal de la ville et la municipalité d’Ottawa (Défendeurs) Intimés.
N° du greffe: 16445.
1982: 1 avril; 1982: 23 novembre.
Présents: Les juges Dickson, Estey, McIntyre, Lamer et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Droit municipal - Édifice historique - Demande de démolition - La loi exige le consentement de la municipalité - Consentement présumé en l’absence d’un avis de la décision dans les quatre-vingt-dix jours de la demande - Les appelants n’ont pas reçu l’avis officiel mais connaissaient le refus - Démolition partielle fondée sur le consentement présumé - La loi a‑t‑elle pour effet de conférer aux appelants le droit de démolir? - The Ontario Heritage Act, 1974 (Ont.), chap. 122, maintenant R.S.O. 1980, chap. 337, art. 34, 67 - Interpretation Act, R.S.O. 1980, chap. 219, art. 10.
Le présent pourvoi découle d’une demande d’examen judiciaire d’un règlement qui désigne comme édifice historique une maison que les syndics appelants ont achetée. The Ontario Heritage Act qui exige le consentement de la ville pour démolir un édifice historique, prévoit que ce consentement est présumé si la ville n’accueille pas ou ne refuse pas la demande dans les quatre-vingt-dix jours de la demande de démolition. Les appelants n’ont reçu aucun avis officiel de la décision de la ville dans ce délai comme le prévoit le par. 34(2) de la Loi et ont entrepris de démolir en partie l’édifice en supposant que la ville était réputée y avoir consenti. La ville a obtenu une injonction enjoignant de cesser les travaux de démolition. Les cours d’instance inférieure ont conclu que les syndics connaissaient la décision du conseil, prise dans un règlement adopté dans le délai de quatre-vingt-dix jours, de refuser la demande de démolition et d’exproprier l’édifice. La question en litige est de savoir si, par l’application de la loi, les appelants ont obtenu le droit de démolir l’édifice.
Arrêt (le juge Estey est dissident): Le pourvoi est accueilli.
Les juges Dickson, Mclntyre, Lamer et Wilson: On ne peut justifier d’écarter les dispositions relatives à l’avis,
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même si elles sont interprétées de façon libérale comme l’exige l’Interpretation Act. Prises dans le contexte global de la Loi, ce sont des exigences de fond et non de simples exigences de forme puisqu’elles sont la seule protection du propriétaire face aux droits par ailleurs irrévocables de la ville. Les délais prescrits et les dispositions relatives à l’avis déterminent la période pendant laquelle les droits du propriétaire sont suspendus et fixent la date à laquelle le propriétaire peut à nouveau faire valoir ces droits. Le cadre législatif créé par la Loi ne permet pas de faire équivaloir la connaissance de la part des appelants à l’avis que donne la ville et de considérer la présomption comme une présomption simple. La ville est réputée avoir consenti à la demande d’autorisation de démolir des appelants parce qu’elle a négligé de se conformer aux exigences prévues par la loi dont l’observation est une condition préalable à son droit de garder le contrôle du bien.
Le juge Estey (dissident): Lorsqu’on dit que la connaissance équivaut à un avis, la Loi est interprétée de façon juste et appropriée et assure la réalisation de son objet selon son sens et son esprit véritables. Les appelants avaient «la connaissance» à chaque étape des procédures et ont reçu l’avis du fait qu’ils étaient présents à l’assemblée du conseil. Par conséquent, le conseil a, littéralement et en substance, «fai[t] en sorte qu’un avis de sa décision soit communiqué au propriétaire». La disposition qui crée la présomption de consentement à la démolition en l’absence d’avis de la décision du conseil dans un délai de quatre-vingt-dix jours doit être interprétée comme signifiant «réputé jusqu’à preuve du contraire». En l’espèce, le conseil a pris les mesures appropriées avant l’expiration de la période de quatre-vingt-dix jours en rejetant la demande de permission de démolir et en entreprenant l’expropriation par voie de règlement. La ville est liée par sa décision jusqu’à ce que soit abrogé le règlement qui refuse la permission de démolir. La période de 180 jours pendant laquelle la ville devait prendre des mesures a commencé automatiquement à courir. La mesure prise par le conseil n’avait pas à être annoncée de la manière prescrite au par. 34(2) pour déterminer la date à laquelle la période de 180 jours commence à courir.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1980), 118 D.L.R. (3d) 528, 30 O.R. (2d) 740, 14 M.P.L.R. 51, qui a rejeté l’appel d’un jugement du juge Craig rejetant une demande de contrôle judiciaire d’un règlement. Pourvoi accueilli, le juge Estey est dissident.
Gordon F. Henderson, c.r., et Emilio Binavince, pour les appelants.
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D.V. Hambling, c.r., et J.L. O’Brien, pour les intimés.
Version française du jugement des juges Dickson, Mclntyre, Lamer et Wilson rendu par
LE JUGE MCINTYRE — Le présent pourvoi découle d’une demande d’examen judiciaire d’un règlement municipal. La demande a été rejetée par la Cour suprême de l’Ontario et l’appel de cette décision a également été rejeté par la Cour d’appel de l’Ontario. Cette affaire requiert l’examen de l’effet du par. 34(3) de The Ontario Heritage Act, 1974 (Ont.), chap. 122, maintenant R.S.O. 1980, chap. 337 (la Loi). Ce paragraphe prévoit que si un conseil municipal n’accueille pas ou ne refuse pas une demande de démolition d’un immeuble désigné en vertu de la Loi comme ayant une valeur historique ou architecturale, dans les quatre-vingt-dix jours de la réception de la demande, il est réputé avoir acquiescé à la demande.
Les appelants sont les propriétaires du bien-fonds et de l’édifice situés au 136, rue Bay, à Ottawa, appelés ci-après «le bien». Les appelants l’ont acquis en 1974, aux dires d’un des membres de l’église, [TRADUCTION] «pour mettre en valeur et protéger» l’immeuble de l’église qui se trouve sur un lot voisin. Il y avait une maison sur les lieux visés et au mois de mars 1977, les appelants ont demandé un permis pour la démolir. Ils n’ont reçu ni réponse ni accusé de réception. Au mois de janvier 1979, une autre demande de permis de démolition a été faite et de nouveau aucune réponse formelle ni aucun accusé de réception n’a été reçu. Le 6 juin 1979, le conseil municipal d’Ottawa a adopté, en vertu de l’art. 29 de la Loi, le règlement 157-79 qui avait pour effet de désigner le bien comme ayant une valeur historique ou architecturale. Les appelants ont admis que les dispositions de la Loi relatives au règlement de désignation ont été régulièrement suivies et que par conséquent le règlement désignait valablement le bien en vertu de la Loi. En conséquence de la désignation, les dispositions du par. 34(1) de la Loi empêchaient les appelants, en qualité de propriétaires du bien, de démolir l’édifice sans l’autorisation écrite du conseil, et il est évident que les appelants connaissaient ce fait.
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Le 27 juin 1979, les appelants ont demandé l’autorisation écrite du conseil pour démolir l’édifice situé sur les lieux visés. Suivant le témoignage des intimés, la lettre qui formule cette demande a été reçue le 29 juin 1979. La lettre avisait également le conseil qu’une demande formelle pour un permis de démolition de l’édifice, requis en vertu de la Building Code Act, R.S.O. 1980, chap. 51, et des règlements municipaux, serait présentée la semaine suivante à l’inspecteur des bâtiments de la ville. La ville a reçu cette dernière demande le 4 juillet 1979.
Le conseil s’est réuni le 19 septembre 1979 et a adopté à titre de règlement 261-79 un rapport de la Commission de l’urbanisme d’Ottawa, coté 18a, qui recommande le rejet de la demande de permission de démolir l’édifice, ainsi qu’un rapport du Bureau des commissaires, coté 19, qui recommande [TRADUCTION] «l’engagement de procédures d’expropriation en vue d’acquérir l’édifice historique situé au 136, rue Bay». La recommandation n° 4 de ce dernier rapport prévoyait de [TRADUCTION] «demander au Service [du développement communautaire] de rencontrer les représentants de l’église en vue de discuter de l’achat et des autres solutions possibles». Il est admis qu’aucun avis écrit du refus d’accorder le permis de démolition n’a été envoyé aux requérants avant le 26 octobre 1979.
Le 27 octobre 1979, les appelants ont commencé à démolir l’édifice qui a été démoli en grande partie. Le même jour, la ville a obtenu une injonction ex parte enjoignant de cesser les travaux de démolition; cette injonction a été signifiée aux appelants le 29 octobre 1979. Les appelants ont aussi reçu de la ville, le 29 octobre, une lettre en date du 26 octobre 1979 les informant du refus d’autoriser la démolition, ainsi qu’un avis de l’intention d’exproprier le bien. Il s’agit là du seul avis officiel reçu de la ville après la réunion du conseil tenue le 19 septembre.
La ville a intenté une action en injonction et en dommages-intérêts contre les appelants et a demandé le maintien de l’injonction jusqu’au procès. Les appelants ont entrepris des procédures en vue de soumettre à l’examen judiciaire le règlement 157-79 (le règlement de désignation). Les
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deux procédures ont été plaidées ensemble suivant une preuve commune devant le juge Craig. Il a maintenu l’injonction enjoignant de cesser les travaux de démolition jusqu’au procès et a rejeté la demande de contrôle judiciaire le 9 janvier 1980. Un appel formé à l’encontre de ce rejet a été rejeté en Cour d’appel le 20 novembre 1980.
La preuve indique clairement, et en fait cela a été admis, qu’aucun avis écrit, de la nature de celui qu’envisage l’art. 67 de la Loi, concernant l’intention du conseil de refuser la permission de démolir l’édifice, n’a été publié dans un journal ni n’a été donné aux appelants. L’article 67 se lit:
[TRADUCTION] 67. — (1) La signification ou la remise d’un avis ou d’une ordonnance en vertu de la présente loi est valable si elle est faite personnellement ou par courrier recommandé adressé à la personne à qui elle doit être faite à sa dernière adresse connue.
(2) Lorsque la signification est faite par la poste, elle est réputée avoir été faite le septième jour qui suit la date de la mise à la poste, à moins que la personne à qui elle est faite n’établisse qu’elle n’a reçu l’avis ou l’ordonnance que plus tard pour un motif qui échappe honnêtement à sa volonté, notamment par suite d’absence, d’accident ou de maladie.
(3) L’avis qui doit être publié dans un journal qui paraît dans la municipalité où est situé le bien doit être publié dans ce journal une fois la semaine pendant trois semaines consécutives.
Aucun avis officiel de la position de la ville n’a été donné avant l’expiration du délai de quatre‑vingt-dix jours prévu au par. 34(2) de la Loi, le 27 septembre (quatre-vingt-dix jours à compter du 29 juin) ou, si la demande officielle reçue par la ville le 4 juillet est considérée comme le point de départ effectif du délai, au plus tard le 4 octobre (quatre-vingt-dix jours à compter du 4 juillet). Toutefois, la preuve révèle également qu’au cours d’une période d’environ deux ans, des discussions ont eu lieu entre la ville et les représentants des appelants concernant ces questions. Il y a eu échange de correspondance et, au cours des derniers mois, la publicité faite dans les journaux indiquait clairement que la ville n’avait pas l’intention de permettre la démolition de l’édifice. En outre, il est vrai qu’au moins deux membres de l’église appelante ont assisté à la réunion du conseil tenue le 19
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septembre 1979 et, bien qu’on ne sache pas clairement ce qu’ils ont déduit de ce qu’ils y ont entendu, ils savaient au moins qu’à ce moment-là la ville n’avait pas encore accédé à leur demande.
En première instance, le juge Craig n’a pas estimé que l’omission avouée du conseil municipal d’aviser de sa décision les propriétaires était funeste à la position du conseil. En se fondant sur la preuve, il a conclu que les appelants étaient bien au fait de [TRADUCTION] «l’objet et de l’intention véritables de la ville» et il a estimé que le terme «réputé» au par. 34(3) doit être [TRADUCTION] «interprété dans ce contexte comme signifiant «réputé jusqu’à preuve du contraire»». Il a alors conclu que les appelants connaissaient l’opposition de la ville et savaient qu’elle n’accéderait pas à la demande; il a refusé d’appliquer la présomption et a rejeté la demande de contrôle judiciaire. En Cour d’appel, le juge en chef adjoint MacKinnon, aux motifs duquel les autres membres de la Cour ont souscrit, a estimé que la ville avait informé les appelants de sa décision et il a rejeté l’appel. Le juge Jessup a ajouté qu’à l’art. 10 de l’Interpretation Act, toutes les lois sont réputées réparatrices et qu’il était d’avis de rejeter l’appel pour les motifs énoncés par le juge Craig. Sur ce point, il. partage l’opinion du juge Craig que la présomption doit être interprétée de façon libérale dans les circonstances et ne doit pas être appliquée strictement de manière que le consentement du conseil soit réputé péremptoirement avoir été donné.
Devant cette Cour, les appelants font valoir qu’en vertu des dispositions du par. 34(2) de la Loi, la ville était tenue, dans les quatre-vingt-dix jours de la réception de la demande des appelants visant un permis de démolition, de prendre une décision, que ce soit d’accueillir la demande ou de la refuser et d’interdire toute démolition pour une période de 180 jours à compter de la date de cette décision. La ville était tenue de donner avis. Puisque le conseil n’a pas agi dans le délai de quatre-vingt-dix jours, la présomption établie au par. 34(3) a pour conséquence que la ville intimée est réputée péremptoirement avoir acquiescé à la demande. Ils font valoir en outre que le droit que la common law reconnaît au propriétaire d’un bien ne peut lui être enlevé sans que la Loi le prévoie
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clairement et que la loi ne contient aucune disposition en ce sens. De fait, ils allèguent que la Loi prévoit clairement que l’avis doit être donné de la façon prévue à l’art. 67 et que l’omission des intimés à cet égard leur est fatale.
Les intimés prétendent que la question en litige entre les parties se limite à la seule question de l’avis. Ils font valoir qu’en vertu du par. 34(2) de la Loi, l’avis a été donné aux appelants au cours des pourparlers entre les parties et par l’information que les représentants des appelants ont obtenue en assistant à la réunion du conseil le 19 septembre 1979. Rien n’exige que l’avis soit donné par écrit. En tout état de cause, l’avis de fait a remplacé tout avis qui peut être exigé. Ils font valoir en outre que la présomption prévue au par. (3) ne peut s’appliquer parce que, suivant une interprétation correcte de la Loi, la présomption signifie «réputé jusqu’à preuve du contraire», et non «réputé péremptoirement». Il s’ensuit par conséquent que le contraire a été établi puisque les appelants savaient de toute évidence que les intimés n’avaient pas, en fait, acquiescé à leur demande et avaient refusé d’y acquiescer. La présomption n’est donc d’aucun secours aux appelants et le pourvoi doit échouer.
L’article 34 de The Ontario Heritage Act se lit comme suit:
[TRADUCTION] 34. — (1) Nul propriétaire d’un bien désigné conformément à la présente partie ne doit démolir ou enlever un édifice ou un bâtiment situé sur les lieux visés, ni en permettre la démolition ou l’enlèvement, à moins d’avoir demandé au conseil de la municipalité où est situé le bien son consentement écrit à cette démolition ou à cet enlèvement et de l’avoir obtenu.
(2) Après avoir consulté le comité consultatif local, s’il en existe un, le conseil doit examiner une demande présentée en vertu du paragraphe 1 et doit, dans les quatre‑vingt-dix jours de la réception de cette demande,
a) acquiescer à la demande, ou
b) refuser la demande et interdire tous travaux de démolition ou d’enlèvement d’un édifice ou d’un bâtiment situé sur les lieux visés, pour une période de 180 jours à compter de la date de sa décision,
et il doit faire en sorte qu’un avis de sa décision
c) soit communiqué au propriétaire et à la Fondation; et
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d) soit publié dans un journal qui paraît dans la municipalité.
La décision du conseil est sans appel.
(3) Le requérant et le conseil peuvent convenir de proroger le délai prévu au paragraphe 2 et, lorsque le conseil omet d’aviser le requérant de sa décision dans les quatre‑vingt‑dix jours de la signification au requérant de l’accusé de réception ou avant l’expiration de la prorogation de délai convenue, le conseil est réputé avoir acquiescé à la demande.
(4) Nonobstant le paragraphe 1, lorsque la période de 180 jours d’interdiction des travaux de démolition ou d’enlèvement d’un édifice ou d’un bâtiment situé sur les lieux visés, prévue à l’alinéa b) du paragraphe 2, est expirée et que le propriétaire n’a pas consenti à proroger cette période, ou lorsque la prorogation convenue par le propriétaire et le conseil en vertu du paragraphe 3 est expirée, le propriétaire peut, sous réserve des dispositions de toute autre loi ou de ses règlements d’application, démolir ou enlever l’édifice ou le bâtiment.
(5) Lorsque
a) le conseil acquiesce à une demande en vertu de l’alinéa (2)a), ou qu’il est réputé, en vertu du paragraphe 3, avoir acquiescé à une demande; ou lorsque
b) la période de 180 jours prévue à l’alinéa (2)b) est expirée, ou que la prorogation de la période convenue entre le propriétaire et le conseil en vertu du paragraphe 3 est expirée et que l’édifice ou le bâtiment a été démoli ou enlevé,
le conseil doit adopter un règlement abrogeant le règlement ou la partie du règlement qui désigne le bien et doit faire en sorte
c) qu’une copie du règlement d’abrogation soit signifiée au propriétaire et à la Fondation;
d) qu’un avis du règlement d’abrogation soit publié dans un journal qui paraît dans la municipalité;
e) que toute mention du bien dans le registre mentionné au paragraphe 27(1) soit supprimée; et
f) qu’une copie du règlement d’abrogation soit enregistrée à l’égard du bien concerné au bureau compétent d’enregistrement immobilier.
The Ontario Heritage Act a été adoptée pour assurer la conservation, la protection et la préservation du patrimoine ontarien. Il est certain que la Loi prévoit et que le législateur a voulu que les municipalités, agissant en vertu des dispositions de
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la Loi, disposent de vastes pouvoirs d’empiétement sur les droits de propriété des personnes. Cependant, il est aussi évident que le législateur a reconnu que la préservation du patrimoine ontarien doit se faire aux frais de l’ensemble de la société, non aux frais du propriétaire individuel ni sans tenir aucun compte des droits du propriétaire. Il a prévu une procédure qui régit l’exercice des pouvoirs municipaux mais qui protège en même temps le propriétaire dans le cadre de la Loi et conformément à ses dispositions. Pratiquement tout le débat en cette Cour a porté sur l’interprétation et l’effet de cet article et, en particulier, sur la présomption établie au par. (3). Les intimés ont plaidé en faveur d’une interprétation libérale de la Loi, et les appelants ont demandé qu’elle soit interprétée strictement. La distinction entre les deux solutions proposées est commodément énoncée de la manière suivante aux pp. 148 et 149 de l’ouvrage de E.A. Dreidger, The Construction of Statutes:
[TRADUCTION] La doctrine originale de l’interprétation suivant l’equity a été suivie de la théorie de l’interprétation «stricte» et «libérale». On considérait que les lois relevaient d’une ou deux grandes catégories — les lois pénales et les lois réparatrices. Les lois pénales (qui comprenaient non seulement les lois qui imposaient une peine à l’égard d’une infraction, mais également les lois fiscales et celles qui portaient atteinte à la liberté ou aux droits de propriété des citoyens) devaient être interprétées de façon stricte, et les lois réparatrices devaient être interprétées de façon large.
Les lignes de démarcation entre ces deux catégories n’ont jamais été définies de façon précise; ce qui, pour une personne, est une loi réparatrice peut être une loi pénale pour une autre; et une loi peut être considérée comme pénale à certains égards, et comme réparatrice à d’autres égards. Egalement, les deux modes d’interprétation ne sont pas définis de façon précise, et, lorsque appliqués, ils ne signifiaient probablement rien d’autre que ceci: dans le cas d’une loi réparatrice, les juges peuvent soulever tous les moyens que leur offrent les termes de la loi dans leur sens le plus large; dans le cas d’une loi pénale, ils ne peuvent soulever aucun moyen à moins d’y être tenus par des dispositions claires de la loi. La différence porte sur la souplesse.
Le savant auteur a poursuivi, toutefois, en soulignant que l’importance de cette catégorisation des façons d’interpréter les lois peut avoir été réduite
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en raison de la disposition de l’Interpretation Act relative à l’interprétation de toutes les lois, lorsqu’il dit:
[TRADUCTION] Quelle que soit la distinction qu’on a pu faire entre ces deux catégories ou ces deux modes d’interprétation, elle a été abolie par la loi. L’Interprétation Act prévoit que «chaque texte législatif est censé réparateur et doit s’interpréter de la façon juste, large et libérale la plus propre à assurer la réalisation de ses objets». En conséquence, toutes les lois sont maintenant «réparatrices» et doivent être interprétées «de façon libérale».
Néanmoins, les concepts de l’interprétation «stricte» et «libérale» se retrouvent de façon constante dans les décisions et on dit souvent que les lois fiscales doivent être interprétées de façon stricte.
Le juge Jessup de la Cour d’appel a relevé ce point. L’article 10 de l’Interpretation Act de l’Ontario, R.S.O. 1980, chap. 219, dispose:
[TRADUCTION] 10. La loi est réputée réparatrice, qu’elle ait pour objet immédiat d’imposer un comportement que le législateur estime être dans l’intérêt du public ou qu’elle empêche ce qui lui paraît contraire. Elle doit faire l’objet d’une interprétation large, juste et libérale, afin d’assurer la réalisation de son objet selon son sens, son intention et son esprit véritables.
En Cour d’appel de l’Ontario, comme en Haute Cour, on a reconnu que la Loi a pour objet la conservation et la protection du patrimoine ontarien, et on l’a qualifié de loi réparatrice. Le juge en chef adjoint MacKinnon de la Cour d’appel a affirmé:
[TRADUCTION] Nous sommes d’avis que la question se limite véritablement aux faits précis et particuliers de l’espèce. Il faut dire d’abord que l’objet de The Ontario Heritage Act est évident. Il s’agit de préserver et de conserver pour les citoyens de ce pays notamment les biens qui ont une importance historique et architecturale. La Loi est réparatrice et doit recevoir une interprétation juste et libérale afin de réaliser les objets d’intérêt public que j’ai énoncés.
Les cours de l’Ontario ont adopté la méthode dictée par l’art. 10 de l’ Interpretation Act et ont interprété la Loi en ce sens. Ainsi, elles ont donné pleinement effet à l’objet avoué de The Ontario Heritage Act. Même si j’accepte la méthode adop-
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tée, je ne suis cependant pas d’avis que, lorsqu’elle tente de donner effet à ce qu’on dit être l’objet de la Loi, la cour qui l’interprète puisse faire abstraction de certaines de ses dispositions. C’est la Loi en entier qu’il faut interpréter. Elle doit être interprétée de façon à donner effet à l’objet énoncé ci-dessus et de façon également à tenir compte de plusieurs de ses dispositions, en particulier les art. 34 et 67 qui visent à protéger les intérêts du propriétaire concerné. Les ignorer ou les atténuer au point de leur faire perdre toute importance véritable n’équivaut pas à interpréter la Loi mais à refuser d’attribuer une signification à certains termes utilises par le législateur.
Pour réaliser l’objet que la Loi énonce, le législateur a établi un ensemble détaillé de procédures qui, si elles sont suivies, doivent permettre de réaliser les objets de la Loi tout en protégeant les propriétaires dans la mesure prescrite par celui-ci. En vue de protéger le patrimoine ontarien, les municipalités ont reçu le pouvoir de désigner les biens de leur choix et de suspendre ainsi plusieurs droits de propriété privée. Ces dispositions de la Loi doivent être appliquées de manière à assurer la réalisation des objectifs du législateur. Pour protéger les propriétaires, le législateur a prévu certaines procédures, y compris celles énoncées à l’art. 34, de même que les dispositions de l’art. 67 qui sont pertinentes en l’espèce. Ces dispositions doivent-elles aussi être appliquées.
Il faut remarquer que les dispositions protectrices de l’art. 34 ne permettent pas au propriétaire de s’opposer au droit de la ville de désigner, de protéger et d’acquérir le bien. Le droit de la ville à cet égard est irrévocable tant qu’il se conforme aux directives du législateur quant à la procédure à suivre, mais il faut remarquer que, face à ce droit irrévocable de la ville, la seule protection dont jouit le propriétaire est celle de la procédure. La Loi énonce dans les termes les plus clairs que le propriétaire ne peut procéder à une démolition sans y être autorisé. Elle dit alors que lorsque le propriétaire demande le consentement de la ville, rien ne doit être fait pendant une période de quatre-vingt-dix jours au cours de laquelle le conseil municipal doit prendre une décision. Il peut acquiescer à la
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demande ou la refuser et interdire la démolition pour une période de 180 jours à compter de la date de sa décision. Il est évident que le conseil a alors le pouvoir, auquel le propriétaire ne peut s’opposer, de tout suspendre pour une période de 270 jours en attendant de prendre une décision définitive concernant le bien. Pour se conformer à la procédure prévue dans la Loi, les seules mesures requises pour la protection du propriétaire sont la prise de décision et la communication de l’avis. L’article 67 de la Loi, que j’ai déjà cité, prescrit de quelle façon l’avis peut être donné. Bien que je n’estime pas que l’art. 67 énonce la seule façon de donner l’avis, je suis d’avis qu’il faut prendre une mesure positive à cet égard. L’article 34 de la Loi a été adopté en vue de protéger le propriétaire. La disposition du par. (2) relativement à l’avis n’est pas une simple exigence de forme mais une exigence de fond. Cette disposition y figure pour assurer que le propriétaire sache quelle décision a été prise et quelle est la date de cette décision. Il connaîtra ainsi la date du début de toute période supplémentaire qui court à compter de la décision de sorte qu’il pourra, avec un certain degré de certitude, aliéner ou utiliser légitimement son bien comme le lui permet la Loi. Atténuer la disposition relative à l’avis comme l’ont fait les cours d’instance inférieure n’équivaut pas à interpréter le par. 34(2) mais simplement à l’ignorer et ainsi à enlever aux propriétaires la protection que leur accorde le législateur.
Je souligne ici que la disposition relative à l’avis est d’autant plus importante que le par. 34(3) prévoit, en cas d’omission de l’avis, une sanction qui prend la forme d’une présomption. En outre, le par. 34(4) prévoit que, même lorsque l’avis est donné conformément au par. 34(2) et que le conseil peut se prévaloir de la période supplémentaire de 180 jours mentionnée à l’al. 34(2)b), le propriétaire peut, à l’expiration de ce délai ou de toute prorogation de délai convenue, démolir l’édifice ou le bâtiment situé sur les lieux visés à moins que, bien sûr, la ville ait pris des mesures pour acquérir le bien comme le prévoit l’art. 36. L’observation des dispositions relatives à l’avis et des délais prescrits est donc d’importance primordiale. Ils fixent le point de départ et la durée de la période
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durant laquelle les droits du propriétaire sont suspendus et ainsi, la date à laquelle ils peuvent être rétablis.
Je suis donc d’avis que, même si l’argument des intimés relativement à l’interprétation des lois est accepté et que la Loi est interprétée de façon large et libérale comme l’exige l’art. 10 de l’ Interpretation Act, l’annulation des dispositions relatives à l’avis qui traduisent une partie importante de l’intention du législateur ne peut être justifiée. A mon avis, les dispositions relatives à l’avis doivent être observées et appliquées de la façon prévue par la Loi.
Puisque j’estime qu’il faut se conformer aux dispositions du par. 34(2) relatives à l’avis et que je constate qu’elles n’ont pas été observées, il faut maintenant examiner les conséquences de l’omission de s’y conformer. L’avis devait être donné avant l’expiration du délai de quatre‑vingt-dix jours. Ce délai expirait le 27 septembre 1979 ou, au plus tard, le 4 octobre 1979. Aucun avis qui s’apparente à un avis écrit ou officiel n’a été donné ou reçu avant la fin du mois d’octobre. Nous nous trouvons carrément devant la présomption du par. 34(3) suivant laquelle le conseil est réputé avoir consenti à la demande s’il néglige de faire connaître sa décision et de donner l’avis requis par la Loi dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent la réception d’une demande de démolition.
La Cour d’appel a exprimé l’avis qu’il n’y avait pas lieu de soulever la présomption. Elle a estimé que les appelants avaient été avisés étant donné que deux de ses représentants étaient présents à l’assemblée du conseil le 29 septembre 1979. Cependant, le juge Craig de la Haute Cour a traité la présomption comme s’agissant d’une présomption refutable. Il a dit:
[TRADUCTION] A mon avis, comme je l’ai souligné, la requérante a reçu l’avis, bien que ce ne soit pas l’avis officiel que requiert The Ontario Heritage Act…[l’art. 67].
Je suis convaincu que la requérante connaissait parfaitement le but et l’intention véritables du conseil municipal. En conséquence, le terme «réputé» doit être interprété dans ce contexte comme signifiant «réputé jusqu’à preuve du contraire» parce que, à mon avis, on a fait la preuve du contraire.
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A mon avis, aucune de ces solutions ne peut être maintenue en l’espèce. La première tient à ce que la connaissance de la part des appelants équivaut à l’avis que donne la ville intimée, et la seconde tient à ce qu’on considère la présomption comme une présomption refutable, et aucune de ces solutions ne peut, à mon avis, s’inscrire dans le cadre législatif créé par la Loi. Certes, il est vrai que les termes «réputé» ou «présomption» n’indiquent pas toujours une présomption décisive dans un texte législatif. Le terme doit être interprété en fonction de tout le contexte de la loi envisagée. Lorsqu’une loi établit des dispositions visant le recours à des pouvoirs spéciaux par un organisme municipal et énonce clairement une procédure détaillée qui protège l’autorité municipale, et rend légitime l’exercice de ces pouvoirs, et qu’elle prévoit ensuite une sanction précise qui prend la forme d’une présomption, en cas d’omission de suivre la procédure prescrite, il est en effet difficile de conclure qu’on n’a pas voulu que cette présomption soit décisive. Toute autre conclusion ferait échouer l’ensemble du plan législatif conçu précisément pour assurer à la fois la conservation du patrimoine ontarien et la protection des propriétaires. L’interprétation que préconisent les intimés et que les autres cours ont acceptée permettrait à la ville, lorsqu’elle reçoit une demande de permis de démolition, de tenir le propriétaire dans l’incertitude pendant des périodes plus longues que celles envisagées dans la Loi et empêcherait le propriétaire d’exercer les droits que lui accorde l’art. 34 d’obliger ou de chercher à obliger la ville à s’acquitter de l’obligation que lui impose le par. 34(5). L’article 34 a pour objet de donner à la ville le temps de prendre position. L’imposition de délais précis, l’obligation spécifique de prendre une décision et d’en donner avis, l’art. 67 qui énonce une façon de donner l’avis et la présomption ont pour effet cumulatif de conférer, aux procédures un caractère définitif. En d’autres termes, en omettant d’agir avant l’expiration de la période de quatre-vingt-dix jours, la ville a été réputée avoir consenti à la demande d’autorisation de démolir des appelants, non parce qu’elle y a de fait consenti, mais parce qu’elle a négligé de se conformer aux dispositions précises de la Loi dont: l’observation est une condition préalable à son droit de garder le contrôle du bien.
[Page 630]
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens en faveur des appelants dans toutes les cours et d’ordonner au conseil d’adopter, comme l’exige le par. 34(5) de la Loi, un règlement abrogeant la partie du règlement de désignation qui concerne le bien.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE ESTEY (dissident) — Dans une demande d’examen judiciaire d’un règlement adopté par la ville d’Ottawa, les appelants demandent que leur soit reconnu le droit de démolir un édifice qui appartient à l’église alors qu’il a été déclaré, par le règlement en question, édifice historique en vertu de The Ontario Heritage Act, 1974 (Ont.), chap. 122. On ne conteste pas que le règlement 157-79 dont il s’agit a été valablement adopté par la ville d’Ottawa conformément à The Ontario Heritage Act. La question en litige est de savoir si les appelants ont, par la suite et conformément aux termes de la Loi, acquis le droit de démolir leur édifice, qu’ils ont démoli en partie, dans les circonstances exposées ci-dessous.
La raison d’être de la conservation de l’édifice comme site historique est exposée dans un rapport soumis au conseil municipal d’Ottawa et intitulé [TRADUCTION] «Conservation du seul édifice subsistant de l’époque de l’établissement de la Haute Ville, conservation du 136, rue Bay»:
[TRADUCTION] EXPOSÉ DE PRINCIPE
L’immeuble situé au 136, rue Bay, est un monument historique remarquable; il a été construit avant 1854 par le capitaine William T. Clegg des Royal Engineers, un officier‑payeur du service du matériel, un artiste et un assistant dans le choix du tracé du canal Rideau. Cet édifice a été habité subséquemment par d’autres notables et reste la seule résidence qui subsiste de l’époque de l’établissement de ce qui constituait la Haute ville, le secteur résidentiel de la haute société de Bytown…
En outre, cet immeuble est un élément important du patrimoine du secteur de la rue Queen, le dernier secteur de l’architecture résidentielle de la fin du dix-neuvième siècle à l’ouest du centre-ville et l’emplacement de la cathédrale Christ Church et de la falaise qui marque la bordure ouest du centre-ville.
Les appelants ont acquis l’immeuble au mois de mai 1974 et l’ont utilisé comme maison de rapport jusqu’au 1er mai 1979. Il est adjacent à l’immeuble
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principal de l’église et les syndics voulaient démolir l’édifice en vue d’agrandir le terrain et l’aire de stationnement de l’église. Le 21 mars 1977, les appelants ont déposé à la Division de l’inspection des bâtiments de la ville d’Ottawa une demande de permis de démolition de l’édifice. Il s’en est suivi une suite de discussions intermittentes et stériles entre les fonctionnaires de la ville et les représentants des appelants; la demande comporte les notes suivantes: [TRADUCTION] «Le pasteur a parlé à M. Ham [un urbaniste à l’emploi de la ville]» et [TRADUCTION] «Dossier du patrimoine n° 136-H-12-146. Refuser». Le 30 juin 1977, le pasteur a écrit à l’inspecteur de la Division des normes de propriété de la ville et sa lettre mentionne:
[TRADUCTION] Nous souhaitons poursuivre la démolition du 136, rue Bay pour aménager le stationnement dont nous avons grand besoin pour nettoyer le secteur. Cependant, il semble qu’il nous faudra attendre de connaître les intentions des «comités du patrimoine» concernant cet immeuble. Nous avons rencontré le président du Comité du patrimoine d’Ottawa et nous lui avons expliqué notre point de vue en détail.
[TRADUCTION] Si on considère que le 136, rue Bay, peut être classé comme «maison historique», nous voulons savoir immédiatement combien d’argent les autorités compétentes sont disposées à affecter à la rénovation de cet édifice. Nous avons fait connaître votre ordre d’exécution et les mesures requises au président du Comité du patrimoine d’Ottawa.
Au cours d’une séance du conseil tenue le 15 juin 1977, la ville d’Ottawa a pris connaissance d’un rapport préliminaire sur le patrimoine du secteur centre qui a identifié cet immeuble comme un «bien culturel». Le 21 février 1979, le conseil a approuvé en principe un rapport qui recommandait de protéger et de conserver le secteur et qui mentionnait de façon particulière le 136, rue Bay. Le 4 avril 1979, la ville a donné acte de son intention de désigner cet édifice comme bien culturel. Par lettre recommandée en date du 19 avril, la ville a fait part aux appelants de son intention de désigner l’édifice et leur a accordé un délai de trente jours pour s’y opposer.
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[TRADUCTION] AVIS D’INTENTION DE DÉSIGNER UN BIEN
PRENEZ AVIS que le 4 avril 1979, le conseil municipal d’Ottawa a donné acte de son intention de désigner le bien-fonds et l’édifice situé au 136, rue Bay, comme bien ayant une valeur architecturale et historique en vertu de The Ontario Heritage Act, 1974.
ÉNONCÉ DES MOTIFS DU PROJET DE DÉSIGNATION:
«Il est recommandé de désigner la maison de pierres de deux étages et demi située au 136, rue Bay, comme ayant une valeur architecturale et historique. La partie arrière en pierres de cet édifice en forme de T érigé avant 1866 est d’architecture post‑Georgienne. La partie avant comporte des fenêtres en voûtes surbaissées et en demi-cercles et une entrée en porte-à-faux plus caractéristique des années 1870. Les descendants du capitaine T. Clegg affirment que leur ancêtre a habité cet édifice avant de prendre sa retraite. M. Gustavius Wickstead, légiste principal à la Chambre des communes, y a résidé de 1866 jusqu’à la fin du siècle.»
LES AVIS D’OPPOSITION à la désignation doivent être signifiés au greffier dans les trente (30) jours à compter du 20 avril 1979.
La ville n’a reçu aucune opposition relativement à l’avis précité et, le 6 juin 1979, elle a adopté le règlement 157-79 désignant, conformément à l’art. 29 de The Ontario Heritage Act, précité, ce bien comme ayant une valeur architecturale et historique. L’avis du règlement de désignation a été donné aux appelants par lettre recommandée en date du 12 juillet 1979. Les appelants ont présenté une demande pour un permis de démolition de l’édifice; cette demande a été faite le 29 juin 1979 ou le 4 juillet 1979, la date précise n’ayant aucune importance en l’espèce. La Loi exige que la ville donne une réponse à cette demande dans les quatre-vingt-dix jours, sans quoi elle est réputée avoir acquiescé à la demande. Le délai de quatre-vingt-dix jours a expiré le 2 octobre 1979 (si je tiens pour acquis que la demande de permis a été faite le 4 juillet 1979). L’article 34 de la Loi est d’une importance capitale en l’espèce. En voici le dispositif:
[TRADUCTION] 34. — (1) Nul propriétaire d’un bien désigné conformément à la présente partie ne doit démolir ou enlever un édifice ou un bâtiment situé sur les
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lieux visés, ni en permettre la démolition ou l’enlèvement, à moins d’avoir demandé au conseil de la municipalité où est situé le bien son consentement écrit à cette démolition ou à cet enlèvement et de l’avoir obtenu.
(2) Après avoir consulté le comité consultatif local, s’il en existe un, le conseil doit examiner une demande présentée en vertu du paragraphe 1 et doit, dans les quatre‑vingt-dix jours de la réception de cette demande,
a) acquiescer à la demande, ou
b) refuser la demande et interdire tous travaux de démolition ou d’enlèvement d’un édifice ou d’un bâtiment situé sur les lieux visés, pour une période de 180 jours à compter de la date de sa décision,
et il doit faire en sorte qu’un avis de sa décision
c) soit communiqué au propriétaire et à la Fondation; et
d) soit publié dans un journal qui paraît dans la municipalité.
La décision du conseil est sans appel.
(3) Le requérant et le conseil peuvent convenir de proroger le délai prévu au paragraphe 2 et, lorsque le conseil omet d’aviser le requérant de sa décision dans les quatre‑vingt‑dix jours de la signification au requérant de l’accusé de réception ou avant l’expiration de la prorogation de délai convenue, le conseil est réputé avoir acquiescé à la demande.
(4) Nonobstant le paragraphe 1, lorsque la période de 180 jours d’interdiction des travaux de démolition ou d’enlèvement d’un édifice ou d’un bâtiment situé sur les lieux visés, prévue à l’alinéa b) du paragraphe 2, est expirée et que le propriétaire n’a pas consenti à proroger cette période, ou lorsque la prorogation convenue par le propriétaire et le conseil en vertu du paragraphe 3 est expirée, le propriétaire peut, sous réserve des dispositions de toute autre loi ou de ses règlements d’application, démolir ou enlever l’édifice ou le bâtiment.
(5) Lorsque
a) le conseil acquiesce à une demande en vertu de l’alinéa (2)a), ou qu’il est réputé, en vertu du paragraphe 3, avoir acquiescé à une demande; ou lorsque
b) la période de 180 jours prévue à l’alinéa (2)b) est expirée, ou que la prorogation de la période convenue entre le propriétaire et le conseil en vertu du paragraphe 3 est expirée et que l’édifice ou le bâtiment a été démoli ou enlevé,
le conseil doit adopter un règlement abrogeant le règlement ou la partie du règlement qui désigne le bien…
[Page 634]
Au cours d’une assemblée tenue le 19 septembre 1979, le conseil municipal d’Ottawa a examiné un rapport de la Commission de l’urbanisme d’Ottawa intitulé [TRADUCTION] «Demande de permission de démolir la maison Clegg» qui recommandait:
[TRADUCTION] Que la demande de permission de démolir la maison Clegg, située au 136, rue Bay, faite par l’Eglise luthérienne St. Peter, soit rejetée.
Le conseil a également examiné un rapport du Bureau des commissaires intitulé [TRADUCTION] «Conservation du seul édifice subsistant de l’époque de l’établissement de la Haute Ville, conservation du 136, rue Bay», qui recommandait:
[TRADUCTION] L’engagement de procédures d’expropriation en vue d’acquérir l’édifice historique situé au 136, rue Bay…
Le conseil a adopté les deux recommandations dans son règlement 261-79. On peut remarquer que l’observation suivante relative à la «Documentation» fait partie de ce dernier rapport.
[TRADUCTION] Les discussions avec les représentants de l’église ne laissent entrevoir aucun compromis, aucun changement dans leurs plans ni aucune solution volontaire d’ordre financier. L’église reste inflexible quant à son intention de démolir l’édifice.
Avant d’être adopté par voie de règlement, le rapport a été modifié de manière à inclure également la recommandation suivante:
[TRADUCTION] Demander au Service de rencontrer les représentants de l’église en vue de discuter de l’achat et des autres solutions possibles.
Les mesures adoptées relativement au refus de la permission de démolir comportent une observation du commissaire des Finances qui faisait probablement partie du rapport adopté par le règlement 261-79 et qui se lisait comme suit:
[TRADUCTION] Le refus de la permission de démolir permettra à la ville de disposer d’un délai supplémentaire de six mois pour élaborer des méthodes de préservation efficaces et définitives. L’examen de ces méthodes est déjà en cours.
Je ne conclus pas que ces considérations connexes dérogent de quelque façon aux deux décisions que renferme le règlement 261-79.
[Page 635]
Chacune des cours d’instance inférieure a conclu que les appelants connaissaient les mesures adoptées par le conseil municipal d’Ottawa à son assemblée du 19 septembre, et il y a suffisamment d’éléments de preuve au dossier pour appuyer les conclusions concordantes que les appelants savaient que le conseil de l’intimée avait rejeté la demande de permis de démolition. Ces éléments de preuve peuvent être résumés brièvement comme suit:
a) Deux des syndics des appelants ont assisté à l’assemblée du conseil du 19 septembre;
b) Avant la tenue de cette assemblée, le secrétaire des appelants a passé en revue les projets de recommandation que le conseil a ratifiés dans le règlement 261;
c) Suite aux directives du conseil d’administration, le secrétaire des appelants a fait parvenir une lettre au conseil intimé relativement au projet d’expropriation du bien; le conseil intimé a reçu cette lettre et l’a examinée au cours de l’assemblée du 19 septembre. Cette lettre stipule notamment ce qui suit: [TRADUCTION] «Les syndics de l’église s’opposent à la recommandation du Bureau des commissaires et de la Commission de l’urbanisme d’Ottawa concernant l’expropriation…»;
d) Le secrétaire des appelants a lu les comptes rendus des journaux du 20 septembre 1979 concernant l’assemblée tenue le 19 septembre par le conseil intimé.
Avant de retourner aux problèmes d’interprétation que soulève l’art. 34, on peut achever brièvement le récit de la suite des événements. Le 26 octobre, les intimés ont tenté de signifier aux appelants un avis, y compris une copie du procès-verbal de l’assemblée du conseil du 19 septembre, mais une personne qui se trouvait à l’église a refusé que ces documents lui soient signifiés. Le lendemain matin (le samedi 27 octobre), entre 7 h et 8 h 45, les appelants ont démoli en partie l’édifice. Une demande d’injonction a alors été faite pour empêcher les appelants d’achever la démolition, et l’ordonnance rendue est toujours en vigueur.
[Page 636]
Je reviens à la question de l’application régulière, en l’espèce, des dispositions de l’art. 34 précité. The Ontario Heritage Act, précitée, énonce une procédure suivant laquelle les municipalités peuvent désigner des biens situés sur leur territoire comme ayant une valeur historique ou architecturale et peuvent par la suite prendre des mesures pour acquérir ces biens afin de les préserver en permanence. Lorsqu’il a adopté le règlement 157-79 relativement au bien en question, l’intimé a invoqué l’art. 29 de la Loi. Les articles suivants de la Loi renferment des dispositions pour la conservation, la garde et la propriété du bien désigné. L’article 34, par exemple, interdit la démolition à moins qu’une autorisation de démolir ne soit délivrée conformément à cet article, et, par la suite, le conseil doit permettre ou refuser la démolition et, s’il la permet, il doit abroger le règlement qui désigne le bien conformément à l’art. 29. En vertu de l’art. 36, le conseil peut acquérir, par voie d’achat, d’expropriation ou autrement, tout bien désigné en vertu de la Loi.
En l’espèce, les appelants ont demandé, conformément au par. 34(1), la permission de démolir l’édifice. Cette demande a été rejetée. L’intimé n’a donné aucun avis écrit aux appelants dans le délai de quatre-vingt-dix jours et n’a fait publier aucun avis de sa décision dans un journal qui paraît dans la ville d’Ottawa. Suivant les faits en l’espèce, la seule connaissance que les appelants ont eue du rejet de leur demande dans le délai de quatre‑vingt-dix jours est celle à laquelle ont conclu les cours d’instance inférieure. Des problèmes se posent immédiatement quant à l’effet
1) en droit, de l’omission de donner au propriétaire l’avis écrit prévu à l’al. (2)c); et
2) de la présomption du par. (3) qui dit en substance:
[TRADUCTION] lorsque le conseil omet d’aviser le requérant de sa décision dans les quatre-vingt-dix jours de la signification au requérant de l’accusé de réception…le conseil est réputé avoir acquiescé à la demande.
Il faut d’abord remarquer que les termes utilisés au par. (2) relativement à l’avis sont différents de ceux utilisés au par. (3). Au paragraphe (2), le conseil «doit faire en sorte qu’un avis…soit
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communiqué» au propriétaire, et le par. (3) dit: «lorsque le conseil omet d’aviser le requérant» dans les quatre-vingt-dix jours «de la signification au requérant de l’accusé de réception». Il semble y avoir une distinction entre l’avis donné au propriétaire au par. (2) et l’obligation d’aviser le requérant en vertu du par. (3). En outre, en vertu du par. (3), il doit y avoir «signification» au requérant de l’accusé de réception délivré par le conseil. Le paragraphe (2) n’emploie pas le substantif «signification». On trouve une différence semblable au par. 29(3) qui oblige le conseil à «signifier» d’abord l’avis de l’intention de désigner le bien.
Un autre problème découle des termes qu’emploie le législateur à l’al. (2)b). Cette disposition oblige le conseil à agir dans les quatre-vingt-dix jours de la réception de la demande en acquiesçant à la demande ou en la refusant. L’alinéa b) peut aller plus loin et exiger une décision d’interdire la démolition, en plus du refus de la demande de permis de démolition. Cet alinéa dit: «…le conseil doit…refuser la demande et interdire tous travaux de démolition…[de l’] édifice…pour une période de 180 jours...» L’avocat des appelants a préconisé une interprétation suivant laquelle la conjonction «et» doit s’interpréter comme scindant en deux parties la décision et comme exigeant du conseil qu’il annonce non seulement le refus de la demande mais également une interdiction de démolir pour une période de 180 jours. En l’espèce, le règlement refuse simplement le permis de démolition. A mon avis, ce serait dénaturer le sens des mots utilisés par le législateur que d’exiger de la municipalité, lorsqu’elle refuse une demande, d’aller plus loin et de répéter en entier l’al. (2)b). On doit remarquer qu’en vertu de l’ai. (5)b), le conseil doit abroger le règlement de désignation lorsque la période de 180 jours est expirée. Cela trace évidemment un plan suivant lequel le refus d’une demande de permis de démolition a pour effet de geler le bien pour une période de 180 jours à l’expiration de laquelle, à défaut d’une autre mesure que le conseil est autorisé à prendre, le conseil doit abroger le règlement de désignation. A mon avis, l’interprétation qu’il convient de donner à l’al. (2)b) n’exige pas du conseil qu’il décide, lorsqu’il refuse une demande de permis de démolition, d’interdire la démolition
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pour une période de 180 jours; ce résultat découle de la décision de refuser la demande.
Le paragraphe (2) oblige également le conseil, lorsqu’il prend une décision suivant les al. a) ou b), à faire en sorte qu’un «avis» de cette décision (et je fais remarquer que le terme décision est au singulier) «soit communiqué au propriétaire» et «soit publié dans un journal». Il n’exige pas que l’avis soit écrit ou qu’il soit «signifié» au propriétaire. Il n’exige pas non plus que le conseil insère effectivement l’avis dans un journal au moyen d’une annonce ou autrement, mais simplement qu’il fasse en sorte que l’avis soit publié dans un journal. En l’espèce, la décision a effectivement été publiée dans un journal et la preuve révèle qu’au moins un des syndics ou représentants des appelants a vu le journal. Je ne crois pas que le législateur ait voulu permettre qu’un article fortuit dans un journal, que le conseil n’a pas «fait publier», soit un avis suffisant en vertu de l’ai. (2)d). Quel est, en conséquence, l’effet de l’omission, par le conseil, d’insérer un avis de sa décision dans un journal local? Avec égards, je partage l’avis des cours d’instance inférieure que l’al. (2)d) sert seulement de ligne directive et que l’omission de publier l’avis dans un journal local n’a pas pour effet d’invalider la décision de refuser la demande de permis de démolition.
Quant à l’effet de l’al. (2)c), il peut nous aider lorsqu’on lit cette disposition de concert avec le par. (3). Ces deux paragraphes obligent le conseil à faire en sorte qu’un avis de sa décision soit donné au propriétaire ou à en aviser le propriétaire dans les quatre-vingt-dix jours. Le paragraphe (3) prévoit aussi qu’en cas d’omission d’aviser le requérant dans le délai prescrit, «le conseil est réputé avoir acquiescé». Cette présomption, doit-on remarquer, s’applique uniquement à l’obligation de donner avis prévue à l’al. (2)c) et non à la publication prévue à l’al. (2)d). Quel est alors, dans les circonstances, le sens véritable de la présomption établie au par. (3)? Dans l’arrêt Hickey v. Stalker (1923), 53 O.L.R. 414, [1924] 1 D.L.R. 440 (C.A.), le juge Middleton était appelé à interpréter le sens du terme «réputé». Sa Seigneurie a souligné que ce terme pouvait avoir deux sens, soit
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«péremptoirement réputé», soit «réputé jusqu’à preuve du contraire», et a poursuivi en disant, à la p. 419:
[TRADUCTION] Je crois que c’est ce sens modifié qu’il faut donner à ce mot qui figure dans notre loi, lui évitant ainsi d’être non seulement injuste mais absurde. De nombreux arrêts ont décrété que, lorsqu’elle doit décider de la véritable intention législative d’une loi, la Cour a le devoir, et c’est incontestablement son seul devoir, d’évaluer les conséquences possibles des diverses interprétations d’expressions ambiguës.
Le juge Cartwright, alors juge puîné, dans les motifs qu’il a rédigés dans l’arrêt de cette Cour Gray c. Kerslake, [1958] R.C.S. 3, et auxquels a souscrit le juge en chef Kerwin, a adopté l’interprétation du juge Middleton. Sa Seigneurie dit à la p. 9:
[TRADUCTION] Dans l’affaire en instance, ainsi que dans plusieurs autres affaires faciles à imaginer, interpréter le mot «réputé» figurant à l’article 134(1) comme signifiant «péremptoirement réputé» reviendrait à attribuer au législateur l’intention (i) d’exiger que la Cour reconnaisse comme vraie une chose nettement contraire à la vérité…
Dans cette affaire, il s’agissait pour la Cour d’interpréter un article de The Insurance Act, R.S.O. 1950, chap. 183, qui disait:
[TRADUCTION] 134. — (1) Un contrat est réputé avoir été conclu dans la province,
a) s’il est déclaré dans la demande ou dans le contrat d’assurance que le lieu de résidence de l’assuré est dans la province…
Dans cette affaire, le contrat d’assurance avait été conclu et devait être exécuté entièrement à l’extérieur de la province. On avait fait une preuve contraire à la présomption et, en fait, la conclusion contraire avait été admise au cours de procédures. La Cour a refusé d’interpréter le terme «réputé» comme étant péremptoire. Les autres membres de la Cour ne se sont pas prononcés sur cet aspect de l’affaire.
La seule mention dans la Loi du mécanisme de l’avis se trouve au par. 67(1) qui prévoit:
[TRADUCTION] 67. — (1) La signification ou la remise d’un avis ou d’une ordonnance en vertu de la présente loi est valable si elle est faite personnellement ou par cour-
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rier recommandé adressé à la personne à qui elle doit être faite à sa dernière adresse connue.
J’estime que cette disposition n’est d’aucun secours parce que, là encore, elle ne précise pas si l’avis doit être écrit et qu’elle emploie les termes signification et remise, lorsqu’elle dit que la signification ou la remise est valable «si elle est faite personnellement». La disposition portant que la signification ou la remise d’un avis «est valable si elle est faite personnellement» n’ajoute rien à l’exigence de l’al. 34(2)c) qu’«un avis…soit communiqué». La question se réduit par conséquent à savoir si la connaissance peut équivaloir à l’avis, puisque en l’espèce les cours d’instance inférieure ont conclu à la connaissance. L’article 10 de The Interpretation Act, R.S.O. 1970, chap. 225, exige que toute loi fasse l’objet [TRADUCTION] «d’une interprétation large, juste et libérale, afin d’assurer la réalisation de son objet selon son sens, son intention et son esprit véritables». Il s’agit en l’espèce d’une loi d’intérêt général qui a évidemment été adoptée à l’avantage du grand public et qui établit une procédure simple destinée à servir à la fois les intérêts du public et ceux du propriétaire du bien. En l’espèce, suivant les faits constatés par les cours d’instance inférieure, les propriétaires du bien ont pleinement participé aux procédures instituées et exécutées en vertu des dispositions de The Ontario Heritage Act. Il n’est pas question d’absence de connaissance, de consultation ou de participation de la part des appelants à aucune étape des procédures, que ce soit au tout début à l’étape de la désignation ou lorsqu’à été entreprise la procédure d’expropriation à l’encontre des plaidoyers écrits des appelants. Dans ces circonstances, j’estime qu’on interprète la Loi de façon juste et appropriée lorsqu’on dit que la connaissance équivaut à un avis. Il y a lieu à mon avis d’interpréter la présomption du par. (3) comme signifiant «réputé jusqu’à preuve du contraire». En l’espèce, les propriétaires appelants ont reçu l’avis du fait qu’ils étaient présents à l’assemblée du conseil en question et ainsi, le conseil a, littéralement et en substance, «fai[t] en sorte qu’un avis de sa décision soit communiqué au propriétaire». Le propriétaire était parfaitement informé de la décision et, partant, il en a reçu «avis» bien que ce ne soit pas de façon officielle ni par écrit.
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Le conseil, qui a pris les mesures nécessaires en refusant la demande de permission de démolir, a procédé conformément aux directives prévues par la Loi en entreprenant l’expropriation par voie de règlement conformément à l’art. 36 de la Loi. Par conséquent, le conseil n’est pas tenu en vertu du par. 34(5) d’abroger le règlement de désignation puisqu’il a pris les mesures appropriées avant l’expiration de la période prescrite de quatre-vingt-dix jours.
Enfin, l’avocat des appelants a fait valoir que, pour que la mesure prise par le conseil soit décisive, elle doit être annoncée de la manière prescrite au par. (2) pour «lier» la ville et pour déterminer la date à laquelle la période de 180 jours mentionnée à l’al. (2)b) commence à courir. Il ne nous appartient pas ici d’examiner la situation qui se poserait si le conseil d’une municipalité abrogeait le règlement qui rejette une demande de permis de démolition. Jusqu’à ce que soit abrogé le règlement 261-79, la ville est, au sens de cet argument, «liée» par sa décision. Il s’ensuit qu’en vertu de l’al. (2)b), la période de 180 jours a commencé automatiquement à courir dès le rejet de la demande de permis de démolition.
Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi accueilli avec dépens, le juge ESTEY est dissident.
Procureurs des appelants: Vice and Hunter, Ottawa.
Procureur des intimés: D.V. Hambling, Ottawa.
