COUR SUPRÊME DU CANADA
Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte-Foy, [1983] 1 R.C.S. 403
Date : 1983-04-26
Abel Skiver Farm Corporation Appelante;
et
Ville de Sainte-Foy Intimée;
et
Commission scolaire de Sainte-Foy Intimée;
et
Le procureur général de la province de Québec Intervenant.
N° du greffe: 15570.
1981: 21 octobre; 1983: 26 avril.
Présents: Les juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DU QUÉBEC
POURVOI contre trois arrêts de la Cour d'appel du Québec, [1979] C.A. 88, qui ont infirmé deux jugements de la Cour supérieure. Pourvoi accueilli en partie.
Raynold Langlois et France Simard, pour l'appelante.
Alphonse Lacasse, pour l'intimée la Ville de Sainte-Foy.
Jacques Flynn, c.r., pour l'intimée la Commission scolaire de Sainte-Foy.
Jean-Félix Brassard, pour l'intervenant.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE BEETZ
I — Les procédures
L'appelante a intenté en Cour supérieure une action à la Ville de Sainte-Foy et une autre action à la Commission scolaire de Sainte-Foy.
Par la première action, l'appelante demande que soient déclarés nuls à l'égard de sa propriété les rôles d'évaluation et de perception de la Ville pour les années 1965 à 1970 inclusivement, et elle réclame la somme de 13 421,04 $ en remboursement des taxes municipales que, conformément à
[page 407]
ces rôles, elle aurait payées indûment, avec les intérêts à compter de chaque paiement et les dépens.
Par la seconde action, où la Ville de Sainte-Foy est mise en cause, l'appelante demande que soit constatée la nullité des rôles d'évaluation de la Ville pour les années 1965 à 1970 inclusivement à l'égard de sa propriété, que soient déclarés nuls les rôles de perception de la Commission scolaire à l'égard de la même propriété pour les années 1965 à 1970-71 inclusivement, et elle réclame la somme de 25 219,47 $ en remboursement des cotisations scolaires que, conformément à ces rôles, elle aurait payées indûment, y compris les intérêts à compter de chaque paiement, avec les intérêts sur le tout à compter de l'assignation et les dépens.
La Ville est intervenue dans la seconde action pour en demander le rejet.
Les deux actions ont été réunies pour fins d'enquête et d'audition.
Par deux jugements en date du 19 octobre 1973, le juge Barbès de la Cour supérieure maintient avec dépens les deux actions selon leurs conclusions, à peu de choses près et sauf quant à une partie minime des montants réclamés, et il rejette l'intervention de la Ville dans l'action intentée à la Commission scolaire. Les motifs du jugement rendu contre la Commission scolaire renvoient à ceux du jugement rendu contre la Ville.
Par trois arrêts en date du 17 janvier 1979 et pour des motifs qui leur sont communs, la Cour d'appel infirme les deux jugements de la Cour supérieure. Par un premier arrêt, elle accueille l'intervention de la Ville dans l'action intentée à la Commission scolaire et rejette l'action. Dans ce premier arrêt, elle rejette également sans frais l'intervention du Procureur général de la province de Québec qui était intervenu en Cour d'appel parce que Abel Skiver Farm Corporation y contestait la constitutionnalité du par. 3 de l'art. 35 du Code de procédure civile. Par un deuxième arrêt, la Cour d'appel rejette l'action intentée à la Ville de Sainte-Foy, et par un troisième arrêt, elle rejette l'action intentée à la Commission scolaire de Sainte-Foy.
[page 408]
D'où le pourvoi.
L'appelante demande que soient cassés les trois arrêts de la Cour d'appel et que soient rétablis les deux jugements de première instance.
La source du litige se trouve dans le régime fiscal particulier qui s'applique aux terres en culture.
II — Les circonstances qui ont donné naissance au litige
1. Les faits
Les faits ne sont pas contestés mais les parties n'en tirent pas les mêmes conclusions.
Comme l'indique le juge Turgeon de la Cour d'appel,
De 1965 à 1970 inclusivement, les immeubles de la demanderesse intimée portant les numéros de cadastre 248 et 249 constituaient une seule terre en culture de 47.2 arpents.
Les procureurs des parties ont fait les admissions suivantes en Cour supérieure:
La Corporation, c'est-à-dire la Corporation demanderesse possède à titre de propriétaire une terre de plus de quinze (15) arpents de superficie, cette terre est d'environ cinquante arpents dont trente (30) arpents constituent un verger en production régulière et vingt (20) arpents boisés non défrichés.
Les parties produisent également de consentement comme pièce (sic) P-4 et P-5, deux contrats de bail par lesquels, Abel Skiver Farm loue dans le premier bail à Isidore Pollack la terre, le terrain et dans le deuxième bail loue les bâtiments.
Les parties admettent également que si le locataire, monsieur Isidore Pollack était entendu, il déclinerait ses titres et occupations comme suit: avocat, fermier, industriel.
Il déclarerait habiter une maison construite sur des lots formant l'objet du litige, mais dont la valeur est supérieure à dix mille dollars ($10,000).
Qu'il a loué les services d'un homme d'expérience qui agit comme son contremaître, en l'occurrence monsieur Maurice Croteau et que ce dernier est lui-même pourvu d'un assistant, que ce n'est pas l'exploitation des immeubles faisant l'objet du litige qui constitue sa principale source de revenus.
Comme question de fait, sa seule participation est limitée aux actes de surveillance et d'ordonnance, il
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prend les décisions quant à ... l'achat d'équipement, l'agencement des terrains et le «marketing», physiquement il ne travaille pas.
D'autre part, les deux hommes, soit son contremaître et l'assistant travaillent à plein temps à l'exploitation, soit à la plantation et à l'entretien des arbres et du sol, à la cueillette, l'arrosage, la classification et l'entreposage des fruits.
Durant la saison de la cueillette, le contremaître embauche de plus une vingtaine de jeunes filles.
[…]
Il est admis que, pour aucune des années en litige, l'appelante n'a interjeté appel au bureau de révision de la Ville, au conseil municipal ou à la Cour provinciale suivant les art. 495 et suiv. de la Loi des cités et villes. Quoi qu'il n'en soit pas question dans les admissions, il paraît également clair que l'appelante n'a pas tenté de se prévaloir du recours spécial en cassation de procès-verbaux, rôles, résolutions et autres ordonnances du conseil municipal que l'art. 381 de la Loi des cités et villes donne devant la Cour provinciale, dans les trois mois de l'entrée en vigueur de l'acte attaqué.
2. Les textes législatifs
L'article 485, paragraphe 1 de la Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, chap. 193, prescrit comment sont évalués les biens imposables de la municipalité:
485. 1. II est du devoir des estimateurs de faire, chaque année, au temps et en la manière ordonnés par le conseil, l'évaluation des biens imposables de la municipalité, suivant leur valeur réelle.
L'article 488 de la même loi mentionne quels sont les immeubles imposables. Voici comment se lit en partie son premier alinéa:
488. Les immeubles imposables dans la municipalité comprennent les terrains, les constructions et les usines qui y sont érigées et toutes améliorations qui y ont été faites, de même que les machineries et accessoires qui sont immeubles par destination ou qui le seraient, s'ils appartenaient au propriétaire du fonds. La valeur réelle du tout est portée au rôle d'évaluation au nom du propriétaire du fonds; . . .
L'article 521 de cette loi prescrit en son premier alinéa:
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521. Le conseil peut imposer et prélever annuellement, sur tout immeuble dans la municipalité, une taxe n'excédant pas deux pour cent de la valeur réelle, telle que portée au rôle d'évaluation.
Enfin, l'article 522 de cette loi habilite le conseil municipal à
... imposer la taxe spéciale pour le paiement de travaux municipaux de toute nature, y compris les travaux d'entretien, soit sur la base de l'évaluation municipale, soit sur la superficie, soit sur l'étendue en front des biens-fonds imposables assujettis à cette taxe ...
[…]
La Commission scolaire, elle, n'est pas soumise pour ses cotisations à la même limitation de 2 p. 100 de la valeur réelle mais en principe et sauf exception, l'évaluation des propriétés qui a été faite par ordre des autorités municipales doit servir de base aux cotisations imposées par les corporations scolaires et aux rôles de perception des commissaires ou des syndics d'écoles, en conformité des art. 367 et 385 de la Loi de l'instruction publique, S.R.Q. 1964, chap. 235.
Cependant, l'art. 523 de la Loi des cités et villes, article principal qu'il s'agit d'interpréter, prévoit un régime particulier pour les terres en culture:
523. Toute terre en culture ou affermée, ou servant au pâturage des animaux, de même que toute terre non défrichée ou terre à bois dans les limites de la municipalité, est taxée à un montant n'excédant pas un pour cent de l'évaluation municipale, comprenant toutes les taxes, tant générales que spéciales.
Telle terre ne peut être évaluée à plus de cent dollars l'arpent si elle a une superficie de quinze arpents ou plus. Cette évaluation comprend la maison qui sert à l'habitation du cultivateur et dont la valeur n'excède pas dix mille dollars, ainsi que les granges, écuries et autres bâtiments servant à l'exploitation de ladite terre. Si la valeur de cette maison excède dix mille dollars, elle n'est comprise dans l'évaluation de la terre que jusqu'à concurrence de cette somme et le surplus, évalué séparément, est sujet à la taxe mentionnée au premier alinéa du présent article.
Le conseil peut faire ajouter sur le rôle d'évaluation, en tout temps, par les estimateurs en office, sur estimation par eux faite, toute partie de telle terre qui en a été détachée comme lot à bâtir et est devenue ainsi sujette à
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la taxe après la clôture du rôle d'évaluation et exiger la taxe comme sur tous les autres terrains entrés au rôle.
Les dispositions ci-dessus du présent article cessent de s'appliquer à ces terres et constructions dès qu'elles font l'objet d'une transaction ayant pour effet d'en transférer la propriété à une personne, société ou corporation qui les ont acquises pour fins de lotissement, de développement domiciliaire, industriel ou commercial, de spéculation ou d'opérations immobilières quelconques.
De 1959 à 1965, cette disposition particulière, que l'on trouvait à l'époque sous l'art. 522 de la Loi des cités et villes, était particularisée davantage pour la cité de Sainte-Foy par l'art. 4 de la Loi modifiant la charte de la cité de Sainte-Foy, 1958-1959 (Qué.), chap. 63, qui y ajoutait les deux alinéas suivants:
Le présent article cesse de s'appliquer à ces terres et constructions dès qu'elles font l'objet d'une vente, ou promesse d'achat ou de vente, ou autre titre d'aliénation ou de disposition, à une personne ou corporation dont la principale occupation antérieure n'est pas la culture du sol ou qui n'y exerce pas elle-même la culture du sol.
Nonobstant ce que ci-dessus, ne peut être considérée terre en culture que la terre appartenant à un cultivateur ou à ses héritiers et non à une corporation ou à une société commerciale ou industrielle.
En 1965, à la requête du conseil municipal de la cité de Sainte-Foy, le lieutenant-gouverneur en conseil modifiait la charte de la cité de Sainte-Foy en abrogeant les deux alinéas qui précèdent, comme l'y autorisait le par. 2 de l'art. 2 de la Loi des cités et villes. Aux époques pertinentes, la cité de Sainte-Foy se trouvait donc assujettie à l'art. 523 non modifié de la Loi des cités et villes.
Néanmoins, la terre de l'appelante fut évaluée, taxée et cotisée comme un immeuble ordinaire pour les années 1965 à 1971.
À l'époque de l'année d'imposition 1965, c'étaient les Statuts refondus de Québec, 1941 qui étaient en vigueur. Les Statuts refondus, 1964 étaient en vigueur lors du paiement des taxes municipales pour l'année d'imposition 1966, soit le 27 mai 1966, et pour les années suivantes. Quant au Code de procédure civile actuel, il est entré en
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vigueur le 1°" septembre 1966. Mais il n'y a pas lieu de s'arrêter à ces changements car les dispositions pertinentes n'ont pas été substantiellement modifiées de 1965 à 1970. Dans ces notes, je citerai principalement le texte des Statuts refondus, 1964 et du Code de procédure civile actuel. On se souviendra cependant que la Cour de magistrat est maintenant désignée sous le nom de Cour provinciale, et la Cour du Banc de la Reine, sous le nom de Cour d'appel.
3. Les évaluations, taxes et cotisations en litige
Voici les tableaux que dresse le premier juge des évaluations faites par les estimateurs de la terre et des bâtiments de l'appelante apparaissant au rôle d'évaluation ainsi que du taux de la taxe prélevée par la Ville pour les années pertinentes, des montants inscrits au rôle de perception de la Ville et des dates de paiement de ces taxes:
... de 1965 à 1970 inclusivement, les bâtiments furent évalués à leur valeur réelle, comme suit:
Résidence du locataire
Isidore Pollack (A)
(B) Autres bâtiments
1965
$ 17,500.00
$8,890.00
1966
$ 17,500.00
$8.890.00
1967
$ 17500.00
$8,890.00
1968
$ 17,010.00
$8.510.00
1969
$ 17,010.00
$8,510.00
1970
$ 17,010.00
$8,510.00
Et les terrains furent évalués à leur valeur réelle:
Lot 248 (C)
Lot 249 (D)
Total
1965
$48,450.00
$55,060.00
$103.510.00
1966
$48,450.00
$55,060.00
$103,510.00
1967
$48,450.00
$55.060.00
$103,510.00
1968
$116,820.00
$133,910.00
$250,730.00
1969
$116,820.00
$135,910.00
$250,730.00
1970
$116,820.00
$135,910.00
$250,730.00
Les cotisations foncières sur les terrains et les bâtiments de la demanderesse, et les montants payés en conséquence par elle, sont énoncés au paragraphe 8 de la déclaration:
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Taux de la taxe
Valeur inscrite au rôle d'évaluation
(A) (B) (C) (D)
Montant inscrit au rôle de perception et payé par la demanderesse
Date de
paiement
1965
0.8%
$ 129,900.00
$1,039.20
23-6-65
1966
0.8%
129,900.00
1,039.20
27-5-66
1967
0.8%
129,900.00
1,039.20
1-5-67
1968
?%
276,500.00
2,738.86
3-4-68
1969
0.9%
276,250.00
2,486.25
28-4-69
1970
1.1%
276,250.00
3,038.75
21-3-70
Au surplus, la demanderesse a payé, le 16 novembre 1970, une somme additionnelle de $2,039.58 en taxes foncières, cette somme ayant alors été réclamée par la défenderesse à l'égard des années 1968, 1969 et 1970 alors que la défenderesse aurait négligé de taxer les propriétés de la demanderesse à leur pleine valeur en raison de procédures en expropriation entreprises à l'époque.
La demanderesse a donc payé en taxes foncières, à l'exclusion de toutes charges fixes imposées par la municipalité, la somme totale de $13,421.04.
Voici maintenant les tableaux dressés par le premier juge des valeurs que les estimateurs auraient dû inscrire au rôle et des taxes que la Ville aurait dû prélever si on avait appliqué l'art. 523 de la Loi des cités et villes:
Terrains et bâtiments autres que la résidence du propriétaire: 47.2 arpents à $100.00 l'arpent
Résidence du locataire Isidore Pollack pour cette portion qui excède
Total
1965
$4.720.00
$7,500.00
$12,220.00
1966
4,720.00
7,500.00
12,220.00
1967
4,720.00
7,500.00
12.220.00
1968
4,720.00
7,010.00
11,730.00
1969
4,720.00
7,010.00
11,730.00
1970
4,720.00
7,010.00
11,730.00
Et comme l'article 523 invoqué le prévoit, le taux de la taxe ne devait pas excéder un pour cent de l'évaluation municipale comprenant toutes les taxes, tant générales que spéciales, de sorte qu'il eut été légal de décréter l'imposition selon les données suivantes:
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1965
$12,220.00
0.8%
$97.76
1966
12,220.00
0.8%
97.76
1967
12,220.00
0.8%
97.76
1968
11,730.00
0.8%
93.84
1969
11,730.00
0.9%
105.57
1970
11,730.00
11,730.00
1.0%
117.30
$609.99
Le contribuable a payé à la demanderesse $13,421.04 au lieu de $609.99, un surplus de $12,811.05, dont il a tenté en vain d'obtenir remboursement avant d'exercer le présent recours soit le 31 mai et 13 août 1971.
Voici enfin par quels calculs le premier juge détermine les montants remboursables par la Ville:
Montant payé
Montant à déduire
Montant remboursable
1965
$1,039.20
$97.76
$941.44
1966
1,039.20
97.76
941.44
1967
1,039.20
97.76
941.44
1968
2,738.86
93.84
2,645.02
1969
2,486.25
105.57
2,380.68
1970
3,038.75
117.30
2,921.45
Les sommes ainsi remboursables furent payées aux dates que voici:
$941.44
le 23 juin 1965
$941.44
le 27 mai 1966
$941.44
le 1er mai 1967
$2,645.02
le 3 avril 1968
$2,380.68
le 28 avril 1969
$2,921.45
le 21 mars 1970
$2,039.58
le 16 novembre 1970
Pour ce qui est de l'action intentée à la Commission scolaire, le premier juge résume ainsi le taux de la taxe, la valeur inscrite au rôle d'évaluation et le montant chargé à la demanderesse appelante et payé par elle:
Taux de la taxe
Valeur inscrite au rôle d'évaluation
(A) (B) (C) (D)
Montant chargé payé par la demanderesse
1965-6
1.45%
$129,900.00
$1,883.56
1966-7
1.54%
129,900.00
2,000.86
1967-8
1.65%
203,075.00(*)
3,350.83
1968-9
1.80%
276,250.00
5,191.18
1969-70
1.75%
276,250.00
4,834.42
1970-71
1.75%
276,250.00
4,834.42
(*) L'évaluation municipale, en 1967 était de $129,900.00, et en 1968, de $276,250.00; la taxe a été
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imposée sur une valeur moyenne de $203,075.00 approximativement. La demanderesse prétend donc avoir payé à la défenderesse en taxes scolaires $22,095.27.
Si l'on avait appliqué l'art. 523 de la Loi des cités et villes, on en serait arrivé aux résultats suivants, selon le premier juge:
Année
Valeur imposable
Taux
Montant
1965-66
$12,220.00
1.45%
$177.19
1966-67
12,220.00
1.54%
188.19
1967-68
11,975.00
1.65%
197.59
1968-69
11,730.00
1.80%
211.14
1969-70
11,730.00
1.75%
205.27
1970-71
11,730.00
1.75%
205.27
$1,184.65
Voici comment le premier juge détermine les sommes remboursables par la Commission scolaire:
La demanderesse a droit au remboursement de $22,095.27 moins $1,184.65, soit $20,910.62 plus les intérêts rajustés à la somme de $2,956.69, ou un grand total de $23,867.31.
III — Les jugements de la Cour supérieure et les arrêts de la Cour d'appel
Le premier juge tient que l'art. 523 de la Loi des cités et villes s'applique à la terre de l'appelante qui doit par conséquent bénéficier des avantages conférés par cette disposition:
... la propriété de la partie demanderesse, louée à M. Isidore Pollack qui y habite et en fait l'exploitation, est une terre en culture ou affermée mais dont une partie est terre non défrichée. Les lots 248 et 249 constituent donc un bien immeuble visé par l'article 523 de la loi des Cités et Villes.
Le premier juge considère que les actions intentées par l'appelante sont des actions en nullité fondées sur l'art. 33 du Code de procédure civile. Quoique ces actions concluent également au remboursement des taxes et cotisations payées indûment, le premier juge exprime l'avis qu'il ne s'agit
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pas à proprement parler d'actions en répétition de l'indu fondées sur les art. 1047 et suiv. du Code civil car les argents payés l'ont été en vertu de rôles d'évaluation et de perception en vigueur.
Le premier juge qualifie l'art. 523 de la Loi des cités et villes d'exemption partielle de taxes obligeant la Ville à taxer les propriétés en question suivant les dispositions exceptionnelles de cet article. En ignorant la règle d'exemption, la Ville imposait au contribuable un fardeau plus lourd que celui qu'elle est autorisée à imposer par la loi. Il s'agit là, pour le premier juge, d'un abus du pouvoir de taxation, d'un acte ultra vires et d'une «injustice flagrante équivalant à fraude».
Cependant, bien que l'appelante ait demandé le remboursement des pleins montants payés à la Ville et à la Commission scolaire, le premier juge en déduit les sommes que celles-ci auraient pu réclamer en conformité de l'art. '523 de la Loi des cités et villes.
Enfin, le premier juge réfère, entre autres, à l'arrêt Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi, [1973] R.C.S. 681, à l'art. 381 de la Loi des cités et villes, ainsi qu'au par. 3 de l'art. 35 du Code de procédure civile; il exprime l'avis que ces deux dernières dispositions ne font pas obstacle à l'action en nullité fondée sur l'art. 33 du Code de procédure civile et que si le recours en cassation de l'art. 381 de la Loi des cités et villes avait été institué en Cour provinciale, celle-ci aurait dû le référer à la Cour supérieure dont les juges sont nommés par le gouvernement fédéral.
En Cour d'appel, [1979] C.A. 88, les motifs principaux ont été rédigés par le juge Turgeon. Le juge Mayrand y souscrit en ajoutant quelques observations et le juge en chef Rinfret partage l'opinion de ses deux collègues.
Et le juge Turgeon et le juge Mayrand expriment l'avis que le dossier ne permet en aucune façon de conclure que les autorités municipales et scolaires aient agi frauduleusement. Je veux indiquer dès maintenant que je partage entièrement leur avis sur ce point. Non seulement n'y a-t-il
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aucune preuve de fraude ou d'acte équivalant à fraude, mais aucune des deux actions ne comporte même d'allégation à cet effet.
D'autre part, le juge Turgeon et le juge Mayrand laissent entendre que l'appelante peut avoir été négligente en n'attaquant pas le rôle d'évaluation dès le début par voie d'appel au bureau de révision. Je ne crois pas, avec égard, que le dossier permette de conclure dans ce sens. L'appelante avait contesté sans succès le rôle d'évaluation pour l'année d'imposition 1962: Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Ste-Foy, [1963] R.L. 221; elle a par ailleurs contesté avec succès le rôle d'évaluation pour l'année 1971, quant au terrain seulement. Nous ignorons tout des causes de son inaction entre temps.
Le juge Turgeon opine qu'il appartenait aux estimateurs de la Ville de décider si la terre de l'appelante pouvait bénéficier du régime particulier de l'art. 523 de la Loi des cités et villes. Il le dit d'abord à propos du dernier alinéa de l'art. 523 mais il étend ensuite ce commentaire à toutes les dispositions de cet article [aux pp. 89 et 90]:
Pour que ce dernier paragraphe de l'article 523 puisse s'appliquer, l'intimée, qui était une corporation, devait établir qu'elle n'avait pas acquis la terre pour fins de lotissement, de développement domiciliaire, industriel ou commercial, de spéculation ou d'opérations immobilières quelconques. C'était une question de fait que ne pouvaient apprécier les évaluateurs si elle ne leur était pas soumise et qu'il incombait à l'intimée de mettre en preuve devant le Conseil si elle prétendait avoir droit au régime spécial d'évaluation établi par l'article 523 de la Loi des cités et villes.
[…]
En 1965, le rôle d'évaluation décrivait la propriété de la demanderesse intimée comme terrain et bâtisses sans mention qu'il s'agissait d'une terre partiellement en culture et partiellement non défrichée. Il était ainsi impossible aux évaluateurs et au Conseil de décider que l'intimée pouvait avoir droit au régime particulier de l'article 523.
Ensuite, le juge Turgeon qualifie la disposition pertinente de l'art. 523, soit le deuxième alinéa, non pas, comme le premier juge le fait, de disposition relative au pouvoir d'imposition, mais plutôt de disposition relative à l'évaluation, et il considère
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les recours de l'appelante comme des recours en réduction de l'évaluation [aux pp. 90 et 93]:
Avec déférence, je ne partage pas l'opinion du premier juge. Les deux lots de la demanderesse intimée étaient imposables, mais, en vertu de l'article 523 de la Loi des cités et villes, ils ne devaient pas être évalués à leur valeur réelle, mais dans les limites de cet article 523, soit à un taux que j'appellerai préférentiel. Les recours exercés par la demanderesse intimée ne sont pas des recours en cassation de rôles, mais des demandes en réduction du montant de l'évaluation.
[…]
... dans les présents appels, nous ne sommes pas en présence de cas de nullité de rôles d'évaluation et de perception, mais de surestimation des terrains de la demanderesse intimée. Nous ne sommes pas saisis de recours en cassation, mais de demandes en réduction de taxes.
Le juge Turgeon en conclut donc qu'il s'agit d'un cas visé par l'arrêt Shannon Realties Ltd. v. Ville de St. Michel, [1924] A.C. 185; (1922) 64 R.C.S. 420, sous son aspect «évaluation», et que l'appelante aurait dû utiliser les moyens de contestation du rôle d'évaluation prévus à la Loi des cités et villes dont l'appel au bureau de révision ou au conseil municipal, et l'appel à la Cour provinciale.
Le juge Turgeon précise aussi qu'à son avis il ne s'agit pas d'un cas régi par l'arrêt Donohue Bros. v. Corporation of the Parish of St. Etienne de La Malbaie, [1924] R.C.S. 511.
Le juge Turgeon et le juge Mayrand insistent de plus, comme on l'avait fait dans l'arrêt Shannon, sur l'importance de protéger la stabilité des budgets municipaux et scolaires.
Enfin, le juge Turgeon et le juge Mayrand trouvent inutile de se prononcer sur la question de la constitutionnalité de l'art. 35 du Code de procédure civile, par. 3, que l'on avait soulevée devant eux.
Le juge Turgeon se contente d'observer que la Cour supérieure a juridiction prima facie, compte tenu des montants en litige et des allégations d'ultra vires.
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IV — La terre de l'appelante est-elle une terre en culture selon l'acception de l'art. 523 de la Loi des cités et villes?
La preuve consiste uniquement en admissions et en documents produits de consentement, mais les intimées ne concèdent pas que la terre de l'appelante soit une terre en culture selon l'acception de l'art. 523.
Comme le fait observer le premier juge, il fut un temps où l'on a cru et décidé qu'une terre ne peut bénéficier du régime de l'art. 523 de la Loi des cités et villes à moins qu'elle ne soit la propriété d'un cultivateur de profession lequel doit tirer de l'exploitation de la terre une partie importante de ses revenus: Poulin c. Corporation municipale de Ville de Saint-Georges, [1959] R.L. 449; Jobin c. Ville de Ste-Foy, [1963] R.L. 214; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Ste-Foy (précité); Cassulo c. Ville de Ste-Foy, [1965] R.L. 65.
Toutefois la jurisprudence a changé. La tendance la plus récente et dominante est de ne retenir, aux fins de l'art. 523, que le fait physique de l'utilisation de la terre ou le fait qu'elle soit affermée, et non pas le statut de son propriétaire, sauf peut-être s'il y a allégation de spéculation dans le sens du dernier alinéa de l'art. 523: Cousineau c. Cité de Chomedy, [1965] R.L. 162; Mangold c. Municipalité de la Paroisse de l'Île Bizard, [1967] R.L. 458; De Gaspé Beaubien c. Municipalité de la paroisse de Notre-Dame de d'Île Perrot, [1970] R.L. 52; Dame Béique c. Ville de Boucherville, [1970] C.S. 619; Corporation de la paroisse Saint-Raphaël de l'Île Bizard c. Immeubles Île Bizard Ltée, [1971] C.A. 719.
Le procureur de la Ville nous invite dans son mémoire à revenir à la jurisprudence antérieure.
Il est possible que certains des jugements de cette jurisprudence antérieure comportent les conclusions qui s'imposent, compte tenu de chartes particulières comme celle qui régissait la Ville de Sainte-Foy avant 1965. Nous n'avons pas à le décider. Cette réserve faite, je ne crois pas qu'il y ait lieu de revenir à la jurisprudence antérieure car la jurisprudence plus récente est seule fidèle au texte de l'art. 523 et me parait avoir été entérinée
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par cette Cour dans Ville de St-Bruno de Montarville c. Mount Bruno Association Ltd., [1971] R.C.S. 623.
11 est vrai que cet arrêt traite principalement de terres non défrichées ou terres à bois. Mais la Cour de magistrat avait tenu que l'art. 523 est destiné à favoriser une culture agricole ou une autre et que, pour avoir droit aux avantages créés par cette disposition, il fallait démontrer que la terre en question est exploitée pour en tirer un revenu. La Cour d'appel a repoussé cette distinction dans le passage suivant du juge Hyde, cité aux pp. 625 et 626 par le juge Pigeon qui rend le jugement de cette Cour:
[TRADUCTION] En toute déférence, je ne vois aucune justification d'une telle restriction à l'art. 522.
Il est clair que le terrain en question est une «terre à bois» au sens de cet article. Nous n'avons pas à rechercher si ces terres à bois sont gardées à des fins d'agrément privées ou publiques, comme parc ou ceinture de verdure, ou pour la conservation de richesses naturelles, ou comme réserve pour la protection des oiseaux ou du gibier, ou à des fins lucratives (autres que celles visées par le dernier alinéa de l'art. 522, ajouté par 8-9 Eliz. II, c. 76, art. 36). Il est fort possible qu'il soit dans l'intérêt public de les conserver à certaines fins.
Et le juge Pigeon de poursuivre plus bas, aux pp. 626 et 627:
À mon avis, il faut ici s'en tenir à la règle fondamentale d'interprétation: rechercher le sens des mots dont le législateur s'est servi au lieu de spéculer sur ses intentions. Il a mentionné en premier lieu «terre en culture ou affermée, ou servant au pâturage des animaux», ensuite il a dit «de même que toute terre non défrichée ou terre à bois». Cette deuxième catégorie de terre est donc complètement indépendante de la première. Le fait d'avoir mentionné en premier lieu la terre en culture ne justifie pas l'affirmation que, dans ce texte, la notion d'agriculture est transcendante.
Sous réserve du dernier alinéa de l'art. 523, je suis d'avis que le juge Montgomery énonce la bonne doctrine dans l'obiter dictum suivant qu'il écrit dans Industrial Glass Co. c. Cité de LaSalle, [1969] B.R. 231 aux pp. 236 et 237:
[TRADUCTION] L'exemption s'applique à un type de terre, non pas à un type de propriétaire et j'estime qu'au
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fond il est sans importance que le propriétaire de la terre non défrichée ou de la terre à bois soit un agriculteur, un homme d'affaires ou une société de commerce[1].
Il n'y a donc pas lieu de distinguer là où l'art. 523 ne distingue pas et de s'interroger sur le statut du propriétaire de la terre en culture, sur les revenus qu'elle produit ou sur des facteurs autres que ceux que l'article mentionne.
Cependant, la Commission scolaire soutient qu'il incombait à l'appelante d'établir qu'elle n'avait pas acquis cette terre pour fins de lotissement, de développement domiciliaire, industriel ou commercial, de spéculation ou d'opérations immobilières quelconques, ainsi que le prévoit le dernier alinéa de l'art. 523. Comme nous l'avons vu plus haut, la Cour d'appel écrit que l'appelante aurait dû faire cette preuve aux estimateurs — une question sur laquelle je reviendrai — ; la Commission scolaire reprend le même argument à propos du fardeau de la preuve devant le premier juge. La Commission scolaire souligne au surplus que la terre et la résidence qui s'y trouve ont été louées au moyen de deux baux distincts lesquels constitueraient des «opérations immobilières»; elle fait également observer que pour l'année d'imposition 1971, l'appelante n'a contesté le rôle d'évaluation que pour le terrain mais non pas pour les bâtisses; elle souligne enfin que la terre en question a été vendue en 1972 pour la somme de 649 519,06 $.
La Commission scolaire conclut donc sur ce point dans son mémoire qu'il est «douteux que les faits justifient de façon certaine l'application de l'article 523».
C'est à l'appelante, il est vrai, qu'il incombe d'établir les circonstances qui lui permettent de bénéficier d'un dégrèvement fiscal exceptionnel. Mais, cette preuve faite, l'appelante n'a ni à démontrer une proposition négative, ni à prouver qu'elle n'est pas visée par l'exception à l'exception. Une fois qu'il est admis, c'est le cas, qu'une partie de la terre en question est partiellement cultivée et l'autre partie, boisée, c'est selon moi à la Ville ou à la Commission scolaire de prouver, si elles le peuvent, que la terre a été acquise pour l'une des fins mentionnées au dernier alinéa de l'art. 523: Cousineau c. Cité de Chomedy (précité) à la p. 188.
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Et il ne leur suffit pas de soulever un doute à ce sujet.
D'après la preuve que l'on trouve au dossier, ni la Commission scolaire ni la Ville n'ont réussi à se décharger de ce fardeau.
Le bail produit comme exhibit P-5, par lequel l'appelante loue la terre et les bâtisses qui s'y trouvent — et non pas seulement le terrain, comme il est dit dans les admissions — à Isidore Pollack est un bail à ferme annuel et renouvelable régi par les anciens art. 1646 à 1654 du Code civil: le locataire s'y engage à cultiver la terre et plus particulièrement le verger; le loyer est payable en argent, à raison de 350 $ par mois et de 1 $ par minot de pommes récoltées chaque année. Ainsi donc, la terre en question n'est pas seulement cultivée, elle est aussi affermée comme le prévoit le premier alinéa de l'art. 523 de la Loi des cités et villes. Je doute qu'un bail à ferme puisse constituer une opération immobilière au sens du dernier alinéa de cet article, sans quoi il y aurait contradiction entre les deux dispositions. Du moins, un bail à ferme ne saurait à lui seul faire présumer que la terre a été acquise pour l'une des fins mentionnées au dernier alinéa de l'art. 523.
Le bail produit comme exhibit P-4 porte sur la résidence et le terrain qui l'entoure — et non pas seulement sur les bâtiments, comme il est dit dans les admissions. C'est un bail ordinaire annuel et renouvelable quoique le locataire s'y engage à protéger tous les arbres, arbustes, plantes et fleurs. Le dossier ne révèle pas pourquoi on a signé deux baux distincts et pourquoi l'appelante n'a pas contesté l'évaluation des bâtisses pour l'année d'imposition 1971. Comme la résidence en question est celle de l'affermataire qui s'est engagé à cultiver la terre, je ne trouve pas anormal, vu l'état de la preuve au dossier, de considérer cette résidence comme la maison qui sert à l'habitation du cultivateur, au sens du deuxième alinéa de l'art. 523.
Le reste de la preuve documentaire révèle que l'appelante a été constituée en corporation par lettres patentes le 28 octobre 1952 pour des fins d'agriculture, qu'elle a acquis les lots 248 et 249 le 4 novembre 1952 pour un prix que le dossier ne
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mentionne pas, pas plus que les autres conditions et circonstances de cette acquisition, et qu'elle les a affermés à Isidore Pollack depuis 1954.
Devant cette preuve documentaire et les admissions citées plus haut, le premier juge a conclu que la terre de l'appelante est un bien immeuble visé par l'art. 523 de la Loi des cités et villes. Cette conclusion n'a pas été remise en question par la Cour d'appel et, pour ma part, je suis incapable de dire qu'elle est erronée.
V — La procédure appropriée
1. Nature des procédures intentées par l'appelante
Les procédures intentées par l'appelante comportent deux volets. L'appelante demande d'une part que les rôles d'évaluation et les rôles de perception de la Ville ainsi que les rôles de perception de la Commission scolaire soient déclarés nuls quant à elle pour les années pertinentes, vu l'inobservation par la Ville et la Commission scolaire de l'art. 523 de la Loi des cités et villes. Elle demande d'autre part le remboursement des taxes et cotisations payées indûment.
Par leur premier volet, ces procédures sont des actions directes en nullité fondées sur l'art. 33 du Code de procédure civile et elles relèvent de la compétence de la Cour supérieure en vertu du pouvoir de surveillance et de réforme qu'elle exerce sur les tribunaux du Québec, à l'exception de la Cour d'appel, ainsi que sur les corps politiques et les corporations dans la province.
Par leur second volet, ces procédures sont à mon avis, — et je l'exprime avec égard pour l'opinion contraire — des actions que l'on ne peut distinguer d'actions en répétition de l'indu, du moins une fois obtenue par les mêmes procédures, l'annulation des rôles pertinents: Faribault, Traité de Droit civil du Québec, t. 7 bis, aux pp. 128 et 129. Cependant, les conclusions en répétition de l'indu ne sont pas autonomes. Le rejet des conclusions en nullité entraînerait logiquement celui des conclusions en répétition de l'indu.
Il importe donc principalement de décider si, compte tenu des principes établis par la jurisprudence, l'action directe en nullité est le recours
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approprié par lequel l'appelante peut se plaindre de l'inobservation des dispositions de l'art. 523.
2. Rappel des principes
D'après les principes établis par la jurisprudence, il faut distinguer deux hypothèses.
Dans la première hypothèse, la municipalité, en évaluant un objet imposable, applique une méthode fautive ou un principe erroné d'évaluation d'où il résulte par exemple une surévaluation et, par voie de conséquence, une imposition accrue. Dans ce cas, le contribuable doit avoir recours aux moyens généralement expéditifs de se pourvoir contre le rôle d'évaluation qui sont prévus dans les lois municipales, par exemple, en l'espèce, l'appel au bureau de révision prévu à l'art. 495 de la Loi des cités et villes, ensuite l'appel à la Cour provinciale, prévu à l'art. 504, et enfin, lorsque la taxe foncière basée sur l'évaluation municipale en litige atteint cinq cents dollars, l'appel à la Cour d'appel prévu à l'art. 514.
Le contribuable qui néglige ou s'abstient d'avoir recours à ces moyens expéditifs et spéciaux est irrecevable à contester le rôle d'évaluation en Cour supérieure, en tout ou en partie, en demande ou en défense, sauf peut-être au cas de fraude: arrêt Shannon (précité); Bergeron c. St. Charles de Mandeville, [1953] B.R. 559.
Dans la seconde hypothèse, la municipalité évalue pour fin d'imposition et taxe un objet exempt d'impôt. On tient alors qu'elle a posé des actes ultra vires tant dans l'évaluation que la taxation et que ces actes peuvent être attaqués devant les tribunaux supérieurs de droit commun, tel la Cour supérieure, en demande ou en défense, pour le tout ou pour partie si la matière est divisible. Il n'importe pas dans cette hypothèse que le contribuable ait omis de se prévaloir des moyens expéditifs et spéciaux prévus par la loi, si tant est qu'ils soient ouverts; il n'importe pas non plus, s'il s'en est prévalu, qu'il ait échoué: Toronto Railway Co. v. Toronto Corporation, [1904] A.C. 809; Canadian Oil Fields Co. v. Village of Oil Springs (1907), 13 O.L.R. 405; City of Victoria v. Bishop of Vancouver Island (1921), 59 D.L.R. 399; affaire Donohue Bros. (précitée); Montreal Light, Heat & Power Consolidated v. City of Westmount, [1926] R.C.S. 515;
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Canadian Allis-Chalmers Ltd. v. City of Lachine, [1934] R.C.S. 445 à la p. 455; Bennett & White (Calgary) Ltd. v. Municipal District of Sugar City No. 5, [1950] R.C.S. 450; [1951] A.C. 786; Board of School Commissioners of the Municipality of Greenfield Park c. Hôpital Général de St-Lambert, [1967] B.R. 1; Richmond Pulp & Paper Co. of Canada Ltd. c. Corporation de la Ville de Bromptonville, [1970] R.C.S. 453; Francon Ltée c. Commission des écoles catholiques de Montréal, [1979] 1 R.C.S. 891; Kew Property Planning and Management Ltd. c. Corporation of the Town of Burlington, [1980] 2 R.C.S. 598.
Il faut donc déterminer laquelle de ces deux hypothèses s'applique. En passant outre à l'art. 523 de la Loi des cités et villes, la Ville et la Commission scolaire ont-elles appliqué une méthode fautive ou un principe erroné d'évaluation ou bien ont-elles passé outre à une exemption et taxé au-delà de ce qui leur est permis par la loi? De façon plus particulière, l'art. 523 est-il relatif au pouvoir d'évaluation ou bien au pouvoir de taxation?
3. Qualification de l'art. 523 de la Loi des cités et villes
Ce sont principalement les deux premiers alinéas de l'art. 523 qui sont en cause.
Le premier alinéa décrit d'abord ce qu'est une terre en culture pour les fins de l'article tout entier. Le reste du premier alinéa est incontestablement relatif au pouvoir de taxation dont, par exception aux art. 521 et 522, il limite le taux à un montant n'excédant pas 1 p. 100 de l'évaluation municipale, comprenant toutes les taxes, tant générales que spéciales.
À ce sujet, la Ville de Sainte-Foy a clairement excédé ses pouvoirs en taxant les immeubles de l'appelante à 1.1 p. 100 pour l'année d'imposition 1970. Cet excès de pouvoir n'entraîne qu'un excédent de taxe de 11,73 $ dans la mesure où l'immeuble est considéré comme terre en culture et il faudrait invoquer la règle de minimis si cette somme seule était en cause. Mais il faut accorder cette somme à l'appelante si celle-ci a droit au reste. C'est ce qu'a fait le premier juge. Dans ce
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cas, ce n'est pas le rôle d'évaluation qui est nul, c'est le rôle de perception; et non pas par suite de la nullité du rôle d'évaluation comme dans les autres cas, mais à cause du taux de taxation.
Quant au deuxième alinéa de l'art. 523, il semble à première vue relatif à l'évaluation. Mais cette apparence ne résiste pas à l'analyse quand on va au-delà des formes de ces dispositions et que l'on examine leurs effets concrets.
Le deuxième alinéa de l'art. 523 ne s'applique pas de la même façon à la terre, à la maison qui sert à l'habitation du cultivateur et aux granges, écuries et autres bâtiments servant à l'exploitation de la terre.
S'agit-il par exemple de la grange, des écuries et autres bâtiments qui servent à l'exploitation d'une terre de quinze arpents ou plus, l'effet concret de la disposition, — du moins lorsqu'est atteinte pour le terrain seulement la limite de 100 $ l'arpent, — équivaut à les exempter totalement de taxes, tant générales que spéciales, pour fins scolaires comme pour fins municipales, quelle que soit leur valeur, nonobstant l'art. 488. Au surplus, cette exemption complète est contenue toute entière dans le seul deuxième alinéa de l'art. 523. Elle ne dépend pas du premier. A mon avis, si les estimateurs de la Ville évaluent séparément de tels bâtiments pour fins d'imposition, alors que ces bâtiments ne sont pas effectivement taxables vaudraient-ils des millions, ils excèdent leurs pouvoirs.
S'agit-il d'autre part de la maison qui sert à l'habitation du cultivateur sur une terre de quinze arpents ou plus? Elle aussi se trouve effectivement exempte en totalité de toute taxe générale et spéciale, municipale et scolaire, nonobstant l'art. 488, pourvu que sa valeur n'excède pas 10 000 $. Ici encore, l'exemption complète dépend uniquement du deuxième alinéa de l'art. 523 et ne doit rien au premier. Sauf pour l'évaluation préliminaire qui permet de déterminer que la valeur de cette maison n'excède pas 10 000 $, cette maison ne relève pas de la compétence des estimateurs. Si ces derniers l'évaluent séparément et portent cette valeur au rôle d'évaluation alors que la maison n'est pas effectivement taxable, ils excèdent leurs pouvoirs.
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Cette maison vaut-elle plus de 10 000 $? Alors la taxe est calculée comme suit pour fins municipales: on soustrait 10 000 $ de la valeur réelle de la maison et on multiplie le résultat par le pourcentage de la taxe jusqu'à concurrence d'un maximum de 1 p. 100. Je crois qu'il s'agit là d'une exemption partielle dont il est impossible de mesurer la portée sans faire jouer à la fois le premier et le deuxième alinéa de l'art. 523. Une exemption, quoique partielle, reste une limite effective au pouvoir de taxation et elle participe à sa nature. Sans doute, parce que l'exemption n'est que partielle et que la maison reste taxable, celle-ci n'échappe-t-elle pas complètement à la compétence des estimateurs. Mais à mon avis, ceux-ci excèdent leurs pouvoirs quand ils l'évaluent comme si elle était pleinement taxable, sans tenir compte du dégrèvement prescrit par la Loi.
S'agit-il enfin de la terre, quand elle mesure quinze arpents ou plus? Alors, si elle vaut plus de 100 $ l'arpent, la Loi fixe arbitrairement l'assiette de la taxe à 100 $ l'arpent tout en maintenant le taux de la taxe à un maximum de 1 p. 100 pour fins municipales, y compris toutes les taxes tant générales que spéciales. Il me paraît qu'il s'agit encore d'un cas d'exemption partielle dont on ne peut mesurer la portée pour fins municipales sans considérer l'effet combiné des deux premiers alinéas de l'art. 523. Sauf pour l'évaluation préliminaire qui permet de déterminer que la terre vaut plus de 100 $ l'arpent, cette terre échappe à la compétence des estimateurs: une fois atteinte la limite de 100 $, la Loi enjoint aux estimateurs d'arrêter leur évaluation et d'inscrire la valeur qu'elle a fixée elle-même pour alléger le fardeau fiscal du cultivateur. La disposition ne laisse aucune discrétion aux estimateurs en la matière, ce qui est caractéristique de l'exemption, et ils excèdent leurs pouvoirs s'ils évaluent la terre comme si elle était taxable à sa valeur réelle. L'effet du deuxième alinéa serait identique s'il prescrivait que la terre «n'est pas imposable sur une valeur dépassant» 100 $ l'arpent comme le fait l'article suivant de la Loi des cités et villes, l'art. 524, qui prescrit qu'un terrain de golf, dans certaines circonstances, «n'est pas imposable sur une valeur dépassant» 500 $ l'arpent.
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Je suis en désaccord avec les propositions suivantes que l'on trouve dans le mémoire de la Commission scolaire et qui semblent avoir été acceptées par la Cour d'appel:
L'article 523 L.C.V. pose une règle d'imposition et une règle d'évaluation. Ici, seule la règle d'évaluation est en cause.
Il me paraît au contraire que les deux premiers alinéas de l'art. 523 établissent un régime fiscal intégré pour la terre en culture, la maison du cultivateur et les bâtiments qui servent à l'exploitation de la terre. Ce régime spécial a pour but d'alléger le fardeau fiscal qui pèse sur la terre en culture en limitant corrélativement le pouvoir fiscal des villes et des commissions scolaires. Essentiellement, ce régime crée une exemption fiscale ou un dégrèvement soit complet soit partiel selon l'immeuble visé, et qui trouve sa source et sa mesure soit dans le premier alinéa de l'art. 523, soit dans le deuxième, soit dans les deux. Si le premier alinéa réduit le taux maximum de la taxe municipale, le deuxième détermine dans quelle mesure restreinte la terre, la maison et les autres bâtiments sont sujets à la taxe ainsi plafonnée. Le deuxième alinéa détermine également dans quelle mesure restreinte la terre, la maison et les autres bâtiments sont sujets à la cotisation scolaire.
À mon avis, et je l'exprime avec égard, la Cour d'appel assimile à tort la fonction des estimateurs en l'espèce à celle dont il est question dans l'affaire Shannon (précitée).
L'affaire Shannon comporte deux aspects. On y attaquait d'une part un rôle d'évaluation complet au motif que les estimateurs avaient grossièrement surévalué un certain nombre d'immeubles dans la municipalité et n'avaient pas respecté le principe de l'uniformité des évaluations. Le contribuable se plaignait d'autre part de ce qu'on ne l'avait pas fait profiter d'un régime spécial relatif aux terres en culture établi par la Charte de la Ville de Saint-Michel.
La majorité de cette Cour, confirmée par le Comité judiciaire, a décidé que l'action directe en nullité était exclue pour contester les évaluations faites suivant des principes erronés ou des méthodes
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fautives, du fait que la loi avait créé des mécanismes spéciaux de contestation par voie d'appel.
L'évaluation dont il est question dans l'arrêt Shannon est cette sorte de jugement que des estimateurs portent sur un ou plusieurs objets, selon des méthodes et des principes toujours discutables, pour en fixer la valeur qui reste toujours approximative. L'évaluation n'a rien d'une science exacte et l'expérience enseigne qu'elle est susceptible d'aboutir à des résultats fort variables selon les techniques employées. C'est de l'évaluation entendue dans cette acception ordinaire qu'il s'agit dans l'arrêt Shannon.
Ce n'est pas notre cas.
L'appelante ne conteste pas que la valeur fixée par les estimateurs de la Ville pour sa terre, sa maison et ses autres bâtiments soit leur valeur réelle. Elle ne s'attaque pas aux méthodes d'estimation employées pour fixer cette valeur. Ce qu'elle reproche aux estimateurs c'est de ne pas avoir effectué des opérations mathématiques précises qui n'ont rien à voir avec l'évaluation proprement dite mais que la Loi leur imposait de faire pour que le contribuable puisse profiter du soulagement fiscal qu'elle lui accorde. De façon plus spécifique, l'appelante reproche aux estimateurs dans le cas du terrain de ne pas s'être contentés de multiplier le nombre d'arpents par 100 $, mettant par là un terme à leur fonction d'estimation; de ne pas avoir soustrait 10 000 $ à la valeur de la maison, ce qui est étranger à la fonction d'estimation, et de ne pas s'être complètement abstenus d'évaluer les autres bâtiments servant à l'exploitation de la terre.
Dans l'arrêt Shannon, au surplus, la terre du contribuable était une terre en culture qui avait été taxée comme une terre ordinaire alors qu'elle aurait dû l'être conformément à une disposition de la Charte de la Ville de Saint-Michel se lisant en partie comme suit (1915, (Qué.), chap. 109, art. 28):
5731. Toute terre en culture ... est taxée ... à un montant proportionnel au quart de sa valeur telle qu'inscrite au rôle d'évaluation, à la condition que tel montant
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proportionnel n'excède pas cent cinquante piastres par arpent y compris les bâtisses dessus construites.
La terre en question avait été taxée sur une valeur excédant le quart de sa valeur réelle. La Ville de Saint-Michel avait intenté au contribuable une action en réclamation de cette taxe et cette action était encore pendante. Cette Cour et le Comité judiciaire ont décidé que la disposition était relative au pouvoir de taxation et que le contribuable pourrait l'invoquer comme moyen de défense à l'action que la Ville lui avait intentée.
Il est vrai que cette disposition de la Charte de la Ville de Saint-Michel était, dans son libellé, plus explicitement relative au pouvoir d'imposition que l'art. 523 de la Loi des cités et villes considéré dans son ensemble. Mais ce libellé s'apparente à celui de l'art. 524 de la Loi des cités et villes, cité en partie plus haut, qui permet d'établir une exemption fiscale partielle pour les terrains de golf, ressemblant dans ses effets, comme je l'ai indiqué, à l'exemption fiscale créée pour les terres en culture par l'art. 523. Les formes et les techniques employées pour créer l'exemption peuvent varier mais le but visé reste le même et c'est toujours d'exemption qu'il s'agit.
La qualification d'exemption d'imposition que je donne à l'art. 523 de la Loi des cités et villes est aussi celle que lui donne généralement la jurisprudence.
Ainsi, dans Industrial Glass Co. c. Cité de LaSalle (précité) le juge Casey écrit à son sujet à la p. 235:
[TRADUCTION] Selon moi, l'article vise à créer une exemption à l'égard de toute terre utilisée, directement ou indirectement, à des fins agricoles (au sens le plus large) ou gardée en réserve à ces fins.
Et dans le même arrêt, le juge Montgomery y réfère à la p. 236 comme à une partial exemption.
Dans Ville de St-Bruno de Montarville c. Mount Bruno Association Ltd. (précité) le juge Pigeon, écrivant au nom de la Cour, parle à la p. 627 de «l'exemption partielle de la terre non défrichée», de «l'évaluation maximale de la terre (deuxième alinéa)» et enfin du «régime fiscal particulier de la «terre non défrichée ou terre à bois»».
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Il est vrai que dans ces arrêts, on n'avait pas à qualifier l'art. 523 de la Loi des cités et villes pour décider si le contribuable peut l'invoquer par une action directe en nullité. La jurisprudence n'est pas abondante à ce sujet mais, généralement et sauf exception, celle qui existe considère que le fait de contrevenir à l'art. 523 donne ouverture à l'action directe en nullité.
Dans Laberge c. Cité de Montréal (1917), 27 B.R. 1, il s'agit d'une action intentée pour faire déclarer illégale l'évaluation municipale d'un immeuble faite en contravention d'une disposition comme celle de l'art. 523 de la Loi des cités et villes. La Cour supérieure avait maintenu une inscription en droit totale contre cette action au motif que le recours approprié était la procédure d'appel prévue par la Charte de la cité de Montréal. La Cour d'appel infirme ce jugement et rejette l'inscription en droit car elle considère comme ultra vires l'évaluation faite en contravention de la disposition et juge que cet acte ultra vires donne ouverture à l'action directe en nullité. Le juge Pelletier écrit, à la p. 3:
Si ces propriétés sont des terres en culture, le bureau des' estimateurs n'avait aucun droit quelconque de les évaluer à plus de $100 l'arpent, et, s'il l'a fait, il a clairement outrepassé ses pouvoirs.
Quant au juge Cross, il écrit à la p. 5:
[TRADUCTION] Il est bon de se faire une idée précise de la nature de l'action de l'appelant. Si elle n'était fondée que sur l'évaluation trop élevée du bien-fonds, il serait exact de dire que la Cour supérieure n'a pas à déterminer en l'espèce si l'évaluation est trop élevée. Mais l'action est fondée en partie sur une plainte, savoir que l'évaluation a été faite sans tenir compte d'un texte de loi fixant expressément le montant de l'évaluation.
Si on prouve que c'est bien ce qui s'est produit, je tiens pour évident que la Cour supérieure peut annuler ce qui a été fait contrairement au texte de loi.
Et, après avoir référé à la valeur maximale de 100 $ l'arpent, le juge Cross de poursuivre à la p. 7:
[TRADUCTION] ... dans cette mesure, le législateur à enlevé aux estimateurs et à toutes les autres personnes chargées de l'établissement et de la révision du rôle leur compétence à cet égard et a conféré au propriétaire de
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terres du type en question un droit, fondé sur le droit commun, d'intenter une action en vue d'obtenir l'application du texte de loi spécial ou, à tout le moins, l'annulation de ce qui a pu être fait contrairement à ce texte.
Il est vrai que l'arrêt Laberge c. Cité de Montréal est antérieur à l'arrêt Shannon (précité) et que certains des motifs que l'on y invoque ne tiennent plus après l'arrêt Shannon. Il est vrai également que le juge Brodeur, un juge qui fait partie de la majorité de cette Cour dans l'arrêt Shannon assimile l'arrêt Laberge à des arrêts qu'il désapprouve à la p. 454, tel l'arrêt Compagnie d'approvisionnement d'eau c. Ville de Montmagny (1915), 24 B.R. 416, une affaire où l'on avait, sur action directe, cassé un rôle d'évaluation au motif de sous-évaluation. Mais le juge Idington, lui, un autre juge de la majorité dans Shannon, fait une distinction entre l'arrêt Laberge et la jurisprudence écartée par l'arrêt Shannon, telle l'affaire Compagnie d'approvisionnement d'eau c. Ville de Montmagny (précitée). Le juge Idington écrit à la p. 428:
[TRADUCTION] Dans l'arrêt Laberge c. La Cité de Montréal, on découvre un autre fondement du droit invoqué par l'appelant, savoir l'exemption générale. Dans ses motifs concourants, le regretté juge Cross écarte expressément le cas d'une simple erreur quant au montant de l'évaluation pour fonder son jugement sur l'exemption partielle, dont il s'agissait dans cette affaire-là, créée par une disposition législative pour une durée déterminée, exemption qui semble avoir tiré son origine de circonstances très semblables à celles qui ont donné lieu à l'exemption partielle en l'espèce.
Je crois donc que l'arrêt Laberge c. Cité de Montréal est bien fondé dans ses conclusions comme dans plusieurs de ses motifs. Voir également Aubertin c. Cité de Montréal (1925), 31 R.L. 163; Cité de Rivière-du-Loup c. Nadeau, [1948] B.R. 778; Michaud c. Corporation municipale de la Ville de Matane, [1953] R. L. 329.
Je ne connais qu'un seul jugement allant carrément en sens inverse. C'est celui de la Cour supérieure dans Ehrensperger c. Ville de Laflèche, [1971] R.P. 372; on y décide qu'une contravention à l'art. 523 de la Loi des cités et villes ne donne pas ouverture à l'action directe en nullité du rôle d'évaluation sauf au cas d'injustice grave équivalant
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à fraude. Soit dit avec égard, ce jugement me paraît mal fondé.
On peut également mentionner Daoust c. Ville de Pincourt, [1971] R.P. 408 où la Cour supérieure dans une affaire du même genre, maintient une exception déclinatoire et renvoie l'action en cassation du rôle d'évaluation devant la Cour provinciale. Mais, comme le note l'arrêtiste, l'aspect constitutionnel de la question n'avait pas été soulevé. Je reviendrai à cet aspect.
La Cour d'appel réfère aussi à l'arrêt Boyce c. Cité de Québec (1929), 46 B.R. 349 où le contribuable se plaignait, entre autres, de ce qu'on ne l'avait pas fait profiter d'une disposition de la Charte de la Cité de Québec fixant pour dix ans le taux de cotisation des terrains vacants employés pour les fins de la culture. La Cour d'appel le déboute en observant qu'il ne s'était pas plaint dans les délais prescrits par la Charte mais c'est là un obiter dictum car la Cour d'appel avait auparavant conclu que le terrain du contribuable n'était pas un terrain vacant employé à la culture.
La Cour d'appel réfère enfin à l'arrêt Protestant School Board of Greater Montreal c. Grayron Industries Ltd., [1972] C.A. 368. Une terre y avait été évaluée comme si elle mesurait 1,820,718 pieds carrés alors qu'elle comptait 567,000 pieds carrés de moins. Le contribuable qui avait payé l'impôt prétendait que l'on avait taxé ce qui n'existait pas. La Cour d'appel rejette cette prétention en tenant que le bien imposable existait et qu'il s'agissait d'une simple erreur d'évaluation. Il entrait dans les attributions administratives des estimateurs d'établir les mesures de la terre et leur erreur pouvait donc être assimilée à une erreur d'évaluation. Ce cas est bien différent du nôtre.
4. Compétence des estimateurs et du bureau de révision
Ce que je viens de dire à propos de l'arrêt Protestant School Board of Greater Montreal c. Grayron Industries Ltd. m'amène à discuter des deux propositions plus haut citées de la Cour d'appel et selon lesquelles (a) la question de savoir si la terre de l'appelante doit bénéficier du régime spécial de l'art. 523 de la Loi des cités et villes serait une question de fait et (b) cette question
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entrerait dans les attributions des estimateurs — et du bureau de révision Ces deux propositions constituent une autre façon de dire que les seuls recours ouverts à l'appelante étaient de saisir les estimateurs de la question et, si elle ne réussissait pas à les convaincre, de suivre ensuite les voies spéciales d'appel prescrites par la Loi des cités et villes.
Concédons tout de suite que l'appelante aurait peut-être pu obtenir satisfaction en empruntant ces voies d'appel. Le succès qu'elle a obtenu à ce point de vue auprès du bureau de révision pour l'année d'imposition 1971 démontre cette possibilité. Cette possibilité est également démontrée par un arrêt comme Ville de St-Bruno de Montarville c. Mount Bruno Association Ltd. (précité) où la Ville et le contribuable sont parvenus jusqu'à cette Cour. Le contribuable a eu gain de cause en cette Cour comme en Cour d'appel. Voir aussi Protestant School Board of Greater Montreal v. Jenkins Bros. Ltd.; Commissaires d'Ecoles pour la Cité de Lachine v. Jenkins Bros. Ltd., [1967] R.C.S. 739.
Cependant, la question de savoir si la terre de l'appelante doit bénéficier du régime prescrit par l'art. 523 de la Loi des cités et villes n'est pas à mon avis, et je l'exprime avec égard pour l'opinion contraire, une simple question de fait.
Sans doute, pour décider si une terre est une terre en culture, faut-il en arriver à certaines conclusions préliminaires sur les faits. Ainsi faut-il décider si elle est effectivement et physiquement cultivée ou non défrichée. Mais les discussions que l'on trouve dans la jurisprudence citée plus haut et qui ont trait au statut du propriétaire de la terre, à la proportion de ses revenus qui proviennent de la culture de la terre ou à la vocation agricole d'une terre non défrichée illustrent assez bien que la question est essentiellement une question de droit: il faut en effet décider si la terre est une terre en culture au sens de l'art. 523.
Cette question n'est pas d'une nature différente de celle qui consiste à se demander par exemple si les machines d'un moulin à pulpe, des compteurs électriques ou un jeu de quilles sont meubles ou immeubles comme c'était respectivement le cas dans l'affaire Donohue Bros. (précitée), dans l'affaire Montreal Light, Heat & Power (précitée)
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et dans City of Toronto v. Olympia Edward Recreation Club Ltd., [1955] R.C.S. 454.
La réponse à cette première question détermine si les objets en cause sont imposables ou exempts de taxes. Or on a jugé que cette autre question est, elle aussi, une question de droit: affaire Olympia (précitée); affaire Jenkins Bros. (précitée) à la p. 742.
C'est compte tenu de la nature de ces deux questions indissociables qu'il faut examiner la seconde proposition de la Cour d'appel concernant les attributions des estimateurs et du bureau de révision
Suivant une jurisprudence constante que j'ai citée plus haut, quant il s'agit de décider si un immeuble est taxable ou exempt, en tout ou en partie, le fait que la loi fiscale municipale ait prévu des moyens d'appel spéciaux n'écarte par la juridiction de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure et il n'importe pas que le contribuable ait négligé d'avoir recours à ces moyens ou ait échoué en les exerçant. Pour écarter les conclusions de la Cour d'appel, on pourrait à la rigueur se contenter de rappeler cette jurisprudence mais ce serait le faire de façon incomplète et par un argument d'autorité. Il est préférable d'exposer les raisons qui ont inspiré cette jurisprudence.
Les estimateurs et les membres d'un corps comme le bureau de révision ont des attributions essentiellement administratives. Ce ne sont généralement pas des hommes de loi et ils ne constituent pas un tribunal supérieur. On s'est demandé s'il entre ou s'il peut entrer dans leurs attributions de trancher une question de droit comme celle du caractère imposable d'un immeuble, question qui était du ressort des tribunaux supérieurs en 1867, ou d'exercer, par voie d'appel ou autrement à propos de cette question, un pouvoir de contrôle comme celui qu'exerce le bureau de révision sur les estimateurs de la Ville.
Le sujet est complexe. Il a des ramifications constitutionnelles. Il a donné lieu à des divergences d'opinions marquées dont on trouve l'expression dans des arrêts comme Quance v. Thomas A. Ivey and Sons Ltd., [1950] O.R. 397; les arrêts Bennett
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& White (précités), l'arrêt Olympia (précité), et l'arrêt Re Minister of Municipal Affairs and l'Évêque catholique romain d'Edmundston (1972), 24 D.L.R. (3d) 534. Voir également «Municipal Tax Assessment and Section 96 of the British North America Act: The Olympia Bowling Alleys Case» par le juge en chef Bora Laskin, alors qu'il était professeur, (1955) 33 R. du B. Can. 993.
Je ne suis pas convaincu que ces divergences aient été complètement résolues et ce n'est pas dans la présente affaire, où elles ont été à peine effleurées, qu'il sera possible de les résoudre. Je me propose de ne traiter du sujet que dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour évaluer la seconde proposition de la Cour d'appel.
J'ai déjà cité plus haut le texte du premier paragraphe de l'art. 485 de la Loi des cités et villes relatif aux devoirs des estimateurs. L'article 494 de la même loi prescrit que le rôle d'évaluation, signé par au moins deux estimateurs et par le greffier, est déposé au bureau du conseil avec avis public de ce dépôt. Cet avis comporte que le rôle restera ouvert à l'examen des intéressés durant les trente jours qui suivent celui du dépôt. L'article 495 prescrit ensuite dans quels cas il peut être interjeté appel au conseil ou au bureau de révision et l'art. 496 définit les attributions du conseil et du bureau de révision:
495. Dans cet intervalle, quiconque croit devoir se plaindre du rôle tel que préparé, pour lui-même ou pour un autre, peut en appeler au conseil ou au bureau de révision, en donnant à cette fin, au greffier ou au secrétaire du bureau de révision, un avis par écrit contenant les motifs de sa plainte, et, s'il se plaint que l'évaluation de ses propriétés est trop élevée, il doit mentionner, dans l'avis, le montant de l'évaluation qu'il reconnaît juste.
496. Après l'expiration des trente jours mentionnés en l'article 492, le conseil, à sa première séance générale, ou le bureau de révision à une séance tenue à la date et à l'heure indiquées dans un avis public d'au moins cinq jours, prend en considération et juge les plaintes produites en vertu de l'article 495.
Après avoir entendu les parties et leurs témoins sous serment reçu par son président, ainsi que les estimateurs, s'ils désirent être entendus, et les témoins produits de la part de la municipalité, le conseil ou le bureau de
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révision maintient ou modifie le rôle selon qu'il lui paraît juste.
À mon avis, ces textes sont suffisamment généraux pour permettre à un contribuable comme l'appelante de se plaindre du rôle tel que préparé au motif que ce rôle le prive de l'exemption à laquelle il a droit en vertu de l'art. 523 de la Loi des cités et villes, et les membres du conseil ou du bureau de révision doivent prendre cette plainte en considération.
Saisis d'une pareille plainte, les membres du conseil ou du bureau de révision ne peuvent s'abstenir de statuer sans compromettre l'intégrité de leurs fonctions administratives. Ils doivent donc répondre afin d'exercer celles-ci en observant le Loi, autant qu'il leur est possible et comme il incombe à tous.
Mais ils ne peuvent se tromper à ce sujet car leur compétence administrative dépend de l'exactitude de la réponse qu'ils apportent à ces questions de droit. S'ils se trompent, ils demeurent assujettis au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure.
D'autre part, quand ils répondent, ils exercent une fonction incidente à leurs fonctions administratives et, du fait qu'ils doivent observer la Loi et ont l'occasion de l'exprimer, il ne s'ensuit pas qu'il leur appartient de la dire comme une cour de justice. Leur réponse n'a donc pas le caractère définitif de la chose jugée.
C'est pourquoi il reste possible au contribuable de recommencer par une action directe en nullité intentée en Cour supérieure, lors même qu'il a porté plainte au conseil ou au bureau de révision et que l'un ou l'autre a statué.
C'est pourquoi également la jurisprudence n'impose pas au contribuable de s'adresser aux instances administratives: elle estime qu'en cette matière de taxation et d'exemption le contribuable conserve le droit de s'adresser d'abord à un forum judiciaire comme la Cour supérieure qui a, lui, le pouvoir de trancher la question avec la force de la chose jugée.
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Je sais que cette façon de voir s'apparente plus à celle des juges de la minorité qu'à celle des juges de la majorité dans l'affaire Olympia (précitée) où il s'agissait d'un texte législatif encore plus explicite que les art. 495 et 496 de la Loi des cités et villes quant à la compétence des instances administratives. Elle se rapproche par contre de celle des juges de la majorité de cette Cour dans l'arrêt Bennett & White (précité) qui, sur ce point, me paraît avoir été approuvée par le Comité judiciaire. Au surplus, et comme cette Cour l'a observé dans l'arrêt Jones c. Edmonton Catholic School District No. 7, [1977] 2 R.C.S. 872, aux pp. 892 et 893, des arrêts comme l'arrêt Olympia (précité) doivent être envisagés à la lumière de décisions ultérieures telles Tomko c. Labour Relations Board (N.-E.), [1977] 1 R.C.S. 112 et, j'ajouterais aujourd'hui, de ce que le juge Pigeon écrit au nom de trois juges de cette Cour dans Procureur général du Québec c. Farrah, [1978] 2 R.C.S. 638, aux pp. 656 à 661.
Je m'abstiens cependant d'exprimer quelque opinion que ce soit sur la question de savoir si le contribuable peut s'adresser à la Cour supérieure par voie d'action directe, une fois atteinte une instance d'appel supérieure à celle du bureau de révision telle par exemple la Cour d'appel ou cette Cour, ou une fois que de telles instances se sont prononcées.
Je conclus donc, pour résumer, que la compétence restreinte des estimateurs et du bureau de révision en ce qui concerne l'application de l'art. 523 de la Loi des cités et villes n'exclut nullement le recours à la Cour supérieure par voie d'action directe en nullité.
J'ajouterai cependant que cette compétence restreinte des officiers de la Ville est la même qu'il s'agisse du premier ou du deuxième alinéa de l'art. 523; dans les deux cas ils peuvent être appelés à décider si une terre est une terre en culture au sens de la disposition; on ne saurait logiquement tenir qu'ils ne peuvent se tromper pour ce qui est du premier alinéa, puisqu'il s'agit explicitement de taxation, mais qu'ils pourraient errer dans les cadres de leur compétence pour ce qui est du deuxième alinéa, au motif qu'il s'agirait d'évaluation. La question est identique dans les deux cas et
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cette identité confirme à mon avis le caractère intégré des deux alinéas et l'unité du régime fiscal d'exception établi par l'art. 523.
5. La requête en cassation à la Cour provinciale et la question constitutionnelle
Outre les moyens d'appel au conseil ou au bureau de révision et, de là, à la Cour provinciale, la Loi des cités et villes prévoit à l'art. 381 un recours spécial en cassation à la Cour provinciale:
381. Les procès-verbaux, rôles, résolutions et autres ordonnances du conseil peuvent être cassés par la Cour de magistrat du district dans lequel la municipalité est située, entièrement ou en partie, pour cause d'illégalité, de la même manière, dans le même délai et avec les mêmes effets qu'un règlement du conseil, conformément aux articles 411 à 422 inclusivement. Ils sont sujets à l'application de l'article 393.
Le recours spécial donné par le présent article n'exclut pas ni n'affecte l'action en nullité dans les cas où elle peut avoir lieu en vertu de l'article 50 du Code de procédure civile.
Suivant les art. 411 et suiv. de la même loi, ce recours spécial s'exerce par voie de requête dans les trois mois de l'entrée en vigueur de l'acte attaqué.
Il y a lieu également de citer une partie de l'art. 35 du Code de procédure civile actuel:
35. Sauf le droit d'évocation prévu à l'article 32, et sous réserve de la compétence attribuée aux cours municipales, la Cour provinciale connaît aussi, à l'exclusion de la Cour supérieure, de toute demande, tant personnelle qu'hypothécaire formée:
[…]
3. en annulation ou en cassation de rôle d'évaluation des immeubles imposables pour fins municipales ou scolaires, quelle que soit la loi régissant la corporation municipale ou scolaire en cause.
Les intimées reprochent à l'appelante d'avoir négligé de se prévaloir de ce recours spécial.
Tant avant qu'après l'arrêt Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi (précité), on a plus d'une fois mis en doute la validité constitutionnelle du par. 35.3 du Code de procédure civile. Voir par exemple les opinions des juges Casey et Montgomery dans Simard c. Cité de Chicoutimi-Nord, [1965] B.R. 473, aux pp. 476 et 477.
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Voir également le jugement du juge Desmeules dans Charrois c. Ville de Bélair, [1974] C.S. 595, une affaire qui ressemble singulièrement à l'affaire Laberge c. Cité de Montréal (précitée). Voir enfin l'opinion partiellement dissidente du juge Turgeon dans Ville de Montréal c. Union nationale française, [1979] C.A. 184 aux pp. 185 et 191.
Comme il est dit plus haut, l'appelante a contesté en Cour d'appel la constitutionnalité du par. 35.3 du Code de procédure civile. Le Procureur général est intervenu en Cour d'appel comme en cette Cour. Dans le mémoire qu'il a produit en cette Cour, le Procureur général soumet qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur la constitutionnalité de la disposition attaquée. Il soutient généralement la position de l'appelante, position selon laquelle la Cour supérieure a juridiction en cassation car il s'agit d'actes ultra vires posés par les intimées en contravention à des exemptions fiscales. Il invoque plus particulièrement le second alinéa de l'art. 381 de la Loi des cités et villes qui prescrit expressément que le recours spécial donné par cet article «n'exclut pas ni n'affecte l'action en nullité dans les cas où. elle peut avoir lieu en vertu de l'article 50 [maintenant 33] du Code de procédure civile».
La disposition de l'art. 35.3 du Code de procédure civile est postérieure à l'art. 381 de la Loi des cités et villes: La Loi modifiant le Code de procédure civile 1955-56 Qué., chap. 34, art. 2. Il s'agit de l'art. 57 du Code de procédure civile précédent. Parlant de l'effet de cet art. 57 sur le deuxième alinéa de l'art. 381 de la Loi des cités et villes, le juge Rinfret, qui n'était pas encore Juge en chef, s'exprime comme suit pour la Cour d'appel dans Simard c. Cité de Chicoutimi-Nord (précité) aux pp. 474 et 475:
Les demandeurs soutiennent avec raison que le deuxième alinéa de l'article 381 n'a pas été amendé ni aboli, qu'il a pleine force et effet. La défenderesse rétorque avec plus de raison, je crois, que la dernière partie de phrase de l'article 57: «quelle que soit la loi régissant la corporation municipale ou scolaire», fait échec au second alinéa de l'article 381 et qu'on doit lui accorder priorité.
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Le juge Rinfret conclut qu'une action en déclaration de nullité d'un rôle d'évaluation d'une cité ou d'une ville pour cause de fraude ou d'abus de pouvoir équivalant à fraude relève de la juridiction de la Cour de magistrat, aux termes de l'art. 57 du Code de procédure civile, à l'exclusion de celle de la Cour supérieure aux termes de l'art. 50, et ce nonobstant l'art. 381 de la Loi des cités et villes. Cette décision ne s'explique peut-être que parce que, comme le note le juge Montgomery à la p. 477, la question constitutionnelle n'a pas été formellement soulevée. Mais, soit dit avec égard, cette décision me paraît contestable même du seul point de vue de l'interprétation des textes.
Lorsque l'on se trouve en présence de deux textes législatifs qui à première vue paraissent entrer en conflit l'un avec l'autre, il faut, abstraction faite de tout aspect constitutionnel, essayer de les réconcilier avant de faire prévaloir le plus récent sur le plus ancien et de lui donner l'effet d'une abrogation implicite totale ou partielle de ce dernier. A fortiori doit-on tenter cette réconciliation des textes quand leur conflit risque de donner un sens inconstitutionnel à la nouvelle disposition.
On ne saurait présumer, me semble-t-il, qu'en modifiant l'art. 57 — maintenant 35 — du Code de procédure civile, le législateur voulait faire échec au dernier alinéa de l'art. 381 de la Loi des cités et villes, puisqu'il laissait subsister cette disposition.
Les mots «quelle que soit la loi régissant la corporation municipale ou scolaire» ne doivent pas s'interpréter comme s'ils se lisaient «nonobstant toute autre disposition à ce contraire». Ces mots viseraient plutôt l'ensemble des lois scolaires et municipales, telles les nombreuses chartes particulières, la Loi de l'instruction publique, le Code municipal et la Loi des cités et villes, pouvant contenir des dispositions créant des recours analogues au recours spécial de l'art. 381 de cette dernière loi. L'effet du par. 35.3 du Code de procédure civile serait de donner juridiction exclusive à la Cour provinciale sur ceux de ces recours que l'on peut qualifier de demandes en annulation ou cassation de rôles d'évaluation des immeubles imposables pour fins municipales ou scolaires, mais pour des causes autres que celles qui donnent ouverture à l'action en nullité dans les cas où elle
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peut avoir lieu en vertu de l'art. 33 du Code de procédure civile. Il pourrait peut-être s'agir, par exemple, de recours en annulation de rôles d'évaluation pour cause de surévaluation, ou de sous-évaluation ou de manque d'uniformité, quant à des rôles complets ou des portions de rôles d'évaluation.
J'incline donc à penser que le Procureur général a raison d'invoquer le dernier alinéa de l'art. 381 de la Loi des cités et villes.
Quoi qu'il en soit, le par. 35.3 du Code de procédure civile serait clairement inconstitutionnel s'il avait pour effet de transférer de la Cour supérieure à la Cour provinciale le pouvoir traditionnel de la Cour supérieure de déclarer ultra vires et nuls, sur action directe en nullité, les rôles d'évaluation dressés en contravention d'exemptions fiscales. Il faut par conséquent l'interpréter comme s'il n'avait pas cet effet. Il ne fait donc pas obstacle à l'action prise par l'appelante en Cour supérieure contre le rôle d'évaluation de la Ville.
VI — La Loi de l'instruction publique dénie-t-elle l'action en répétition contre la Commission scolaire?
En Cour d'appel, le juge Turgeon cite un passage de Protestant School Board of Greater Montreal c. Grayron Industries Ltd. (précité), où le juge Montgomery, parlant pour lui-même et pour le juge Rinfret, écrit à la p. 371:
[TRADUCTION] Même si l'intimée peut maintenant attaquer le rôle d'évaluation, ce qu'elle ne semble pas avoir essayé, je doute qu'elle puisse recouvrer les taxes scolaires déjà payées. Voir sous ce rapport les art. 428 et 431 de la Loi de l'instruction publique et particulièrement ses art. 429 et 430...
Les dispositions de la Loi de l'instruction publique auxquelles réfère le juge Montgomery sont les suivantes:
8. — De l'annulation de la cotisation et des cotisations spéciales pour certaines fins
428. Si la cotisation générale ou spéciale, imposée par les commissaires ou les syndics dans une municipalité scolaire, est annulée, ces commissaires ou syndics font procéder immédiatement et sommairement à une nouvelle répartition, qui a le même effet pour tout le temps,
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passé ou à venir, pour lequel la cotisation annulée aurait été en vigueur si elle avait été valide.
429. Toute cotisation annulée ne doit être déclarée invalide que pour l'avenir.
430. L'annulation d'une cotisation n'invalide pas les paiements déjà faits et n'affecte pas les jugements déjà rendus pour contraindre un contribuable à effectuer ces paiements.
431. Dans le cas où une cotisation spéciale est annulée, tel que mentionné dans les articles qui précèdent, les contribuables qui ont payé leur quote-part de cette cotisation n'ont pas le droit de se faire rembourser; mais, dans toute cotisation subséquente imposée pour le même objet, il leur est donné crédit des montants payés sur la cotisation ainsi annulée.
À mon avis, il serait exorbitant que ces dispositions doivent s'interpréter, ainsi qu'on l'a suggéré, comme un déni pur et simple de l'action en répétition de taxes dont le contribuable est exempt et qu'il a payées par erreur de droit ou de fait. La Loi n'a sûrement pas voulu que le contribuable négligent qui tarde à payer ses taxes scolaires soit dans une meilleure position que celui qui fait diligence et s'acquitte de ses obligations dès qu'est donné l'avis de cotisation. D'autant que l'art. 392 de la Loi de l'instruction publique habilite les commissions scolaires à encourager l'empressement en allouant un escompte n'excédant pas 5 p. 100 à tout contribuable qui paie le montant de ses taxes dans un certain délai.
Les articles 428 à 431 de la Loi de l'instruction publique doivent s'interpréter les uns par les autres et plus particulièrement à la lumière de l'art. 428.
Le but de ces dispositions est d'établir un mécanisme de remplacement de la cotisation annulée et ce, avec effet rétroactif, afin de pallier au moins en partie à l'effet de l'annulation sur les finances de la municipalité scolaire.
Lorsqu'une cotisation est annulée, les commissaires ou les syndics procèdent, suivant l'art. 428, à une nouvelle répartition qui remplace rétroactivement la cotisation annulée. Les articles 429 et 430 prescrivent les conséquences de cette substitution.
Si le contribuable demeure tenu de payer des taxes scolaires en vertu de la nouvelle cotisation et qu'il a déjà acquitté les taxes imposées par la
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cotisation annulée, l'annulation n'ayant d'effet que pour l'avenir, les paiements déjà faits demeurent validement faits et se trouvent imputés au paiement de la nouvelle cotisation qui est substituée à l'ancienne. Autrement, si le paiement était invalide, le contribuable pourrait se voir réclamer notamment des intérêts vu que la nouvelle cotisation est rétroactive et qu'il se trouverait en retard.
Si le contribuable n'a pas acquitté, en tout ou en partie, les taxes scolaires qu'il était tenu de payer en vertu de l'ancienne cotisation il doit, en vertu de la nouvelle cotisation, payer les sommes imposées par celle-ci possiblement avec intérêts.
Mais, sous réserve du tempérament de l'art. 431, les art. 428 et suiv. n'autorisent pas une commission scolaire à conserver des sommes d'argent qu'elle n'avait aucun droit de percevoir comme taxes scolaires, soit en vertu de l'ancienne cotisation, soit en vertu de la nouvelle.
Si en effet la commission scolaire a indûment perçu des taxes d'un contribuable totalement ou partiellement exempt, la nouvelle cotisation ne pourra y suppléer car elle devra être conforme à l'exemption totale ou partielle. Il ne subsisterait par conséquent aucun titre justifiant le paiement de ce qui a été payé en trop. Selon moi, le contribuable a dans ce cas le droit d'exiger le remboursement.
La disposition particulière de l'art. 431 à l'égard de la cotisation spéciale dénie le droit au remboursement, mais c'est la seule de ces dispositions qui ait cet effet remarquable en droit; or elle est explicite et elle compense par un crédit pour l'avenir à l'égard d'une cotisation spéciale subséquente imposée pour le même objet.
On doit dire, a contrario, que si le législateur avait voulu que le contribuable n'ait pas le droit d'être remboursé des taxes générales payées indûment, il l'aurait exprimé tout aussi clairement.
Les textes législatifs antérieurs aident à saisir la portée des art. 428 à 431, plus particulièrement ceux des Statuts Refondus de la Province de Québec de 1888, à l'art. 2142, des Statuts Refondus pour le Bas Canada de 1861, chap. 15, art. 81 ainsi que de la loi du Parlement de l'Union de
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1849, 12 Vict., chap. 50, art. 17. Il serait fastidieux de les citer tous. Je me contenterai de citer ceux de 1861.
81. Si la cotisation maintenue par les commissaires ou syndics d'école dans une municipalité scolaire, est annulée ou mise de côté, les dits commissaires ou syndics feront procéder immédiatement et sommairement à une nouvelle répartition, laquelle sera faite et aura son effet dans telle municipalité pour tout le temps, tant passé qu'à venir, pour lequel la cotisation annulée ou mise de côté aurait été en force si elle eût été valable:
2. Mais telle annulation ou mise à néant n'aura l'effet d'invalider aucun paiement fait sous l'autorité de la cotisation ainsi annulée ou mise de côté, mais ces paiements serviront à acquitter la nouvelle cotisation pour le temps pour lequel ils ont été faits, la cotisation ainsi annulée ou mise de côté ne devant être déclarée invalide que pour l'avenir seulement, et non par rapport aux jugements déjà rendus pour réaliser ces paiements;
3. …
C'est la même idée que, pour l'essentiel, on retrouve exprimée de façon plus elliptique aux art. 428 à 431 de la Loi de l'instruction publique.
Je suis donc d'opinion que les art. 428 à 431 de la Loi de l'instruction publique n'opèrent pas un déni d'action en répétition de la cotisation scolaire payée par erreur.
VII — La prescription
L'action directe en nullité se prescrit par trente ans, vu l'art. 2242 du Code civil. Voir également Côté v. Corporation of the County of Drummond, [1924] R.C.S. 186.
Les intimées invoquent cependant, à l'encontre des conclusions de l'appelante en répétition de l'indu, la prescription de cinq ans décrétée par le par. 8 de l'art. 2260 du Code civil:
2260. L'action se prescrit par cinq ans dans les cas suivants:
[…]
8. Pour répétition de taxes ou cotisations payées par erreur de droit ou de fait.
Je crois qu'il faut donner raison aux intimées sur ce point. La seule difficulté parait être de déterminer le point de départ de la prescription.
[page 446]
Traitant de la répétition de l'indu en général, Faribault enseigne dans le Traité de Droit civil du Québec, t. 7 bis aux pp. 124 et 125 que l'action condictio indebiti se prescrit par trente ans et ce, même lorsque cette action ne peut être intentée avant l'annulation d'un contrat dont la rescision doit être demandée dans un délai plus court, car, dit-il, «le droit de demander la répétition de l'indu ne peut exister avant que cette annulation ait été prononcée». Cet auteur écrit ensuite:
... lorsque le droit d'instituer cette action est subordonné à l'annulation d'un contrat, sa prescription ne peut commencer à courir que du jour de son annulation.
Je ne suis pas convaincu que l'on doive généraliser comme le fait Faribault: à la limite, il faudrait tenir que le droit de répéter l'indu se prescrit par soixante ans en certains cas, soit trente ans pour obtenir la nullité de l'acte en conformité duquel le paiement a été fait, et trente ans pour demander la restitution de ce qui a été payé en vertu de l'acte annulé.
Quoi qu'il en soit du cas particulier mentionné par Faribault, on ne saurait étendre la portée de ce qu'il en écrit à une situation comme celle de l'espèce, où le législateur a spécifiquement prévu, pour la répétition de taxes payées par erreur, un délai plus court que pour la demande en nullité: ce serait frustrer ou contourner la volonté du législateur qui a écarté le délai de prescription de droit commun. Appliquer littéralement la règle énoncée par Faribault dans la présente cause signifierait en pratique que l'action en répétition se prescrit par trente-cinq ans et non pas cinq ans comme la loi le veut.
Me paraît préférable l'opinion du professeur Martineau qui écrit dans La prescription, P.U.M., 1977, à la p. 298:
Le contribuable qui aurait payé par erreur des taxes ou des cotisations qu'il ne devait pas peut en exiger le remboursement dans les cinq ans du paiement.
Cette opinion est conforme au principe général qui fait courir la prescription à compter du moment où la dette est exigible. Or le remboursement de la taxe payée par erreur est exigible dès que la taxe est payée car dès ce moment le contribuable
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peut légalement réclamer en justice l'annulation de la taxe et son remboursement. Le jugement accordant l'annulation rétroagit au jour où l'action a été intentée. Dans la mesure où il peut être nécessaire que le contribuable fasse prononcer la nullité de la taxe pour obtenir son remboursement, il doit s'y prendre assez tôt pour que ne soit pas acquise la prescription de cinq ans qui, dans ce cas, éteint l'action en répétition.
On s'est également demandé si, à cause de la règle contra non valentem agere non currit praescriptio, il ne fallait pas faire partir la prescription du moment où le créancier découvre l'erreur qui a causé le paiement de l'indu. C'est à bon droit que, dans son ouvrage précité, à la p. 220, le professeur Martineau rejette cette solution:
Admettre l'ignorance comme cause de suspension équivaut, à toutes fins pratiques, à mettre de côté le principe que la prescription court contre toutes personnes. En effet, l'inaction du titulaire d'un droit résulte le plus souvent de l'ignorance de son droit. Règle générale, ce sont ceux qui ignorent leur droit qui vont négliger d'agir pour le protéger. Leur reconnaître le bénéfice de la suspension voudrait dire que l'application de la prescription serait très limitée. Ceci semble contraire à l'économie de cette institution et à l'intention du législateur; celui-ci a voulu que la suspension ait lieu à titre exceptionnel et que, en cette matière, on s'en tienne à une interprétation restrictive pour donner aux règles de la prescription la plus large mesure d'application.
Dans deux jugements récents, la Cour supérieure a interprété comme je le fais le par. 8 de l'art. 2260 du Code civil. Il s'agit de Lévy c. Ville de Vaudreuil, [19821 C.S. 162 et F. W. Woolworth Co. c. Ville de Kirkland, J.E. 82-1028. I1 semble que ces deux jugements aient été portés en appel et je n'y réfère que pour les fins de la prescription.
En imposant cette courte prescription, le législateur assure aux finances municipales et scolaires, entre autres, une protection relative. J'ajouterai d'ailleurs, dans le même ordre d'idées, que la stabilité de ces finances n'est pas compromise quand il s'agit, non pas de la contestation globale d'un rôle d'évaluation, comme dans l'arrêt Shannon (précité), mais d'une contestation de ce rôle relativement à un contribuable qui se fonde sur une exemption, laquelle est toujours d'une nature plus ou moins exceptionnelle.
[page 448]
L'action intentée par l'appelante à la Ville a été signifiée le 20 mars 1972, soit plus de cinq ans après le paiement des taxes municipales pour les années 1965 et 1966. L'action en remboursement des taxes payées indûment est donc prescrite quant à ces deux années et il y a lieu de réduire le montant de la condamnation prononcée contre la Ville d'une somme de 1 882,88 $ soit deux fois le montant de 941,44 $ payé indûment, le 23 juin 1965 et le 27 mai 1966.
L'action intentée par l'appelante à la Commission scolaire a été signifée le 6 juillet 1972. Mais si le dossier révèle les diverses sommes payées par l'appelante, il n'établit pas les dates de ces paiements. On peut imaginer que l'appelante a payé ses taxes scolaires durant l'année d'imposition de chacune de ces taxes, comme elle l'a fait pour ses taxes municipales. Dans ce cas, son recours en répétition serait prescrit pour l'année d'imposition 1965-66 et peut-être pour l'année d'imposition 1966-67. Mais ce ne sont là que des conjectures et nous n'en savons rien. Il est aussi concevable que l'appelante ait tardé à faire ces paiements.
On ne peut présumer de la prescription. Il incombe à la partie qui l'invoque et en profite de prouver les circonstances qui donnent ouverture à ce moyen. A mon avis, la Commission scolaire ne s'est pas déchargée du fardeau de la preuve à ce point de vue et il n'y a pas lieu de réduire le montant de la condamnation prononcée contre elle.
VIII — Autres questions
On peut se demander si l'appelante a droit aux intérêts contre la Ville pour la période qui précède le 31 mai 1971. Le dossier contient en effet une mise en demeure adressée à la Ville ce jour-là par les procureurs de l'appelante relativement aux taxes payées indûment. Il y a lieu de considérer qu'avant cette mise en demeure à tout le moins, la Ville était de bonne foi et qu'elle pourrait conserver les intérêts vu les art. 1047 et 1049 du Code civil; ils prescrivent que la personne qui reçoit l'indu de bonne foi n'est pas obligée de rendre les profits qu'elle a perçus de la chose tandis que si elle est de mauvaise foi, elle est tenue de restituer la somme payée ou la chose reçue avec les intérêts ou les profits qu'elle aurait dû produire. Voir
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également Raymond Vaillancourt Ltée c. Ville de Jonquière, J.E. 82-303; Clercs de St- Viateur de Montréal c. Ville de Laval, J.E. 82-1026.
L'appelante réclamait ces intérêts à compter de chaque paiement et le premier juge les a accordés sans discuter le point. La Cour d'appel n'avait pas à en parler et le sujet n'a pas été soulevé en cette Cour. Comme il ne s'agit pas d'une question d'ordre public, je ne crois pas qu'il nous incombe d'intervenir à ce propos pour modifier le jugement de la Cour supérieure contre la Ville.
La même question pourrait se poser à propos de l'action intentée à la Commission scolaire. Dans ce cas, le premier juge a capitalisé les intérêts antérieurs pour un montant de 2 956,69 $ qu'il a ajouté au montant principal, faisant ensuite courir l'intérêt sur le tout depuis l'assignation. Le dossier ne comporte pas de mise en demeure adressée à la Commission scolaire, autre que l'assignation elle-même. La question des intérêts n'a pas été soulevée non plus pour la Commission scolaire et je n'interviendrais pas plus que dans le cas de la Ville.
La Cour d'appel fait les observations suivantes à propos du dispositif des jugements de la Cour supérieure [à la p. 90]:
Comme le font remarquer avec raison les appelantes, si l'on interprète à la lettre les jugements de la Cour supérieure, la demanderesse intimée ne devrait aucune taxe pour les années 1965 à 1970 inclusivement, puisque les rôles sont nuls à l'égard de ses lots 248 et 249.
C'est une façon indirecte de soutenir que les actions intentées par l'appelante sont en réalité des demandes en réduction d'évaluation.
Comme nous l'avons vu plus haut, ce n'est là qu'une apparence due au fait qu'il s'agit d'exemption partielle plutôt que d'exemption totale, — sauf pour certains bâtiments — , de telle sorte que les immeubles en litige doivent demeurer inscrits au rôle d'évaluation mais en conformité de l'exemption de l'art. 523 de la Loi des cités et villes.
Dans ces conditions, et comme l'appelante ne contestait pas la valeur réelle attribuée à ses immeubles par les estimateurs, elle aurait peut-être pu se contenter de conclure que les rôles
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d'évaluation et de perception en question soient déclarés nuls à l'égard des lots 248 et 249, dans la mesure où, en ce qui concerne par exemple la Ville pour l'année 1970, ils excédaient la somme de 11 730 $ et le taux de 1 p. 100. En accédant à de telles conclusions, la Cour supérieure ne se serait pas substituée aux estimateurs, mais, utilisant leurs propres données, elle aurait effectué les opérations mathématiques précises prescrites par la loi pour assurer au contribuable le bénéfice de son exemption. Dans l'affaire Montreal Light, Heat & Power Consolidated (précitée) on a déclaré invalide in toto quant à un système électrique un rôle d'évaluation qui ne permettait pas de distinguer entre la valeur des compteurs exempts d'impôt et le reste du système, qui était taxable: les cours étaient dans l'impossibilité de procéder à une espèce de ventilation du rôle sans faire elles-mêmes une évaluation. Mais elles n'auraient sûrement déclaré ce rôle nul que dans la mesure de sa nullité, s'il avait été divisible. On pourrait peut-être raisonner par analogie et a contrario dans l'espèce.
Quoi qu'il en soit, je ne crois pas qu'à ce stade des procédures il y ait lieu de modifier les déclarations de nullité faites par le premier juge. Le dossier ne contient pas de copies des rôles d'évaluation et des rôles de perception en litige, ou d'extraits de ces rôles. Au surplus, pour ce qui compte, c.-à-d. pour la répétition de l'indu, le premier juge n'a donné effet à ses déclarations de nullité que dans la mesure de la nullité.
IX — Conclusions
Pour tous ces motifs, je suis d'opinion qu'il faut conclure de la façon suivante:
Le pourvoi est accueilli en partie;
Les trois arrêts de la Cour d'appel sont infirmés;
Le jugement de la Cour supérieure maintenant l'action contre la Commission scolaire de Sainte-Foy et rejetant l'intervention de la Ville de Sainte-Foy est rétabli;
Le jugement rendu par la Cour supérieure contre la Ville de Sainte-Foy est en partie rétabli;
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la somme de 12 811,05 $ y est remplacée par celle de 10 928,17 $ et y sont supprimés les termes suivants:
941,44 $ le 23 juin 1965 941,44 $ le 27 mai 1966.
Le tout avec dépens dans toutes les cours.
Toutefois, il n'y aura pas d'adjudication des dépens pour ou contre le Procureur général de la province de Québec.
Pourvoi accueilli en partie.
Procureurs de l'appelante: Langlois, Drouin & Associés, Québec.
Procureurs de l'intimée la Ville de Sainte-Foy: Gagné, Letarte, Royer, Gauthier, Lacasse & Boily, Québec.
Procureurs de l'intimée la Commission scolaire de Sainte-Foy: Flynn, Rivard et Associés, Québec.
Procureurs de l'intervenant: Jolin, Boucher & Brassard; Jean-K. Samson et Jean-François Jobin, Sainte-Foy.
[1] [1969] R.C.S. v.
